Реформирование российской государственной службы

Дух "общественного служения" должен лечь в основу но-вого неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напомина-ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на-пример, весьма быстрые позитивные изменения, происхо-дившие в среде россий-ского чиновничества в 60-е годы про-шлого века - в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

3. Социальные аспекты реформирования государственной службы:

зарубежный опыт и Россия

Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципи-ально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами рефор-мирования государственных организаций, обладать способностью управлять инно-вационными процессами, преодолевать социальную и организационную инерт-ность бюрократических структур. Современный служащий государственной адми-нистрации должен иметь высокую профессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры. Ему необходимы глубокие знания тео-рии политики, теории управления, конфликтологии, теории принятия решений, со-циального прогно-зирования. Помимо этого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственного администрирования, общую теорию ад-министративно-государ-ственного управления.

Такую профессиональную подготовку в странах Западной Европы и Аме-рики можно получить в университетах или колледжах по специальности «public admi-nistration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государст-венного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финан-сами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью - развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объедине-нием вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет докумен-тов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государст-венное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки Рос-сии включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политиче-ское образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык граж-данский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем ци-вилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родив-шейся на пересечении политической теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная мо-дель административно-государственной деятельности включает очень сложные ха-ракте-ристики. Постараемся выделить самые главные из них:

- применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирова-ния информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов мате-мати-ческого моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

- прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и нега-тивных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локали-зации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и ново-введениях и осуществление практических действий по их реализации;

- анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политиче-ских и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

- организация и проведение эмпирических исследований по изучению соци-ально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких реше-ний;

- прогнозирование развития социально-политических, социально-экономи-ческих и организационных процессов в объектах управления, проектирование про-грамм нововведений и осуществление этих программ;

- применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и исполь-зования необходимой социальной, политической, экономической и научной инфор-мации.

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стрем-ление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стериль-ных условиях, которые подразумеваются у Вебера.

Далее, бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори-тарному обществу, - такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро-крату. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия - это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода-тели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо-копостав-ленных государственных служащих.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вы-нуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар-ламенте. Они не поступают - да и в действительности не могут поступать - только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад-министра-тивно-государственной деятельности считают, что административно-го-сударственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципи-альное значение приобретает более широкое участие общественности в определе-нии целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы админист-ративно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претер-пела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основ-ной упор в административно-государственном управлении делался на деловые ка-чества профессиональных государственных служащих, их политическую ней-тральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра-торов и придание политического характера определенным должностям. В некото-рых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо-вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от прези-дента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на ос-нове такого детального знания своей области государственного администрирова-ния, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований совре-менного государствен-ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа-щих.

Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб-ной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996. - С. 102..

Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администри-рования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицен-зирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на лю-бом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, ра-зумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть оп-ределена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и меди-цин-ской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред-на-значаемых целей.

Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граж-дан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, кон-тролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределе-нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую под-готовку, осуще-ствляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол-няет политические решения, она также разрабатывает и принципы управле-ния. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилак-тика, безо-пасность движения и охрана природных богатств.

В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. По-скольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контро-лируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).

Что касается второй функции правительственной бюрократии - обслужива-ния, то многие правительственные агентства специально созданы для обслужива-ния населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не за-думываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для ферме-ров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в ос-новном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии прави-тельство оказывает расши-ренную помощь в трудоустройстве. В России правитель-ство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто мо-жет и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосо-стояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления оп-ределенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регу-лирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в боль-шинстве промышленно развитых стран).

Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департа-мент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой ус-пешный результат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В Рос-сии действуют Комитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового зако-нодательства и регулируют проблему занятости в стране.

В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави-тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата националь-ной законодательной власти); федеральные административные суды обладают си-лой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, мо-гут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право-нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.

Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять оп-ределенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других феде-ральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или ка-кой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико-брита-ния, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. На-пример, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли на-рушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и ос-новывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалу-ется, что его гражданские права были нарушены, должно быть проведено рассле-дование - обычно отделом гражданских прав при Департаменте юстиции - прежде чем могут быть предприняты какие-нибудь действия. В России существует Комис-сия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязне-нии воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В Рос-сии их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное ис-следование национальных потребностей в энергии, прежде чем приступило к про-грамме массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различные исследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиков на рынке - независимо от того, поступали жалобы или нет - пока не убедится, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Тогда орга-низации, такие, как, например. Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественных интересов и посягательством на личность достаточно тон-кая и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Конгресс в США может решить, что небезопасные угольные шахты должны быть закрыты, только после того, как горные эксперты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государствен-ный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и гор-надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор). Многие за-коны также требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают техническую помощь спе-циалистов. Это сегодня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Ярким историческим приме-ром может быть затяжной конфликт министра обороны в администрации Дж. Кен-неди, Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на воо-ружение. Подобным же образом президент Трумэн долгое время находился под интенсивным давлением со стороны экспертов Государственного Департамента по вопросу о признании Израиля как независимого государства.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это - неотъемле-мая черта всех современных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенно Государственного Совета), и профессиональные исполни-тели, таким образом, имеют возможность формировать политику. Бюрократы иг-рают важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и кон-сультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политиче-ских руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.

