24

Оглавление

Введение ……………………………………………………………….... 2

Глава 1. Конституционный статус палат Федерального Собрания ...………… 3

1. Предметы ведения палат Федерального Собрания

Российской Федерации ………………………………………………. 3

2. Конституционный статус Совета Федерации …………………….... 3

3. Конституционный статус Государственной Думы ………………… 5

Глава 2. Порядок формирования палат Фе-дерального Собрания ……………. 6

1. Проблемы формирования верхней палаты

Федерального Собрания …………………………………………….. 8

Глава 3. Внутренняя организация палат и основные принципы их работы .... 11

1. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации ………………………………...... 11

2. Внутренняя организация Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации ………………..... 14

2.1. Должностные лица ………………………………………………… 14

2.2. Совет Государственной Думы ……………………………………. 15

2.3. Депутатские объединения ………………………………………… 16

2.3.1. Полномочия по формированию руководящих

органов палаты ………………………………………………….. 18

2.3.2. Полномочия по подготовке и решению

процедурных вопросов ………………………………………….. 18

2.3.3. Полномочия в сфере законотворческого процесса …………… 18

2.3.4. Полномочия по решению вопросов, входящих в

соответствии с Конституцией в компетенцию

Государственной Думы ………………………………………… 18

2.4. Комитеты и комиссии Государственной Думы ………………… 19

Заключение ……………………………………………………………. 22

Список используемой литературы …………………………………... 25

Введение.

Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя, закрепленной в Кон-ституции России 1993 г. (ст. 10), является проведение в жизнь прин-ципа осуществления государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Не умаляя значения ис-полнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится органи-зация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах пра-вила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властей Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли основополагающего орга-на государственной власти, наделенного правами влиять на каждую из них.

В отличие от других государственных органов Федеральное Со-брание -- сложный, многофункциональный механизм, имеющий раз-нообразные связи и отношения с другими государственными и об-щественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.

Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание -- парла-мент Российской Федерации -- является постоянно действующим представительным и законодательным органом. Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная вза-имосвязь двух основополагающих его функций.

В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также принципы федера-лизма и многопартийности. Принцип федерализма призван обеспечивать интересы многона-ционального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре Федерального Со-брания. Одна из палат -- Государственная Дума -- представляет весь народ страны в целом. Другая -- Совет Федерации - состоит из пред-ставителей каждого субъекта Российской Федерации. Из этого сле-дует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъ-екты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации.

Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализ-ма, который тем или иным образом всегда учитывался при постро-ении органов государственной власти в Российской Федерации, -- факт качественно новый в формировании российского представи-тельного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика оте-чественная.

Многопартийная система -- это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. На принци-пе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы. 225 (из 450) депутатов избираются по фе-деральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депута-ты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Участие политических партий в деятельности парламента разно-образно. Это создание партийных фракций, участие в прениях, от-стаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответ-ствии с установками своих партийных органов и т.д. Многопартий-ный состав Федерального Собрания характеризует его как демокра-тически организованный государственный орган представительной и законодательной власти.

Глава 1. Конституционный статус палат Федерального Собрания.

1. Предметы ведения палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации полномочия Федераль-ного Собрания представлены предметами ведения палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Компетенция палат строго раз-граничена и каждая из них правомочна решать только вопросы своего ведения. Совет Федерации, как уже отмечалось, призван обеспечи-вать учет мнений субъектов Российской Федерации по коренным вопросам государственного строительства, внутренней и внешней по-литики страны. Государственная Дума представляет интересы насе-ления России в целом: к ее ведению отнесено решение ряда важных вопросов государственной жизни и, в первую очередь, принятие фе-деральных законов. Руководствуясь принципом строгого разграни-чения функций и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, Конституция Российской Федерации предписывает палатам принимать собственный регламент и самостоятельно решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Учитывая данные установления, анализ конституционного ста-туса Совета Федерации и Государственной Думы, а также характе-ристика их внутренней организации будут рассмотрены раздельно применительно к каждой из палат Федерального Собрания Россий-ской Федерации.

2. Конституционный статус Совета Федерации.

