Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ
Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ
Основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды, конституционные и региональные правовые основы данного процесса. Проблемы эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды, кодификация законодательства.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 06.12.2013 |
| Размер файла | 105,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Наиболее важной проблемой развития экологического права, связанной с разделением власти в современных условиях, является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом, и особенно в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Вообще проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества является слабо разработанной. Особо актуален этот вопрос применительно к экологическим проблемам в региональном аспекте с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали - среди указанных ветвей власти, но и по вертикали - между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве - России необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов федерального уровня, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России; созданный почти наспех и принятый всенародным голосованием в 1993 г. конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран Запада дает на практике серьезные «сбои» и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов.
Характеризуя зарубежный опыт разграничения нормотворческой компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти, в литературе выделяют два основных способа. Первый характерен для стран континентальной Европы и состоит в том, что в каком-либо основополагающем нормативно-правовом акте пытаются более или менее подробно закрепить полномочия той и другой ветвей власти. Соответственно, если вопрос относится к компетенции парламента, то он должен получить законодательное воплощение, если же к административной прерогативе - можно ограничиться подзаконным нормативным регулированием. Англо-американская же школа в этой сфере характеризуется делегированным законодательством. Суть ее в том, что право на подзаконное нормотворчество делегируется органу исполнительной власти законодателем. В таком делегирующем статуте очерчивается соответствующая проблема, требующая подзаконного нормативного регулирования, орган, которому эта деятельность поручается, и его компетенция. Оба этих способа имеют определенные преимущества и недостатки, притом последние в условиях непрогнозируемой российской практики могут быть в значительно большем количестве.
Актуальное значение для развития экологического права и природоохранительной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной работы.
Взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т.е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты, в том числе и в сфере экологической политики государства, «списывают» на федеральные органы, а те, в свою очередь, на региональные и местные структуры власти. Бесспорно, для того чтобы «заработала» ответственность государственных структур перед народом, нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требуется создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля.
Гарантированность прав и свобод граждан - государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их защиту и реализацию. Помимо общих проблем реализация данного принципа связана с созданием условий для обеспечения и развития традиционного природопользования народов России и осуществлением исторически оправдавших себя форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей.
В силу глобального характера экологических проблем обеспечение соответствия национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, на наш взгляд, осуществляемого на практике в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. По нашему мнению, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов, оказавшихся в силу социальных катаклизмов (и в первую очередь - развала СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример - достигнутые за последние 10-15 лет, притом с активным участием государственных органов, масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как считают специалисты, вряд ли могут быть восстановлены.
Таким образом, представляется, что еще на стадии научной разработки соответствующих правовых мер необходимо учитывать не мнимый, а реально возможный в нынешних условиях уровень их реализации на практике. Поэтому полагаем, что сегодняшнее состояние охраны окружающей среды в немалой степени связано с недоработками законодателя и научных исследований, поскольку предлагаемые в научных исследованиях меры в основном рассчитаны на отсутствующие пока в нашей стране условия цивилизованной рыночной экономики, высокую сознательность, законопослушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т.ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-правовых требований.
С учетом изложенного можно отметить, что развитие науки экологического права и законодательства в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться с учетом реальной практики становления правового государства, принципы которого и должны определить основу для развития государственно-правового механизма в данной сфере.
1.3 Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в области защиты окружающей среды
Права и обязанности местных властей в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов закреплены в федеральном законодательстве достаточно подробно. В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления местное самоуправление - это самостоятельное решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ.
В.Н. Лешков писал, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства и отвечают перед одним народом; что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется положение о самостоятельном управлении муниципальной собственностью, и к этой функции добавляются: формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.
