Кадровая политика в современной системе государственной службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ПЛАН

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения государственной кадровой политики в сфере формирования резерва управленческих кадров

Сущность и содержание понятий «государственная кадровая политика» и «резерв управленческих кадров». Подходы к толкованию понятия «кадровый резерв»

1.2 Актуальные изменения законодательства относительно формированиия кадрового резерва в процессе реформирования государственной службы России

Глава 2. Анализ современного опыта формирования и подготовки резерва управленческих кадров в России, в СНГ и развитых странах

2.1. Анализ особенностей подготовки резерва управленческих кадров в Российской Федерации кадры резерв государственный служба

2.2. Анализ специфики формирования резерва управленческих кадров в странах - членах Содружества Независимых Государств (СНГ)

2.3. Анализ современного опыта формирования и подготовки резерва управленчких кадров в развитых странах

Глава 3. Разработка стратегических направлений развития и совершенствования государственной кадровой политики в сфере формирования и подготовки резерва управленческих кадров

3.1 Подходы к разработке стратегии реформирования и развития государственного и муниципального аппарата и возможности использования опыта федеральных органов исполнительной власти в сфере формирования кадрового резерва

3.2 Приоритетные направления совершенствования государственной кадровой политики в сфере формирования и подготовки резерва управленческих кадров

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Как справедливо отметил декан факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, известный политолог и депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Никонов, «государственное управление -- это большая, сложная и древняя наука. Первые трактаты по госуправлению насчитывают несколько тысяч лет, и сейчас в глобальной конкуренции выигрывают те государства, которые на протяжении столетий демонстрируют правильные технологии и принципы управления» Сухова Т. Кадры решат все // Журнал “Русский мир.ru”, июнь 2014 г. - Режим доступа:

URL: http://www.russkiymir.ru/media/magazines/article/141400/?sphrase_id=11145 . И в этой связи, необходимо признать, что, к сожалению, в нашей стране наука государственного управления стала развиваться только двадцать лет назад, а актуальность проблемы подготовки резерва управленческих кадров стала понятна только в поседнее десятилетие.

Современное российское государство переживает сложный период своего функционирования и развития. Происходят кардинальные изменения во внутренней и внешней политике, государственном строительстве, в частности, в системе административно-управленческой деятельности, судебно-правовой практике, государственной службе, военной сфере и т.д. Придать организационно-правовую основу этим преобразованиям и сделать их эффективными призвана государственная кадровая политика.

Дело в том, что кадровое обеспечение органов государственной власти и управления, комплектование силовых структур и правоохранительных органов высокопрофессиональными специалистами, сохранение их кадрового ядра - проблема наиболее существенная для настоящего и будущего любой страны, в том числе и Российской Федерации. Важно также подчеркнуть, что принятие кадровых решений - это не техническая функция руководителя того или иного органа государственной власти и управления. Как и любое другое действие, кадровое назначение работника в органы власти должно отвечать нескольким требованиям:

- оно должно основываться на законодательстве Российской Федерации, определяющем правовые основы, порядок формирования и реализации кадровой политики в целом;

- следовать общей логике и целевым установкам государственной политики Российской Федерации;

- следовать общей логике действий и основным функциям конкретного органа власти и управления;

- соответствовать запросу российского государства к профессионализму и компетентности работника по конкретной должности;

- быть ориентированным, в первую очередь, на потребности граждан Российской Федерации.

В силу этого государственная кадровая политика, рассчитанная на удовлетворение кадровых потребностей органов государственной власти, становится важным элементом реализации политики не только в области государственного строительства и управления, но и в большинстве сфер общественной жизни.

Законодательство Российской Федерации о государственной кадровой политике состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Заметим, что хотя термины «государственная кадровая политика», «кадровая политика», «кадровая функция» и отсутствуют в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, правовые функции и события, которые они вызывают, в них присутствуют.

Кадровый резерв государства является одним из механизмов его функционирования, в ходе которого происходит воспроизводство стратегически значимого кадрового потенциала для замещения вакансий в аппарате государственного управления. Современные модернизационные процессы в России вызвали существенную трансформацию в характере кадровой политики, а также в принципах формирования кадрового резерва.

Кадровый потенциал во всех цивилизованных странах мира рассматривается как фактор устойчивого роста, и даже лидерства на мировой арене. Кадровый резерв государственной службы в Российской Федерации необходимо рассматривать, как важнейший элемент в системе стратегического планирования политического и экономического развития, как отдельных регионов, так и всей страны.

Само по себе такое понятие, как «кадровый резерв» вызывает теоретический, и, что еще важнее, практический интерес. В советские времена это понятие именовалось «номенклатурной элитой», и включало в себя, по сути, сообщество влиятельных политиков, постоянно участвующих в жизни общества и государства в различных качествах (должностях). Эта «скамейка запасных» характеризует качество государства и уровень развития той политической системы, в которой живет общество.

