Государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа

Образование по специальности "Государственное муниципальное управление" является, конечно, более специальным, чем просто любое высшее или любое гуманитарное, но все же достаточно общим, ибо в нем обычно не предусмотрена специализация по отношению к каждому конкретному виду должностей государственной, муниципальной службы. Поэтому указание на необходимость этого образования - в качестве самостоятельного или как дополнения к другим видам высшего образования - говорит о необходимости в квалификации чиновника некоторой специфики, но такой, которая характеризует достаточно широкое множество государственных и муниципальных должностей. Всего о необходимости данного образования говорят более половины (53%) опрошенных, но большинство указывает на его дополнительный характер. Это еще один раз подтверждает верность выдвигаемой в работе гипотезы в уточненной редакции: государственные и муниципальные служащие, представляют собой особую профессиональную группу, причем обретение особого социального статуса и менталитета, а также формирование корпоративного самосознания, происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы.

Работа в аппарате партийных, комсомольских и профсоюзных органов оказала влияние на дальнейшую служебную карьеру 36% респондентов. В среднем общий трудовой стаж опрошенных составил 20 лет, а стаж управленческой деятельности - 10 лет. За время трудовой деятельности респонденты в среднем сменили 3 места работы и всего 5% опрошенных пришли в систему государственной и муниципальной службы непосредственно после окончания ВУЗов.

Следует отметить также общность условий жизни государственных и муниципальных служащих. Большинство опрошенных обеспечены жильем, из них проживают в приватизированной квартире 48% участников опроса, еще 44% в кооперативной; 6% - живут у родных, знакомых; 2% - снимают жилье.

Имеют в собственности транспортное средство 34%, соответственно 66 % не имеют автомобиля.

Фактор стабильности важен для 61% государственных и муниципальных служащих. Причем стабильность гораздо выше ценится женщинами (практически трое из четверых, отметивших стабильность занятости на государственной, муниципальной службе - женщины). В то же время такой фактор как возраст практически не оказывает воздействия на желание иметь стабильную работу.

Для полноты оценки государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы необходимо особое место уделить вопросам мотивации деятельности государственных и муниципальных служащих, включая проблемы ценностных ориентиров, престижности службы и карьерного роста, и кроме того, мобильности, а именно - насколько государственные и муниципальные служащие готовы к переходу на работу в коммерческий сектор, есть ли у них желание перемешаться по службе в рамках самой государственной службы или у них вообще нет мотивов к перемещению.

Рис. 5 Цели работы государственных и муниципальных служащих

В основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает для себя человек, лежит личностная мотивация. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, поскольку кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданскую компоненту. То есть, одним из основных отличий, является преобладание у гражданских служащих ориентации на достижение «некорыстных» целей, к которым относятся, среди прочего, цели надличностного характера («служение государству или обществу» и т.п.) Составить примерное представление о наборе мотиваций гражданских служащих позволяет вопрос «Каковы основные цели Вашей работы?» (выбор осуществлялся по нескольким позициям) (рис. 5).

Наиболее распространенной целью работы на государственной службе является «зарабатывание на жизнь» - этот ответ встречался у 42% респондентов. Нематериальные цели встречались у 58% опрошенных. (допускалось несколько вариантов ответов)

Среди «корыстных» (но не материальных) целей работы респондентам были предложены следующие варианты - установление полезных контактов и связей (5% респондентов) и наработка опыта и повышение квалификации (отмечено в 37% случаев). Анализ показал, что преследование подобных целей в большей степени характерно для молодежи, которая заинтересована в заложении фундамента своего будущего. Ответ «зарабатываю себе на жизнь» только в 14% случаев принадлежит молодежи, в основном этот ответ был выбран лицами свыше 40 лет. То, что при очевидно более «материалистической» ориентации молодежь реже дает ответ «я зарабатываю себе на жизнь», связано также с тем, что она в большей степени сравнивает свои заработки с заработками (и расходами) своих сверстников в коммерческом секторе, и свои заработки не считают достаточными для жизни. И на начальном этапе своей профессиональной карьеры они рассматривают государственную и муниципальную службу как трамплин, позволяющий приобрести нужные связи, опыт и квалификацию. Фактор наработки полезных связей отметили как значимый 23% молодых специалистов, получение ценного опыта и повышение квалификации был выбран 95% молодежи (тогда как для служащих от 30 до 40 лет эти цифры равны 14% и 86%, и для респондентов старше 40 лет - 9% и 59%). Молодые государственные и муниципальные служащие в меньшей степени думают и о служении гражданам, региону и стране (из 73% респондентов, выбравших надличностные цели, молодежь представляет весьма незначительную часть - всего 14%).

