Институт президентства в России, США, Франции

Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государственной Думы Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России/ Козлова Е.И., Кутафин О.Е. 3-е изд., перераб. и доп. -- М.: Юристъ, 2003. -- С.398..

При этом он вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды, либо предлагать каждый раз нового кандидата. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения поставленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно (часть четвертая статьи 111). Логика этой статьи не способствует выбору взаимоприемлемой и взаимосогласованной кандидатуры. Таким образом, на практике это решение целиком и полностью зависит от воли Президента РФ.

Правительство обязано строить свою деятельность и осуществлять организацию работы всех исполнительно-распорядительных органов не только на основе Конституции и законов, но и указов Президента, которые обладают более высокой юридической силой, чем постановления Правительства, и обязательны для него.

Кроме того, правовые акты Правительства в случае их противоречия Конституции, законам и указам Президента могут быть отменены главой государства (ст. 113 и ч. 3 ст. 115 Конституции России).

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ является его право принимать решение об отставке Правительства РФ. Конституция не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Оно может быть принято в силу нерезультативности социально-экономической политики Правительства РФ и по любым иным причинам. Конституция не устанавливает временных или иных ограничений для использования этого полномочия Президентом РФ.

Данная прерогатива Президента РФ является право принятия решения об отставке Правительства, что вряд ли соответствует классической полупрезидентской модели и ставит ее в один ряд с другими республиками, в которых Президент выступает как конституционный глава исполнительной власти. При этом глава государства не обязан мотивировать свое решение об отставке Правительства, объяснять его причины или консультироваться с кем бы то ни было по данному вопросу. По Конституции Президент имеет фактически право отправить в отставку Правительство в любой момент, без каких-либо препятствий, и это решение может быть принято им абсолютно единолично, и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия Конституционное право Российской Федерации. Шувалов Е.В. М.: МЭСИ, 2006. -- С. 72. .

Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и других министров. По мнению некоторых правоведов в России, участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства имеет чисто номинальный характер. Чаще всего, Председателю Правительства приходится пассивно мириться с той командой, которую утверждает Президент. В частности, «силовые» министры назначаются Президентом самостоятельно без предложений со стороны Председателя Правительства. Хотя сама логика Конституции требует, чтобы Председатель Правительства, который, в отличие от Президента РФ, должен отвечать за работу исполнительной власти, сам подбирал состав Правительства, а не работал с командой, предложенной в основном Президентом РФ.

Указанные конституционные нормы не оставляют сомнений в том, что Президент РФ принимает самое активное участие в осуществлении исполнительной власти. Конституционно и законодательно Правительство в РФ наделено самостоятельными функциями и полномочиями, имеет собственный конституционный статус, не зависимый от статуса главы государства. Правовая основа их отношений не содержит прямого административного подчинения Правительства Президенту. Однако прерогативы главы государства позволяют ему определять политику Правительства и контролировать его действия, что никак нельзя сказать о Парламенте, контрольные полномочия которого выглядят номинальными. Президент обладает правомочиями председательствовать па заседаниях Правительства, определять кандидатуру Председателя Правительства, назначать членов кабинета и отправлять Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. Некрасов С.И. М.: Юрайт-Издат, 2009. - С. 62..

Правительство или отдельных его членов в отставку. Наличие таких правомочий у главы государства сближает организацию верховной исполнительной власти в РФ, делает ее похожей на президентские республики, где глава государства возглавляет исполнительную власть и руководит Правительством непосредственно. Так, согласно Конституции США исполнительная власть предоставлена Президенту. Этим указанием, основанном на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, т. е. всего огромного федерального аппарата управления страной. Президент США является главой Государства и главой Правительства. Кабинет состоит из министров, назначенных Президентом США «по совету и с согласия Сената». Он непосредственно подчинен Президенту и, по сути, выполняет роль его совещательного органа. По замечанию многих специалистов, каким-либо образом существенно повлиять на формирование исполнительной власти законодатели не в состоянии. Кабинет министров в США обсуждает коллективно политические вопросы, но, как известно, решения в конечном итоге принимает Президент единолично. Эту картину дополняет тот факт, что министры Конгрессу США не подотчетны. Они могут быть привлечены к ответственности только в порядке импичмента. Следует также отметить, что Конституция гарантируют Президенту РФ возможность решать в свою пользу все возможные потенциальные конфликты с другими органами государственной власти, в том числе с главой Правительства. Все это делает Президента реальным главой исполнительной власти и превращает Правительство в президентский кабинет, инструмент политики главы государства. Это полностью исключает различный политический курс Президента и Правительства, что в принципе вполне возможно при полупрезидентской форме правления Конституционное право Российской Федерации. Никулин В.В. 2-е изд., перераб. и доп. - Тамбов: ТГТУ, 2006. -- С.47. .