Актуальность вопроса формирования и рационального использования кадрового потенциала государственной службы обуславливается непрерывным процессом совершенствования политико-административного управления, что неизбежно влечет за собой рационализацию технологий и методов руководства структурными подразделениями государственных органов.

Управление политическими процессами в современном мире находится в прямой зависимости от актуальных механизмов воспроизводства кадрового потенциала всех органов власти. С учетом изменяющихся внешних, - политических, экономических условий функционирования государственных органов, влияющих на деятельность государственных структур, необходимыми элементами обеспечения развития системы государственной службы сегодня становятся вопросы своевременного обновления кадрового резерва в системе государственной службы, стимулирования служебного роста и профессионального развития и обучения государственных служащих.

Вместе с тем, актуальность данных вопросов обуславливает качественное и радикальное изменение роли и места кадровых служб в государственных учреждениях, предприятиях и организациях. Приоритетными стратегическими задачами кадровых служб в этой связи становится разработка эффективных подходов в реализации кадровой политики, обеспечение ее взаимосвязи с целями и задачами, стоящими непосредственно перед каждой конкретной организацией и социально-экономическими интересами государства и общества.

Cтeпeнь нaучной paзpaботaнноcти пpоблeмы. Государственная кадровая политика, механизмы ее реализации и актуальные проблемы развития, а также вопросы формирования кадрового резерва давно привлекают внимание ученых и аналитиков в различных областях профессиональной деятельности - управленческой, политической, экономической и т.д. Развитие научных взглядов на вопросы государственной кадровой политики и кадрового резерва, особенности их разработки, реализации и регулирования происходило в рамках различных научных подходов.

Теоретические и методологические подходы к управлению кадровым резервом, развитию кадрового состава государственных служащих, формированию управленческого резерва отражены в работах зарубежных и отечественных ученых, таких как: Г. Алмонд, М. Армcтронг, М. Кастельс, Дж. Кин, В.В. Анашвили, В.В. Герменчук, В. Жильцов, Р.Х. Кунакбаев, С.П. Перегудов, Е.П. Тавокин, А.И. Турчинов, М.И. Халиков и др.

Вопросами политико-правового регулирования государственной кадровой политики занимались: А.Н. Болдырев, И.Н.Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А.Гришковец, А.В. Гусев, Я. Мадатов, В.М. Манохин, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, В.Ф.Уколов, Ю.Н. Старилов и др.

Кадровая политика, как фактор эффективного государственного управления рассмотрена в публикациях таких авторов, как Н.Л. Иванова, О.А. Васильев, В. Мельников, В. Нечипоренко, С.Ю. Наумов, Е.В. Масленникова, В.И. Осейчук, О.П. Сауляк, Е.Н. Старцева, К.Б. Фокин, В.В. Черепанов.

Исследования, посвященные оценке, аттестации и обучению кадрового состава государственной гражданской службы, содержатся в трудах таких ученых, как: А.П. Алехин, Г.В. Атaманчук, И.Л. Бaчило, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрaчев, Д.М. Овсянко, В.А.Столяровa, Б.В. Россинский, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хамaнева, Н.Г. Сaлищева и др.

Международный опыт формирования государственной кадровой политики проанализирован в работах Г.Д. Крудена, Е.А. Литвинцевой, Х.К. Рамперсaда, Е.Ю. Соломатина, А.У. Шермана и др.

Диссертационные работы А.В. Сороко, Ивановой Л.Л, Пицика Н.И. и ряда других авторов также оказали значительное влияние на проведенное исследование Сороко А.В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров: дисс. … докт. экон. наук: 08.00.05 / Сороко Андрей Викторович - Москва, 2011. - 444 с.; Иванова Л.Л. Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров в регионах Российской Федерации : политологический анализ: дис. … канд. полит. наук 23.00.02 / Иванова Людмила Леонидовна - Ростов-на-Дону, 2009.- 154 с.; Пицик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт: дис. … д-ра социол. наук: 22.00.04 / Пицик Николай Иванович - Москва, 2006. - 428 с..

Формирование кадрового резерва - это многоаспектная проблема, включающая правовой, организационный, психологический аспекты. Однако если первые два достаточно полно освещены в многочисленных монографических исследованиях (А.М. Омаров, Л.М. Колодкин, В.М. Соломонов, Ю.А. Розенбаум, А.Н. Роша), то психологический аспект работы с резервом кадров комплексно не исследовался. В научных трудах психологов нашли отражение лишь отдельные направления работы с кадровым резервом, которые изучались в контексте других проблем (требования к личности руководителя, психологическое консультирование управленческих кадров, стиль и методы руководства, адаптация при вхождении в должность и т.д.).

В целом, анализ научной литературы дает основания полагать, что, несмотря на глубокую проработку отдельных вопросов, в настоящее время отсутствует целостное восприятие современной государственной кадровой политики. Отсутствует единство взглядов и мнений относительно совершенствования политического управления кадровым резервом страны.