В отличии от молодежи государственные и муниципальные служащие возрастных групп старше 36 лет в основной своей массе выбирают надличностные цели («стабильное развитие города, республики, региона»; «служение государству»; «удовлетворение интересов граждан»). Прослеживается зависимость характера цели работы от должности. Если для руководителя характерны бескорыстные задачи «развития города, республики…», «служение государству» и «удовлетворение интересов граждан», то с понижением должностного уровня увеличивается доля выбора таких элементов работы, как оплата труда и получение ценного опыта. Причем выбор ответа «получить ценный опыт» напрямую связан со стажем работы респондента. Таким образом, мы выявили, что, хотя меньше половины государственных и муниципальных служащих имеет материальную заинтересованность в своей службе, им все же свойственны другие «корыстные» цели. И часто упоминаемое мнение о том, что на государственной службе работают только энтузиасты своего дела и патриоты, для которых материальные блага не важны, не нашло подтверждения. А мнение о незаинтересованности молодежи в продолжительном пребывании на государственной и муниципальной службе подтвердилось.

Несмотря на то, что материальная заинтересованность не играет первостепенной роли для гражданских служащих, они считают, что их оплата труда должна быть повышена. Респонденты заявили достаточно высокие претензии по поводу желаемой оплаты труда по сравнению с коммерческим сектором. Данные опроса показывают, что около половины государственных служащих настаивает на более высокой оплате труда по сравнению с коммерческим сектором, и лишь приблизительно каждый десятый считает, что оплата госслужащего должна быть меньше, чем в коммерческом секторе. Интересно заметить, что женщины больше, чем мужчины склонны считать, что оплата труда на государственной службе должна быть выше, чем в коммерческом секторе.

Более склонны к мобильности и меньше боятся поменять место работы люди, уже достигшие высокого положения, и молодежь, которой пока нечего терять, и она скорее надеется улучшить свое положение в результате каких-либо изменений.

Для каждого третьего гражданского служащего в выборке имеет значение тот факт, что он может рассчитывать на льготный режим пенсионного обеспечения. Конечно, надежда на повышенную пенсию не может быть важным мотивационным стимулом для молодежи, однако нельзя недооценивать ее важность - 9% выбравших этот ответ как преимущество работы и фактор, удерживающий на этой работе, - молодежь, 11% - респонденты от 35 до 45 лет и 80% - свыше 45 лет.

Фактором (помимо реализации надличностных целей и интересов, связанных с повышением квалификации, наработкой связей и т.п.), компенсирующим потери материального плана, является представление о престижности работы государственного и муниципального служащего. Больше 60% респондентов отвечает на вопрос «Считаете ли Вы, что Ваша работа престижна?» положительно. Ответ зависит от возраста: среди молодежи только один респондент из трех считает, что его работа не престижна, у лиц старше 40 лет так считает каждый второй.

Респонденты, считающие, что престиж государственной и муниципальной невысок, пояснили причины: они отметили низкий уровень заработной платы, неэффективность работы госаппарата в условиях перехода к рыночной экономике, отсутствие научно - разработанной программы экономического и социально-культурного развития России, сильный уровень коррумпированности госслужбы.

Эффективность органов государственной и муниципальной службы во многом зависит от того, какие люди отбираются на работу в них, как организуется сам отбор, по каким критериям он осуществляется. Процедуры отбора молодых специалистов на государственную и муниципальную службу в современной России далеки от тех, что присущи идеальному типу рациональной бюрократии, описанному М. Вебером. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и должен работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Всё это должно обеспечиваться целым рядом факторов и специальных процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов и внутреннее продвижение по иерархической лестнице на основании меритократических критериев.

Таблица 6. Как вы устраивались на работу в данную организацию?

В таблице 6 приведены распределения ответов, показывающие, как государственные и муниципальные служащие устраивались на работу.

Сумма тех, кто "пришел по личной рекомендации", "обратился сюда сам, но его уже здесь знали" и кому "кто-то из руководства предложил эту работу" составляет 82%. Это означает, что подавляющее большинство опрошенных опирались при поступлении в организацию на личные, персонифицированные связи. Более обезличенные, более стандартизованные процедуры найма использовались значительно реже: в 13% случаев работник "пришел по своей инициативе и без рекомендаций" и еще в 5% - через службу занятости или по заявке, полученной выпускником в ВУЗе. Таким образов при поступлении на государственную и муниципальную службу в современной России слабо распространены такие инструменты меритократического отбора, как конкурс и экзамен. В обеспечении доступа на службу личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила. Этот факт можно рассматривать как еще один аргумент в подтверждение обособленности государственной и муниципальной службы как особой профессиональной деятельности.