К наиболее важным, на наш взгляд, вопросам относятся вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку сегодня необходимо на всех уровнях управления создать мощную правовую базу, т.к. неэкологично хозяйствовать стало невыгодно. Рационализируя и придавая большую эффективность системе управления, следует отметить, что «вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат, необходимо использовать и адаптировать для этих целей, где это возможно, уже существующие структуры. Многие экономически развитые страны фактически следуют этому курсу, просто добавляя функции экологического контроля действующим органам», - отмечали авторы доклада о правовых системах в некоторых странах, представленного в ФАО еще в 1972 г., с которыми мы полностью согласны. Особенно важно, на наш взгляд, организовать деятельность в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне. Следует отметить, что органы управления именно на местном уровне наиболее полно осведомлены о специфике отношения общества к природе, исторических традициях, работе промышленных предприятий, степени загрязненности, плодородии почв и многих факторах, дающих полную характеристику данной местности и ее природных ресурсов. Сказанное полностью соответствует ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Обратимся к основополагающим законодательным актам, определяющим компетенцию органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов. Основу правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в России образует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт определяет исчерпывающий перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, в том числе и в области охраны окружающей среды. Статья 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» носит название «Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления». Исходя из названных нормативных правовых актов, само муниципальное экологическое управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по организации и проведению мероприятий по охране окружающей среды. Указанная деятельность осуществляется на территории соответствующего муниципального образования и направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду. Самостоятельным направлением деятельности органов местного самоуправления по управлению охраной окружающей среды и природопользованием является организация и проведение мероприятий, направленных на ликвидацию негативных последствий воздействия хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды. Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» к ведению органов местного самоуправления относится:
- определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;
- учет и оценка состояний окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;
- учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;
- планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;
- координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
- организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;
- выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
- принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;
- разрешение споров в области охраны окружающей природной среды;
- организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;
- экологическое воспитание, образование, просвещение;
- обеспечение населения необходимой экологической информацией;
- решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» к числу вопросов местного значения относят организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.
Кроме того, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет ряд обязанностей органов местного самоуправления, которые также осуществляются ими в рамках экологического управления на соответствующей территории. К их числу, в частности, относятся обязанности по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13) и по принятию необходимых мер по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55).
Специальными полномочиями по осуществлению экологического управления на территории муниципального образования, как правило, наделяются отдельные структурные подразделения администраций муниципальных образований. Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.
Экологическими проблемами в муниципальных образованиях могут заниматься специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.
Федеральный закон №131-ФЗ к вопросам местного значения относит также газификацию, водоснабжение, строительство и содержание автомобильных дорог местного значения, коммунальное, транспортное, библиотечное и культурное обслуживание населения и некоторые другие вопросы. То же относится и к осуществлению мероприятий по гражданской обороне, обеспечению безопасности людей на водных объектах, содержанию аварийно-спасательных служб, организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью и др.
Законодательно определен и муниципальный экологический контроль. Н.В. Кичигин, определяя правовую природу муниципального экологического контроля, пишет, что его содержанием является проверка соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования. Подобное ограничение предмета контроля возможно лишь при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления будут полностью охватывать (дублировать) положения федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды. В противном случае утрачивается смысл контроля. Объектами муниципального экологического контроля должны быть все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования. В результате установления правовой природы муниципального экологического контроля Н.В. Кичигин приходит к закономерному выводу о существовании двух видов экологического контроля: публичного и частного.
Несомненно, к местным делам должно относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса, равно как и безопасность труда жителей муниципального образования на всех расположенных на его территории предприятиях и т.д.
Среди прочих к вопросам местного значения относятся:
- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
Для рационализации использования земель и более эффективной охраны окружающей среды на местном уровне в примерном положении о местном самоуправлении (уставе) города в первом разделе («Общие положения») отмечено, что отнесение земель города к категориям земель: городской застройки; общего пользования; сельскохозяйственного назначения; природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и под городскими лесами; промышленного и иного индивидуально-технического назначения в целях их соответствующего использования производится в плане земельно-хозяйственного устройства города, утверждаемом коллегиальным выборным органом по представлению главы администрации города. Конкретное использование земель, отнесенных к той или иной категории, осуществляется в соответствии с генеральным планом города (населенного пункта). Приоритетными направлениями в деятельности органов местного самоуправления в городе являются создание для жителей города благоприятной среды обитания, охраны их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность жителей.
