Системный анализ правового характера категории "административное правонарушение"

В правоведении правонарушение (проступок) рассматривается в качестве основания юридической ответственности. Следовательно, основанием административной ответственности является административное правонарушение. В этом проявляется тесная взаимосвязь и взаимообусловленность административного правонарушения и административной ответственности: с одной стороны, без административного правонарушения нет административной ответственности, а с другой -- основанием административной ответственности является административное правонарушение. В силу этого понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории.

Поэтому, для того чтобы лучше раскрыть сущность и содержание административной ответственности, необходимо провести подробный анализ имеющихся в юридической литературе теоретических разработок, посвященных проблеме административного правонарушения.

Законодательное определение понятия «правонарушение» в административном праве дано в ст. 2.1 КоАП РФ. До этого различные определения данного понятия содержались также в научной и учебной литературе. Согласно действующему законодательству административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридический анализ понятий правонарушения в целом и административного правонарушения в частности позволяет выявить наиболее общие и существенные признаки, которые свойственны любому правонарушению. Однако общее понятие правонарушения еще не способно раскрыть специфических черт, особенностей, признаков, характерных лишь для административного правонарушения, а также их соотношения с иными признаками, например, такими, как признаки состава проступка, основания административной ответственности, и другими, с которыми он находился в неразрывной связи и взаимозависимости.

В юридической литературе решению этого вопроса уделялось достаточное внимание. Учеными-административистами разработано много различных определений административного правонарушения (проступка).

Например, Н.М. Тюкалова говорит об административном правонарушении как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охраняемые мерами административного воздействия Тюкалова Н.М. К вопросу об административной ответственности за нарушения налогового законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. -- 2003. -- №9. -- C. 39-41..

Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты административного правонарушения. Однако подавляющее большинство авторов обращают внимание на такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя Напр: Агапов А.Б. Административное право: Учебник для вузов. -- М.: Юристъ, 2004. -- С. 654; Административно-процессуальное право: Курс лекций // Под ред. И.Ш. Килясханова. -- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. -- С. 156; Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. -- М.: Норма, 2004. -- С. 112.. Продолжение дискуссии в административно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения Капитонов С.А. Правообеспечительная функция милиции. -- СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. -- С. 321..

В административном праве основными признаками административного правонарушения, как уже отмечалось, являются: общественная вредность, противоправность, виновность, установленная законодательством возможность применения административных наказаний (административная наказуемость) Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. -- М.: Элит, 2004. -- С. 231. (См. приложение № 1).

Наиболее дискуссионной в юридической литературе, на наш взгляд, остается проблема общественной вредности или общественной опасности административного правонарушения. Учеными в области административного права по данному вопросу в разное время были высказаны различные точки зрения.

Одни авторы общественную опасность исключают из числа признаков административного правонарушения Тюрин В.А. Понятие, признаки и юридическая характеристика мер административного пресечения (теоретический аспект) // Следователь. -- 2004. -- №1(69). -- C. 59-60., другие считают возможным ее рассмотрение и распространение в равной мере, как на преступления, так и на административные правонарушения, а различие усматривают лишь в разной степени общественной опасности Бутырин С. П. Административная ответственность за контрабанду. // Законность в государственном управлении. -- 2004. -- №3. -- C. 14-17..

Третьи полагают, что «административные правонарушения могут быть общественно опасными, а могут не быть» Варгузова А.А. Об общественной опасности административных правонарушений // Закон. -- 2004. -- №10. -- C. 123-125., четвертые считают, что административные правонарушения только вредны Горбачева О.В. Административная ответственность за невыполнение требований антимонопольного органа // Арбитражный процесс. -- 2004. -- №2. -- C. 27-30., пятые при анализе содержания административного правонарушения вообще игнорируют его материальный признак -- общественную вредность либо опасность Лисецкий Р.А. Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе: вопросы совершенствования // Юридический мир. -- 2004. -- №11., и, наконец, встречается модификация перечисленных точек зрения Лю Х. Сущность и теоретические модели административного права // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. -- 2003. -- № 4. -- C. 93-101..

По мнению А.А. Махотиной, общественно опасными следует считать деяния, которые в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования данного общества Махотина А.А. Современные аспекты административной ответственности в области налогов и кассовых операций //Финансы и кредит. -- 2004. -- №8. -- C. 47-49.. С этой точки зрения, большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными.