Оценивая возможности продвижения на службе, респонденты отвечали на вопрос: «Как Вы считаете, до какого уровня в Вашем органе может продвинуться квалифицированный, добросовестный и честолюбивый сотрудник?».

Больше трети респондентов считают, что есть возможности продвинуться до начальника (заместителя начальника отдела), и только каждый десятый полагает, что существует возможность занять пост руководителя (заместителя руководителя органа государственной либо муниципальной службы). Мужчины более оптимистичны в возможностях продвижения по службе.

Рис. 6 Как часто вакантную должность занимает наиболее достойный из имеющихся кандидатов?

Интересно оценить мнения респондентов о качестве и обоснованности карьерного продвижения на основе существующей практики. Рисунок 6 представляет ответы респондентов на вопрос «Как часто вакантную должность занимает наиболее достойный из имеющихся кандидатов?».

График позволяет заключить, что 54% респондентов считает, что продвижение по службе осуществляется, как правило, основываясь на достоинствах кандидатов. Вместе с тем высокий удельный вес (40%) считающих, что наиболее достойные занимают должности лишь «иногда», показывает неотработанность процедур приема на должность и продвижения, элементы случайности и субъективизма. В то же время в ходе интервью большинство опрошенных (особенно на высоких должностях) отметили, что при повышении оплаты труда качество кандидатов, занимающих вакантные места, возросло бы.

Таким образом, можно заключить, что государственные и муниципальные служащие считают, что государственная служба дает возможности карьерного роста для заинтересованного человека. Однако только 13% респондентов упоминают этот фактор как преимущество своей работы.

И завершающим этапов исследования, в рамках гипотезы дипломной работы, был, как и в анкете студентов, вопрос «Считаете ли Вы государственных и муниципальных служащих особой профессиональной группой?». Ответы распределились следующим образом. Себя осознают в качестве предстателя особой профессиональной группы 53% опрошенных, 22% считают, что существуют только отдельные отличительные черты и 25 % респондентов ответили на вопрос отрицательно. Эти показатели несколько ниже оценок данных студентами, также они незначительно ниже результатов полученных в ходе исследования проведенного ГУ-ВШЭ относительно наличия корпоративного самосознания у государственных и муниципальных служащих. Учитывая тот факт, что в нашем исследовании большая часть служащих была муниципальными, это полностью соответствует выводам полученным ГУ-ВШЭ: в органах местного самоуправления корпоративное самосознание развито меньше чем у государственных служащих.

В целом, по результатам исследования можно констатировать, что государственные и муниципальные служащие города Азова представляют собой особую профессиональную группу. В большинстве своем они имеют основные характеристики, сходные по своим качествам с характеристиками государственных и муниципальных служащих, полученными по данным общероссийских исследований. Это обусловлено особенностью труда, когда конечным продуктом является управленческое решение. Эти люди несут повышенную ответственность перед обществом, в частности перед жителями города Азова за жизнеобеспечение и исполнение законодательства в различных сферах.

Таким образом, гипотеза о том, что государственные и муниципальные служащие представляют собой особую профессиональную группу, подтвердилась. Причем мнение студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» позволило внести уточнение - обретение особого социального статуса и корпоративного самосознания происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы.

3. Оценка деятельности государственного, муниципального служащег

3.1 Профессионализация государственной, муниципальной службы

Если государственную (муниципальную) службу рассматривать с позиций деятельностного подхода, то ее основная функция - управление. По своему характеру оно должно быть профессиональным. Этим и объясняется потребность в государственной и муниципальной службе как профессиональной деятельности.

Нередко понятие «профессиональная деятельность» отождествляется с такими понятиями, как - «на постоянной основе», «на профессиональной основе», «в качестве постоянно работающего органа». В понятии «профессиональная деятельность», прежде всего, отражаются качественные характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на государственных должностях, уровень развития содержания труда по обеспечению исполнения полномочий государственных или муниципальных органов, требуемое качество этого труда. Это одновременно и констатация степени развития объективированных форм труда (должностей, рабочих мест), степени сложности труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей, соответствующего профессионального опыта.

Из признания государственной, муниципальной службы профессиональной деятельностью следует, что участие в ней человека возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями, умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетным в государственной кадровой политике могут быть только деятельностные, профессиональные возможности человека, а только лишь затем его иные характеристики.

Признаком обретения государственной (муниципальной) службой профессионального характера можно считать ее особую ответственность, постоянную востребованность высокого качества управленческого труда, необходимость поисков практически во все периоды истории адекватных времени путей и способов обеспечения государственного управления людьми подготовленными и способными решать задачи государства.