Конституцион-ный статус Совета Федерации образуют правовые нормы (институ-ты), содержащиеся в Конституции Российской Федерации, других нормативных актах и характеризующие его положение в качестве самостоятельного структурного подразделения Федерального Собра-ния Российской Федерации, а также устанавливающие его компе-тенцию.

К составным частям (элементам) конституционного статуса Со-вета Федерации относятся также правовые институты, которые за-крепляют: порядок образования Совета Федерации; статус члена Со-вета Федерации; полномочия по самоорганизации, т. е. образованию отдельных внутренних органов, избранию или назначению должност-ных лиц, возглавляющих ту или иную структуру Совета Федерации; правила и процедуры работы Совета Федерации.

Характеризуя конституционный статус Совета Федерации, сле-дует иметь в виду, что нормы конституции определяют лишь общий каркас его полномочий и порядка деятельности. Конкретизируют-ся конституционные установления, касающиеся функционирова-ния и деятельности Совета Федерации, в федеральных законах, Рег-ламенте, постановлениях Совета Федерации, других законодатель-ных актах. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Со-вета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (предста-вительного) и глава исполнительного органов государственной влас-ти, по должности¹. Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 представителей 89 субъектов Российской Федерации. С точки зрения субъектного состава Совет Федерации представ-ляет собой палату, призванную отражать федеративное устройство Российской Федерации и учитывать интересы ее субъектов. Такая модель схожа с германской системой образования бундесрата -- верх-ней палаты парламента ФРГ, который формируется путем предста-вительства от земель, а не через выборы. Предполагается, что таким образом могут быть лучше учтены интересы регионов. Поэтому в числе основополагающих задач Совета Федерации ~ согласование интересов Федерации с интересами каждого ее субъекта; создание такого положения, чтобы благо страны в целом не оборачивалось ущербом для отдельных ее частей; устранение противоречий между субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и федеральным центром, с другой и т.п.

В иерархии элементов конституционного статуса Совета Феде-рации особое значение имеют нормы, регулирующие его компетен-цию. Согласно ст. 102 Конституции РФ, соответствующим законо-дательным нормам к ведению Совета Федерации относятся:

1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

2) утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-дении военного положения;

3) утверждение указа Президента Российской Федерации о вве-дении чрезвычайного положения;

4) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за

пределами территории Российской Федерации;

5) назначение выборов Президента Российской Федерации;

6) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

7) назначение на должность судей Конституционного Суда Рос-сийской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Фе-дерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации, членов Президиума Верховного Суда Российской Феде-рации, судей Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств;

8) назначение на должность и освобождение от должности Гене-рального прокурора Российской

Федерации, первого заместителя Ге-нерального прокурора Российской Федерации и

заместителей

Гене-рального прокурора Российской Федерации;

9) назначение на должность и освобождение от должности за-местителя Председателя Счетной

палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;

10) назначение на должность и освобождение от должности чле-нов Центральной избирательной

комиссии Российской Федерации;

11) рассмотрение вопросов внешней политики и межпарламент-ского сотрудничества;

12) проведение консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипломатических представителей;

13) подготовка, рассмотрение и принятие обращения Совета Фе-дерации в Конституционный Суд Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации содержит и иные установ-ления, касающиеся компетенции Совета Федерации, его законода-тельной деятельности, внутренней организации, порядка работы, ста-туса члена Совета Федерации. Они будут проанализированы в пос-ледующих разделах настоящей работы, что позволит в полном объеме охарактеризовать деятельность Совета Федерации в целом.

3. Конституционный статус Государственной Думы.

Конституци-онный статус Государственной Думы определяют конституционные и иные законодательные установления, касающиеся ее особого со-циального назначения, предметов ведения, порядка выборов депута-тов и их правового статуса, внутреннего устройства, порядка работы.