Актуальность проблемы, ee теоретическая и особая практическая значимость в современных условиях, а также недостаточная разработанность обусловили выбор темы, определение объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом магистерской диссертации выступает кадровая политика в современной системе государственной службы Российской Федерации.

Предметом магистерской диссертации является формирование кадрового резерва, как инструмента реализации и совершенствования государственной кадровой политики Российской Федерации.

Цель магистерской диссертации является изучение особенностей современной государственной кадровой политики и возможностей ее совершенствования с помощью системы кадрового резерва.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи магистерского исследования:

- раскрыть понятийный аппарат в рамках определения сущности и содержания категорий «государственная кадровая политика» и «резерв управленческих кадров», исследовать подходы к толкованию понятия «кадровый резерв»;

- исследовать опыт развитых стран относительно реализации государственной кадровой политики в части формирования и подготовки резерва управленческих кадров;

- проанализировать систему формирования кадрового резерва в современной России;

- изучить последние изменения законодательства относительно формированиия кадрового резерва в процессе реформирования государственной службы России;

- провести анализ специфики формирования резерва управленческих кадров в странах - членах Содружества Независимых Государств;

- определить подходы к разработке стратегии реформирования и развития государственного и муниципального аппарата и возможности использования имеющегося опыта федеральных органов исполнительной власти в сфере формирования кадрового резерва;

- предложить направления совершенствования государственной кадровой политики в сфере формирования и подготовки резерва управленческих кадров.

Гипотеза магистерской диссертации заключается в том, что эффективное реформирование государственной кадровой политики и оптимизация деятельности органов государственной власти в сфере формирования и подготовки резерва управленческих кадров возможны только при использовании единых нормативно-правовых стандартов регулирования данных процессов на всей территории Российской Федерации, а также при учёте прогрессивного опыта зарубежных стран в вопросах формирования резерва кадров и с учётом мнения экспертных дискуссионных площадок.

Методологической основой исследования выступают положения, сформулированные в рамках научных трудов ученых в области отечественной и зарубежной научной мысли в различных областях гуманитарного знания. Особое внимание уделялось идеям, концептуализирующим вопросы, связанные с государственной кадровой политикой, что позволило рассматривать этот процесс, как скоординированное взаимодействие составляющих ее элементов, находящихся в определенной профессиональной среде.

Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод сравнительного анализа, метод классификации, исторический, логический, правовой и иные методы. Обоcновaнноcть выводов диccepтaционного иccлeдовaния обecпeчивaлacь cиcтeмным подходом к peшeнию поcтaвлeнной пpоблeмы; пpимeнeниeм комплeкca мeтодов и мeтодик, aдeквaтных зaдaчaм иccлeдовaния.

Источниковую базу исследования составляют законодательные и нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, материалы практической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации, информация официальных сайтов институтов, а также материалы экспертных и дискуссионных площадок по предмету исследования.

Нaучнaя новизнa peзультaтов диccepтaционного иccлeдовaния cоcтоит в paзpaботкe нa оcновe вcecтоpоннeго aнaлизa и обобщeния тpудов отeчecтвeнных и зapубeжных иccлeдовaтeлeй cиcтeмы тeоpeтичecких положeний и пpaктичecких peкомeндaций по совершенствованию процесса формирования кадрового резерва государственной гражданской службы Российской Федерации.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав (включающих семь параграфов), заключения и списка использованных источников и литературы.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ РЕЗЕРВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ

1.1 Сущность и содержание понятий «государственная кадровая политика» и «резерв управленческих кадров». Подходы к толкованию понятия «кадровый резерв»

Государственная кадровая политика в части формирования резерва управленческих кадров - деятельность органов государственной власти по определению общих принципов, направлений подбора кадров по профессиональным, нравственным и иным качествам в целях обеспечения систематического обновления государственного аппарата и рационального использования имеющегося кадрового потенциала.

Правовое поле, охватывающее данное явление, как правило, рассматривается в контексте проблем, решаемых в сфере государственного управления. Будучи его частью, государственная кадровая политика непосредственно связана с решением всего комплекса вопросов подготовки и профессионального использования кадров государственной службы (определение правовых оснований органов государственной власти, порядка приема, прохождения службы, социально-правового обеспечения работников государственных органов) в целях достижения задач развития общества.

