Рассмотрение дел об административных правонарушениях арбитражными судами

95

ПЛАН

Введение

Глава 1. Процессуальные основы рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражными судами

1.1 Понятие административно-деликтного судопроизводства и источники его правового регулирования

1.2 Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об административных правонарушениях

Глава 2. Рассмотрение арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности

2.1 Возбуждение арбитражным судом дела о привлечении к административной ответственности

2.2 Судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности и вынесение решения по делу

Глава 3. Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

3.1 Возбуждение арбитражными судами дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

3.2 Судебное разбирательство и вынесение арбитражным судом решения по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности

Заключение

Введение

Укрепление гарантий прав субъектов экономической деятельности и охрана их законных интересов - необходимое условие нормального функционирования экономической системы, развития рынка. В любом современном цивилизованном государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод предпринимателей. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд явилось серьезным фактором укрепления гарантий прав предпринимателей в сфере функционирования исполнительной власти. Юристами разных стран суды оцениваются как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением администрацией законности, а изъятие из компетенции судов административных споров - напротив - как один из способов сохранения могущества администрации Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. № 5. С. 43..

В условиях разделения властей значительно возрастает роль именно судебной власти в деле защиты прав и законных интересов предпринимателей. Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое, включающее различные формы Дегтярев С. Характеристика правовой категории «судебный контроль» на современном этапе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. №11. С. 29. . Одной из них является судебный порядок рассмотрения заявлений о привлечении к административной ответственности либо об оспаривании правоприменительных актов о таком привлечении Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. №9. С. 21. .

С принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях арбитражные суды в полном объеме стали осуществлять функцию судебно-административной юрисдикции по реализации мер административной ответственности. «Возможность обжалования действий, решений органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб представляет собой существенную гарантию реализации прав предпринимателей» Старилов Ю.Н. Административные суды в России: Новые аргументы "за" и "против". - М.: Норма, 2004. С. 17. . Действительно, от общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2006 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 71,9%. Таким образом, более чем 2/3 дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений, и число подобных дел от года к году растет Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. №4. С. 106. . Этим и объясняется актуальность вопросов административного судопроизводства.

Учитывая большое значение института оспаривания действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан большое количество авторов, как в области процессуального права, так и иных отраслей права, большей частью конституционного, считают своим долгом затронуть те или иные аспекты вопросов оспаривания. При этом затрагиваются как процедурные проблемы оспаривания, так и поднимаются проблемы, а также предлагаются пути их решения. Среди них особо хотелось бы отметить Г.А. Гаджиева Гаджиев Г.А. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.: ООО «Новая правовая культура», 2006. , С.А. Горшкова, С.Г. Кулюхина, Е.Г. Лукьянову, М. Масленникова, Н. Примова, П. Трубникова, Н.Ю. Хаманеву.

Современная правовая теория нуждается в создании и глубокой разработке эффективных процессуальных механизмов реализации ответственности государства, его органов и должностных лиц, что должно стать одним из надежных средств защиты прав и свобод граждан, укрепления законности, правового и нравственного порядка, преодоления произвола и бюрократизма Полонский Б.Я. Экономическое правосудие: единство правоприменения // Законодательство. 2006. №12. С. 39. . Процессуально-правовой механизм обладает рядом особенностей, исследование которых является перспективной задачей правовой науки. Научная разработка проблемы процессуально-правового механизма «способствовала бы повышению эффективности процессуального регулирования общественных отношений, укреплению и развитию механизма защиты прав и свобод граждан и организаций» Лукьянова Е.Г. Механизм процессуального регулирования и его элементы // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 112., в том числе - и в сфере экономической.

Цель дипломной работы - проанализировать и обобщить юридические ситуации, возникающие при заявлении государственным органом или субъектом предпринимательской деятельности в арбитражный суд требования по поводу привлечения к административной ответственности.

