История становления и развития административного права в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность выбранной темы. В научной историко-правовой литературе весьма мало исследований, касающихся данной темы истории становления и развития административного права в России. Отдельные стороны вопроса оказались освещенными лишь в науке истории государства и права, где они традиционно рассматриваются для каждой исторической эпохи и периода развития государства и права обособленно.

Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы данной темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М. Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного управления, наметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в ХVШ веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления, были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили.

Административное право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.

Современные условия способствуют обусловленности государственного управления с постановкой основной задачи - обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти.

В своей совокупности механизм исполнительной власти представляет государственную администрацию с полномочиями реализации своих прав в масштабах России. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

Сам термин «административное» происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять. Управление чаще всего воздействует на сам процесс жизненного бытия, затрагивая все сферы и механизмы общества. Регулятором всех отношений возникающих в сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления.

Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную значимость. Действующее в Российской Федерации административное законодательство представляет собой собрание правовых норм, разбросанных в различных актах, которые в политическом соотношении просто необозримы.

Такую интерпретацию развития административного законодательства можно отнести не только к постсоветскому времени, но и ко всей ее истории. Большой объем историко-правового материала, лежащий в области административного законодательства, требует его изучения.

Актуальность историко-правового исследования развития административного права проистекает не только из его внешнего количественного объема. Задачей первоочередной важности является последовательное системное изучение внутреннего развития форм управления, организации системы государственного управления, развитие норм, понятия и в целом науки административного права.

Актуальность историко-правового анализа административного права заключается еще и в том, что современные российские учебные программы и учебная юридическая литература практически не содержит даже одного параграфа, посвященного истории административного права. В редких изданиях историю развития административного законодательства рассматривают с октября 1917 года.

Подобный подход противоречит общеисторическому пути развития российской государственности и не отвечает современному представлению и уровню знания в данном вопросе. Включение в учебные курсы современного административного права изучение истории предмета данной науки восполнит создавшиеся пробелы и позволит полнее представить пути исторического развития, выработать всесторонний подход к действующему административному законодательству в России.

Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов, под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным:

одни включали в него финансовое и военное управление, другие - все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок.

Административное право конца XIX - начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или Особенная, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права. Правоведение в 1938 - 1941 годах и 1956 - 1959 годах дискуссии о предмете и системе права свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось лишь вскользь. Проблема системы административного права вновь поставлена сегодня такими учеными как К. С. Бельским, А. Ф. Ноздрачевым, Ю. М. Козловым и др.

Объект исследования: управленческие отношения.

Предмет исследования: наука и отрасль административного права.

Цель работы: рассмотреть особенности становления и развития административного права в России.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- изучить имеющийся материал по истории развития административного права в России;

- собрать и систематизировать имеющиеся данные по вопросу об организации и развития государственного управления;

- выявить этапы развития российского административного права и отечественной науки административного права;

- сопоставить пути развития административного законодательства в советской период и современной России, осветить важнейшие проблемы и перспективы развития административного права в условиях правовой реформы в РФ.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Первая глава посвящена формированию отрасли административного права в 18-19 вв. Во второй главе раскрываются основные достижения советской науки административного права. Третья глава раскрывает административно-правовую науку на современном этапе развития государства и общества.

Теоретическую основу исследования составили современные концепции административного права и истории государства и права России.

Глава 1. Формирование отрасли административного права в России

1.1 Развитие отрасли административного права в XVIII-н.XIX вв

Административное право (droit administratif) - под этим названием в европейской науке (во Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными прямо в государственное право (droit public). В Германии эта наука получила наименование «Полицейское право» (Роеесш), другими учеными-германцами - «Право внутреннего управления» (das Recht der inneren Verwaltunq).См.: Административное право: Учеб. пособие / Под ред. А. Е. Лунева. М., 2000. С.201-202

Правовое регулирование административно-управленческой деятельности русского государства во второй половине ХVII - XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

Надо отметить, что правовая отрасль в конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и отрасль административного права. Особенностью правовой системы стало «проникновение» административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в какой-то степени способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С перемещением центрального аппарата в Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались уже там. В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным координатором всех магистратов и городской полиции.

В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть.

Образование губерний строилось в следующем порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717). В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713). Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы - «доли» - ландрат.

Провинции делились на округа - дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен - казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмистрские (земские) избы. В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генерал-полицмей-стеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

Время зарождения и развития науки полицейского права в России - первая половина XIX века. Несколько факторов более всего способствовали ее возникновению именно в этот период русской истории. Во-первых, в России в течение первой половины XVII-XVIII веков появились нормативные акты, содержащие нормы полицейского (административного) права. В 1649 г. при царе Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», который в основном состоял из правовых норм, охранявших общественный порядок в Москве. Полицейские учреждения по модели западноевропейских создаются в России Петром I и в продолжение всего XVIII века постепенно охватывают все города страны. Главную функцию полиции Петр I определял как фикцию по поддержанию «благочиния», которое состояло в надзоре за «гражданским порядком». Другая функция полиции - установление «благоустройства», которая заключалась в положительных действиях: в наблюдении за чистотой улиц, в оказании помощи больным и бедным и т.д. Петр I закрепляет эти функции в Регламенте Главного магистрата от 16 января 1721 года, где говорилось: «Полиция особливое свое состояние имеет, а именно: она способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучение, всем безопасность подает, преследует разбойников, насильников и обманщиков и им подобных, непорядочное и непотребное питие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, презирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирот и чужестранных, по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Важными вехами на пути развития полицейского законодательства в императорской России явились Устав благочиния - полицейский кодекс, изданный при Екатерине II в 1782 г. и принятый в период царствования Николая I в 1632 г. Устав о предупреждении и пресечении преступлений.