Анализируя зарубежный опыт, на который стоит опереться в силу более широкого и долговременного периода существования муниципалитетов, можно отметить, что более важной сферой деятельности местного самоуправления за последние годы становится охрана окружающей среды и так называемая индустрия отдыха. Характерно, что сейчас все чаще начинают раздаваться призывы к тому, чтобы в местных органах власти даже было предусмотрено должностное лицо, отвечающее за охрану окружающей среды. Разумеется, это ни в коей мере не означает, что остальные подразделения могут полностью устраниться от такой деятельности. В Германии, например, в целом контроль за состоянием окружающей среды и качеством жизни является функцией городского хозяйства. При определенных обстоятельствах, когда экологическая ситуация становится особенно тревожной или когда данный регион имеет особенно важное значение для всей экономики Германии, деньги на эти цели выделяются и землями, и центром.
Сегодня во всем мире отмечается тенденция роста на всех бюджетных уровнях расходов на природоохранные предприятия. Возможность самих местных органов, хотя и не столь значительна, но все же вполне достаточна, чтобы можно было говорить о проведении целенаправленной экологической политики. Особо надо остановиться на чрезвычайно строгой системе штрафов за нарушение экологических норм. Причем размер применяемых санкций настолько велик, что, если предпринимателю приходится платить штраф, это крайне болезненно сказывается на состоянии его финансов. Местные органы власти Германии сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой рекреационной индустрии, под которой понимается развитие сети парков, заповедников, зоопарков и просто скверов.
Хорошим примером в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов может служить и опыт США. Отдельные аспекты проблемы охраны окружающей среды с успехом решаются в США местными органами управления. Поскольку федеральное и штатное законодательство в основном лишают их прямых полномочий по регулированию природоохранных действий, местные органы используют полномочия, предоставляемые им законодательными актами в области зонирования, здравоохранения и охраны условий жизни граждан. В некоторых графствах США функции управления охраны окружающей среды приданы неспециализированным охранам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения - департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах, тауншипах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.
В графствах Хантердон и Мидлсекс штат Нью-Джерси для управления утилизацией твердых отходов образованы отдельные департаменты по твердым отходам. В графстве Мидлсекс действует Министерство здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д.
В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, Департамент по окружающей среде и планированию графства Эри при штате Нью-Йорк). В его компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне.
Местные власти США приглашаются к разработке планов, программ и проектов в самой начальной стадии. Подготовительная работа заканчивается разработкой согласованного документа или системой документов, которые после утверждения приобретают характер и юридическую силу соглашения. Такие соглашения определяют цели и задачи, мероприятия и сроки их исполнения, кооперацию их кадров, финансовых и материальных ресурсов, источники финансирования, формы совершения работ, способы исполнения и т.д. Важным элементом федерально-штатного и местного взаимодействия управления в управлении охраной окружающей среды является финансовая помощь штатам на мероприятия природоохранительного характера.
В Дании «окружающая среда» стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются Министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органа исполнительной власти несут ответственность за «ежедневное» управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (в дальнейшем региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты - на городском уровне. Региональные власти, например, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озерах, водотоках, планы по использованию водосборной территории, размещение загрязняющих среду мероприятий и т.д. Муниципалитеты планируют размещение водоочистных сооружений, систем водоснабжения, сброс твердых отходов и пр.
Главная цель природоохранной политики Дании состоит в охране окружающей среды и предотвращении загрязнения воздуха, воды и земель, а также контроле за шумовым загрязнением.