Поставленной целью обусловлены следующие задачи:

- определить понятие и виды производства по делам, возникающим из административных правонарушений (административно-деликтного процесса);

- определить источники административно-деликтного процесса, особенности подведомственности и подсудности арбитражным судам споров, возникающих по поводу привлечения к административной ответственности;

- дать характеристику особенностей порядка возбуждения и рассмотрения в арбитражном суде дел о привлечении к административной ответственности.

Объектом дипломной работы избраны вопросы рассмотрения в арбитражном суде дел о привлечении субъектов экономической деятельности к административной ответственности. Предмет исследования составили арбитражно-процессуальные отношения, связанные с возбуждением, рассмотрением и разрешением арбитражными судами споров о привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности. Рассмотрены теоретические и практические вопросы совершенствования законодательства о порядке рассмотрения названной категории дел.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, включающих в общей сложности шесть параграфов, заключения и списка источников. В первой главе проведен анализ понятия административно-деликтного процесса, рассмотрены проблема соотношения его источников, общие вопросы подведомственности и подсудности данной категории споров арбитражным судам. Во второй и третей главах рассматриваются разновидности этого производства - дела по спорам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Глава 1. Процессуальные основы рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражными судами

1.1 Понятие административно-деликтного судопроизводства и источники его правового регулирования

Статьей 118 Конституции РФ установлено, что в России судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 152; №7. Ст. 676; 2001. №24. Ст. 2421; 2003. №30. Ст. 3051; 2004. №13. Ст. 1110. . Анализ ст. 118, 126 Конституции РФ, гл. 25 АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ (с изменениями от 2 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3012; 2007. №41. Ст. 4845. , других нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что административное судопроизводство представляет собой рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административного процессуального права.

«Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, что… противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент… Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного)» Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. №4. С. 109. . Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами Гаджиев Г.А. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.: ООО «Новая правовая культура», 2006. С. 23. .

Специалистами выделяются следующие признаки административного судопроизводства.

Во-первых, оно является одним из видов правосудия, осуществления судебной власти в государстве. Именно как судебную процедуру реализации судебной власти по административным спорам рассматривают его большинство специалистов Ламонов Е.В. Кодекс административного судопроизводства - процессуальная основа деятельности административных судов // Российская юстиция. 2007. №9. С. 25; Сергеев Ю.В. Особенности реализации административного судопроизводства в арбитражных судах // Право и экономика. 2006. №8. С. 9-16; Серков П. Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. №12. С. 58. .

Во-вторых, такое судопроизводство можно считать рассмотрением судами административных споров (а не «дел»), непосредственно связанных с реализацией публичной власти. Это прежде всего дела об административных правонарушениях, а также по разрешению споров по поводу правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти.

В-третьих, судопроизводство становится административным, если оно осуществляется на основе административно-процессуальных норм. Именно этот признак позволяет различать административное и гражданское судопроизводство. В то же время неправильно полагать, что «если суды на основе норм ГПК РФ, АПК РФ рассматривают дела, вытекающие из публично-правовых отношений, то это гражданское, а не административное судопроизводство» Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Комментарий законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 5. , так как в названных нормативных актах также присутствуют административно-процессуальные нормы.

Спорен вопрос об организационной основе административного судопроизводства.

Очень многие ученые и практические работники связывают административное судопроизводство с деятельностью специальных и организационно обособленных административных судов и предлагают такие суды создать. В частности, как указывает Т.В. Шпачева, «сложно признать, что рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности, когда это не связано с рассматриваемым или рассмотренным судом делом, находится в русле традиций арбитражного суда, который «привык» к состязательности и равноправию сторон. Привлекая к административной ответственности, арбитражный суд выполняет пусть и нужную, но все же репрессивную функцию государства, а это не является задачами арбитражных судов» Шпачева Т.В. Привлечение к административной ответственности и оспаривание решений об административной ответственности в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2005. №4. С. 61. . Действительно, задачи арбитражных судов, как они сформулированы в статье 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №18. Ст. 1589; 2007. №49. Ст. 6031. и статье 2 АПК РФ, не предполагают применение ими мер административной ответственности. На этом основании Т.В. Шпачева полагает, что такое противоречие «не должно оставаться без внимания законодателя и может быть разрешено в процессе развития процессуального законодательства, которое объективно должно закончиться созданием административных судов. Пока же арбитражный суд как правоприменитель не может не рассматривать отнесенные к его подведомственности дела» Шпачева Т.В. Привлечение к административной ответственности и оспаривание решений об административной ответственности в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2005. №4. С. 62..