Собственно, в этом и состоит отличие российской исполнительной власти от исполнительной власти Франции, которая часто описывается как «дуалистическая». В России такое положение дел исключено.

«Дуализм» властей во Франции проявляется в «глухой войне» между Президентом и Председателем Совета Министров за расширение пространства влияния и власти.

Можно, несомненно, утверждать, что во Франции Правительство имеет больший вес и самостоятельность. Правительство Франции, несмотря на весомую роль Президента, вне зависимости от любых раскладов политических партий в Национальном Собрании, по Конституции обладает большими полномочиями и реально может определять и осуществлять политику нации (статья 20 Конституции). Конечно, очень многое зависит от того, какой состав депутатов в нижней палате страны. Позиции Президента наиболее сильны, когда представители одной партии занимают президентский пост и имеют большинство мест в Парламенте. И, напротив, если в Парламенте существует оппозиционное большинство Президенту, его положение заметно ослабляется по сравнению с положением Премьер-министра. Во французских реалиях, где действуют компоненты парламентского правления, особенно в случае так называемого «сожительства», действительно формируется Правительство, имеющее большинство в Парламенте, даже если оно находится в оппозиции Президенту. Национальное Собрание Франции может отклонять программу Правительства без ограничений, а, следовательно, и кандидатуру Премьера, назначенного Президентом Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. 2001, №. 1. - С. 24..

Многие исследователя обращали внимание на то обстоятельство, что Конституции и России, и Франции наделяют главу государства особыми арбитражными функциями. Но в России эта функция имеет несколько иное наполнение. Согласно Конституции России Президенту предназначена роль гаранта, посредника в спорах между органами государственной власти и органами субъектов РФ, Правительством и Парламентом, роль координатора государственной власти. «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, - он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (часть вторая статьи 80).

Однако в этой связи следует обратить внимание на определенное противоречие, существующее между ролью Президента как гаранта Конституции, и его конституционной функцией, согласно которой он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (часть третья статьи 80). По сути, эти формулы не только выводят Президента за рамки трех разделённых властей (законодательной, исполнительной, судебной), но и ставят его над ними. Такая формулировка о подобных полномочиях Президента отсутствует и в Конституции Франции, и в Конституции США.

Политическая жизнь за годы, прошедшие после принятия Конституции, показала первоочередную необходимость дополнительного законодательного регулирования взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ в направлении расширения самостоятельности Правительства от Президента РФ.

Экспертами подчеркивается необходимость принятия федерального закона о федеральных органах исполнительной власти Исполнительная власть: организация и взаимодействие. Под ред. Тихомирова Ю.А., М., 2000. - С. 26..

Уже сразу в первые годы после принятия Конституции многими российскими конституционалистами подчеркивалось ослабленное «своеобразное» место Правительства в конституционном строе России.

Конституционные формы взаимоотношений Президента РФ с Правительством, а еще больше политическая практика дают основание к выводу о том, что Президент осуществляет руководство и контроль за деятельностью Правительства РФ.

Обращаясь к этому вопросу, многие конституционалисты подчеркивают, что Правительству остается «исполнительская» работа по проведению в жизнь политического и экономического курса Президента. Поэтому совершенно обоснованно многими российскими конституционалистами российское Правительство описывается как «Правительство Президента».

Роль Президента РФ как фактического руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством РФ, но и в праве формировать Администрацию Президента РФ, Совет Безопасности РФ, назначать полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей.

Таким образом, проблемы объема полномочий президента в системе разделения властей в Российской Федерации обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства, а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти; недостаточной детализацией его полномочий, а также наличием так называемого набора скрытых полномочий. Вторая причина вытекает из задач, решение которых возложено на главу государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Еще одна причина - это неразработанность механизма взаимных связей Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти и, как следствие, незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства Российской Федерации, его слабость и подконтрольность Президенту Российской Федерации Чиркин В. Е. Конституция Российской Федерации. М., 2002. - С. 57..

