История становления и развития административного права в России

В ходе реформ законодательства Союза ССР 1958 года по гражданскому, уголовному и процессуальному праву были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзные республик об административных правонарушения (1980) и в этой связи в республиках начался процесс разработки республиканских кодексов. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году.

Результаты многолетних исследований проблем административной ответственности в СССР, принятие Конституции СССР 1977 года и последующего совершенствования развитию правовой теории и практики ее применения, способствовали разработке и появлению этого кодекса. В них (союзном и республиканском законодательстве) была осуществлена давно необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, совокупность названных норм традиционно, как и до сих пор в РФ, продолжает рассматриваться как основная часть административного права.

Советское административное право стало более упорядоченно различать основные формы государственной деятельности; деятельность органов государственной власти, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор.

Советское государственное управление существовало в интересах построения коммунистического общества, теоретической основой которого были труды классиков марксизма-ленинизма. К основным принципам советского государственного управления относились: руководство со стороны КПСС (согласно ст. 6. Конституции СССР 1977), участие народных масс в государственном управлении, демократичность, плановость.

Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического права, определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

К источникам административного права СССР относились:

Конституция СССР, законы СССР, систематизированные законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров СССР и союзных республик. К «специфическим» источникам административного права в СССР относили также - совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления.

Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970 -80-х годах.

Систему советского административного права представляла Общая и Особенная части. Общая часть включала нормы, касающиеся всех отраслей и сфер управления. В состав ее входили административно-правовые институты (запрещающие):

принципы государственного управления;

правовое положение (статус) граждан в управлении;

правовое положение органов государственного управления;

правовой статус общественных организаций;

государственную службу и статус служащих;

формы и методы государственного управления, большая часть которых «традиционно» составляют нормы административной ответственности. В общую часть также входили административно-процессуальные нормы по процедуре принятия актов и иных процессуальных действий; нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть, - нормы, регулирующие отношения в отдельных отраслях и сферах управления:

в области народного хозяйства;

социально-культурного строительства;

административно-политической деятельности;

планирования, ценообразования, финансов и кредита, учета и других видов межотраслевой деятельности.

В годы реформ М. С. Горбачева обнаружился глубочайший кризис государственного управления, несовершенство которого привело, в качестве одной из причин, к гибели Советской власти и развала СССР. Кризис отрицательно сказался на всей системе административного права РСФСР. Прежде всего, в качестве наглядности обсуждаемого вопроса, остановимся на старой советской проблеме выражения в законе оснований и пределов уголовной и административной ответственности.

Советскому законодательству были известны правовые нормы установления ответственности за выражение своих взглядов и убеждений, за их пропаганду. Подобное проявление сохраняло место и в период кризиса и распада СССР.

Так, Закон Узбекской ССР, о внесении изменений и дополнений в законодательство республики от 14 июня 1991 году, устанавливал наказание в виде исправительных работ на один год или штраф от 300 до 500 рублей за «пропаганду вражды к государственному языку Узбекской ССР или другим языкам народов СССР». Это закрепление связано было с процессами национально-территориального распада СССР. Нетрудно обнаружить, что подобная формулировка допускает очень широкое толкование и открывает возможности преследования даже за литературно-художественные и историко-лингвистические публикации.

Вообще, необходимо отметить, что в законодательстве союзных республик 1990 - 93 годов, проявилась тенденция к принятию правовых норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность, с некорректно сформулированными составами правонарушений. Эта тенденция проявилась настолько отчетливо, что Комитет конституционного надзора СССР на заключительном этапе своей деятельности был вынужден принять в связи с этим специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения от 29 ноября 1991 года, обращая внимание на недопустимость подобного рода критики.

В РСФСР эта тенденция проявилась в принятии Закона о взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы от 10 октября 1990 года, установившего штраф до 10 тысяч рублей за «умышленное невыполнение законодательных актов РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, должностными лицами, не содержащее состава преступления».