Однако в последнее время многие ученые (в частности, Д.Н. Бахрах, И.А. Приходько, Ю.А. Тихомиров, Э.Н. Ренов) пришли к выводу, что создание административных судов в настоящее время в России нецелесообразно, а достаточно ограничиться специализацией судей в рамках имеющихся судебных систем Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. №2. С. 10. .

Конечно, нельзя не согласиться с доводом, объединяющим обе точки зрения: «реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным» Ерш А.В., Панова И.В. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. №9. С. 122. . Разумеется, вряд ли возможно создать административные суды «сию минуту». Однако невозможность их создания в настоящее время не может рассматриваться как отказ от них как от стратегической цели, основного направления развития судебной и административной реформ.

После принятия Конституции РФ первый серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1995 г. Принятый тогда Арбитражный процессуальный кодекс РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 мая 1995 г. №70-Ф3 (с изменениями от 24 июля 2002 г.) (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 1995. №19. Ст. 1709; 2002. №30. Ст. 3013. предусмотрел создание во всех арбитражных судах коллегий, которым подведомственны дела, вытекающие из административно-правовых отношений. Это специализированные административные суды, которые представляют собой орган правосудия, но не являются самостоятельными судами-учреждениями, так как организационно входят в систему судебно-арбитражных учреждений.

Коллегии - административные суды - рассматривают споры граждан и организаций с налоговыми, таможенными и иными органами публичной власти. Если в 1995 г. количество таких административных дел в общем числе дел, прошедших через арбитражные суды, не превышало 2%, то в 2002 г. их доля составила уже почти 50%. Таким образом, половину всех дел, производство по которым вели в 2002 г. арбитражные суды России, составляют административные дела, рассмотренные специализированными административными судами.

Следующий вопрос - о видах административного судопроизводства. По мнению Д.Н. Бахраха, можно выделить четыре категории административных дел. Первая - дела об административных правонарушениях. Вторая - дела о других деликтах (направление на принудительное лечение, направление несовершеннолетних в специальные школы и т.д.). Третья группа административных дел - это дела административно-тяжебные. Это дела по спорам, которые возникают между государственными органами исполнительной власти и гражданами (юридическими лицами), в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц. Наконец, четвертая категория дел - это споры между субъектами публичной власти в разных вариантах, например о компетенции.

В свою очередь, «законодательство об административных правонарушениях при определении подведомственности дел об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)» Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А.Арбузовой, О.Б.Колегова, А.Д.Кутырева, Р.Т.Насибулина и В.И.Ткачука" // Собрание законодательства РФ. 1999. №23. Ст. 2890. .

На этом основании Д.Н. Бахрах из всех вышеуказанных административных дел выделяет две категории, которые рассматриваются судами: 1) административно-тяжбные (споры с субъектами публичной власти); 2) административно-деликтные (о наказании лиц, виновных в совершении административных правонарушений) Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. №2. С. 10. . Этой же точки зрения придерживается ряд иных специалистов Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Комментарий законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 7. . Например, как указывает И.М. Галлий, «комплекс норм, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности и которые содержатся в КоАП РФ, необходимо отграничивать от норм, регулирующих административно-тяжебные дела, содержащихся в настоящее время в соответствующих разделах и главах АПК РФ и ГПК РФ, а также от процедурных норм, регламентирующих порядок исполнения обязанностей представителей органов исполнительной власти. В том случае, если будет принят единый закон, закрепляющий категории дел, возникающих из административно-правовых отношений, и порядок их рассмотрения специализированными органами, нормы, регулирующие порядок разрешения тяжебных и деликтных дел, должны составлять самостоятельные разделы» Галлий И.М. Административно-правовые споры в рамках института административного судопроизводства: проблемные вопросы содержательной характеристики // Административное право и процесс. 2007. №1. С. 72. .