Превращение государственной (муниципальной) службы в профессиональную деятельность влечет не только констатацию ее усложнения, но и появление новых профессий и специальностей, формирование слоя профессиональных государственных (муниципальных) служащих, развитие форм их профессиональной солидарности, зарождение профессиональных традиций, профессиональных отношений, профессиональной культуры и т.д. - то есть развитие явления профессионализации государственной (муниципальной) службы.

Это значит, что труд в сфере государственного (муниципального) управления требует от человека соответствующих профессиональных способностей, а от общества - таких социальных институтов, которые бы обеспечивали последовательность включения человека в эту сферу профессиональной деятельности - индивидуальную профессионализацию, управление его профессиональным опытом - системы профессионализации человека.

Поэтому профессионализация государственной (муниципальной) службы - это социальное явление, обусловленное качественными и количественными изменениями в содержании и характере труда в государственном, муниципальном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной, муниципальной службы, профессиональной культуры, технологий включения человека в профессиональную деятельность, становления и развития его как профессионала. Это процесс превращения государственной, муниципальной службы как специфического вида управленческой деятельности в разновидность профессионального труда.

Профессия государственного (муниципального) служащего есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного (муниципального) управления. Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащий нанят обществом на государственную службу для выполнения управленческих задач, а потому в профессиональном плане он представляет собой социального управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере. По букве и духу действующего законодательства государственные (муниципальные) служащие Российской Федерации представляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности.

Социально-правовой характер профессиональной деятельности государственного (муниципального) служащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчиненности во властных отношениях. Власть государственного (муниципального) служащего, принадлежащая ему по праву государственного (муниципального) управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, - система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, - лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.

Особый характер профессиональной деятельности государственных (муниципальных) служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:

-лсфера профессиональной деятельности - органы государственной (муниципальной) власти;

- род занятий - государственная (муниципальная) служба;

- предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;

- продукты труда -- управленческие решения и их последствия.

Работа государственного (муниципального) служащего имеет свои профессиональные особенности:

- участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;

- знание законодательства и следование нормам права;

- особые требования дисциплины, регламентированность аппаратной работы;

- умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;

-высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;

-публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного (муниципального) управления.

Государственные (муниципальные) служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных (муниципальных) служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных (муниципальных) служащих формируется исходя из установок политической культуры, управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус государственных (муниципальных) служащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности. Критерием оценки любой деятельности, в том числе и профессионально-трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих выступает конечный результат, эффект. К показателям результативности трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих можно отнести:

1) Степень соответствия направления, содержания и результатов деятельности профессионально-квалификационным и организационно-технологически заданным параметрам, закрепленных в должностных инструкциях. Каждая должность создается для реализации определенных целей и функций, которым необходимо точно следовать.

2) Степень законности управляющих решений и действий. Соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления. В законах выражается всеобщая воля, ими защищается всеобщий интерес, чем и определяется их место и роль в управленческой деятельности.

3) Реальность управляющих воздействий. Любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат их реального функционирования и развития.

4) Степень соответствия содержания управляющих воздействий потребностям, интересам и целям людей. Важно учитывать не один, а многие параметры человеческой жизнедеятельности в их сложной взаимосвязи между собой.

5) Уровень демократизма управленческой деятельности.

6) Уровень престижности должностных полномочий, выражаемый в мере авторитетности решений и действий.

7) Уровень гласности государственной (муниципальной) службы отражающий достоверность и целесообразность управленческой информации, выдаваемой государственными (муниципальными) служащими. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для органа или должностного лица в систему управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, деформируются.

8) Поскольку управление обладает большими, как позитивными, так и негативными возможностями влияния на формирование определенного менталитета людей, важнейшим критерием эффективности государственной (муниципальной) службы является степень нравственности управляющих воздействий.

Что касается непосредственно самой процедуры оценки профессионально-трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих, то для ее проведения необходима базовая модель, на основе который можно было бы определить квалификационный уровень конкретного государственного (муниципального) служащего. Построению такой модели будет посвящен следующий параграф дипломной работы.

Итак, управленческий труд в сфере государственной (муниципальной) службы, становится профессиональным по причине, с одной стороны качественных изменений трудовых функций в государственной (муниципальной) службе, обусловленных общественными потребностями, условиями, в которых он осуществляется, применяемыми средствами труда, объектом труда, а с другой стороны, способностью человека овладевать такими знаниями, умениями и навыками - профессиями и специальностями (муниципальной) государственной службы, которые позволяют ему квалифицированно, профессионально выполнять эти функции. При этом, профессионализация государственной (муниципальной) службы характеризуется зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей государственных (муниципальных) служащих, элементов профессиональной культуры, в частности, профессиональных традиций, профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики государственных (муниципальных) служащих и государственной (муниципальной) службы.