Таким образом, по определению Президент РФ не относится ни к одной ветви власти, он призван быть арбитром данных властей. Однако при анализе полномочий президента становится очевидно, что президент РФ фактически является главой исполнительной власти, обладая в ее рамках большими полномочиями. Что касается полномочий в области функционирования законодательной власти, то у президента есть действенный механизм «право вето», а также возможность законодательной инициативы и собственного правотворчества (указы и распоряжения). В рамках судебной власти полномочия президента самые малочисленные, они ограничиваются кадровой политикой.

Глава 2. Полномочия президента в конституционно-правовом механизме государственной власти на примере США, Франции

2.1 История становления института президента в Соединенных Штатах Америки, Франции

Институт президентства прошел довольно долгий и тернистый путь развития и явился результатом как определенной эволюции политической мысли человечества, так и совокупности исторических, политических, правовых и других предпосылок. В определенной степени он обязан теории разделения властей, которая первоначально концептуально была разработана Джоном Локком (1632-1704 гг.) и Шарлем-Луи Монтескье (1689-1755 гг.). И представляется вполне оправданным, что прежде чем приступать к непосредственному рассмотрению полномочий президента как главы государства в зарубежных странах, стоит вкратце проследить историю возникновения и становления самого института президентства в трех рассматриваемых государствах.

Исторически президентская республика впервые была введена в Соединенных Штатах Америки. На первых этапах формирования американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе - Континентальном Конгрессе. В этот период единоличного главы государства не существовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого были связаны лишь председательствованием на заседаниях Хабриева Т.Я. Теория современной конституции / Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин. - М. : Норма, 2005. - С. 178..

Вскоре многие политические деятели США пришли к мнению, что деятельность Конгресса по исполнению им законов неэффективна и необходимо разделение законодательной и исполнительной властей. Таким образом, в США впервые вопрос о введении поста президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разработке Конституции США. К этому моменту монархический способ организации верховной власти в государстве оказался неприемлемым для североамериканских штатов. Большинство американцев были решительно настроены против создания у себя высшей исполнительной власти в лице монарха, пусть даже с ограниченными полномочиями. В силу этого поиски формирования наиболее приемлемой формы исполнительной власти пошли на конвенте на основе республиканизма, предусматривающего выборность всех должностных лиц.

Делегаты Конвента рассмотрели различные варианты организации исполнительной власти.

Острые споры породил вопрос о том, как должна осуществляться исполнительная власть на федеральном уровне: группой лиц или одним лицом?

После долгих дискуссий среди создателей Конституции США было принято решение о том, что высшая исполнительная власть должна быть единой, то есть сосредоточиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом, в формировании федеральной исполнительной власти США возобладал принцип единоначалия. Глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки. Такое наименование главы государства было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами Международное право: учебник / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. 3-е изд., перераб. - М., 2010. - С. 174..

В то же время с особой настойчивостью указывалась необходимость определения функций президента, которые были бы более ограниченными, чем полномочия монарха, но вместе с тем давали возможность эффективно управлять страной. Определяющим фактором для учреждения поста президента было следующее обстоятельство. Имелась приемлемая для всех кандидатура - генерала Дж. Вашингтона. Таким образом, первый президентский пост был учрежден под конкретную личность.

Пост президента заложил фундамент для создания модели, которую можно назвать американской моделью президентства. Эта модель так и осталась специфической, в своем полном объеме воплотилась только в США.

Уникальность положения Президента заключалась в том, что он одновременно являлся главой государства и главой исполнительной власти. Это положение закреплено в разделе 1 статьи II Конституции США. Более того, в конституции не говорится о каких - либо других органах исполнительной власти. Президент в системе органов государственной власти независим, он не подотчетен Конгрессу США, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом. Вместе с тем, власть президента США не сводится к абсолютной, его полноправными партнерами выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. В США закреплен и функционирует принцип разделения властей, дополненный системой взаимных «сдержек» и «противовесов» этих властей в отношении друг друга Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие - Мн.: «Новое знание», 2001.Э - С. 112..

Острые дискуссии также вызвал вопрос, связанный с определением срока полномочий Президента. В основном предлагались сроки от трех до семи лет, хотя были и другие варианты - от восьми до двадцати лет. Конвент постановил избирать Президента сроком на четыре года, который достаточен для того, чтобы Президент смог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он смог нанести вред обществу.

Таким образом, США стали первой страной, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть практически везде имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать путем всеобщих выборов.