Деятельность общества по охране окружающей среды базируется на следующих главных принципах:
- оценка объекта и средств решения проблемы;
- «загрязнитель» оплачивает природоохранные расходы.
Структура исполнения Закона об охране окружающей среды состоит из следующих действий:
- картографирование и планирование;
- выдача разрешений и согласований;
- надзор и контроль.
Власти выполняют целый ряд функций главным образом по координации и планированию природоохранной деятельности. На основании материалов, разработанных и полученных от местных органов власти, региональные власти картографируют источники загрязнения и поля загрязнения на окрестных территориях и готовят подробный доклад о состоянии окружающей среды. Он ложится в основу для разработки планов, касающихся, например, улучшения качества окружающей среды, размещения предприятий и сброса отходов. Помимо этого муниципалитеты планируют районное теплоснабжение, объем сточных вод, водоснабжение, использование водотоков. Эти планы не должны противоречить принятым региональным планам, и на их основе должны проводиться все природоохранные мероприятия.
В приложении к Закону «Об охране окружающей среды» приведен перечень видов мероприятий, подлежащих предварительному согласованию. Согласовывающим органом, как правило, являются местные власти. Однако строительство или расширение технологически более сложных и экологически опасных предприятий и заводов согласовывается региональными властями, когда эти предприятия имеют спецводоспуск в реки, озера или море. Ни муниципальные, ни региональные власти не могут согласовывать документы предприятиям или заводам, по которым они ведут дела. В этих случаях согласование проводится другими местными властями.
Надзор и контроль за предприятиями, требующими природоохранных согласований, должны проводиться согласовывающей стороной. Помимо выполнения согласовывающих функций, региональные власти должны осуществлять надзор и контроль за экологическим управлением муниципалитетов.
Наиболее важными функциями муниципалитетов являются надзор и контроль за:
- предпринимателями, для которых природоохранное согласование обязательно и которые наносят наименьший ущерб окружающей среде;
- предприятиями, связанными правилами торговли (правила торговли предъявляют единые требования ко всем предприятиям с одинаковой направленностью деятельности, независимо от их места расположения и источников финансирования);
- предприятиями, для которых согласование не обязательно (среди прочих сельскохозяйственные предприятия).
Эти функции надзора осуществляет технический отдел муниципалитета в сотрудничестве, конечно, с межмуниципальными подразделениями по контролю окружающей среды и пищевых продуктов, которые располагают необходимым лабораторным оборудованием и квалифицированным персоналом.
Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды.
Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3% и 6% соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и платы, а также плата пользователей.
В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывающим возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально Закон об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцирует на несколько групп, в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.
Получается, что каждый муниципалитет сам определяет перечень природоохранных мероприятий, которые ему предстоит осуществлять, исходя из собственного понимания законодательства в области охраны окружающей среды, своих ресурсов, интересов, особенностей экологической ситуации в конкретном муниципальном образовании. Представляется, что такая практика как минимум не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, а может и породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей.
Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов?
Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровнях перечень природоохранных мероприятий, чтобы унифицировать перечень таких мероприятий, установить рамки деятельности органов местного самоуправления.
Во-вторых, необходимо разработать механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем.
Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий.
Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и согласившись с имеющейся у муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять «дополнительные» полномочия за счет средств местного бюджета.
Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.
Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, только он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой - не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия.
Таким образом, на основе проведенного анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно сделать вывод, что основным недостатком правового регулирования в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией. Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.
Итак, охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Данное понимание имеется и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.
Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится.
Если говорить о возможностях местного управления по защите окружающей среды и охране здоровья населения, то пример самой России, многовековой опыт разных стран подтвердили, что развитая система местной власти во многом может способствовать поддержанию качества и рациональному использованию природных ресурсов в пределах населенных пунктов. Этот механизм действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления некоторых регионов к захламлению своей территории и бесконтрольному разбазариванию природного достояния.