Порядок образования Государственной Думы определяется Кон-ституцией Российской Федерации, федеральными законами «О вы-борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995г., «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-сийской Федерации от 19 сентября 1997 г.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право вы-движения кандидатов в депутаты принадлежит непосредственно из-бирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Выборы в Государственную Думу осуществляются по смешанной мо-дели: половина депутатов избирается по пропорциональной, а другая половина по мажоритарной системе относительного большинства, т.е. 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ -- один де-путат) избирательным округам на основе единой нормы представи-тельства избирателей на одномандатный избирательный округ, за ис-ключением избирательных округов, образуемых в субъектах Россий-ской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; другие 225 депутатов избираются по федераль-ному округу пропорционально количеству голосов, поданных за фе-деральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избиратель-ными объединениями, избирательными блоками. Основные полномочия Государственной Думы заключаются в осуществлении законодательной деятельности. Помимо этого, Конституция Российской Федерации наделяет данную палату и другими немаловажными правами и обязанностями. Так, согласно ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы относится дача со-гласия Президенту Российской Федерации на назначение Председа-теля Правительства Российской Федерации, а также решение вопро-са о доверии Правительству Российской Федерации. В ее обязан-ности входит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Предсе-дателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполно-моченного по правам человека. Государственной Думе предоставлено право объявления амнистии. В числе ее правомочий -- выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отреше-ния его от должности.

К положениям, характеризующим конституционный статус Го-сударственной Думы, следует отнести нормы, устанавливающие сроки ее полномочий, и порядок роспуска. Согласно ч. 1 ст. 96 Кон-ституции Государственная Дума избирается сроком на четыре года. В то же время Конституция устанавливает, что Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в слу-чаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции Российской Фе-дерации.

В первом случае Президент Российской Федерации вправе рас-пустить Государственную Думу и назначить новые выборы после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председа-теля Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. 111 Конститу-ции Российской Федерации).

Распустить Государственную Думу Президент может и в случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев со дня вынесения ею постановления о недоверии Правительству Российской Федера-ции, повторно подтвердит свое намерение. При такой ситуации Пре-зидент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции).

И, наконец, ч. 4 ст. 117 предусматривает еще один вариант, по-зволяющий Президенту реализовать право роспуска Государствен-ной Думы. Произойти это может в том случае, когда Председатель Правительства Российской Федерации ставит перед Государствен-ной Думой вопрос о доверии Правительству, а Государственная Дума в доверии отказывает. Это требует от Президента принятия ре-шения в течение семи дней об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена:

по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Россий-ской Федерации, в течение года после ее избрания;

с момента выдвижения ею обвинения против Президента Рос-сийской Федерации до принятия соответствующего решения Сове-том Федерации;

в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской федерации.

Завершая анализ конституционного статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо отметить, что процесс отработки механизма их деятельности находится в постоянном раз-витии. Обновляются, уточняются, упраздняются отдельные правила и процедуры их работы, о чем свидетельствуют, в частности, много-численные изменения и дополнения, вносимые в регламенты палат. Корректируется деятельность отдельных подразделений, создаются новые парламентские структуры, устанавливаются дополнительные полномочия.

Глава 2. Порядок формирования палат Фе-дерального Собрания.

Установленный Конституцией Российской Федерации четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализо-вать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депута-там - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, перио-дический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна. Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Рос-сийской Федерации, который избирается также на четыре года. Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответст-вии с ч. 4 ст. 111, в случае когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Предсе-дателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Фе-дерации назначает Председателя Правительства, распускает Государствен-ную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Рос-сийской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федера-ции.

Следует заметить, что федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Государственной Думы. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государствен-ной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Данное положение находится в определенном противоречии со ст. 109, 111 и 117 Конституции, которые не предусматривают функцио-нирования Государственной Думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, согласно одной статье Конституции Государст-венная Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим - лишена воз-можности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, что при определенных условиях может обернуться негативными по-следствиями для стабильности и преемственности государственной власти.

Переходные положения Конституции Российской Федерации (п. 7) сде-лали изъятие из ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации, установив сокращенный срок полномочий для Государственной Думы первого созы-ва - два года. Это мотивировалось переходным характером Государствен-ной Думы первого созыва, необходимостью интенсивного накопления опы-та работы парламента в новых условиях, а также стремлением синхронизи-ровать выборы нового состава Государственной Думы (декабрь 1995 г.) с выборами Президента Российской Федерации (июнь - июль 1996 г.).