По своему назначению государственная кадровая политика призвана:

а) исходя из действующего законодательства, изыскивать возможности, пути, способы и пределы наиболее рационального и эффективного использования кадровых ресурсов страны. Так, например, при создании Северо-Кавказского федерального округа руководство России стояло перед выбором, кого назначить на пост руководителя этого нового, но весьма сложного по количеству и специфике проблем, административного образования. Было принято решение об утверждении на должность полномочного представителя Президента России в северокавказском регионе (и одновременно заместителем председателя Правительства) успешного в прошлом бизнесмена Александра Хлопонина;

б) определять направления кадрового строительства, критерии, качественные и количественные характеристики персонала государственной службы в конкретных условиях. Например, в целях функционирования новой формы работы высшего органа исполнительной власти - «Открытого правительства» - в мае 2012 года было создано министерство по связям с «Открытым правительством» во главе с Михаилом Абызовым;

в) разрабатывать правовые механизмы, формы и методы эффективного профессионального использования государственных служащих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Так, например, Федеральным Законом от 03.12.2011г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлена реальная оценка ответственности чиновников за несоблюдение стандартов оказания государственных услуг населению и предпринимателям. За отклонение от стандартов предусмотрено наказание для госслужащих в форме штрафов.

г) осуществлять прогнозирование и определять перспективы развития как глобальных кадровых процессов в стране, так и участия российских политиков и чиновников в формировании международной политики и в управленческих процессах на международном уровне. «По тем данным, которыми я располагаю, - констатировал в июле 2008 года Президент России Д.А. Медведев на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, - у нас сейчас 320 тысяч муниципальных служащих. Требуется ещё практически половина от этого числа. Многие кадровые диспропорции складывались годами, и, естественно, чтобы исправить их, потребуется время» Инновационная подготовка кадров государственной службы / Под общ. ред. В.Л. Романова, Л.А. Василенко. М.: РАГС, 2007. - 140 с..

Безусловен и тот факт, что от того, насколько умело будет подобран состав руководителей государственных органов, самостоятельных подразделений государственных структур, какова его профессиональная состоятельность, степень государственной зрелости, рационально ли реализуется имеющийся кадровый потенциал государственной службы в ходе государственного управления, в конечном итоге зависит экономический успех, безопасность и стабильность российского государства.

Так, в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий зафиксировано, что перспективы развития МЧС России в значительной степени зависят от рациональности состава, состояния профессионального уровня и качества подготовки кадров в области гражданской области, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (ГОЧС, ПБ и БВО) Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России: история и современность. Ростов-на-Дону, 2010. - С. 63-97, 111-137..

На наш взгляд наиболее полноценное и взвешенное определение понятия «резерв управленческих кадров» сформулировал директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации А.В. Сороко, который считает, что резерв управленческих кадров - это, прежде всего «группа граждан, в том числе находящихся на должностях государственной и муниципальной службы, сформированная по профессиональным, нравственным и иным качествам в целях обеспечения устойчивого развития административного аппарата, его обновления с соблюдением преемственности в работе» Сороко А.В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.05 / Сороко Андрей Викторович; [Место защиты: Гос. ун-т упр.].- Москва, 2011. - 444 с..

Суммируя имеющиеся в законодательстве субъектов Российской Федерации подходы к толкованию понятия «кадровый резерв», можно отметить, что выявилось не менее двух принципиально различных мнений о сущности данного явления. С одной стороны, региональные законодатели понимали под кадровым резервом перечень должностей, на которые могут претендовать определенные категории лиц. С другой - под резервом понимается и сама группа лиц, зачисленных в резерв. Противоречия в толковании проявляются в дефиниции «кадровый резерв», отраженной в законах субъектов РФ, нормативных правовых актах высших должностных лиц и органов исполнительной власти. Это и «специально сформированная группа», и «категория», «перечень», «состав», «особая категория», «совокупность кадровых резервов», «контингент».

Во-вторых, при формулировке понятия «кадровый резерв» значительно различались формальные требования к претендентам. В одной группе нормативных правовых актов указывалось лишь на наличие необходимых профессиональных знаний и навыков (Хабаровский край, Челябинская область), в другой - на наличие личностно-деловых качеств (Вологодская область), в третьей - на обязательность прохождения конкурсного отбора (Волгоградская и Нижегородская области, Республика Дагестан).

Представляется, что в сфере управления кадровым резервом на государственной службе законодательство субъектов Российской Федерации должно опираться на федеральные нормативные правовые акты.

Федеральным законом предусматривалось, что на основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва субъектов Российской Федерации, кадрового резерва федеральных государственных органов и кадрового резерва государственных органов субъектов Российской Федерации федеральным государственным органом по управлению государственной службой формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Профессор А.Б. Коновалов, замечает в этой связи, что «…институт «сводного кадрового резерва» так и не был создан. Фактически данная правовая норма до сих пор не реализована. В качестве сводного резерва с 2008 года фигурирует федеральный резерв управленческих кадров с выделением резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации («Президентской тысячи»). Однако данные группы резерва функционируют на основе иных нормативных правовых актов» Коновалов А.Б. Доклад «Проблемы формирования резерва управленческих кадров в контексте требований Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Сибирский Форум резерва управленческих кадров, г. Красноярск, 5-6 октября 2011 года. .