В 1990 - 91 годах подобная тенденция проявилась в законодательстве Молдовы, в частности, о внесении изменений и дополнений в Кодекс Молдовы об административных правонарушениях УК и УПК ССР Молдовы от 5 июня 1990 года. Согласно изменениям, было установлено наказание вплоть до 10 лет лишения свободы лиц, активно препятствующих выполнению требований Конституции ССР Молдовы «путем открытого гражданского неповиновения, а равно и подстрекающих других лиц к таким действиям». Аналогичные нарушения наблюдались в законодательстве Туркменской ССР, Узбекской ССР и других республиках.

Такие формулировки и их появление стало следствием распада и ослабления государственного управления, несовершенства административных норм.

Кроме того, формулировки законов, как «активное препятствование выполнению требований», «открытое гражданское неповиновение», «непринятие мер по устранению причин», «умышленное неповиновение и невыполнение законодательных актов», настолько широки и не определены, что открывали и в репрессиях 1930 - 40-х годов и 1990-х годов безграничный простор для усмотрения состава правонарушения, создают условия для произвола со стороны как судов, так и государственных органов.

Нередки случаи в переходный «реформаторский» период СССР, когда пределы уголовной и административной ответственности смещаются не только в сторону установления уголовной ответственности за административное правонарушение, а наоборот, заменяются административной ответственностью без достаточных оснований уголовной ответственности за деяния, представляющие большую общественную опасность.

Так, Верховный Совет СССР 2 апреля 1990 года принял Закон об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан и насильственные нарушения территории СССР. Согласно ст. 3 этого Закона установлено, что действия по созданию объединений граждан, направленные на возбуждение национальной розни и вражды, применение насилия на национальной, расовой, религиозной основе, а также активное участие в их деятельности влекут наложение административного ареста на срок до 15 суток. См.: Драго Р. Административная наука. М., 2002. С. 306

Таким образом, декриминализация посягательств на национальное и религиозное равноправие, связанная с объединениями граждан, направленная на разжигание национальной вражды и розни, все-таки произошла. Пределы уголовной и административной ответственности, границы между ними определяются не всегда правильно.

В 1993 году и до настоящего времени еще имеют место единичные факты подобных несоответствий, но число их может возрасти. Законодателю необходимо в процессе подготовки нормативного акта, регулирующего смежные правовые отношения, точно определять состав административного правонарушения и состав преступления, а также и размер санкции по соответствию положениям каждой отрасли в отдельности.

В 50-х - 80-х годах ХХ века над проблемами административного права работали такие специалисты, как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты, серьезно работавшие над проблемами государственной службы, разработавшие целостную теорию государственного управления, издавшие важнейшие фундаментальные труды по административному праву и процессу. Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства.

Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права.

Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

К XIX веку камералистика в целом пришла в упадок, передав предмет своего исследования группе наук, в том числе политологии и административному праву. Формирование классического административного права в Европе завершилось в целом к концу XIX века.

Наиболее значимым произведением, окончательно обозначившим превращение административного права в самостоятельную научную дисциплину, стало произведение немецкого ученого О. Майера «Германское административное право». Ученый впервые четко обозначил предмет изучения административного права, подчеркнув значимость принципа разделения властей и указав на исполнительную власть как на ветвь государственной власти, занимающуюся государственным управлением в узком смысле этого слова.

Дальнейшее развитие административного права в Европе происходило при непосредственном участии российских ученых. В науке административного права России признают тот факт, что на зарождение и развитие научных представлений в области административного права в нашей стране большое влияние оказала зарубежная наука. Первоначально в России в начале XIX века административное право также возникает как полицейское право. Труды по проблемам этой науки пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью понятия «полицейская деятельность», в которое различными учеными вкладывалось различное содержание. Со временем возобладало мнение о широком толковании данного термина, позволяющем относить к предмету науки изучение таких вопросов, как финансовое, дипломатическое, военное, внутреннее и т.п. управление государством.