В соответствии с ч. 2 ст. 96 порядок формирования Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Подго-товка и принятие данных законов могут служить примером труднейшего политического компромисса.

Порядок формирования Совета Федерации установлен в настоящее вре-мя Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соот-ветствии с данным законом в Совет Федерации входят по два представите-ля от каждого субъекта Российской Федерации: один избирается законода-тельным (представительного) органом власти, другой назначается высшим должностным лицом (главой исполнительного органа власти) субъекта Российской Федерации. Принятию указанного федерального закона пред-шествовала дискуссия о порядке и механизме формирования Совета Феде-рации. За короткую историю российского парламентаризма процедура форми-рования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Рос-сийской Федерации № 1626 от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Фе-дерации Федерального Собрания» путем выборов двух депутатов от каждо-го субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухман-датным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Фе-дерации (п.7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Ду-мы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке форми-рования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера-ции», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации явля-ются по должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе-дерации.

1. Проблемы формирования верхней палаты Федерального Собрания.

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как по-ложительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа форми-рования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь ре-гионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответствен-ность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непо-средственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «долж-ностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способст-вовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий феде-ральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В рамках программы по углублению конституционной реформы Прези-дент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Госу-дарственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - предста-витель законодательного (представительного) органа государственной вла-сти избирается законодательным (представительным) органом государст-венной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Сове-та Федерации -- представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в науч-ной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной сто-роны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно дей-ствующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего разви-тия российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно по-влечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на обще-ственную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имею-щих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономер-ностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федераль-ного закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Пре-зидентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифициро-вать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Госу-дарственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспо-собность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выбо-рах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избира-тельных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного про-цента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Фе-дерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах де-путатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федера-ции рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного фе-дерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-про-центном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г .. Президент Российской Федерации подписал Федераль-ный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж-дан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и дру-гие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О вы-борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий-ской Федерации».

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О вы-борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий-ской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть изби-рательных списков, введен ряд дополнительных требований к избиратель-ным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

Глава 3. Внутренняя организация палат и основные принципы их работы.

1. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Должностные лица. Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. Он избирается из числа членов Со-вета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителя Председателя Со-вета Федерации, количество которых устанавливается палатой. В со-ответствии с Регламентом на первом заседании Совета Федерации второго созыва было избрано четыре заместителя Председателя Со-вета Федерации. Регламент палаты устанавливает, что Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть пред-ставителями от одного субъекта Российской Федерации.

Круг полномочий Председателя Совета Федерации весьма об-ширен. В его многочисленные обязанности входит:

представление на рассмотрение членов Совета Федерации про-ста повестки дня заседания Совета Федерации;

ведение заседаний палаты;

подписание постановлений Совета Федерации;

созыв внеочередных заседаний палаты;

распределение обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации;

контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации;

направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, одобренных Госу-дарственной Думой, федеральных законов, принятых Государствен-ной Думой, а также законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;

направление Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и феде-ральных законов, одобренных Советом Федерации.

Наряду с осуществлением организационных функций по наведе-нию внутреннего порядка деятельности палаты Председатель Совета Федерации наделен рядом полномочий, которые можно охарактери-зовать как представительские. Так, ему предоставлено право пред-ставлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Гене-ральной прокуратурой Российской Федерации, а также с обществен-ными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими органи-зациями.

В рамках указанных правомочий Председатель Совета Федера-ции участвует в согласительных процедурах, используемых Прези-дентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Консти-туции Российской Федерации, для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Феде-рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-дерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Председателю Совета Федерации поручено приводить к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации; принимать решения о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан ино-странных государств Почетной грамотой Совета Федерации Феде-рального Собрания Российской Федерации и подписывать ее.

Председатель Совета Федерации обязан представлять Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. По вопросам, отнесенным к его компе-тенции, Председатель издает распоряжения и дает поручения.