2. Проблемы и перспективы нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в России
2.1 Экономико-правовые проблемы защиты окружающей среды
В сферах законодательства и экономики существует сегодня несколько наиболее острых (наряду с другими) проблем, связанных с защитой окружающей среды. В условиях извечного противоборства экономики и экологии и обострившего его финансово-экономического кризиса надо настойчивее и квалифицированнее говорить о назревающих угрозах в этой области.
Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения грядущих загрязнений природы предполагают восстановление обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде.
Отмена самостоятельной экологической экспертизы для объектов градостроительной деятельности с включением ее в общую градостроительную экспертизу (в связи с внесением дополнений и изменений в Градостроительный кодекс РФ) лишает экологические требования своей специфичности. Таким образом, ликвидируются профессионализм экспертов и независимость оценки проектов, обозначенных как принципы ее проведения в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Возвращение экспертизы к проектам объектов, представляющих особую опасность для окружающей среды, а также расположенных на особо охраняемых природных территориях, является шагом (но неполноценным) для предупреждения отрицательных последствий строительства для настоящего и будущих поколений. Грядущие загрязнения природной среды проецируются и программируются уже сегодня.
Имевшиеся в организации государственной экологической экспертизы злоупотребления, просчеты и недостатки можно изживать не ликвидацией ее вообще как явления, признаваемого достижением перестройки хозяйствования. Наилучшие пути - устранение коррупции, усиление государственного и общественного контроля над исполнением законодательных требований к экспертизе и требований самой экспертизы, улучшение подбора и подготовки экспертов, повышение их ответственности.
Оптимизма прибавляет сосредоточение функций государственной экологической экспертизы не в двух органах (Ростехнадзоре и Росприроднадзоре), как было последние пять лет, а лишь в одном - Ростехнадзоре. Требуют активизации общественная экспертиза, участие общественности в государственной экологической экспертизе, придание им гласности.
Развитие малого и среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля, по поводу причин ликвидации которого общественность так и не получила от верхов внятного объяснения. Введенный Федеральным законом от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу.
Опираясь на местное самоуправление, муниципальный бюджет и кое-какие технические средства, муниципальный экологический контроль приобрел авторитет и стал представлять немаловажное звено в организации общего фронта государственного, производственного и общественного контроля над состоянием и охраной окружающей среды.
В некоторых муниципалитетах были подобраны достойные кадры инспекторов и сформированы технические и химические лаборатории на основе федерального, регионального и муниципального законодательства, была налажена система сбора платежей за загрязнение среды, осуществления, координации муниципального, общественного и иных форм экологического мониторинга и контроля формирования общественного мнения в этой области.
В большинстве мест муниципальный экологический контроль, по-видимому, не был достаточным, свободным от конфликтов, просчетов, ошибок и слишком эффективным. Но разве это единственный случай недостаточного действия российского законодательства? Разве это повод для прекращения усилий по его повсеместному надлежащему налаживанию и обеспечению населения еще одной формой участия в экологических делах и формирования гражданского общества?
Учащаются приносящие значительный ущерб экономике аварии природного и техногенного характера, проявления хищнического отношения к водоохранным зонам, объектам охоты и иным объектам животного мира, земельным, водным и лесным ресурсам, вырубке древесины.
Ухудшение экологического правопорядка не оставляет сомнений в необходимости усиления прокурорского надзора, повышения качества следствия и законной контрольной публичной деятельности в этой сфере, подключения к ней всевозможных способов и рычагов предупреждения экологического кризиса.
Думается, исключение муниципального контроля из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления и экологического законодательства является временным, поскольку не могут ослабляться систематические усилия общества по обеспечению действенной экологической безопасности граждан и предпринимательства, заинтересованного в росте экономики и стабильности, преемственности обеспечивающего их законодательства.
Другая проблема - в настоящее время идет повальное неправовое наступление на земли особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которому надо препятствовать в соответствии с законом. Изъятие у ООПТ земель, попытки использования их не в соответствии и в противоречии с целями образования этих эталонов природы, ущемление их прав не могут иметь оправдания в виде квази-спортивных, культурных и иных общественных нужд.