Российские ученые государствоведы и административисты, сторонники правового государства, исходили из положений, выработанных французскими исследователями. Многие школы русского права, такие как «официальной народности» (М. П. Погодин); славянофильское направление (И. Д. Беляев); государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. Д. Градовский и др.) в некоторых вопросах определения предмета и пределов административного (полицейского) права использовали наработки французских юристов, но строили свои концепции исходя из традиционных российских представлений (самодержавие, православие, народность, надклассовость института государства, органическое единство власти и народа и т.п.). Основными направлениями в науке административного (полицейского) права в России в конце XIX - начале XX веков были:

исследование «внешней» истории институтов полицейского права, т. е. кодификаций (З. А. Горошкин, Н. С. Власьев, А. И. Васильчиков);

культурно-исторический метод исследования права (В. О. Ключевский, П. Н. Милюков, П. Шейминг);

сравнительный метод (М. М. Ковалевский, Н. П. Павлов-Сильванский, А. Оскольский, М. Свешников, И. Тарасов). Классическим стал метод исследования, разработанный М. Ф. Владимирским-Будановым.

Однако особое влияние на развитие российской науки административного (полицейского) права оказала германская наука (труды М. Зонненфельса, Р. Моля, Л. Штейна и др.). Влияние немецкой науки полицейского права, по-видимому, проходило через временное засилие немецкой профессуры в российской академии и среди профессуры университетов, близость государственного строя Германии и России и многое другое.

Глубокий след в российской науке административного права оставили труды Роберта Моля, Лоренца Штейна и Р. Гнейста. Труд Р. Моля «Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates» (1832), переведенный на русский язык в 1866 году Г. Сементовским, заложил базу представлений о правовом государстве. По мнению Р. Моля полицейская деятельность есть исключительно прерогатива правительства, а задача ее - отрицательная. Полицейское право представлялось как совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннего разумного развития человеческих сил, если удалить их не в состоянии не отдельное лицо, не дозволенный союз отдельных лиц. Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу принудительной юстиции. В теории Р. Моля имели место два существенных недостатка. Во-первых, автор возлагал на юстицию несвойственные ей задачи (принуждение и пресечение преступлений), во-вторых, ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией, т.е. устранение препятствий.

Российские ученые сумели вобрать ценные стороны теории немецких административистов, соединив их начала с теорией французских ученых о правовом государстве, дополнив разработками теории отечественного правового государства (А. С. Алексеев, С. А. Котляревский, В. М. Гес-сон, М. М. Ковалевский; в связи с философско-нравствен-ным аспектом - П. И. Новгородцев, Е. Н. Трубецкой, С. Н. Булгаков, Б. А. Кистяковский, В. С. Соловьев), приближающегося к идеалу конституционной монархии (синоним правового государства).

В противовес «отрицательной функции» немецких ученых, российские правоведы подчеркнули равноценность отношений членов общества. По мере укрепления административного права, в делах государственного управления в правовом государстве должны устанавливаться публично-правовые отношения. Гражданина как обывателя уже не давит полицейская система государства. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, - тот же закон, которому подчинены и должностные лица, обличенные властью. Благодаря образованию административного права в правовом государстве гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, министром, любым административным учреждением государства. Главная задача, видевшаяся российским сторонникам правового государства, упорядочить посредством закона отношения между правящей властью и гражданами. См.: Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. - Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 165

Среди недостатков в разработке административно-правовых отношений в дореволюционной России следует отметить слабое развитие системы отрасли административного права, разброс понятий, часть которых близко подходила к выработке и закреплению данной системы, но оставалось устаревшее представление, покоящееся в понятии полицейского права. Не были уточнены также структурные элементы и уровни отрасли административного права, неоднозначно разработаны подотрасли и правовые институты. В ряде научных исследований еще смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросами о системе науки административного права. Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905 - 1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.

На рубеже XIX-XX веков в систему предмета науки полицейского права традиционно включались следующие элементы:

понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;

меры полицейского принуждения;

полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);

полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).

Однако в широком смысле административное право предполагало изучение и других важных вопросов государственного управления.

Трансформация полицейского права в административное происходит постепенно. Одновременно публикуются работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность использования различной терминологии в наименовании отрасли права и науки.

Окончательный отказ от термина «полицейское право» связан с советским периодом истории нашей страны, который вновь на долгое время отстранил юридическую науку от влияния зарубежного опыта. Наиболее видными представителями административно-правовой науки в переходный период становления новой советской юриспруденции были такие видные ученые «старой формации», как А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский. Они окончательно связали переход к административному праву от полицейского с проблемой трансформации властеотношений в правоотношения, т.е. с правовым ограничением власти управляющих субъектов.