Якуба О.М. и некоторые другие ученые вообще отрицают общественную опасность административных правонарушений Якуба О.М. Советское административное право (Общая часть). -- Киев: Издательство Киевского университета, 1975. -- С. 113.. Думается, что такая позиция наиболее правильна. Мы поддерживаем точку зрения А.И. Марцева, который справедливо отмечает, что, во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не называет его общественно опасным, а во-вторых, Уголовный кодекс в ч. 2 ст. 14 говорит о том, что «не является преступлением действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного Кодексом, но в силу малозначительности не представляющего общественной опасности». Это прямо свидетельствует о позиции законодателя, считающего общественно опасными только преступления Марцев А.И. Некоторые условия признания деяния преступным // Правовая наука на рубеже XXI столетия. -- Омск: Омская академия МВД России, 2004. -- С. 93.. Представляется, в праве четко закреплено, что малозначительное противоправное деяние не является общественно опасным.

Полагаем, что в научной литературе обоснованно высказывается мнение о том, что даже совокупность однородных административных проступков не должна быть основанием для признания их преступлением Марцев А.И. Там же. -- С. 93.. Думается, что административные правонарушения не обладают общественной опасностью -- это общественно вредные, антиобщественные деяния. Именно такой вывод позволяет сделать также анализ статей КоАП РФ. В официальном определении административного правонарушения такой признак, как общественная вредность, не назван, однако в ст. 2.2 Кодекса, содержащей определение умысла и неосторожности, говорится о предвидении виновным «наступления вредных последствий», в то время как в аналогичных статьях УК РФ речь идет об общественно опасных последствиях Смагин А.В. Правовые основы деятельности водителя // За рулем. -- 2004. -- С. 106..

Представляется, что независимо от наличия или отсутствия в тексте определения понятия административного правонарушения, прямого указания на общественную вредность как на материальный признак, в реальной действительности нет таких правонарушений, которые бы не причиняли вреда охраняемым общественным отношениям. В противном случае наличие правонарушений не вызвало бы никакого беспокойства у общества. Таким образом, из сказанного следует, что общественная вредность является одним из основных признаков административного проступка. Включение этого признака законодателем в официальное определение позволило полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что понятие правонарушения требует своего уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен. Правонарушение в широком смысле слова -- это антиобщественное деяние, причиняющее вред обществу и караемое по закону. Понятие правонарушения включает в себя: гражданские правонарушения, административные правонарушения, дисциплинарные правонарушения и наиболее опасный вид -- уголовные правонарушения Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник. -- СПб.: Питер, 2003. -- С. 118.. Под проступком понимается лишь противоправное поведение, влекущее либо дисциплинарную ответственность, либо административную Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. -- М.: Омега-Л, 2005. -- С. 248.. В теории права распространено мнение о том, что для административных деликтов наиболее правилен и точен термин «проступок», так как он, более конкретно отражает характер антиобщественного деяния, а термин «правонарушение» следует применять в широком смысле слова Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права: Учебник // Под общ. ред. В.А. Кучинского. -- М.: Изд-во деловой и учебной литературы, 2004. -- С. 302.. В работе используется понятие административное правонарушение в связи с закреплением его в федеральном законе (КоАП РФ).

Мы присоединяемся к мнению Д.Н. Бахраха, который полагает, что противоправность состоит в том, что определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. -- М.: Норма, 2004. -- С. 197..

Представляется, что позиция Д.Н. Бахраха дает возможность достаточно четко уяснить смысл и значение этого термина.

Необходимо отметить, что противоправность административных правонарушений находится в тесной связи с их общественной вредностью Варгузова А.А. Об общественной опасности административных правонарушений // Закон. -- 2004. -- №10. -- C. 123-125..

Кудрявцев В.Н. отмечает: «Неверное определение в законе границ противоправности может привести к тому, что правонарушителями будут искусственно признаны деяния, не представляющие вреда, или, напротив, останутся безнаказанными нежелательные в нашем обществе явления, поэтому любые манипуляции с законодательством (искусственное введение норм или их отмена) могут осуществляться лишь в узких пределах и в конечном итоге определяться содержанием объективных потребностей развития общества» Кудрявцев В.Н. Избранные труды по социальным наукам: В 3 т. -- М.: Наука, 2002. -- Т. 1: Общая теория права. Уголовное право. -- С. 392.. Следовательно, административная противоправность является лишь юридической формой выражения общественной вредности деяния.

Таким образом, в административном праве могут быть признаны противоправными те деяния, которые запрещены государством под страхом наступления последствий, предусмотренных правовыми санкциями.

Вина в качестве обязательного признака правонарушения закреплена в административном законодательстве. В статье 2.1 КоАП РФ указывается на две формы вины -- умышленную и неосторожную.

Следовательно, необходимо сделать вывод, что без вины нет административного правонарушения и этот принцип закреплен действующим законодательством.

Однако следует упомянуть, что ранее этот принцип распространялся лишь на случаи, когда к виновному применялись такие административные наказания, как предупреждение или штраф. Отсутствие в теории административного права единого мнения при решении вопроса об ответственности только при наличии вины до недавнего времени в известной мере подрывало принципиальную позицию правоведения, утверждающую, что без вины нет правонарушения, и не должно быть юридической ответственности и наказания Никоноров С.Ю. Проверка решений по делам об административных правонарушениях по новому законодательству Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. -- 2003. -- №5. -- C. 94-104..