Когда закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, если этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Однако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очищены. Закон позволяет Комитету по за-щите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально, и каждая вызывает определенные экологические, эко-номические и политические проблемы. За решение, как достичь главной цели, ста-новится ответственным данный комитет. Таким образом, в том случае, если госу-дарственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выпол-нить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать законы для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся к дискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Ми-нистерстве экономики Российской Федерации.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба за то, чтобы заставить производителя сигарет в США помещать преду-предительные надписи относительно разрушения здоровья на коробках с сигаре-тами и включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоохранения) о том, что сильное курение увеличивает опасность заболевания раком легких и зна-чительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на Конгресс усилилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребо-вали печатать предо-стережение об опасности на всех упаковках.

Однако Комиссия продолжила свою борьбу за еще более строгое антитабач-ное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фридшлер, на основании анализа этого преце-дента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного проти-востояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью. Если бы решение относительно сигарет и здоровья было принято только Конгрессом, разумно пред-положить, что производители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное про-тивостояние является очевидным примером, как государственные агентства могуч влиять и даже определять общественную политику» Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996. - С. 105..

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX века стала ог-ромной властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», соз-данной когда-то Вебером. Этот феномен требует постоянного серьезного теорети-ческого и практического научного изучения, поскольку как и все социально-поли-тические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

Более того, государственно-административная деятельность - уникальный эле-мент в социально-политической системе, потому что характер этой деятельно-сти оп-ределяется системой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить систему. Однако государственно-административная деятельность - это средство для достижения цели, а не сама цель. Это значит, что административные возможности должны оцениваться адекватно национальным целям, с учетом исто-рического прошлого, культурных особенностей и различных факторов окружения.

Соответственно системы государственно-административной деятельности в раз-личных странах обязательно отличаются и будут отличаться одна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Вообще сомнительно, что воз-можно создать общую модель государственно-административного управле-ния, кото-рая была бы подходящей для всех развитых стран. Следовательно, и о со-держании понятий «административно-государственное управление» и «государст-венное админи-стрирование» можно говорить с известной долей условности, имея в виду только наиболее общие, универсальные характеристики. Всегда необходимо помнить о разнообразии систем и положений в государственно-административной деятельности и об ограниченности моделей, когда их применяют в реальных си-туациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе развития законодательства о государственной службе будет уси-ливаться тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы Рос-сии может при-вести к тому, что в ближайшем будущем появится новая от-расль - служебное право со своим предметом правового регулирования. С практи-ческой точки зрения ито-гом реформирования государственной службы станет вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной пуб-личной службы. Вместе с тем в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные госу-дарственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от пра-вового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных от-ношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутригосу-дарственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законо-дательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудо-вого права перестанут играть существенную роль или вообще исчезнут из общего регулирования государственной службы.

Понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направле-ний их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулиро-вание добросовестной работы и т. д. Неко-торые ученые даже утвер-ждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хоро-шая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свиде-тельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнооб-разных дел об-щества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессио-нальный уровень стали сего-дня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства - в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безо-пасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чи-новничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и буду-щее всего государства.

Государственная служба - важнейший инструмент государ-ства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, за-конодательно обеспечена, уком-плектована специалистами высшей квалификации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tusca-loosa, 1989.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма, Инфра-М, 2000.

3. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляю-щие, содержание, принципы. // Государство и право. - №12. - 1996.

4. Бребан Г. Французское административное право. - М., 1988.

5. Василенко Н. А. Административно-государственное управление как наука. // Социологические исследования. - №4. - 1994.

6. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. - М.: Дело, 1999.

7. Гражданское общество. М., 1993.

8. Ежегодник 1997 г.: Государственная служба России. Научные труды РАГС. - М., 1997.

9. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ». - М., 1998.

10. Конституция Российской Федерации 1993 года.

11. Крыштановская О. Финансовая олигархия в России. // Известия. - 1996. - 10 янв.

12. Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993.

13. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. - Рос-тов-на-Дону, 1998.

14. Магомедов К.О. Регулятивные механизмы воздействия гражданского об-щества на государственную службу. - М., 1998.

15. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб-ное пособие. - М.: Юристь, 1996.

16. Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе. - М., 1999.

17. Романов В.Л. Социальный вектор государственной службы. - М., 1997.

18. Савватеева И. О тех, кто нами правит. // Известия. - 1995.

19. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и струк-тура. // Государство и право. - №5. - 1996.

20. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» 1995 г.