Президент США избирается путем косвенных выборов. Избрание Президента было доверено выборщикам от каждого штата в количестве, равном общему числу сенаторов и членов Палаты представителей. Это было компромиссное решение по отношению к предложениям избирать Президента прямым волеизъявлением народа или путем общенациональной легислатуры. Важной задачей являлось обеспечение легитимности президентской власти в США. Необходимо было обеспечить принятие общественностью этого института, его главы, его полномочий и учредить упорядоченную передачу власти от одного Президента к другому.

Коллегия выборщиков была создана для того, чтобы свести к минимуму возможности будущих президентов путем подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой пост. Тем самым была создана не просто сильная, а единоличная президентская власть, независимая от парламента.

Вместе с тем, довольно сложная система косвенных выборов главы государства является формальной, поскольку все выборщики обязаны голосовать только за кандидатов той партии, от которой они были избраны. Примеров, когда выборщики нарушили бы это правило, в практике американских выборов нет Международное право: учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов и др. -- 2-е изд. М., 2005. - С. 487..

Первыми последовали примеру США в установлении президентской системы правления страны Латинской Америки. В первой половине XIX века под влиянием США во многих южноамериканских странах был учрежден пост президента. Несмотря на сходство с системой государственного правления в США, президентские республики в странах Латинской Америки уже на первой стадии развития представляли собой особую разновидность, связанную с наличием таких специфических черт, как высокая степень централизации государственного аппарата, гипертрофированное развитие институтов чрезвычайного или особого положения, а также преобладание насильственных методов достижения власти. Таким образом, одной из отличительных особенностей явилась концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти. Более того, сильная власть президента, независимая от законодательной, зачастую приводила к установлению диктатуры в этих странах.

Конституцией 1848 года во Франции была провозглашена республиканская форма правления во главе с Президентом. Установление единой законодательной власти привело к учреждению должности Президента - единоличного главы исполнительной власти. Он наделялся правом законодательной инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, промульгировать законы, назначать министров, чиновников, офицеров. Для придания ему авторитетности было решено избирать Президента всенародным голосованием. Создав сильный институт президентства, члены Национального собрания начали ограничивать полномочия его главы. Президент был лишен права вето, большинство его актов нуждались в контрасигнации Премьер - министром или ключевыми министрами, акт об объявлении войны, а также заключение договоров подлежали утверждению Собранием. Хотя все это уже не могло уравновесить ту власть, которая была предоставлена Президенту Конституции зарубежных государств : учеб. пособие / сост. В.В. Маклаков. - М. : Волтерс Клувер, 2006. - С. 419..

Современная Французская Республика относится к числу республик со смешанными формами правления. Суть сводится к тому, что для Пятой республики характерно усиление роли исполнительной власти во главе с президентом и заметное ослабление роли Парламента.

Носителями исполнительной власти являются Президент Республики и Правительство. Таким образом, президент - глава государства, но он не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. Прежде всего, президент может председательствовать на заседаниях совета министров, обладает прерогативой утверждать декреты и постановления, принятые правительством, а также имеет возможность в случае несогласия вернуть эти декреты и постановления на повторное рассмотрение правительства. Кроме этого, он обладает правом вето на законы, принятые парламентом и поддержанные правительством, и в этом качестве он выступает в качестве арбитра в отношениях между органами государственной власти. Вместе с тем, полупрезидентская модель правления не допускает обладания всей полнотой государственной власти. Потому что при этой системе правления президент не только не является главой правительства, но и само правительство формируется в зависимости от соотношения партийных фракций в парламенте.

Серьезным ограничителем власти главы государства является также то, что правительство свою деятельность несет ответственность перед Национальным собранием Арутюнян А. Становление и развитие института президентства. Журнал "Государственная служба” 5 (37) Сентябрь - октябрь 2005. - С. 15..

Таким образом, ныне действующая Конституция Франции 1958 года при сохранении признаков парламентаризма фактически признала установление режима личной власти.

Главное место в системе высших органов государственной власти стал занимать Президент, избираемый в отличие от IV республики внепарламентским путем. В результате конституционной реформы 1962 года были введены прямые выборы Президента. Для выдвижения кандидатуры требуется пятьсот подписей, но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должности, например, членов Парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдвижении кандидатуры должны представлять, по меньшей мере, тридцать департаментов и заморских территорий из приблизительно ста. Избрание осуществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

Иными словами, избираемый помимо Парламента путем всеобщего и прямого голосования Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти.

2.2 Общая характеристика полномочий президента как главы государства в современном мире

Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) Конституция США от 17 сент. 1787 г. // Конституции зарубежных государств : учеб. пособие / сост. В.В. Маклаков. - М. : Волтерс Клувер, 2006. - 571 с. исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим скупым указанием, основанным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, т. е. всего огромного федерального аппарата управления страной. Со временем эта роль возросла до признания Президента главой государства и высшим должностным лицом страны.

Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиями Конгресса и Верховного суда Международное право: учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов и др. -- 2-е изд. М., 2005. - С. 496..

Нельзя сказать, чтобы образовавшийся с годами разрыв между конституционными и фактическими правами Президента был незаметен для Конгресса. Более того, принимались (главным образом в ходе межпартийной борьбы) отдельные законы, ограничивавшие эти права. Однако Конгрессом не было сделано ни одной попытки к ограничению власти Президента конституционным путем: все поправки к Конституции, касающиеся положения Президента (XII, XX, XXII, XXIII, XXV), касались только вопросов, связанных с порядком избрания или замещения постов Президента и Вице-президента в определенных случаях. Во многом в том же направлении шли решения Верховного суда. Отсюда можно сделать вывод, что определившееся к настоящему времени положение и роль Президента в государственном механизме у американской общественности беспокойства не вызывают.

Современные американские исследователи единодушно отмечают ведущую роль Президента в системе органов государства; по своему влиянию на государственные дела он, безусловно, доминирует по отношению к Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируется и осуществляется властью Президента. Но многое в реальном влиянии Президента зависит от расклада политических сил. В тех случаях, когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной политической партии, Президент сравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку он является неформальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда же партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрессе не совпадает, то возникают острые противоречия, подчас доходящие до угрозы импичмента. Иногда Президенту удается добиться лояльности судей Верховного суда (когда большинство судей состоит из его сподвижников), но и здесь периодически возникают осложнения. Конституционный баланс трех властей, таким образом, при определенных политических условиях может оказаться временно неустойчивым Конституционное право государств Европы: учеб пособие для студ. юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д.А. Ковачев. - М. : Волтерс Клувер, 2005. - С. 140..

При всей исключительно важной роли Президента не следует думать, что он способен осуществлять свои полномочия, ни с кем не считаясь. В демократической стране, какой являются США, вся деятельность Президента (и в гораздо большей степени, чем всех других органов власти) находится в фокусе внимания американской и международной общественности, средств массовой информации. Политическая оппозиция использует любые промахи главы государства, касающиеся, в том числе и его личной жизни, для дискредитации Президента и его партии в целях обеспечения своей победы на следующих президентских выборах. Президент должен постоянно прикладывать усилия для установления и сохранения ровных и спокойных отношений с Конгрессом, вести внешнюю политику так, чтобы она не порождала международные конфликты и осложнения. Успехи в деятельности Президента в немалой степени зависят от взаимоотношений со всеми группами давления, и прежде всего с могущественными финансово-экономическими объединениями.

Президент избирается сроком на четыре года, досрочные выборы Конституцией не предусмотрены, и их в американской истории никогда не было. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. В первоначальном тексте Конституции не было запрета на переизбрание Президента, но почти сразу (начиная с Президента Д. Вашингтона) установился обычай, согласно которому Президент не может занимать свою должность более двух сроков подряд. Однако этот обычай был нарушен Ф. Рузвельтом, который начиная с 1932 г. избирался четырежды, и тогда (в 1951 г.) в Конституцию была внесена действующая и поныне поправка, запрещающая избрание какого-либо лица на должность Президента более двух раз подряд. При этом срок более двух лет, в течение которого какое-то лицо занимало эту должность или исполняло обязанности Президента (это касается, например, Вице-президента, который замещает Президента в случае его отставки или смерти), не учитывается при исчислении полного срока. Тем самым допускается, чтобы при определенных обстоятельствах должность Президента была занята одним лицом десять лет подряд.

Президент избирается косвенным путем. Избиратели голосуют за коллегию выборщиков, которая затем избирает Президента Международное право: учебник / отв. сост. В. Бергманн и др. - М., 2011 - С.315..

В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько от него избрано сенаторов и членов Палаты представителей. В дополнение к этому от столицы (федеральный округ Колумбия) избирается три выборщика. Следовательно, коллегия выборщиков включает 100 + 435 + 3 = 538 выборщиков. Все выборщики от штата, в качестве которых обычно выступают малозначительные общественные деятели, представляют одну партию, поскольку каждая политическая партия выдвигает в штате полный список своих кандидатов, и избиратели голосуют не за отдельных личностей, а за полный список. Для победы того или иного списка достаточно относительного большинства голосов избирателей.