Таким образом, административно-деликтное судопроизводство в арбитражном суде - это судопроизводство по спорам, связанным с привлечением субъекта предпринимательской деятельности к административной ответственности за совершение административного правонарушения.

Основной проблемой административно-деликтного судопроизводства является соотношение источников его правового регулирования. Например, как отмечает С.Д. Хазанов, «системно-структурные отношения обеспечивают также взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебной властью, иными государственными органами, отчасти органами местного самоуправления. Конституционное право имеет здесь приоритет, но наблюдается другой дисбаланс - игнорирование какой-либо значимости административно-правового регулирования. Особенно наглядно это проявляется во взаимодействии исполнительной власти и правосудия (несогласованность КоАП РФ и АПК РФ по вопросу административно-деликтного судопроизводства - яркое тому подтверждение)» Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003. С. 41-68. . Как указывает Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов, «при реформировании административного судопроизводства наиболее острым является вопрос о соотношении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Ерш А.В., Панова И.В. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. №9. С. 124. .

Содержательно проблема состоит в следующем.

Порядку рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях посвящена глава 25 АПК.

Дела, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, определены в ч.3 ст.23.1 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изменениями от 10 мая 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1. Ст. 1; 2007. №21. Ст. 2456. по признакам субъектов правонарушений (юридические лица и индивидуальные предприниматели), характеру осуществляемой указанными субъектами деятельности (предпринимательская и иная экономическая деятельность), т.е. по общим критериям отнесения дел к подведомственности арбитражных судов.

Что касается конкретных правонарушений, отнесенных к подведомственности арбитражных судов, усмотреть какой-либо единый критерий при их отборе затруднительно. Однако можно отметить, что большинство этих правонарушений связаны с производством и оборотом спиртовой продукции, качеством продукции вообще, а также с вопросами функционирования юридических лиц.

В связи с этим следует отметить, что рассмотрение отдельных дел отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции (мировых судей) и административных органов, которые должны руководствоваться соответствующими нормами КоАП РФ и гражданского процессуального законодательства при рассмотрении дел, отнесенных к их компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 202 АПК, арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в гл.25 АПК и федеральном законе об административных правонарушениях (т.е. в КоАП РФ).

В связи с приведенной формулировкой необходимо сделать несколько замечаний.

Прежде всего, КоАП РФ не устанавливает «особенности» рассмотрения дел об административных правонарушениях. Напротив, он устанавливает общеобязательные правила рассмотрения указанных дел, о чем и было необходимо указать в АПК. Если же имеются какие-либо особенности, вызванные спецификой арбитражного процесса, то они и должны были бы войти в параграф 1 гл.25 АПК как исключения из порядка, установленного в КоАП РФ, причем в обоснованных случаях. При этом необходимо иметь в виду, что данные дела, по определению самого же АПК (ст.29), рассматриваются в порядке административного судопроизводства, в отличие от гражданских дел, рассматриваемых в порядке искового производства. На эти обстоятельства указывают, в частности, С.Л. Симонян Симонян С.Л. Порядок рассмотрения судами дел об административных правонарушениях по нормам КоАП и АПК РФ // Адвокатская практика. 2004. №3. С. 42. и С.З. Женетль Женетль С.З. Несогласованность некоторых норм в новых законах // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №9. С. 29. .