Таким образом, судьба науки административного права в советский период оказалась весьма нелегкой. В учебных программах высших учебных заведений административное право отсутствовало как чуждое пролетарскому сознанию с 1917 по 1922 годы, а также с 1928 по 1938 годы. В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в виде советского административного права, уже скорректированного с учетом существовавшей официальной идеологии. Административное право вновь анализировалось как отрасль права, но с учетом задач и целей советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков административного права, результатами исследований которых пользуется и современная наука административного права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

Таким образом, подведем итог по главе:

В России эта наука первоначально проникает в XVIII веке в лице переводных изданий, предназначенных для публики интересующейся достаточно широким кругом вопросов государственного управления. Как учебная дисциплина проникает в российское высшее образование по Университетскому Уставу 1835 году и преподается в России под названием «Законы государственного благоустройства и благочиния».

Источником права для изучения данного курса послужила кодификация Свода Законов Российской империи 1835 года (тома ХI ХП, ХШ, а также часть основных законов, помещенных в томах I - III). В ходе реформ второй половины XIX века и усиления проникновения духа буржуазного западноевропейского государствоведения по Университетскому Уставу 1863 года курс преподаваемого административного права стал именоваться «Полицейское право».

После введения Университетского Устава 1884 года курс полицейского права вновь сливается с государственным правом и более определяется как внутреннее управление, направленное на охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в Форме принуждения. Подобное понимание учения полицейского права шло в неразрывной связи с основным законодательным актом контрреформ 1880 - 90-х годов в России, каковым являлось «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Это положение хоть и было принято в августе 1881 года временно, но просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Глава 2. Основные достижения советской науки административного права

2.1 Становление советской науки административного права

Советское государство с начала марта 1918 года - до конца 1918 года основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического, военно-политического характера и государственного управления. В первые годы существования Советов в России продолжали действовать административные нормы дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно возрос в годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были намечены пути решения возникших проблем в государственном управлении.

Особенность советской модели организации науки определялось ее формированием в условиях авторитарного централизованного государства. Партийно-государственная направленность создания необходимых условий для развития практически всех крупных отраслей знаний, концентрации научных ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный подход к реализации государственных планов обусловил формирование академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.

Вместе с тем положительные результаты отечественной науки были получены дорогой ценой. Жесткая централизованная система управления в науке приводила к утрачиванию возможности свободного развития научного процесса. В отдельных случаях усматривалась консервация структуры сети научных учреждений, насаждались авторитарные методы управления.

В условиях складывавшейся и закреплявшейся диктатуры пролетариата и большевистской партии, ВЦИК и СНК приступили к формированию центров научных исследований, в первую очередь с создания общегосударственного научного центра.

В 1918 году роль такого центра взяла на себя сформированная Социалистическая академия общественных наук, состоявшая из двух секций: научно-академической и учебно-просветительской. Академия делилась на несколько разрядов: политико-юридический, социально-экономический, финансово-экономический и другие. В состав бюро политико-юридического отдела вошли с декабря 1918 года, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, Е. Н. Тарковский, Э. Р. Тетернборн и другие.

На базе академии рядом государственных деятелей и учеными юристами:

П. И. Стучка, А. Г. Гойхбарг, И. Ю. Козловский, М. А. Рейснер, Е. Б. Пашуканис, А. Я. Вышинский и другие взялись за разработку трудов К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ульянова (Ленина), подготавливая совершенно иную теоретико-методологическую базу будущих исследований.

В 1925 года группа марксистов-юристов во главе с П. И. Стучкой, Е. Б. Пашуканисом и другими сформировали программу «Наши Задачи», в которой провозгласили воинствующие против «буржуазной юриспруденции» лозунги, положив в основу программы революционно-диалектический метод.

К этому времени в стране органами Советской власти уже была проведена «работа» по высылке большой группы ученых-юристов, осуществлен был разгром юридического факультета Московского университета, профессорско-преподавательский состав которого выступил против антинаучных методов и разгрома науки.

К 1927 - 28 годам в составе юридической секции осталось лишь 23 действительных члена и 6 членов (соревнователей). Первые материалы работы советских ученых публиковались в ряде периодических изданий, таких как «Революция права», «Советское строительство» и другие.