Законодателем названы цели и задачи ООПТ, предусмотрен порядок их создания, функционирования, преобразования, ликвидации, не допускающий необоснованное незаконное вмешательство кого-либо в их природоохранную, просветительскую и иную общественно полезную деятельность.
Конечно, земли заказников, заповедников, национальных парков представляют лакомый кусок для самозахвата, для дачного, жилищного, коттеджного строительства. Однако закон, охраняющий от вторжения обособленные природные комплексы, должен действовать в интересах даже кризисной экономики.
Сохранение общенационального достояния в виде уникальных природных комплексов, экологических систем, природных достопримечательностей, имеющих эстетическое, научное, оздоровительное значение, служит повышению экономической, правовой, исторической, экологической культуры, сохранению биологического разнообразия, генетического фонда, всей биосферы.
Миссия сотрудников Росприроднадзора, других природоохранных, а также правоохранительных органов, судов, опирающихся на общественное мнение и поддержку граждан, должна заключаться в том, чтобы обеспечивать экологический правопорядок во всех звеньях экономического механизма, не поддаваться на частные, нередко конъюнктурные, неправовые предложения об ущемлении полномочии ООПТ.
Россия должна отражать и пресекать посягательство на свои природные ресурсы, включая землю, воды, леса, недра. Дающие почти две трети государственного бюджета минерально-сырьевые ресурсы составляют основу современной экономики страны, главное ее материальное богатство.
Использование полезных ископаемых должно отвечать требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой они, как и другие природные ресурсы, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ по поводу Конституции Республики Алтай под этими народами подразумеваются все народы, проживающие в пределах государственной границы Российской Федерации; иное означало бы ущемление суверенитета и территориальной целостности страны.
Усиление национального, публичного контроля над недропользованием, иными формами природопользования соответствует требованиям глобализации и международным принципам ответственности каждого государства за обеспечение рационального, надлежащего использования и охраны недр и других природных ресурсов, расположенных в их пределах, обращения результатов их эксплуатации на пользу прежде всего своих народов, недопущения отрицательного воздействия трансграничных загрязнений на сопредельные территории.
Вследствие этого актуализируются проблемы охраны окружающей среды и рационального использования земель, недр, вод, лесов, животного мира, находящихся в государственной, частной и иных формах собственности на территории Российской Федерации с учетом ее суверенитета, обеспечения экологической безопасности, формирования правового и социального государства.
Предстоят обеспечение установленного международным и национальным правом соответствующего порядка природопользования, добычи минеральных, биологических и иных ценных ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, отстаивание законных национальных интересов в Арктике и Антарктике.
Динамика развития российского законодательства не должна противоречить обеспечению его преемственности и стабильности, в том числе в области юридической ответственности за экологические проступки, преступления, иные правонарушения. Например, уголовные санкции за незаконную рубку, уничтожение или повреждение лесных насаждений в Уголовном кодексе РФ увеличивались с момента его принятия в 1996 г., хотя потенциал первоначально установленных наказаний не был полностью исчерпан за этот период.
Теперь, судя по сообщениям средств массовой информации о программе декриминализации, предлагается включить часть этих составов в перечень правонарушений, за совершение которых предусматривается административная ответственность с увеличением размеров штрафов, налагаемых в административном порядке.
Провозглашенная забота о человеке, по нашему мнению, должна касаться не только правонарушителей, но и граждан, чьи права нарушены, а посягательство на природу, являющуюся серьезным фактором экономического развития, достоянием всех и каждого, касается общества и всех его членов.
Эффективность штрафных мер за экологические правонарушения в наших условиях представляется невысокой ввиду малых сроков и недостатков их исполнения, а главное - отсутствия должного имущества у лиц, с которых должны взыскиваться значительные суммы штрафов.