Принятые федеральные законы, к сожалению, не стали действенными нормативными актами, закрепляющими особую роль кадрового резерва в процессе осуществления кадровой политики на государственной гражданской службе. Исследователь Е.С. Авдеенко отмечает, что формирование и использование кадрового резерва «носит формальный характер, несмотря на то, что указанные мероприятия закреплены в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Авдеенко Е.С. Некоторые аспекты кадровой политики государственной службы // Вестник Омского университета. Серия «Экономика» 2007. № 1. - С. 89..

Перестройка всей государственной службы, переориентировка действий управленцев на защиту массовых социальных целей населения - задача важнейшая для государства. И от ее успешного решения в значительной мере зависит уровень благосостояния и авторитет России на геополитической арене. Один из возможных путей ее решения - постепенная плановая замена старого чиновничьего аппарата новыми, лучше подготовленными специалистами. Они должны иметь рабочие установки, нацеливающие на решение таких важнейших государственных задач, как защита населения, покровительство и помощь активному предпринимательству.

В этих условиях и появляется проблема создания резерва государственных служащих, под которым понимается сообщество специально отобранных и разумно обученных профессионалов - управленцев. Правильно решая эту проблему, можно быстро получить от этого резерва результат, поскольку уже небольшое разбавление консервативной и плохо подготовленной профессионально управленческой среды по-новому образованными управленцами, их высокая культура и нравственность уже окажут свое положительное влияние в самое ближайшее время.

Создание резерва управленцев - не прихоть и не новая кампания, а крайняя и острейшая государственная необходимость.

Назначение резерва. Резерв государственного чиновничества признается необходимым и полезным во многих странах с развитой рыночной экономикой, однако часто дело ограничивается лишь некоторыми благими пожеланиями, поскольку существуют достаточно веские факторы за и существенные аргументы против такого резерва.

Премьер-министр России Дмитрий Анатольевич Медведев весьма справедливо отметил, что: «Формирование резерва управленческих кадров - это действительно мероприятие общенационального масштаба. Но скамейка запасных у нас чрезвычайно короткая: всё время передёргиваем одну и ту же колоду. Собственно, с этим и связано появление такого рода резерва».

Рассмотрим проблему подготовки кадрового резерва применительно к условиям российской системы государственного управления.

Итак, выделим факторы преимущества кадрового резерва:

1. Резерв госслужащих может стать важным этапом планирования личной карьеры и благотворно повлиять на молодой активный персонал госслужбы. Например, молодые госслужащие из числа зачисленных в кадровый резерв, чаще всего стремятся повысить свой образовательный и профессиональный уровень, более активно интересуются проблемами, с которыми сталкиваются в своей работе вышестоящие руководители, проявляют активность в инновационной деятельности.

Так, например, смена «Инновации и техническое творчество» на Всероссийском молодежном форуме «Селигер» - это восемь дней в водовороте нескольких тысяч активных и интересных людей, занимающихся изобретательской деятельностью. В летнем лагере на берегу озера инноваторы демонстрируют свой талант, находят единомышленников и получают государственную поддержку, узнают, как превратить разработки в готовый продукт Киселёва В.В., Колосницына М.Г. Государственное регулирование инновационной сферы. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2008. - С. 369-402.. Перечислим основные из известных молодежных проектов: «Беги ЗА МНОЙ» (здоровый образ жизни), ТСЖ (популяризация жилищного самоуправления), «Борьба с противниками модернизации», «Экология», а также кампания «СТОПХАМ» (борьба с хамством на дорогах) и «Смерть творожка» (борьба с просроченными продуктами).

2. Мало кто из сегодняшних чиновников получил специальное управленческое и рыночное образование. Однако, многие из них до приема на государственную службу уже имели опыт комсомольской, партийной и профсоюзной работы. При этом в рамках изучения марксизма-ленинизма также изучались управленческие и экономические проблемы. Значительное количество современных чиновников до 35 лет получили опыт политической работы, активно участвуя в деятельности молодежных организаций основных политических партий России - «Молодой гвардии» Единой России, Ленинского коммунистического союза молодежи (КПРФ), Межрегиональной молодежной общественной организации «Лига справедливости» (Справедливая Россия), организации «Молодые социалисты России» (Справедливая Россия), молодежной организации ЛДПР.

3. Имея резерв, проще и эффективнее осуществляется близкий к оптимальному подбор руководящих кадров для спонтанно появляющихся новых проблем или новых управленческих структур. Это будет повышать надежность и адаптивность управления. Во-первых, о том, что тот или иной чиновник включен в резерв на замещение определенной руководящей должности, знает весь коллектив. Поэтому его назначение на эту должность не является сюрпризом для его будущих подчиненных. Во-вторых, государственный служащий, может временно исполнять обязанности по рекомендуемой ему должности в списке резерва, вместо ушедшего в отпуск или заболевшего руководителя. В-третьих, чиновник имеет право получать всю интересующую информацию по проблемам исполнения обязанностей по должности, которая ему определена в кадровом резерве.