Как пишут по этому же поводу В.А. Баранов и А.Н. Приженникова, «в КоАП РФ в двух статьях (ч. 3 ст. 30.1 и ч. 4 ст. 30.11) делается ссылка на особенности процедуры совершения тех или иных процессуальных действий в арбитражных судах. Из этого может сложиться впечатление, что во всех остальных случаях производство в арбитражных судах должно осуществляться по правилам, установленным в КоАП РФ. Однако это не соответствует положению ст. 1 АПК РФ, где сказано, что правосудие осуществляется арбитражными судами по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. В ч. 2 ст. 3 АПК РФ перечисляются источники процессуального законодательства, причем указывается на то, что порядок судопроизводства в арбитражных судах может определяться и иными федеральными законами, если они приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Следовательно, необходимость соответствия общих процессуальных положений двух Кодексов является актуальной для правоприменительной практики» Баранов В.А., Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №2. С. 9. .

Кроме того, следует указать на несогласованность между ст.189 и 202 АПК. Согласно ст.189, соответствующие дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе III АПК, если иные правила административного судопроизводства не установлены федеральным законом. Это означает, в частности, что «к делам о привлечении к административной ответственности должны прежде всего применяться нормы КоАП РФ. Однако формулировка ст.202 АПК устанавливает такую «особенность», которая исключает главенствующую роль норм административного судопроизводства, установленных в КоАП РФ. Представляется, что коллизия между ст.189 и 202 АПК должна быть решена в пользу ст.189. Таким образом, в АПК пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового» Парций Я.Е. Административное судопроизводство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. №3. С. 15. .

Кроме того, как отмечает Ю.В. Сергеев, «нормы АПК РФ не учитывают специфику тех дел об административных правонарушениях, которые возбуждаются прокурором и по которым составление протокола не обязательно. Имеются определенные различия между п. 4 ст. 206 АПК РФ, в которой говорится, что решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, и ст. 30.3 КоАП РФ, из которой следует, что течение десятидневного срока обжалования начинается с момента вручения или получения копии постановления» Сергеев Ю.В. Особенности реализации административного судопроизводства в арбитражных судах // Право и экономика. 2006. №8. С. 11. .

1.2 Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об административных правонарушениях

Статья 202 АПК РФ определяет подведомственность дел о привлечении к административной ответственности, исходя из характера субъектного состава и специфики правоотношений.

Первый критерий, которому должны соответствовать административные дела о привлечении к административной ответственности, - это определенный субъектный состав. С одной стороны, это органы и должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы об административных делах, а также вправе быть заявителями по данной категории дел. С другой стороны, это юридические лица и индивидуальные предприниматели, в отношении которых поставлен вопрос о привлечении их к административной ответственности. При решении вопроса о том, на основании каких норм КоАП РФ несут ответственность индивидуальные предприниматели, совершившие правонарушения в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, судам необходимо руководствоваться примечанием к ст. 2.4 Кодекса, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (абз. 2 п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями от 2 июня 2004 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. №3; 2004. №8. ).

Второй критерий, касающийся подведомственности дел арбитражным судам, имеет отношение к характеру деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это должна быть деятельность, связанная с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности. Наконец, третий критерий характеризуется тем, что федеральный закон относит к ведению арбитражных судов определенные категории дел. В КоАП РФ приведен перечень дел, отнесенных к ведению арбитражных судов и связанных с:

- производством либо оборотом этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам (ст. 6.14);

- нарушением порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использованием указанного объекта (ст. 7.24);

- осуществлением предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1);

- незаконным использованием товарного знака (ст. 14.10);

- незаконным получением кредита (ст. 14.11);

- фиктивным или преднамеренным банкротством (ст. 14.12);

- неправомерными действиями при банкротстве (ст. 14.13);

- воспрепятствованием должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации (ст. 14.14);

- нарушением правил продажи этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции (ч. 1, 2 ст. 14.16);

- незаконным производством, поставкой или закупкой этилового спирта (ч. 1, 2, 3 ст. 14.17);

- использованием этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (ст. 14.18);

- ненадлежащим управлением юридическим лицом (ст. 14.21);

- совершением сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22);

- осуществлением дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23);

- неисполнением банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10);

- нарушением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушением требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ч. 1, 2 ст. 19.19).