По мнению Д.Н. Бахраха, «вина -- ядро субъективной стороны состава, в которую в ряде случаев входят еще мотив и цель деяния (но чаще всего ни мотив, ни цель признаками состава не являются)» Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // Под общ. ред. Э.Н. Ренова. -- М.: Норма, 2004. -- С. 451..

Говоря о виновности как о признаке административного правонарушения, нельзя не упомянуть о различиях в характеристике виновности физических и юридических лиц. При определении виновности организации в Кодексе ничего не говорится об умышленном или неосторожном совершении правонарушения. Но и в том, и в другом случае виновность предполагает совершение лицом акта волевого поведения, за которое оно может понести наказание.

Специфической проблемой административного права является выработка концепции вины юридического лица (организации) при привлечении к административной ответственности. По общему правилу основанием для наступления административной ответственности служит совершение административного правонарушения - виновного и противоправного деяния. Если противоправность является формально - правовым признаком, не вызывающим затруднений для идентификации, то проблема вины, определения виновности неодушевленного субъекта, представляет собой известную сложность.

В теории административного права вина юридического лица понимается неоднозначно. Рассмотрение вины юридического лица как субъективного явления, то есть как психического отношения к противоправному деянию и его последствиям, дает ее понимание посредством проекции вины физических и должностных лиц, непосредственно осуществляющих действия от имени юридического лица. Рассмотренная таким способом "вина юридических лиц должна пониматься как психологическое отношение к содеянному коллектива, определяемое по доминирующей воле" Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц). -- М.: Изд-во БЕК, 1998. -- С. 67. в этом коллективе. В научной литературе по данной проблематике отмечалось, что "вина юридического лица не может произвольно определяться лишь при выявлении вины конкретного должностного лица. Доказыванию подлежит виновность всех работников, осуществляющих действия от имени организации в целом" Там же. -- С. 13..

В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица. Он основан на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. Аналогичное по конструкции понятие вины имеется в гражданском и предпринимательском праве. При таком рассмотрении вина юридического лица определяется как "комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, не приложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин" Малько А.В. Теория государства и права. -- М.: Юристъ, 2005. -- С. 283..

Аналогичное понимание вины содержалось в ст. 231 Таможенного кодекса РФ, Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц. -- М.: Изд-во СПАРК, 2001. -- С. 142. с той лишь разницей, что она подразумевалась существующей изначально, до начала разбирательства, как при гражданско-правовой ответственности за причинение имущественного вреда от источника повышенной опасности. Юридическое лицо в этом случае должно доказывать свою невиновность и наличие обстоятельств непреодолимой силы. При данном подходе виновность, по существу, сводится к противоправности, субъективная сторона противоправного деяния наполняется объективным, по сути, содержанием В Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 года № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации положения ст. 230 ТК РФ о вине и виновности были проанализированы на предмет соответствия Конституции РФ в связи с тем, что эта статья признает нарушением таможенных правил противоправное действие или бездействие, не определяя его как виновное, а согласно ч. 6 ст. 231 ТК РФ юридические лица несут административную ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы, то есть вне рассмотрения вопросов их вины и виновности, что потенциально могло противоречить ряду положений Конституции РФ о презумпции невиновности и равенстве юридических и физических лиц. Тем не менее, положения ст. 230, ч. 6 ст. 231 были признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку ими "не исключается возможность для данных субъектов таможенных отношений должным образом подтверждать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне их контроля, при соблюдении ими той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от них в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей" (п. 1.3) // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2001. -- № 23. -- Ст. 2409..

При обоих подходах, субъективном и объективном, понятия форм вины (неосторожность в форме небрежности или самонадеянности, прямой или косвенный умысел) имеют второстепенное значение и наукой административного права в принципе не рассматриваются.

Вина юридического лица является также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в правоприменительной, административно - юрисдикционной деятельности, особенно сейчас, когда административная ответственность юридических лиц окончательно признана законодательно, в том числе и на уровне Кодекса об административных правонарушениях РФ 2002 года. При этом установлено, что юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно - правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Новый Кодекс упоминает вину как элемент состава довольно часто. Например, в статье 2.1 при формулировке состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом. Кроме того, статья 1.5 провозглашает распространяющийся и на юридических лиц принцип презумпции невиновности при производстве по делу об административном правонарушении и устанавливает вину как обязательное условие для привлечения юридического лица к административной ответственности: "Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина". В соответствии со ст. 26.1, 26.2 Кодекса при производстве по делу об административном правонарушении, в том числе совершенном и юридическими лицами, фактор виновности в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению и доказыванию наряду с другими обстоятельствами. При этом в ст. 2.1 КоАП РФ содержится специальное определение: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм... но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Итак, рассмотрение вины юридического лица с объективных позиций, с акцентом на противоправность позволяет сделать вывод о том, что вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы отведенной праводееспособности, либо ненадлежащим распоряжением ею. В административном праве ненадлежащее распоряжение юридическим лицом своей праводееспособностью, может пониматься как вина только при условии оценки данного обстоятельства с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание. В этом случае вина юридического лица схожа с простой противоправностью.