Коллегия выборщиков никогда не собирается в полном составе, выборщики голосуют за конкретного кандидата, оставаясь в столицах своих штатов. Это происходит в первый понедельник после второй среды декабря того же года. Списки с результатами голосования подписываются в штате и в опечатанном виде направляются в Сенат, где 3 января следующего года происходит официальное провозглашение победивших на выборах Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата на этой стадии требуется абсолютное большинство голосов выборщиков. Затем 20-- 21 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т.е. принесение присяги и вступление Президента в должность Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. - М.: Проспект, 2007. - С. 311..

Сложная система косвенных выборов главы государства носит формальный характер, поскольку выборщики при всех условиях обязаны голосовать только за кандидатов той партии, по списку которой они были избраны (примеров, когда выборщики нарушили бы это правило, в американской практике не было).

Сложности могут возникнуть только в случае, если голоса выборщиков окажутся разбитыми между тремя и более кандидатами в Президенты и при этом ни одна группа выборщиков не будет обладать большинством. На этот случай XII поправка устанавливает правило, согласно которому Президент должен быть избран Палатой представителей (из трех кандидатов на этот пост, получивших наибольшее число голосов выборщиков), а Вице-президент -- Сенатом (из двух таких кандидатов на этот пост). Предусмотрено, что при выборах Президента в Палате представителей каждый штат имеет один голос.

На протяжении многих лет система косвенных выборов подвергается острой критике со стороны общественности, многих конгрессменов, деятелей науки и политики, но изменить конституционный порядок и перейти к прямым выборам Президента пока не удается.

В Конституции (XXV поправка) указаны четыре основания досрочного прекращения полномочий Президента:

*отстранение от должности,

*смерть,

*отставка,

*неспособность осуществлять полномочия и обязанности по своей должности.

Отстранение от должности возможно только через процедуру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса (Палата представителей выдвигает обвинение, а Сенат судит под председательством Главного судьи). Президент, как и Вице-президент, может быть отстранен по импичменту за государственную измену, взяточничество, либо за другие серьезные преступления и правонарушения. Процедура импичмента была применена в XIX в. в отношении Президента Джонсона, но не привела к отстранению его от должности. В 1974 г. под угрозой применения импичмента Президент Р. Никсон был вынужден добровольно уйти в отставку Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран : учебник / Г.Н. Андреева. - М. : Эксмо, 2005. - С. 418..

В 1998-1999 гг. процедуре импичмента в полном объеме подвергся Президент Б. Клинтон, но решение об отстранении не было принято.

Смерть Президента влечет прекращение его полномочий и немедленное вступление в должность замещающего лица. Так, при исполнении своих обязанностей скончался Президент Ф. Д. Рузвельт (1945 г.), был убит Президент Д. Кеннеди (1963 г.), что сразу же повлекло замещение их постов действовавшими вице-президентами (соответственно Г. Трумэном и Л. Джонсоном). Предусмотрено (XX поправка), что если к тому дню, с которого начинается срок полномочий избранного Президента, наступит его смерть, то Президентом становится избранный Вице-президент. Если же смерть настигает кого-либо из лиц, из которых Палата- представителей избирает Президента, а Сенат --Вице-президента (т. е. в случае, предусмотренном XII поправкой), то Конгресс вправе предусмотреть необходимые меры путем принятия специального закона.

Добровольная отставка Президента может последовать под влиянием личных причин (состояние здоровья и др.) или под давлением обстоятельств.

Неспособность Президента осуществлять свои полномочия и обязанности (XXV поправка) ведет к временному прекращению полномочий при наличии его письменного заявления временному Председателю Сената и Спикеру Палаты представителей. Но с таким заявлением могут обратиться также Вице-президент вместе с большинством высших должностных лиц департаментов. В этих случаях Вице-президент принимает на себя исполнение обязанностей Президента. Президент, однако, может заявить, что он в состоянии осуществлять полномочия и обязанности по своей должности и возобновить их осуществление, если Вице-президент и большинство должностных лиц департаментов в течение четырех дней этому не воспротивятся. В этом случае Конгресс обязан собраться в течение сорока восьми часов после получения соответствующего заявления и в течение 21 дня большинством в две трети голосов обеих палат определить, действительно ли Президент не в состоянии осуществлять свои полномочия, вследствие чего обязанности сохраняются за Вице-президентом. Если же Конгресс таким образом не выскажется, то Президент возобновляет осуществление полномочий и обязанностей по своей должности Конституции государств Европы / под общ. ред. Л.А. Окунькова. - М. : НОРМА, 2001 : в 3 т. : Т. 1. - 824 с. ; Т.2. - 840 с. ; Т.3. - С. 327..