4. Резерв способствует организованному межотраслевому обмену кадрами, что благотворно повлияет на управление и будет способствовать широкому распространению передовых управленческих технологий из отрасли в отрасль. Например, приход в Минобороны России государственных служащих из Федеральной налоговой службы способствовало более быстрому проведению аутсорсинга в Вооруженных Сил РФ и улучшению финансового контроля в военной сфере.

Нельзя не отметить в рамках нашего исследования и актуальную мысль относительно открытого доступа к кадровому резерву для всех достойных кандидатов, которую высказал в своё время Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев: «Открытый доступ к резерву, публичный характер резерва - это гарантия того, что мы всё-таки будем двигаться в правильном направлении, и те люди, которые попали в этот резерв, рано или поздно займут достойные позиции в государственном управлении, государственных учреждениях, в бизнесе - в общем, получат новые карьерные назначения».

По нашему мнению, в перспективе, полезно было бы сделать пребывание в государственном кадровом резерве хорошо оплачиваемым. Но это хорошо звучит только в теории, а на практике, реальные социально-экономические условия врядли позволят реализоваться на практике такой идее в ближайшие годы. Ведь в условиях постоянной конфронтации с западными державами, в условиях чрезмерного давления на Россию и использования санкционых механизмов, остаётся только надеяться на скорейшее разрешение накопившихся в нашей стране социально-экономичксих проблем. От скорости выхода нашей экономики из кризисной фазы будет зависеть и сама возможность, и успех целого ряда актуальных предложений по повышению эффективности подготовки федерального и муниципального кадрового резерва.

Отметим также факторы против создания кадрового резерва в России:

1. Содержание любого резерва - это всегда затраты и для общества, и для самого резервиста. Это наиболее тормозящий сегодня фактор, поскольку такие затраты на содержание резерва значительны. Ведь порою, лиц, включенных в резерв, стараются «держать» за штатом, в случае сокращения должностей.

2. Сама идея резерва может нести в себе зародыш формализма: если он создан, приказом или распоряжением, то можно, что называется, «спать спокойно и больше ни о чем не заботиться». Некоторые чиновники в этом случае полагают, что цель достигнута. Они уже не считают необходимым повышать свой профессиональный уровень.

3. Сам факт выдвижения талантливой и активной молодежи, претендующей на повышение места, травмирует вышестоящее руководство. Как противодействие этому может появиться желание «сунуть в резерв» или самого бестолкового, или, наоборот, устранить наиболее потенциально опасного работника, «списав» его в резерв, хотя он еще не дозрел и был бы полезнее на своем прежнем месте работы. Эти недостатки могут быть устранены хорошей организацией резерва и контролем за выдвижением в резерв с более высоких уровней управления.

4. Часто можно услышать такое возражение: «А зачем нужен резерв, если идут непрерывные сокращения управленческого персонала?» К сожалению, сокращение (а следовало бы говорить не о сокращении, а о перестройке и повышении эффективности государственного управления) и потребность в новом, более высокообразованном, активном и способном управленце - две стороны одной и той же медали. И обе эти проблемы существуют одновременно.

В рамках нашего исследования не лишним будет добавить и то, что в Российской Федерации на федеральном уровне пока еще нет четких официальных доктринальных положений, относящихся к кадровому вопросу. Между тем без кадровой доктрины, выработанной на уровне Президента Российской Федерации, добиваться обеспечения единства взглядов по всем принципиальным вопросам, касающимся управления людскими ресурсами, кадровым потенциалом страны (ведомства, отрасли), чрезвычайно сложно или просто невозможно. По логике: на основе положений кадровой доктрины вырабатывается федеральная кадровая политика, после чего создаются программы кадрового обеспечения тех или иных направлений государственного управления, технологии кадровой работы и т.п.

Одна из актуальных проблем, связана с необходимостью утверждения на федеральном уровне положения о кадровом резерве на муниципальной службе. В связи с его отсутствием практика формирования кадрового резерва в муниципальных образованиях осуществляется в сложных условиях, и характеризуется наличием правовых ошибок.

1.2 Актуальные изменения законодательства относительно формированиия кадрового резерва в процессе реформирования государственной службы России

В процессе реформирования государственной гражданской службы Федеральным законом №?116-ФЗ Федеральный закон от 07.06.2013 №?116-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». были внесены изменения в Федеральный закон от 27.07.2004 №?79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №?79-ФЗ). Поправки затронули положения, касающиеся формирования кадрового резерва. Дата вступления изменений в силу - 18 июня 2013 года.

Нахождение в кадровом резерве не является гражданской службой. До внесения изменений ч. 1 ст. 3 Федерального закона №?79-ФЗ содержала следующее определение: государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Федеральным законом №?116-ФЗ слова «(включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)» были исключены.

В связи с изменением статуса лиц, находящихся в кадровом резерве, потребовалось внести изменения в ст. 22 «Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу» Федерального закона №?79-ФЗ.