3.2 Построение модели оценки государственного, муниципального служащего

Актуальность исследования управленческого персонала государственной, муниципальной службы, социального положения и престижа чиновников в обществе определяется необходимостью качественного обновления данной категории работников, вовлечения в управленческую деятельность наиболее талантливых, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных людей. По мере демократизации политической жизни общества, правового регулирования кадровых вопросов изменяется отношение к работе с персоналом.

Это открывает возможности для выработки научных подходов к анализу состояния кадров администрации: критериев, методов, процедур оценки качеств работников, требований, предъявляемых государственному, муниципальному служащему. Однако в органах власти и управления до сих пор отсутствуют технологии оценки кадров, на основе которых можно было бы определить квалификационный уровень руководителя и специалиста.

Возвращаясь к исследованию, проведенному Государственным университетом «Высшая школа экономики», заметим, что кроме уже приведенных выше (§.2.2) данных, в ходе опроса государственных и муниципальных служащих поднималась проблема оценки работы сотрудников в органах государственной и муниципальной службы. Для выявления отношения респондентов к существующим способам оценки задавался вопрос: «Существует ли в вашей организации четкая и понятная Вам система оценки сотрудников?»

Данные об ответах на этот вопрос приведены на рисунке 7. в региональном разрезе. Только в двух регионах из пяти (Саратов и Самара) большинство ответили «да». Наряду с тем в Москве и Красноярске большинство респондентов посчитало, что в структурах, где они служат, отсутствует система оценки персонала. Общие данные по пяти регионам распределились следующим образом: «да» ответило 40% опрошенных, «нет» - 38%, 22% затруднились ответить. Таким образом, с учетом респондентов затруднившихся с ответом, больше половины опрошенных, считает, что системы оценки персонала не существует.

Рис. 7 Существует ли в вашей организации четкая и понятная вам система оценки сотрудников? (распределение по регионам)

Ниже предлагается некоторая модель, позволяющая комплексно представить государственного, муниципального служащего и выделить те основные блоки, которые обеспечивают успешность его деятельности.

Для формирования модели государственного, муниципального служащего, попытаемся дать определение тем диагностическим блокам, которые необходимо учитывать при подборе или аттестации управленца.

Качества личности государственного, муниципального служащего - обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывают решающее влияние на управленческую деятельность. Это сложные образования, включающие в себя социальные, социально-психологические и психологические свойства. Социальные свойства определяются общественными функциями служащего, характеристиками его управленческой деятельности (профессионализм и компетентность, организаторские способности, предприимчивость и др.). Социально-психологические свойства определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность, доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству и т. д.). Психологические свойства определяются характером человека (сдержанность, уравновешенность, честность, порядочность, принципиальность и т. п.).

Близкими к личностным качествам являются способности государственного, муниципального служащего - особенности, являющиеся субъективными условиями успешного осуществления управленческой деятельности. Эти особенности имеют комплексную структуру, позволяющую проявляться компенсаторному механизму, благодаря которому сильно выраженные способности могут возмещать в управленческой деятельности недостаточное развитие других. Качества и способности личности тесно взаимосвязаны между собой, разделить их порой практически невозможно. И все же качества личности государственного, муниципального служащего представляют собой результат реализации его способностей в процессе управленческой деятельности. Стало быть, способности являются как бы скрытыми возможностями личности, которые проявляются и раскрываются при определенных условиях.

К профессиональным навыкам служащего можно отнести:

1. Знания государственного, муниципального служащего - результат мыслительной деятельности, включенной в процесс управления и означающий усвоение фактов, понятий, законов и т. д. Уровень знаний, их неустанное пополнение - один из критериев эффективности управленческого труда. Принято различать знания научные и обыденные, полные и неполные, системные и бессистемные. Особая роль в приобретении, закреплении и пополнении знаний, в выработке на их основе необходимых умений и навыков принадлежит системе непрерывного образования служащих, стимулирующей творческий подход к делу.

2. Умения государственного, муниципального служащего - относительно устойчивые характеристики, зависящие от способностей, знаний и самого характера управленческой деятельности. По сути своей умения служащего - это знания, воплощенные в решении конкретных управленческих проблем, т.е. освоенная и реализованная на практике модель деятельности. К ним относятся умение служащего быстро вникнуть в суть дела, всесторонне проанализировать ситуацию, выделить ключевую проблему, найти ее конструктивное решение и т.д.