Для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не оказалась без главы государства, в 1947 г. был принят Закон о преемственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и 1966 гг.).

В нем была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, Государственный секретарь и далее все руководители департаментов по хронологии создания этих департаментов.

Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту.

Основные полномочия перечислены в Конституции (разд. 2 ст. II). Однако со временем теорией и практикой было сформулировано понятие «подразумеваемых (или «скрытых») полномочий», благодаря которому конституционные права и обязанности Президента существенно расширились. Кроме того, глава государства систематически наделяется Конгрессом различными «делегированными правами».

Конституционные полномочия Президента могут быть систематизированы по следующим основным группам Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / отв. ред. В.Е. Чиркин [и др.]. - М. : Междунар. отношения, 2002. - С. 287..

Представительские функции. В качестве главы государства Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему принадлежит право отсрочки исполнения приговоров -и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичменту. Он же объявляет амнистию. Как «лидер нации» Президент возглавляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и празднествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, впрочем, вправе делать и Конгресс. Награждение действующих президентов государственными наградами в США не принято.

Участие в законодательном процессе. Формально не пользуясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседаниях палат при принятии законов, Президент тем не менее оказывает огромное влияние на законодательный процесс. Исследователи отмечают, что это влияние носит даже решающий характер, ибо подавляющее большинство ключевых законопроектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом принимаются. К тому же сам Конгресс часто передает Президенту законодательные полномочия, из которых вырастает обширное указное право.

Президент имеет право вето, т. е. право в течение 10 дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками; вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством в 2/3 голосов обеих палат. Нельзя сказать, что президенты этим правом злоупотребляют, но угроза его применения оказывает на Конгресс известное воздействие. Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о положении дел в Союзе, т. е. о внутреннем и международном положении страны; с этим посланием он лично (обычно в январе) выступает перед объединенным заседанием двух палат. В послании Конгрессу рекомендуется принять конкретные законы (эта своеобразная законодательная программа Президента рассматривается палатами в приоритетном порядке). Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конгресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / А.А. Мишин. - 9-е изд., испр. и доп.- М. : ЗАО «Юридический дом» «Юстицинформ», 2002.- С. 214..

Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Конгресса, и таких случаев в истории не было. Он имеет право на так называемые «привилегии исполнительной власти», под которыми понимают право на конфиденциальность, т. е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента.

Военные полномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армии и флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправе объявлять войну, но может направлять войска за границу для «защиты американских интересов», в миротворческих целях и др. По закону 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соответствующий доклад. Конгресс вправе совпадающей резолюцией потребовать от Президента немедленно вывести войска из государства, в которое они были введены. К своему праву направлять вооруженные силы за границу президенты прибегали весьма часто.

Глава государства присуждает высшие воинские звания, производит назначения военачальников, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны (гражданское лицо) Конституции государств Европы / под общ. ред. Л.А. Окунькова. - М. : НОРМА, 2001 : в 3 т. : Т. 1. - 824 с. ; Т.2. - 840 с. ; Т.3. - С. 354..

Внешнеполитические полномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих представителей международные переговоры и пр. Им подписываются с совета и согласия Сената международные договоры; Президент их ратифицирует после одобрения Сенатом (двумя третями голосов сенаторов). Наряду с этим глава государства вправе заключать с другими государствами так называемые исполнительные соглашения, которые не требуют одобрения Сенатом; таких исполнительных соглашений Президентом подписывается огромное множество.

Президент с одобрения Сената назначает послов, консулов и представителей в международные организации, именно ему принадлежит руководство внешнеполитической деятельностью государства. Нередко президентами выдвигаются различные внешнеполитические доктрины, имеющие стратегическое значение. Конгресс лишь изредка в резолюциях палат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики и международного положения США, но позиция Конгресса Президента практически ничем не связывает. В обязанность Президента входит аккредитация и прием послов иностранных государств.

Назначения высших должностных лиц. Это одно из важнейших управленческих полномочий Президента. Все высшие должностные лица (их примерно 300) назначаются главой исполнительной власти «по совету и с согласия» Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководители ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случаев, когда Сенат отказывал Президенту в назначении предложенных им кандидатов, в том числе и на должности министров. Отстранение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом по собственному усмотрению. Назначение и смещение должностных лиц более низкого уровня регламентируется законами и ведомственными инструкциями Конституционное право государств Европы: учеб пособие для студ. юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д.А. Ковачев. - М. : Волтерс Клувер, 2005. - С. 189..