Таким образом, отличительные особенности субъективной стороны административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, проявляются в следующем:

во-первых, вина юридического лица в совершении административного правонарушения есть субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле, под которой, прежде всего, понимается воля администрации (органов управления) организации, ее полномочных должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные указания в пределах структуры юридического лица. В этом случае вина юридического лица, рассматриваемая посредством субъективного подхода как продукт высшей нервной деятельности людей, должна пониматься как выражение вины должностных лиц администрации и считаться доказанной только при наличии установленной вины должностного лица;

во-вторых, вина юридического лица может быть рассмотрена с объективных позиций, как вина организации с точки зрения государственного органа, осуществляющего наложение административного взыскания. Только государственный орган, осуществляющий административно - юрисдикционную деятельность, может и должен решить, имелась ли у юридического лица объективная возможность совершить необходимые действия и не допустить совершения административного правонарушения.

«Наказуемость -- общее свойство преступления. Воздействие должно неотвратимо следовать за правонарушением» Габричидзе Б.Н. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. -- М.: Дело и Сервис, 2001. -- С. 386.. В отличие от административного, в уголовном праве наказание трактуется как мера государственного принуждения, применяемая только судом от имени государства к лицам, совершившим преступление, как средство охраны общественных отношений. В соответствии с этим в уголовном законе закреплены понятия, цели и виды уголовных наказаний Кучеров И.И. Уголовная ответственность за налоговые преступления: Комментарий // Под ред. И.И. Кучерова. -- М.: Центр ЮрИнфоР, 2004. -- С. 57..

Что же касается административного права, то в решении этого вопроса имеется немало проблем. Следует подчеркнуть, что в официальном определении административного правонарушения законодатель прямо не указывает на наказуемость как обязательный признак проступка, а лишь говорит о том, что «законодательством предусмотрена административная ответственность».

В административном праве отсутствует понятие «наказание» и, как следствие этого, наказуемость не рассматривается в качестве обязательного признака административного проступка и, не закрепляется в действующем законодательстве. По мнению В.В. Лазарева, «этим подчеркивается качественное отличие санкций за преступления и за административные правонарушения» Лазарев В.В. Теория государства и права: Учебник для вузов // В.В. Лазарев, С.В. Липень. -- 3-е изд., испр. и доп. -- М.: Спарк, 2004. -- С. 316..

Административное законодательство связывает определение конкретной меры наказания за правонарушение с административными наказаниями за содеянное, предусмотренными ст.ст. 3.1 - 3.11 КоАП РФ. В соответствии с этим правонарушение находится в тесной связи с административным наказанием, поэтому понятие «правонарушение» не может не включать в себя в качестве обязательного признака наказание.

Например, Д.Н. Бахрах полагает, что «применительно к правонарушению точнее сказать так: возможность применения наказания -- общее свойство административных правонарушений... так как компетентные органы вправе освободить лицо от административной ответственности и передать материалы на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным признаком» Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. -- М.: Норма, 2004. -- С. 67.. Мы присоединяемся к указанной точке зрения. Однако, как уже говорилось ранее, из этого вовсе не следует, что административные проступки не наказуемы. Что же касается ст. 2.9 КоАП РФ, на основании которой лицо может быть освобождено от административной ответственности, то в таких случаях, как правило, решения принимаются в порядке исключения.

Проведенное исследование понятия и основных признаков административного правонарушения, позволяет сделать следующие выводы:

1. Общественная вредность является одним из основных признаков административного правонарушения. Включение этого признака законодателем в официальное определение позволило бы полнее разработать его теоретическую концепцию. Полагаем, что понятие правонарушения требует своего уточнения, так как этот термин по своему содержанию весьма объемен.

2. Вина юридического лица связана не с чем иным, как с выходом его за пределы отведенной праводееспособности, либо ненадлежащим распоряжением ею. В административном праве ненадлежащее распоряжение юридическим лицом своей праводееспособностью, может пониматься как вина только при условии оценки данного обстоятельства с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание.

3. Определение административного правонарушения, имеющееся в административном законодательстве, нуждается в дальнейшем совершенствовании, и его можно было бы изложить в следующей редакции: административным правонарушением признается посягающее на права, свободы и безопасность граждан, собственность, установленный порядок управления общественно вредное, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

2.2 Виды и классификация административных правонарушений