3. Навыки государственного, муниципального служащего - это умения, доведенные до автоматизма, зачастую осуществляемые без продумывания. Они приобретаются в условиях, когда в практической деятельности служащий постоянно имеет дело с типичными управленческими ситуациями. Навыки позволяют экономить время, действовать с минимумом ошибок и просчетов.

Только непосредственно работая в организации, государственный, муниципальный служащий приобретает конкретный опыт - это свойство, сформированное путем обучения и практики в широком смысле - единство знаний, умений и навыков. Опыт растет, как правило, со стажем работы. В качестве результата практической деятельности служащего он отражает уровень овладения «секретами» управленческого труда, достигнутый им на данный момент. Прежде всего, служащий знакомится со структурой организации, со своей конкретной работой. Овладевает деятельностью, регламентированной конституцией, уставом государственного, муниципального образования, положением об отделе, должностной инструкцией и всеми нюансами, связанными с ситуацией, как в организации, так и во внешнем окружении. Для того чтоб у конкретного человека реализовались вышеперечисленные возможности, связанные с его карьерным ростом, он должен обладать достаточной для этого мотивацией. Мотивация деятельности государственного, муниципального служащего - это совокупность потребностей индивида, которые в свою очередь стимулируют развитие государственного, муниципального образования. Механизм мотивации труда работников, их трудовой активности предполагает взаимодействие внутренних и внешних побудителей к действию. Потребность становится внутренним побудителем определенного типа трудового поведения в том случае, если она осознается работником в качестве интереса, т.е. предметно отражает потребность как стремление конкретным способом ее удовлетворить. В основе поведения человека, в том числе в сфере труда, значительное место занимают ценностные ориентации, под которыми в социологии понимаются устойчивые установки на те или иные социальные ценности. Потребности, интересы, ценностные ориентации являются внутренними регуляторами трудового поведения сотрудников.

И, наконец, воспитание государственного, муниципального служащего. Мотивация к тем или иным достижениям, стилю жизни, построению карьеры у человека возникает далеко не случайно. Опытные руководители и психологи понимают, что желания, стремление к подражанию примерам, стилю жизни, во многом можно воспитать в человеке. Однако процесс воспитания, в отличие от непосредственного мотивирования, более длителен, связан с идеологической концепцией организации или структуры, более последователен и более трудоемок. Зато результатом явится стойкая мотивация к общественно полезной деятельности, в гораздо меньшей степени зависящая от эгоистических желаний конкретного индивида. Такие понятия, как "честь служащего", "чувство профессионального долга", "профессиональная солидарность", всегда воспитывались и воспитываются в крупных стабильных структурах и организациях мира. В развитых странах - Франции, Германии, Японии, Англии - честь и ответственность государственного, муниципального служащего - неотъемлемые профессиональные качества, которые во многом регламентируют стиль деятельности и влияют на принятие решений. В нашей стране в настоящий период воспитание государственного, муниципального служащего упускается, следовательно, мы не сможем в будущем рассчитывать на преданность государственных, муниципальных служащих своему делу и будем вынуждены заниматься более удовлетворением их личных потребностей, как это чаще всего происходит и теперь.

Благодаря предлагаемой модели появляется возможность ответить не только на вопрос, каким набором качеств и свойств должен обладать государственный, муниципальный служащий, но и как их отследить или сформировать.

Если вернуться к первоначально предложенной схеме, то видно, что центральным связующим звеном в модели развития государственного и муниципального служащего является процедура оценки. (см. рис 8) Действительно, на любом этапе, будь то отбор, обучение, адаптация необходимо с помощью специально смоделированных оценочных процедур, своеобразного профессионального среза оценить, выявить настоящее положение дел - насколько претендент или служащий реализовали свои возможности, насколько они соответствуют запросам организации, пути их реализации через совместную деятельность: способность концентрироваться на решении своих задач, избегая вовлечения в развитие предконфликтной ситуации.

Учитывая многообразие задач, возложенных на государственную и муниципальную службу, и, следовательно, функций и обязанностей их служащих, а также, опираясь на предложенную модель, попытаемся составить перечень критериев, обеспечивающих успешность оценки деятельности государственного или муниципального служащего. Этот перечень качеств может помочь в момент проведения аттестационных процедур:

- способность работать в условиях внешнего и внутреннего нормирования;

Рис. 8 Модель оценки государственного, муниципального служащего

- знание расстановки политических сил в своем районе, городе, субъекте Федерации или в целом в стране (в зависимости от уровня на котором работает конкретный служащий);

- умение вести политические диалоги;

- умение анализировать экономическую, политическую, социальную ситуацию;

- изучение потребностей различных групп населения;

- умение собирать информацию;

- обладание методиками анализа информации;

- умение прогнозировать изменения;