Следует отметить определенный период пассивного процесса науки административного права. В начале 1930-х годов разработка проблем науки административного права была прекращена под предлогом отмирания права. Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных заведениях, что явилось результатом распространения ошибочной «идеи» отмирания права в период строительства социализма, которая разделялась в тот период многими юристами. Ошибочность этой теории впоследствии оказалось очевидной.

Интенсивность развития науки административного права отмечается после Великой Отечественной войны. Начиная с 1946 года издается большое количество учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному праву. Велась разработка важнейших проблем административного права, вопросов частного и отраслевого характера.

В методологическую основу науки советского административного права были положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного административного права). Являясь органической частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов. См.: Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. - Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 169

В последнее десятилетие, предшествовавшее распаду СССР, на определение приоритетных направлений фундаментальной науки огромное влияние оказывали ведомственные интересы, зачастую подавлявшие объективные потребности развития науки, экономики и общества.

Следует отметить, что первые публикации по административному праву в СССР появляются в начале 1920-х годов. В Академии Наук на секции советского строительства среди прочих научных докладов был подготовлен и опубликован доклад на тему «Административный Кодекс».

Среди первых исследователей административного права к концу 1920 - 30-х годов следует назвать С. М. Берцинского, С. С. Болтинова, И. Н. Ананова, М. Е. Климова, А. А. Мымова, С. С. Кравчука, С. С. Студеникина, А. М. Турубинера. Исследования касались определения предмета, понятия, целей и задач административного права. Наибольший интерес привлекла тема выявления причин сохранения элементов бюрократизма в деятельности аппарата государственного управления, разработки проблем борьбы с бюрократизмом, выработки рекомендаций по совершенствованию государственного аппарата. Вышли в свет издания, касающиеся государственного управления Е. Б. Пашуканиса, М. П. Карева, В. Ундревича.

В 1935 - 40 годах увеличился состав проблем, обсуждаемых в административном праве. Естественно, принятие Конституции 1936 года повлекло за собой более дробную специализацию государственно-правовой проблематики. По решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция «Государственное и административное право». В 1938 году штат института насчитывал 100 человек, в 1939 - 129 человек, к 1940 году в составе института было два академика, три члена-корреспондента, 16 профессоров и 10 кандидатов наук.

Общее численное возрастание кадров не говорит еще об увеличении в этом штате ученых, защитивших свои диссертации. Заметим, что круг проблем, постановка интересной проблематики, выходящей за рамки официальной идеологии, возможность вести международное научное сотрудничество, было узким и практически невозможным.

Увеличение объема исследований по административному праву происходит всплесками научных дискуссий, состоявшихся в 1938 - 41 годах и 1956 - 59 годах. Попытки ряда ученых выдвинуть идею системы административного права на основе концентрации норм административного права вокруг субъектов (органов государственного управления, государственных служащих, общественных объединений и граждан) не встретило поддержку и столкнулась с серьезной «разоблачительной критикой» отдельных ученых.

Необоснованная критика, репрессии против талантливых ученых, ограничение и разрыв связей с мировой наукой - тот фон, на котором развивалась наука этого времени.

В 1940-х годах выходят в свет первые советские монографии и учебная литература по административному праву. В этом направлении плодотворно трудились С. С. Студеникин, С. М. Берцинский, И. П. Трайнин, И. Н. Ананов, Г. И. Петров, И. Д. Левин, А. Е. Лунев и другие.

Были выполнены докторские диссертации по теории административного права: И. И. Евтихиевым - «Виды и формы административной деятельности» (1948), С. С. Студеникиным - «Нормы административного права и их применение» (1949).

В начале 1950 - 60-х годов, в связи с критикой сталинизма и курса политики широких репрессий, в науке административного права прошла оживленная дискуссия. Один из важнейших вопросов, вынесенных на обсуждение - о системе административного права. Сама система объединяла общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в единое целое. С критикой недостатков выступила Ц. А. Ямпольская, которая была воспринята отрицательно. Следующим по значению и важности в 1960-х годах встает проблема процессуальной системы административного права, проблемы административной юстиции, т. е. совершенствование особого процессуального порядка разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления.