Необходимо также учитывать, что дело, указанное в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса, подведомственно арбитражному суду и в том случае, когда на основании ст. 28.7 КоАП РФ по нему проводится административное расследование Абз. 2 п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. №2. .

Все перечисленные выше условия подведомственности административного дела должны быть в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду.

Основная проблема подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях состоит в следующем.

Глава 25 АПК РФ содержит два параграфа, регулирующие порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности по делам, отнесенным федеральным законом к подведомственности арбитражных судов (параграф 1), и порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2). Однако если вторая категория дел возражений не вызывает, то по поводу отнесенности к ведению административных судов дел первой категории специалисты практически единодушны.

Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов выражает «сомнение в том, имеет ли суд вообще право привлекать к административной ответственности деликвентов, не нужно ли создать специализированные административные органы, которые будут заниматься решением вопросов о привлечении к административной ответственности, оставить за судами только функцию рассмотрения жалоб на действия таких органов. Если бы такая концептуальная идея была поддержана, то это бы существенно изменило всю ситуацию с рассмотрением соответствующих категорий дел. Это способствовало бы укреплению статуса судьи как представителя третьей независимой ветви власти, а не как представителя исполнительной власти, которая осуществляет воздействие на подчиненных ему субъектов, здесь основная проблема» Ерш А.В., Панова И.В. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. №9. С. 122. .

Сущность проблемы в том, что в КоАП РФ, в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, очевидно совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа.

В этих случаях суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.

Нужно сказать, что до принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавшего КоАП РСФСР 1984 г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (с изменениями от 20 марта 2001 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. №27. Ст. 909; Собрание законодательства РФ. 2001. №13. Ст. 1140. ) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, «по 2/3 всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний» Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. №4. С. 109. .

Не случайно уже после вступления в силу КоАП РФ, 16 мая 2003 года Президентом Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации было обращено внимание на необходимость «сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов» Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. «О положении в стране» // Российская газета. 2003. 17 мая. С. 2. .

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным). Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине. Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является "специализированным", "объективным" и "независимым" органом, но тем не менее входящим в систему органов исполнительной ветви власти Глушко Е.К. Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное / Административное и финансовое право. Ежегодник. Том 1. М.: Ось-89, 2006. С. 219. .

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

В этой связи определенный интерес представляет Рекомендация N R (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами", принятая Комитетом Министров 5 сентября 2001 года. В ней отмечается, что значительное число дел могут поставить под угрозу судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы и сблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования; дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости. А не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейского усмотрения в большем объеме. В приложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться: либо в целом, либо только для определенных видов дел, в частности, связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью - иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 114..

Общее правило подсудности по делам о привлечении к административной ответственности (параграф 1 главы 25 АПК РФ) установлено статьей 203 и состоит в том, что заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Как отмечают при этом специалисты, «в АПК преодолен недостаток КоАП, в котором нет четкого ответа о месте составления протокола об административном правонарушении» Постатейный комментарий к АПК РФ / Под. ред. А.Н. Гуева. - М.: Экзамен, 2007. С. 511. .

Кроме того, специалисты указывали, что «отсутствует четкость и при определении подсудности дел, связанных с административными правонарушениями. С одной стороны, ст. 203 АПК РФ устанавливает, что заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол. С другой - в Кодексе РФ об административных правонарушениях установлено иное правило определения подсудности. Арбитражному суду подсудно дело об административном правонарушении, если он рассматривает споры на той территории, где оно совершено (ст. 29.5 КоАП РФ). Если же по делу проводилось расследование, спор рассматривается по месту нахождения органа, который проводил расследование» Материалы "круглого стола" на тему "Совершенствование арбитражно-процессуального законодательства" // Практический журнал для руководителей и юристов «Законодательство». 2006. №10. С. 6. .