Требует анализа и творческого распространения на наши реалии зарубежный опыт баснословных штрафов за экологические правонарушения, взимаемых с физических и юридических лиц, рассчитанный на квалифицированный, высокооплачиваемый, социально обеспеченный государственный аппарат и законопослушный средний класс.
Перманентные, не подтвержденные статистикой и наукой изменения законодательства, его необоснованные шатания и раскачивания то в одну, то в другую стороны серьезно отражаются на состоянии общественного порядка и качестве борьбы с преступностью, в том числе экологической. Сейчас, как никогда, ясно: демократия и свобода не имеют ничего общего с коррупцией, вседозволенностью и беззаконием.
Регулярное профессиональное обсуждение работниками правоохранительных и природоохранных органов, учеными, экологами, представителями общественных и производственных организаций, депутатами конкретных правовых проблем экономики, права и экологии - не только и не столько в области совершенствования законодательства, сколько в области его реализации - приносит несомненную пользу и служит улучшению их взаимодействия.
2.2 Проблемы эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды
Проведем далее общий обзор законодательного регулирования и правоприменительной практики в области уголовной ответственности за нарушения природоохранного законодательства, т.к. многими авторами отмечается низкая эффективность мер уголовной ответственности в данных правоотношениях.
В условиях современной экономики для решения сложных экологических проблем в Российской Федерации и ее отдельных субъектах нужна система тесно взаимосвязанных способов и мер охраны окружающей среды. Наряду с мерами технологического, организационно-правового, экономического и идеологического характера важны меры юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения. Юридическая ответственность играет весьма существенную роль в функционировании и развитии всего человеческого общества, в том числе общественного производства, поскольку является необходимой гарантией благоприятных условий жизни и здоровья людей, успешного выполнения эколого-правовых правил и требований юридическими лицами и гражданами при осуществлении ими хозяйственной и иной деятельности, а также в процессе использования и охраны природных ресурсов.
Меры юридической ответственности служат важным фактором реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, других экологических прав и свобод граждан, а также обеспечивают экологическую безопасность на территории страны и ее регионов. Не случайно ст. 42 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. От своевременного применения к виновным лицам мер юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения во многом зависят состояние здоровья людей, рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды, отдельных объектов и природных комплексов.
Среди мер юридической ответственности в рассматриваемой области наряду с мерами административной и гражданско-правовой ответственности граждан и юридических лиц особое значение имеют меры уголовной ответственности за экологические правонарушения. Так, ежегодный ущерб, причиняемый экономике страны только криминальными лесозаготовками, исчисляется миллиардами рублей. Размер ущерба по оконченным уголовным делам (из числа находящихся в производстве) в 2009 г. по России составил более 4,7 млрд. руб. Наложен арест на имущество стоимостью более 4,1 млрд. руб.
Однако, как показывает анализ практики, применение мер уголовного наказания к лицам, виновным в преступлениях в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов, а также охраны окружающей среды в целом, является недостаточно эффективным. Не случайно на Всероссийском совещании, посвященном борьбе с экологическими правонарушениями, отмечалось, что правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за причинение вреда окружающей среде, ее объектам и комплексам и действия, угрожающие экологической безопасности населения, применяются крайне редко. Так, количество уголовных дел, имеющих косвенное отношение к охране окружающей среды от химических загрязнений, не превышает 1%, на остальные экологические преступления приходится менее 3%.