- способность к конструктивному взаимодействию в потенциально конфликтных ситуациях;

- представительские качества (респектабельность, располагающий внешний вид, знание этикета);

- умение ясно излагать свои мысли, умение вести переговоры;

- уверенность в себе;

- инициатива;

- настойчивость;

- умение описать ситуацию, которая должна быть достигнута;

- проектирование путей достижения желаемого результата;

- определение важнейших точек контроля;

- умение выделять административные аспекты ситуации, через которые на нее можно воздействовать;

- организация и координация работы собственного аппарата, организация собственного труда;

- оценка деловых и личностных качеств персонала и партнеров;

- организация понимания, освещения и популяризации деятельности государственных, муниципальных органов власти, создание мотивации для ее поддержки;

- способность к обучению и понимание необходимости внедрения инноваций;

- знание основ мирового и российского государственного, муниципального устройства, мировой, российской и региональной истории.

Кроме возможности использования при аттестации, предложенная оценка персонала помогает решить и другие задачи:

- выявление потенциальных возможностей государственного, муниципального служащего с целью его повышения по службе;

- стимулирование повышения квалификации и роста профессионализма служащих;

- применение к служащему мер стимулирования, либо ответственности;

- формирование профессионального кадрового потенциала и резерва кадров;

- поддержание стабильности и законности в государственной, муниципальной службе.

Хочется отметить, что данная модель оценки государственного, муниципального служащего является только скромной попыткой систематизации совокупности качеств, необходимых государственному, муниципальному служащему в его профессиональной деятельности.

В настоящий момент существуют современные, отлаженные не только у нас, но и за рубежом технологии, позволяющие достаточно точно и быстро оценить профессиональные, личностные возможности сотрудника, степень вовлеченности его в деятельность, и накоплен богатый опыт их применения.

Результаты, которые представляется теперь возможным получить с помощью оценочных процедур, позволят оценить не только возможности каждого служащего, но и в целом уровень развития государственных и муниципальных органов власти, преобладающий стиль руководства, уровень управленческой компетентности руководителя.

В методологическом плане построение целостной системы кадровой политики государства, региона, области должно происходить в следующей последовательности: государственная идеология - доктрина ( миссия государства) - концепция (стратегия развития) - кадровая политика -кадровая программа - конкретный план действий по реализации программы. Чтобы муниципальные, государственные органы власти могли не только оптимально работать в ситуации столь быстрых перемен, но и эффективно влиять на эти перемены, необходимо большее внимание уделять такому важному внутреннему ресурсу организации, как человеческий потенциал.

Подводя итог, хочется заострить внимание на том, что для качественной работы органов государственной и муниципальной службы, руководитель администрации или те учреждения, которые занимаются подготовкой государственных, муниципальных служащих, должны иметь некоторый макет деятельности служащего нового поколения, модель его формирования, а также «оценочную карту», которые включали бы в себя не голый перечень функциональных обязанностей и прав, но реально помогли бы оценивать и формировать качества, необходимые государственному, муниципальному служащему.

Кроме предложенной модели оценки государственного, муниципального служащего и констатации необходимости применения подобной модели, заканчивая дипломную работу, хотелось бы сформулировать ряд предложений по устранению недостатков, выявленных в структуре государственной и муниципальной службы и содержащихся в выводах второй главы.

Полученные результаты указывают на необходимость качественного развития государственных и муниципальных управленческих структур. Нужно преодолеть - или хотя бы смягчить - существующую сегодня неравномерность распределения работников разного возраста и пола по этажам административной иерархии и при наличии у работников соответствующих деловых качеств способствовать продвижению женщин и молодежи на руководящие позиции в государственной и муниципальной службе. При приеме на государственную, муниципальную службу новых сотрудников показано применение меритократических процедур: входного экзамена, конкурсного отбора, контроля образовательного уровня кандидатов, диагностике морально-этических и нравственных характеристик, в том числе с применением различного рода моделей оценки. Кроме того, внутри коллектива государственного, либо муниципального органа, необходимо создание такого внутрикорпоративного климата, который будет способствовать процессу воспитания государственного, муниципального служащего, закреплению таких понятий, как "честь служащего", "чувство профессионального долга". Результатом явится стойкая мотивация к общественно полезной деятельности, в гораздо меньшей степени зависящая от эгоистических желаний конкретного индивида.

Заключение

В начале двадцать первого века в России на государственном уровне была признана необходимость в последовательном проведении полномасштабной административной реформы. Ее неотъемлемой частью является реформирование института государственной и муниципальной службы. В настоящее время на федеральном уровне уже проведена достаточно серьезная законодательная работа в этом направлении: принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Поэтому именно сейчас перед административно-правовой наукой стоит задача дальнейшего уточнения концепции государственной, муниципальной службы.