Напомним, согласно п. 1 названной статьи поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Случаи, когда конкурс не проводится, предусмотрены в ч. 2 ст. 22 Федерального закона №?79-ФЗ. В первоначальной редакции п. 5 названной части было установлено, что конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Теперь с учетом внесенных поправок конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе.

Включение в кадровый резерв: прекращение, а не приостановление служебного контракта. Федеральным законом №?116-ФЗ в новой редакции была изложена ст. 39 Федерального закона №?79-ФЗ. Теперь эта статья вместо «Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон» называется «Прекращение служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон».

Итак, согласно поправкам при возникновении определенных обстоятельств служебный контракт теперь не приостанавливается, а прекращается, при этом госслужащий включается в кадровый резерв, но только с его согласия.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Федерального закона №?79-ФЗ служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы, увольняется с гражданской службы и с его согласия включается в кадровый резерв в связи:

-?с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на альтернативную гражданскую службу;

-?с восстановлением на службе по решению суда гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность;

-?с избранием или назначением гражданского служащего на государственную должность (за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №?2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), муниципальную должность либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

-?с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению гражданской службы (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данные обстоятельства признаны чрезвычайными решением Президента РФ или органа государственной власти соответствующего субъекта РФ;

-?с исполнением гражданским служащим государственных обязанностей в случаях, установленных федеральным законом.

Включение в кадровый резерв (исключение из резерва) по результатам аттестации. Ряд поправок затронул ст. 48 «Аттестация гражданских служащих» Федерального закона №?79-ФЗ. Согласно новой редакции пп. 2 ч. 15 данной статьи по результатам аттестации гражданского служащего аттестационная комиссия может принять решение о том, что служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Что касается основания для исключения госслужащего из кадрового резерва, то согласно пп. 3 ч. 16 ст. 48 Федерального закона №?79-ФЗ, изложенному в новой редакции, в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий, в частности, понижается в должности гражданской службы и подлежит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.

Освобождение от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием не влечет включения служащего в кадровый резерв.

Федеральный закон №?116-ФЗ исключил из текста ст. 57 «Дисциплинарные взыскания» Федерального закона №?79-ФЗ пп. 4 ч. 1, согласно которому одним из видов дисциплинарного взыскания признавалось освобождение от должности. Одновременно из текста ст. 58 «Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания» Федерального закона №?79-ФЗ былисключен п. 10. Названным пунктом было предусмотрено, что при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Из совокупности исключений из указанных статей следует, что теперь служащие не могут быть освобождены от занимаемой должности с одновременным включением в кадровый резерв для замещения иной должности (на конкурсной основе).

Особенности формирования кадрового резерва. Особенностям формирования кадрового резерва посвящена ст. 64 «Кадровый резерв на гражданской службе» Федерального закона №?79-ФЗ. Федеральным законом №?116-ФЗ данная статья изложена в новой редакции. Согласно ч. 1 этой статьи для замещения вакантных должностей гражданской службы из числа гражданских служащих (граждан) формируются:

-?федеральный кадровый резерв;

-?кадровый резерв субъекта РФ;

-?кадровый резерв федерального государственного органа;

-?кадровый резерв государственного органа субъекта РФ.

В соответствии с ч. 6 ст. 64 Федерального закона №?79-ФЗ в кадровый резерв государственного органа включаются:

-?граждане - по результатам соответствующего конкурса (п. 1);

-?граждане - по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы с согласия указанных граждан (п. 2);

-?гражданские служащие для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста - по результатам конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа (п. 3);

-?гражданские служащие для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста - по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы с согласия указанных гражданских служащих (п. 4);

-?гражданские служащие для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста - по результатам аттестации в соответствии с п. 1 ч. 16 ст. 48 Федерального закона №?79-ФЗ с согласия указанных служащих (п. 5);

-?гражданские служащие, увольняемые с гражданской службы в связи с сокращением должностей гражданской службы в соответствии с п. 8.2 ч. 1 ст. 37 Федерального закона №?79-ФЗ либо упразднением государственного органа в силу п. 8.3 данной части;

- по решению представителя нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, либо государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, с согласия указанных служащих (п. 6);

-?гражданские служащие, увольняемые с гражданской службы по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 39 Федерального закона №?79-ФЗ;

- с их согласия (п. 7).

Включение в кадровый резерв государственного органа гражданских служащих в соответствии с п. 6 и 7 ч. 6 ст. 64 Федерального закона №?79-ФЗ производится для замещения должностей гражданской службы той же группы, к которой относится последняя замещаемая гражданским служащим должность (ч. 7 ст. 64 этого закона).

Согласно положениям ч. 6 ст. 64 Федерального закона №?79-ФЗ граждане включаются в кадровый резерв по результатам конкурса, а госслужащие - по итогам конкурса или аттестации (в порядке должностного роста).