Перечень полномочий Председателя Совета Федерации, содер-жащийся в Регламенте Совета Федерации, не является исчерпыва-ющим. Предусматривается, что Председатель Совета Федерации ре-шает и иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заместители Председателя Совета Федерации замещают предсе-дателя Совета Федерации во время его отсутствия, по поручению Председателя Совета Федерации имеют право подписывать поста-новления палаты, издавать распоряжения. Им предписано вручать награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, организовы-вать взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, а так-же осуществлять другие полномочия по вопросам внутреннего рас-порядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации и распределением обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации.

Комитеты и комиссии Совета Федерации. Основными струк-турными подразделениями Совета Федерации являются комитеты -- постоянно действующие органы палаты. Они создаются в целях ре-ализации полномочий, возложенных на Совет Федерации Консти-туцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламен-том Совета Федерации, другими правовыми актами.

Комитеты призваны решать следующие задачи:

осуществлять подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и передан-ным на рассмотрение Совета Федерации;

разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и проекты иных правовых актов;

организовывать проведение парламентских слушаний;

решать вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты;

рассматривать в пределах своей компетенции иные вопросы, от-носящиеся к ведению Совета Федерации.

Комитеты образуются из числа членов палаты. Это означает, что все члены Совета Федерации входят в состав комитетов Совета Фе-дерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета оп-ределяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утвержда-ется палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Фе-дерации.

Комитеты избирают председателя и заместителей председате-ля. Председатель комитета утверждается Советом Федерации, что оформляется соответствующим постановлением. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Комитетам Совета Федерации предоставлено право по основным направлениям своей деятельности в случаях необходимости образо-вывать подкомитеты.

Совет Федерации вправе принять решение о ликвидации отдель-ных комитетов либо об образовании новых комитетов.

В соответствии с Постановлением Совета Федерации «Об обра-зовании комитетов и комиссии Совета Федерации» от 24 января 1996 г. в Совете Федерации второго созыва были образованы один-надцать комитетов и одна комиссия.

Основные сферы деятельности комитетов и комиссий, круг их полномочий и порядок работы закреплены в Регламенте Совета Фе-дерации.

Внутренними рабочими органами Совета Федерации являются также постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета Федера-ции. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В составы постоянных и временных комиссий палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации. Кроме того, в состав временных комиссий могут быть включены Председатель Совета Федерации, его заместители. Задачи, срок де-ятельности, полномочия и состав временных комиссий определяются постановлением Совета Федерации.

В Совете Федерации второго созыва образована одна постоянная комиссия -- Комиссия Совета Федерации по регламенту и парла-ментским процедурам. Как и комитеты, она является постоянно дей-ствующим органом палаты. Основное назначение комиссии состоит в осуществлении контроля за соблюдением Регламента Совета Фе-дерации. В числе других ее полномочий -- анализ и обобщение предложений о внесении изменений и дополнений в Регламент, посту-пающих от комитетов, комиссий, членов Совета Федерации; консуль-тации членов Совета Федерации, руководителей структурных под-разделений, должностных лиц по практическому применению кон-кретных положений Регламента; проведение аналитической работы по проблемам совершенствования парламентских процедур и т.п.

К числу временных комиссий относятся: Мандатная, Счетная, Редакционная комиссии, Временная комиссия по регламенту, обра-зуемые в процессе проведения заседаний Совета Федерации, а также многочисленные комиссии, создаваемые для решения конкретных задач, например, Комиссия по международному техническому и гу-манитарному сотрудничеству, Комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя и др.

К временно функционирующим органам следует отнести и ра-бочие группы, создаваемые комитетами и комиссиями для разреше-ния определенных вопросов, организации парламентских слушаний. К их работе помимо членов Совета Федерации привлекаются пред-ставители министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных уч-реждений.

Кроме этого, комитетам и комиссиям предоставлено право со-здавать на общественных началах экспертные советы, привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, на-значать независимую экспертизу законопроектов.

В процессе своей деятельности комитеты и комиссии вправе об-ращаться к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам с просьбой о предоставлении необходимой до-кументации. В этом случае должностные лица и организации обязаны предоставлять запрашиваемые материалы.