В 1980 - 90-х годах в советской науке административного права существенных изменений не произошло. Научные исследования в области административного права развивались в канве советского государственного права. Усилились связи советских исследователей с зарубежными учеными стран социалистического блока. Ряд разработок и исследований велись Б. М. Лазаревым, А. П. Клюшниченко, В. М. Манохиным, Л. М. Колодкиным, Н. М. Кониным, А. П. Кореневым, Ю. М. Козловым, Л. Л. Поповым, Н. Г. Салищевой и многими другими.

Повысился интерес к проблемам ответственности должностных лиц и действий административных органов, юридической ответственности и ее административно-правовые и административно-деликтные аспекты, проблемы обновления административно-правовой науки, административного права и законодательства.

Особо следует отметить достижение науки административного права - это издание шеститомного курса «Советское административное право», большая заслуга в подготовке которого принадлежит Ю. М. Козлову, Б. М. Лазареву, А. Е. Луневу, М. И. Пискотину и других. Содержание курса включало:

Методы и формы государственного управления (1977).

Государственное управление и административное право (1978).

Управление в области административно-полити-ческой деятельности (1979).

Управление социально-культурным строительством (1980).

Основы управления народным хозяйством (1981).

Управление отраслями народного хозяйства (1982).

Надо полагать что, советская наука административного права в своем развитии прошла ряд этапов:

- 1918 - 20 годы - этап становления и разработки методов марксистско-ленинской науки административного права;

-1930 - 40 годы - этап закрепления понятия, предмета, целей и задач административного права. Выход в свет новых публикаций монографического характера.

-1960 - 90 годы - этап совершенствования процесса управления в соответствующих сферах и отраслях.

Так, В. М. Манохиным были опубликованы монографии: «Органы советского государственного управления» (1962); «Порядок формирования органов государственного управления» (1963); «Советская государственная служба» (1965). М. И. Еропкиным опубликована монография «Управление в области охраны общественного порядка» (1965). Н. М. Кониным были опубликованы монографии:

-«Хозяйственные и иные объединения в отраслях государственного управления» (1968);

-«Основы правовой организации и управления производством» (1976).

М. И. Еропкин и Л. Л. Попов опубликовали книгу «Административно-правовая охрана общественного порядка» (1973). Л. Л. Попов опубликовал монографию «Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка» (1976), И. И. Веремеенко подготовил монографию «Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка» (1979). Выходят ряд коллективных монографий: «Право и качество продукции» (1972); «Правовая организация территориального управления» (1984) и другие.

Советское административное право являлось системой юридических норм, регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

Отвергая принцип разделения властей, государственное управление имело специфические признаки, в числе которых: вертикальность (субординация, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация юридически-властных полномочий в административном порядке; административное правотворчество (правоприменение и правоустановление); включение в систему государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех звеньев управленческого аппарата.

В таком их понимании органы исполнительного аппарата государственной власти (администрации), являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своем организационном строении эти органы оказались «связаны» прямо или непосредственно с системой Советов народных депутатов.

Важно также отметить, что по Конституции СССР и действующему советскому законодательству только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти, а правительство являлось «исполнительным и распорядительным органом государственной власти». Все иные органы государственного управления (не исключая судебные) не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что не отражало действительности.

Кроме того, практика государственного управления экономикой в СССР показывает нам, что в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (директирование, обязательные поставки), которые были лишены самостоятельности, подобная система получила наименование «командно-бюрократической». Возможность существования подобной системы была возможна лишь благодаря монополизму КПСС и сращиванию с конца 1920-х годов партийного и советского аппаратов.

Данная система нашла свое выражение в крайней бюрократическо-партийной централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, концентрации в руках государственно-партийного аппарата значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Единственным средством достижения задач управления в командно-бюрократической системе СССР были прямые предписания принудительного характера, порождавшее слепое исполнительство. Аппарат управления являлся бюрократической надстройкой над сферой управления.

Таким образом, наука советского административного права берет свое начало с процесса становления и развития советского государства и права 1917 - 20-х годов. В советский период наука административного права стала формулироваться с возникновением государственного управления и административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было достаточно активным.