С учетом внесенных поправок Федеральным законом №?79-ФЗ предусмотрены следующие особенности формирования кадрового резерва:

-?включение гражданских служащих (граждан) в кадровый резерв государственного органа производится с указанием группы должностей гражданской службы, на которые они могут быть назначены (ч. 5 ст. 64);

-?конкурс на включение в кадровый резерв государственного органа проводится конкурсной комиссией данного органа (ч. 8 ст. 64);

-?включение гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта РФ - правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ, а в кадровый резерв государственного органа - правовым актом государственного органа (ч. 9 ст. 64);

-?назначение гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, на вакантную должность гражданской службы осуществляется с его согласия по решению представителя нанимателя (ч. 10 ст. 64);

-?положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа и работы с ними, а также аналогичное положение о кадровом резерве на гражданской службе субъекта РФ утверждаются нормативным правовым актом Президента РФ (ч. 11 и 12 ст. 64).



ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ И ПОДГОТОВКИ РЕЗЕРВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ В РОССИИ, В СНГ И РАЗВИТЫХ СТРАНАХ

2.1 Анализ особенностей подготовки резерва управленческих кадров в Российской Федерации

На совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым была поставлена задача создания «…целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для этого -- формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров». Необходимо «… заложить правильные критерии, … чтобы оценивать движение людей, чтобы возникли необходимые стимулы…» Вступительное слово Д.А. Медведева на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, 23 июля 2008 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/859 .

Указом от 25 августа 2008 г. № 1252 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, задачи которой заключаются в выработке предложений Президенту Российской Федерации, касающихся государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров в России. Основной целью формирования резерва управленческих кадров является создание корпуса современных руководителей, способных к управлению в новых условиях деятельности, профессионально подготовленных умеющих решать поставленные задачи. Такой резерв должен уметь эффективно управлять целевыми программами (проектами) и работой органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями. Формирование резерва охватывает все уровни государственного управления: федеральный, окружной, региональный. Утвержден список лиц, включенных в резерв управленческих кадров, формируемых под патронажем Президента РФ. Определен и опубликован персональный состав первой «сотни» лучших управленцев России, в которую вошли люди, профессионально состоявшиеся и являющиеся лидерами в своих сферах деятельности.

Формируется федеральный резерв управленческих кадров. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 62 создан Федеральный портал управленческих кадров -- специализированный информационный ресурс для обеспечения привлечения на государственную службу профессионалов из науки, культуры, бизнеса и других сфер деятельности. Резерв управленческих кадров формируется в субъектах Федерации и федеральных округах.

Один из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» -- «внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведение аттестации и ротации кадров», он рассматривается как фактор обновления и повышения эффективности государственной гражданской службы.

Отметим, что кадровый резерв как механизм развития профессионального потенциала, элемент кадрового планирования недостаточно активно используется в практике управления персоналом, что подтверждается данными социологических исследований Савлук А.Н. Роль политической элиты в формировании кадрового резерва государственной службы // Управленческое консультирование. Изд-во СЗИ РАНХиГС. - 2012. - № 4. - С.13-17.. По мнению участников опроса Социологический опрос «Организация работы с кадровым резервом». Экспертный опрос проведен в мае 2009 года. Руководители проекта: д.с.н. А.И. Турчинов, д.ю.н. И.Н. Барциц. В опросе приняли участие 102 эксперта из числа руководителей кадровых служб органов государственного управления субъектов Российской Федерации., кадровый резерв входит в стандартный набор обеспечения кадровых технологий, применяемых в российских организациях. Однако эффективность его использования недостаточно высока и включение работника в резерв кадров не влияет на его дальнейшее карьерное продвижение. Так, только 24,6% экспертов и 10,5% участников массового опроса указывают на распространенность данной технологии. Для сравнения отметим, что важность профессионального отбора в практике управления персоналом отмечают 57,7% экспертов и 57,1% респондентов.

Особое значение имеет обоснование механизмов, связанных с функционированием резерва управленческих кадров, определение критериев и показателей оценки результативности профессиональной деятельности резервистов. При этом критерии оценки, методики обучения и механизмы отбора для выдвижения на руководящие должности должны быть едиными для всех уровней государственного и муниципального управления, дифференцированными с учетом потребностей уровневого и профессионального срезов. Практическое применение методик определяется потребностями каждого органа власти и управления федерального уровня, уровня субъекта Федерации, муниципального образования; их нужно адаптировать к конкретным условиям для практического использования.

Российская Федерация в последнее десятилетие испытывает проблему «вымывания» квалифицированных административно-управленческих кадров, когда лучшие ее представители уходят в бизнес-структуры. При этом число не заполненных вакансий в отдельных ведомствах исчисляется сотнями Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции нисходящей мобильности Российской элиты // Общественные науки и современность. - 2003. - № 5. - С. 37.. Поэтому формирование управленческого резерва кадров рассматривается руководством России как мероприятие общенационального масштаба Литвинцева Е.А. Государственная кадровая стратегия: формирование эффективного резерва // Государственная служба. - 2009. - № 3. - С. 35..