Следовательно, тема данной дипломной работы является особо актуальной в настоящее время, когда идет становление новой российской государственности и процесс реформирования государственной и муниципальной службы еще не завершен. По ходу изучения данной темы был сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти к предмету настоящей дипломной работы.

В ней сначала были рассмотрены общетеоретические аспекты государственной и муниципальной службы, в том числе: понятие, сущность, цели и задачи. Было установлено существенное сходство правового положения государственного и муниципального служащего, прослеживающееся в следующих аргументах. Во-первых, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация, ограничения и гарантии служащих и т. д. Во-вторых, муниципальные служащие реализуют не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В-третьих, существует большое сходство между государственной и муниципальной службой по сути управленческой работы, по технологии управленческого процесса. В-четвертых, федеральное законодательство устанавливает реальную возможность перехода из одной системы службы в другую с зачислением стажа муниципальной службы в стаж государственной службы.

Далее был затронут исторический аспект, показывающий развитие государственной и муниципальной служб в России на различных этапах исторического развития. Он выявил, что процесс становления государственной и муниципальной службы далеко не закончен, что и подтверждают проводимые сейчас реформы.

В дальнейшем был проведен анализ публично-правового статуса государственных и муниципальных служащих, позволивший подчеркнуть, что развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы государственной и муниципальной службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить надлежащую полноту правового регулирования отношений, возникающих при реализации нормативно установленных правомочий как вовне, так и внутри сферы их применения.

Особое внимание в данной дипломной работе уделено аспекту профессионализации государственной (муниципальной) службы. Управленческий труд в сфере государственной (муниципальной) службы, становится профессиональным по причине, с одной стороны качественных изменений трудовых функций в государственной (муниципальной) службе, обусловленных общественными потребностями, условиями, в которых он осуществляется, применяемыми средствами труда, объектом труда, а с другой стороны, способностью человека овладевать такими знаниями, умениями и навыками - профессиями и специальностями (муниципальной) государственной службы, которые позволяют ему квалифицированно, профессионально выполнять эти функции. При этом, профессионализация государственной (муниципальной) службы характеризуется зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей государственных (муниципальных) служащих, элементов профессиональной культуры, в частности, профессиональных традиций, профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики государственных (муниципальных) служащих и государственной (муниципальной) службы.

Основной задачей данной дипломной работы явилось изучение государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы, причем не только в описании объективных характеристик, таких как половозрастная структура, образование, материальное положение и стаж работы на государственной и муниципальной службе, но и ряда социально-психологических характеристик.

Подводя итог, стоит еще раз выделить основные черты государственных и муниципальных служащих, как особой профессиональной группы. Состав работников государственных и муниципальных органов власти отличается сильно выраженной гендерной асимметрией. Хотя женщин на государственной, муниципальной службе значительно больше, чем мужчин, их доля уменьшается по мере движения вверх по иерархической лестнице. Высшие должности заняты преимущественно мужчинами; то же, как правило, относится к главным, а иногда и к ведущим должностям. Аналогично выглядит и возрастная структура: молодежь, в основном, находится на младших и старших служебных позициях. Средний возраст гражданского служащего составляет 41,5 года и увеличивается в зависимости от занимаемой должности.

Хотя в целом гражданских служащих нельзя назвать материально необеспеченной группой, все же зарплата является для их семей одним из главных источников дохода, основой для выживания. Среди стимулов, привлекающих к государственной службе, лидирующее место занимают факторы социальных гарантий, защищенности. Более чем для половины респондентов материальная составляющая - важнейшая часть их мотивационных структур. Почти ту же значимость, как зарплата, имеет стабильность занятости. Мотивы служения обществу хотя и уступают позиции мотивам, определяющим установки на стабильность, но остаются базовой трудовой ценностью, по крайней мере, для половины гражданских служащих.

Уровень образования государственных и муниципальных служащих является высоким, но в большинстве случаев несоответствующим деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это говорит о том, что получение специального образования не является необходимым для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти, а формирование профессиональных особенностей и навыков происходит в процессе адаптации и приобретения опыта работы в этих органах.

В российской бюрократии при найме на работу работников доминируют неформальные отношения и персонифицированные практики, значительную роль играют личные знакомства и связи. При отборе молодых специалистов на государственную и муниципальную службу слабо распространены такие инструменты меритократического отбора, как конкурс и экзамен. Отсутствует система воспитания у государственных, муниципальных служащих совокупности нравственных, моральных и этических качеств, необходимых для формирования мотивации к общественно полезной деятельности.