2.2 Основные направления развития советского административного права

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

1. Государственно-правовое (т.е. политическое) направление (научно-государственный метод), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т.е. материю, составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы (высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в то время организация управления в различных органах. Целью подобного подхода в развитии пауки административного права явилось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение.

Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

2. Научно-правовой (юридический) метод, распространяя свое воздействие на сферу исследования административно-правовых вопросов, используя достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством интерпретации позитивного административного права действующие для всей области управленческой деятельности правовые институты и правовые принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и расширению использования юридического анализа во всякой государственной управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятия «система» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля за административной властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г. См.: Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). - М., 2010. С. 306

В те же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т.е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи таких правовых средств, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер (1846-1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

Направления развития административного права. Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX - начала XX в., явились главной особенностью политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и местных административных органов, направленных на решение коллективных задач и на обеспечение социальной и экономической защиты индивида. «...В промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имело большее значение для индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право XVII-XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами, базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с государственной и частной собственностью».

Основными достижениями науки административного права последних 70-80 лет являются:

1) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы профессиональных чиновников; 7) повышение качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

Таким образом, современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Принцип «преимущества закона», основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т.е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан.

Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном, эффективном и законном их использовании.

наука административный право законодательство

Глава 3. Административно-правовая наука на современном этапе

3.1 Развитие административно-правовой науки на рубеже XIX-XX вв

После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года Советское административное право в его общей части потеряло законодательную значимость и безнадежно устарело.

Конституция РФ ввела в оборот новый термин - исполнительная власть, тем самым, подчеркнув провозглашение важнейших политико-правовых принципов конституционного (правового) государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Прежде чем перейти к основным функциям исполнительной власти, т.е. ведущим направлениям государственно-управленческой деятельности, особо отметим приоритет публичных интересов в сфере государственного управления. В настоящее время главное место в государственно-управленческой деятельности занимает: См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. пособие. М., 2006.С. 265

реализация государственной политики через программы всех уровней федерации;

установление и регулирование правовых и организационных основ хозяйственной жизни;

управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административного строительства;

обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

государственный контроль и надзор за работой управляемой и регулируемой сферой. Например, методу-понятию административного права в РФ найден более определенный подход с уточнением терминологии.

В определении предмета административного права РФ учитывают сферу государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности. В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом государственного устройства РФ.

Под предметом административного права понимают многообразные одиночные общественные отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры, управленческие отношения с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние и внутренние).

Исходя из такого понимания предмета, административное право рассматривается в РФ как отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Проблема методов правового регулирования остается дискуссионной в современном административном праве. Применение советских методов, содержавших партийное руководство -прямое непосредственное предписание и другие правовые средства, недопустимы.

Суть методов административно-правового регулирования правленческих общественных отношений может быть сведены к следующему:

а) установление определенного порядка действий, предусмотренных административно-правовой нормой;

б) запрещение отдельных действий под страхом юридических средств воздействия (дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Для должностных лиц - «жесткий» вариант дозволения;

г) предоставление возможности действовать (не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать (не совершать) предусмотренные нормой действия в определенных его условиях. Особо важное средство при реализации субъективных прав - «мягкий» вариант дозволения. По мнению автора разрешительный метод является наиболее перспективным в российском административном праве.

Традиционное деление административного права на две части: общую и особенную в РФ несколько модернизирована, но с сохранением такого общего деления, бывшая советская общая часть в современных курсах административного права представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих уяснить сущностную сторону отрасли. Поэтому она именуется «Сущность и основные институты административного права». Юридические положения сочетаются в общей части с важнейшим теоретическим обоснованием. Бывшая особенная часть теперь представлена частью «Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни».

Причем, сферы общественной жизни остаются такими же, как и представлялись в советском административном праве. Ведется дискуссия о выделении из общей части бывшего советского административного права -административно-процессуального права.

В этой связи заслуживает внимания диссертационное исследование И. В. Пановой «Административный процесс».

Одной из важнейших проблем современного законодательства РФ является кодификация административного законодательства.

В Указе Президента РФ «О разработке концепции правовой реформы в РФ» от 6 июля 1995 года определена концепция развития и административного законодательства. Совершенствование системы и методов государственного управления в этой концепции выделено в качестве одного из основных ее элементов.