По этой причине ВАС РФ обратил внимание судов на следующее:

1) при решении вопроса о подсудности дел указанных в гл. 25 АПК, необходимо руководствоваться положениями ч. 2 ст. 189, ст. 203, ч. 1 ст. 208 АПК, в т.ч. и в тех случаях, когда правонарушение совершено привлекаемым к административной ответственности вне места его нахождения (места жительства);

2) при подаче заявления в арбитражный суд по месту совершения правонарушения или по месту нахождения органа, проводившего административного правонарушения, суд выносит определение о возвращении заявления Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. №10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (с изменениями от 20 июня, 26 июля 2007 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. №8; 2007. №8, №9. .

Кроме того, Высший Арбитражный Суд РФ отметил, что статьей 203 и частью 1 статьи 208 АПК РФ не определена подсудность дел об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом и связанных с деятельностью его филиалов или представительств. Поэтому, принимая во внимание положения части 1 статьи 202 АПК РФ, дела о привлечении к административной ответственности юридического лица в связи с нарушением, связанным с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании статьи 29.5 КоАП РФ подлежат рассмотрению по месту совершения соответствующего нарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Учитывая положения части 1 статьи 207 АПК РФ и части 3 статьи 30.1 КоАП РФ, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности в связи с нарушениями, связанными с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании статьи 35 АПК РФ рассматриваются по месту нахождения соответствующего административного органа. При этом при рассмотрении таких дел извещение о времени и месте судебного заседания суду необходимо направить не только по месту нахождения самого юридического лица, но и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства) Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 июня 2007 г. №42 "О внесении дополнения в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. №8. С. 5. .

Наконец, согласно части 1 статьи 213 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом контрольными функциями, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, установленных законом обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. ФЗ от 4 ноября 2005 г. №137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. №137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" (с изменениями от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. №45. Ст. 4585; 2006. №31. Ст. 3436. предусматривается иной порядок взыскания налогов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и санкций в установленных пределах: они взыскиваются по решению налоговых органов, территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации без обращения в суд.

В связи с этим «при обращении налоговых органов, территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в арбитражные суды после 31.12.2005 с заявлениями о взыскании налогов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и санкций, которые в соответствии с Законом взыскиваются названными органами самостоятельно, такие заявления возвращаются арбитражным судом применительно к пункту 1 части 1 статьи 129 АПК РФ. В случае принятия к производству заявления о взыскании обязательных платежей и санкций, которые должны быть взысканы во внесудебном порядке, производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ» Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 февраля 2006 г. №105 "О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. №5. С. 14. .

Особо рассматривается подведомственность и подсудность дел по оспариванию наложенных административных наказаний.

В частности, в силу ст. 138 НК РФ Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (далее - НК РФ) (с изменениями от 17 мая 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3824; 2007. №23. Ст. 2691. акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Разграничение подведомственности дел по обжалованию действий или бездействия налоговых органов, их актов между арбитражными судами и судами общей юрисдикции проводится по субъектному составу. Организации и индивидуальные предприниматели, обжалуя акты, действия или бездействие налоговых органов, обращаются в арбитражный суд. Физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, обжалуют аналогичные действия в суд общей юрисдикции. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. №41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Специальное приложение к журналу "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации". 2005. №12 «Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (1992 - 2005 годы)». дало разъяснение по вопросам применяемого при рассмотрении таких дел законодательства. В силу ч. 2 п. 21 названного Постановления дела, подведомственные арбитражному суду, подлежат рассмотрению на общих основаниях в соответствии с АПК РФ.

Однако в настоящее время ст. 207 АПК РФ содержит более точное толкование подведомственности дел об обжаловании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Во-первых, в АПК РФ 2002 г. речь идет об обжаловании действий или бездействия административных (а не только налоговых) органов. Иными словами, существенно расширился диапазон органов, чьи решения о привлечении к административной ответственности могут быть оспорены в арбитражном суде.

Во-вторых, АПК РФ отдельно регламентирует вопросы рассмотрения заявлений об оспаривании решений административных органов (включая налоговые и другие органы) именно о привлечении к административной ответственности. Обжалование ненормативных актов административных органов регламентируется отдельно.