В обязанности комитетов и комиссий входит представление от-четов о своей деятельности, которые заслушиваются на заседании Совета Федерации.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются засе-дания, которые подразделяются на очередные и внеочередные. Оче-редные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания вправе созывать пред-седатель комитета, комиссии по своему усмотрению, либо по пору-чению Председателя Совета Федерации или его заместителя, коорди-нирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Комите-ты и комиссии Совета Федерации вправе также проводить совмест-ные заседания. Заседания комитетов Совета Федерации могут про-водиться непосредственно в субъектах Российской Федерации.

Другой немаловажной формой работы комитетов и комиссий Со-вета Федерации являются парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, долж-ностные лица, эксперты, представители государственных органов, об-щественных объединений, научных учреждений и т.д.

Аппарат Совета Федерации. К структурным подразделениям Совета Федерации следует отнести Аппарат Совета Федерации. Он осуществляет правовое, информационно-аналитическое, организаци-онное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов, членов Совета Феде-рации.

2. Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

2.1. Должностные лица.

Возглавляет палату Председатель Государ-ственной Думы. В отличие от Совета Федерации в число должност-ных лиц Государственной Думы входит Первый заместитель Пред-седателя Государственной Думы. Так же, как и Совет Федерации, Государственная Дума избирает заместителей Председателя Государ-ственной Думы. Согласно постановлению Государственной Думы от 18 января 1996 г. «О заместителях Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Государ-ственная Дума второго созыва избрала семь заместителей Председа-теля палаты.

Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государствен-ная Дума может принять решение о проведении открытого голосо-вания. Кандидатов на указанные должности вправе выдвигать депу-татские объединения и депутаты Государственной Думы. Порядок избрания данных должностных лиц урегулирован в Регламенте Го-сударственной Думы. В нем, в частности, установлено, что перечис-ленные выше должностные лица не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

Функции Председателя Государственной Думы, равно как и Председателя Совета Федерации, весьма схожи и условно могут быть поделены на организационные и представительские.

Полномочия по осуществлению организационных функции обя-зывают Председателя Государственной Думы:

вести заседания палаты;

ведать ее внутренним распорядком;

организовывать работу Совета Государственной Думы;

осуществлять общее руководство деятельностью Аппарата Госу-дарственной Думы;

назначать на должность и освобождать от должности Руководи-теля Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя.

В рамках данных полномочий Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект по-рядка работы Государственной Думы следующие вопросы: о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях палаты. Ему предоставлено право издавать распоряжения по вопросам, от-несенным к его компетенции. В обязанности Председателя Государ-ственной Думы входит представление Государственной Думе докла-дов о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте програм-мы ее законопроектной работы на очередную сессию и др.

Представительские полномочия наделяют Председателя Государ-ственной Думы правом представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Пра-вительством Российской Федерации, субъектами Российской Феде-рации, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Су-дами Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Феде-рации, со Счетной палатой Российской Федерации, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими долж-ностными лицами иностранных государств и международными ор-ганизациями.

В рамках указанных полномочий Председатель Государственной Думы участвует в согласительных процедурах, используемых Пре-зидентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Кон-ституции Российской Федерации, для разрешения разногласии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Россий-ской Федерации.

Обязанности заместителей Председателя Государственной Думы сводятся к следующему:

они замещают Председателя Государственной Думы во время его отсутствия;

по его поручению ведут заседания палаты;

координируют деятельность комитетов и комиссий Государствен-ной Думы;

решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Государственной Думы и рас-пределением обязанностей между заместителями Председателя Го-сударственной Думы.

2.2. Совет Государственной Думы.

Совет Государственной Думы можно охарактеризовать как коллегиальный, постоянно действую-щий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рас-смотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Го-сударственной Думы, руководители депутатских объединений с пра-вом решающего голоса. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

В случае отсутствия Председателя Государственной Думы засе-дания Совета Государственной Думы проводит один из его замести-телей. В отсутствие руководителей депутатских объединений и пред-седателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государ-ственной Думы принимают участие их представители из числа де-путатов Государственной Думы. В этом случае заместитель Предсе-дателя Государственной Думы и представители депутатских объеди-нений имеют право решающего голоса.