Чрезвычайное положение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение - как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конгресс и публикуется в официальном издании «Федерал реджистер». Национальное чрезвычайное положение может быть прекращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объявлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохраняются только те права и полномочия, которые основываются на законах.

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из конституционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись. В число основных актов, издаваемых Президентом, входят:

*исполнительные приказы, которые основываются на законах или делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления;

*реорганизационные планы, с помощью которых вносятся изменения в систему органов исполнительной власти (но с последующим утверждением Конгрессом).

*Кроме того, Президентом издаются разного рода инструкции, директивы, прокламации, правила и положения. Они также действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю Международное право: учебник / отв. сост. В. Бергманн и др. - М., 2011 - С. 344..

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров. Президент Республики -- верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры.

К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др. Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода вертикальное разграничение полномочий Президента и Правительства.

Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политики Франции. В постголлистский период утвердилось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компетенции. Решения наиболее общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по управлению страной осуществляется Правительством. Однако ни та ни другая схема практически не работают в условиях «сосуществования». При такой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственными делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Правительства. Однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности Ожиганов Н.И., Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: пособие для подготовки к экзаменам - М.: МарТ, 2003. - С. 198..

Президент Республики -- высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех актах внутриполитической и международной жизни.

Полномочия Президента можно условно разделить на две группы. К первой относятся полномочия Президента собственно как главы государства. Ко второй группе - полномочия по руководству исполнительной властью. Необходимо отметить, что если полномочия Президента собственно как главы государства связаны с возможностью принятия реальных властных решений, по сути дела они являются проявлением исполнительной власти Президента.

Можно иначе классифицировать полномочия Президента: полномочия, осуществляемые им самостоятельно, и полномочия, требующие контрассигнации Премьер-министра и в ряде случаев соответствующих министров. Самостоятельно Президент осуществляет только назначение референдума, роспуск Национального Собрания, введение чрезвычайного положения, направление в Конституционный совет запросов о соответствии законов Конституции и международным договорам. Это, как видно из перечня, в основном полномочия Президента собственно как главы государства. Иные акты реализации полномочий Президента требуют контрассигнации.

В этом плане Президент оказывается в некоторой степени зависимым от Правительства - ведь даже назначение на государственные должности может быть проведено только с согласия последнего. В этом отношении реальные властные возможности Президента зависят от конкретной расстановки политических сил. Если и Президент, и парламентское большинство, принадлежат к одной партии, то роль Президента возрастает. Фактически он возглавляет исполнительную власть. В иных случаях инициатива переходит к Правительству.

Президент Франции назначает Премьер-министра и прекращает его служебные полномочия после вручения им заявления об отставке Правительства.

По предложению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей (Статья 8 Конституции) Международное право: учебник / Под общ. Ред. А.Я Капустина. - М.: Гардарики, 2008 - С. 175..

Президент председательствует в Совете министров (Статья 9 Конституции).

Он подписывает указы и декреты, обсужденные в Совете министров (Статья 13 Конституции).

Президент обнародует законы в течении пятнадцати дней, которые следуют за передачей Правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от Парламента нового обсуждения закона. Причем, в этом новом обсуждении ему не может быть отказано (Статья 10 Конституции).

Статья 11 Конституции Конституция Французской Республики от 4 окт. 1958 г. // Конституции государств Европы : в 3т. - М., 2001. - Т.3. - 541 с. предоставляет Президенту право по предложению Правительства во время парламентской сессии или по совместному предложению обеих палат Парламента передавать на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, содержащий одобрения какого-либо соглашения о Сообществе или имеющий целью разрешить ратификацию какого-либо договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании установлений.

Согласно статье 13 Конституции Президент производит назначения на гражданские и военные государственные должности. В тоже время государственные советники, послы и чрезвычайные посланники, старшие советники Счетной палаты, префекты, генералы, ректоры университетов, директора центральных ведомств и ряд других важных должностных лиц назначаются в Совете министров. Практически Президент назначает всех высших чиновников с согласия или по предложению Правительства Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран : учебник / Г.Н. Андреева. - М. : Эксмо, 2005. - С. 429..

Президент Франции является главой вооруженных сил. Он председательствует в советах и высших комитетах национальной обороны.