Криминогенная ситуация в экологической сфере меняется крайне медленно, а по отдельным видам экологических преступлений происходит ее ухудшение. По официальным данным МВД РФ, в 2009 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 46607 экологических преступлений, прирост экологической преступности по сравнению с 2008 г. составил 3,8%. В январе - феврале 2010 г. на территории России было зарегистрировано 5,14 тыс. экологических преступлений, что на 12% меньше, чем за аналогичный период 2009 г. Сейчас, к сожалению, прирост показателей экологической преступности, т.е. числа зарегистрированных экологических преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ, опережает рост преступности в целом в стране. По данным МВД РФ, экологическая преступность за 2009 г. выросла на 6,6%, в то время как общая преступность по стране сократилась на 6,1%. В настоящее время экологические преступления составляют 1,6% от всех зарегистрированных преступлений на территории Российской Федерации и ее субъектов. Здесь необходимо отметить, что экологической преступности присуща высокая степень латентности, по оценке многих специалистов, достигающая 95-99%. С учетом этого удельный вес посягательств подобного рода в России составляет не доли процента, как показывает статистика, а около 11-23% от всего числа преступлений. По экологическим преступлениям, совершаемым организованными профессиональными группами, латентность составляет почти 100%. Эти обстоятельства заставляют говорить уже не об отдельных фактах нарушений, а об экологической преступности как явлении, приводящем к самым тяжким последствиям.
Такая ситуация с соблюдением экологического законодательства юридическими лицами и гражданами не обеспечивает реализацию конституционных и иных экологических прав и законных интересов граждан Российской Федерации, не отвечает современным задачам социально-политического, эколого-экономического и культурного развития страны и ее регионов и негативно влияет на состояние природной среды и ее отдельных ресурсов не только России, но и сопредельных стран. На данное обстоятельство много раз обращало внимание руководство страны. В своих выступлениях Президент РФ Д.А. Медведев неоднократно подчеркивал актуальность проблемы охраны окружающей среды для нашей страны на современном этапе. Таким образом, проблемы, связанные с экологической сферой, приобретают общеобязательный, публичный характер, а государство в лице Президента выступает гарантом исполнения соответствующих предписаний.
Подобные документы
Основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды. Конституционные и региональные правовые основы ее защиты. Нормативно-правовое обеспечение и проблемы деятельности органов местного самоуправления в области природоохранной деятельности.
дипломная работа [99,4 K], добавлен 04.12.2013Нарушение равновесия в экологических системах. Основные виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Развитие института юридической ответственности за нарушение законодательства в сфере окружающей среды.
контрольная работа [34,1 K], добавлен 03.01.2011Государственная политика в области охраны окружающей среды в Российской Федерации и ее субъектах, в частности, в Курганской области. Роль и значение Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды, правовое обеспечение его деятельности.
курсовая работа [44,3 K], добавлен 23.02.2015Понятие и основные принципы государственного управления в области охраны окружающей среды, его методы и функции. Система государственных органов регулирования охраны окружающей среды. Структура Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
реферат [29,3 K], добавлен 11.11.2011Правовой анализ сущности полномочий Правительства Республики Беларусь в области охраны окружающей среды. Изучение нормативно-правовых актов и их совершенствование с учетом потребностей исполнительной власти при решении задач охраны окружающей среды.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 13.11.2014Основные направления и принципы норм международного права в правовом регулировании охраны окружающей среды в Российской Федерации. Российское законодательство в области охраны окружающей природной среды. Регулирование экологических отношений.
дипломная работа [84,1 K], добавлен 29.10.2008Нормирование в области охраны окружающей среды. Ответственность за преступления в области охраны и использования природных объектов и ресурсов. Установление государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
реферат [26,5 K], добавлен 27.12.2009Система государственного управления в области охраны окружающей среды. Работа правоохранительных органов РБ в области экологии. Применение судами законодательства об ответственности за правонарушения против экологической безопасности и природной среды.
дипломная работа [50,6 K], добавлен 07.02.2010Анализ норм Конституции Российской Федерации в области регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды. Государственный экологический контроль за состоянием окружающей среды. Проведение государственной экологической экспертизы.
реферат [21,1 K], добавлен 10.02.2011Источники экологического права и основания природоресурсного законодательства. Международные экологические договоры и Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Формы собственности на природные ресурсы, охраны атмосферного пространства.
контрольная работа [97,7 K], добавлен 07.01.2011