Изучение законодательных актов второй половины ХVII - ХVIII веков дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия - это обеспечение «безопасности» и обеспечение «благочиния». По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административно-политического законодательства. Правовые акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы. Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения «благосостояния» - надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше.

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы - Разбойный, Земский и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

Создание регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности генерал-полицмейстера, на которую был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года). Об учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал «дробную полицию учредить...». См.: Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1897. С. 306

Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 года и «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

Итак, во второй половине ХVII - ХVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолютистского курса российского самодержавия.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

Местное управление в начале ХVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 - 1714 годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.

В ходе реформы (1715) в России сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

В 1718 - 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения. На МВД, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

С 1801 - 1826 годы формируется «Собственная его императорского величества канцелярия», задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 - 1815 годов, особенно после восстания 14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

Каждое отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично ответственным перед императором. В ее состав вошли: См.: Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. - Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 149

Первое отделение (создано 31.01.1826) - готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями;

Второе отделение (создано тогда же) - главой которого был М. М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило ХV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных;

Третье отделение (создано 3.07.1826) -занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было 5 отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура);

Четвертое отделение - (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями;

Пятое отделение - (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и «водвореньем в Закавказье прочного устройства».

Особое внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла кропотливая работа по кодификации законодательства, изменившего административное право России.

Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу в действие с 1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

1 Законы основные (государственные), учреждения установление центральных, местных, общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I - III);

Уставы о повинностях (т. IV);

Уставы казенного управления (т. V - VIII);

Законы о состояниях (т. IX);

Законы гражданские (т. X);

Уставы государственного благоустройства (т. XI - XII);

Уставы благочиния (т. XIII - XIV);

Законы уголовные (т. ХV).

Свод Законов, таким образом, составил ХV томов, заключавших в себе свыше 40 тыс. статей. Позднее М. М. Сперанским были написаны и изданы «Предисловие» к Своду и «Обозрение исторических сведений о своде законов», привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII - XIV Свода Законов.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М. М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

К началу XIX века русское образованное общество было знакомо по переводам, сделанным еще в 60-80х годах прошлого столетия, с сочинениями Юсти, Зонненфельса и других немецких полицеистов. Труд И. Зонненфельса «Основные начала полицейской, торговой и финансовой науки» был признан на юридических факультетах русских университетов классическим и играл роль учебника вплоть до 40-х годов XIX века.

В-третьих, развитие государственного управления в России в продолжение XVIII столетия подготовило к началу XIX в. почву для постановки проблем управления и полицейского права в научной области. На исходе XVIII столетия внутренние результаты правления четырех императриц - Екатерины I, Анны Иоановны, Елизаветы Петровны и Екатерины II - были плачевными. Голландский посланник де Сварт пишет в 1757 году: «Распущенность, беспорядок и произвол в России достигли страшных размеров... Никогда еще Россия не была в столь запутанном, опасном, жалком положении. Не оставалось и тени от честности, чести, доверия, стыда, справедливости, замечается только неописываемое тщеславие и расточительность, грозящие гибелью».

И центральное, и особенно местное управление в период 1725-1775-х годов находились в заброшенном состоянии и представляли полный хаос, так что, когда началась пугачевская война, то государство зашаталось, а население тех районов, по которым шло войско самозванца, превратилось в массу беззащитных людей.

После подавления мятежа Екатерина II приняла два закона, с практической стороны глубоко продуманные и наводящие порядок в местном управлении: Учреждение о губерниях 1775 года, которое устанавливало новые органы управления (губернатор и вице-губернатор с губернским правлением, губернский прокурор, городничий или полицмейстер в городах), Устав благочиния 1782 года, который определял компетенцию нового полицейского органа - Управы, обязанной заботиться о городском благоустройстве, принуждать к выполнению законов, пресекать преступления и проступки.

Внук Екатерины II Александр I проводит реформу верхних этажей государственного управления, которая выразилась в образовании в 1802 году министерств и Комитета министров, а в 1810 году - Государственного совета. Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь первых министерств: иностранных дел, внутренних дел, военно-сухопутных сил, военно-морских сил, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции, а также действовавшее на особых основаниях Государственное казначейство. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, реорганизованное в 1836 г. в Государственный контроль.

По плану творца этой реформы М.М. Сперанского министерства должны были стать исполнительной властью, которая могла бы наряду с точным и скорым исполнением законов осуществлять руководство обществом. 25 июня 1811 г. было опубликовано «Общее учреждение министерств», разработанное М.М. Сперанским с учетом опыта первых лет деятельности министерств и задуманное как часть большого проекта государственных преобразований, не получившего, однако, осуществления. Закрепляя сложившуюся систему министерств и приравненных к ним центральных учреждений, «Общее учреждение министерств» вместе с тем определило внутреннюю организацию, порядок деятельности и права министерств. В данном акте говорилось: «Во всех министерствах, особенно в тех из них, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон».

Министерства возглавлялись министрами, назначаемыми и увольняемыми императором. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей), осуществлявших управление определенными частями министерства. В состав каждого министерства входили департаменты (управления, отделы), ведавшие определенным комплексом вопросов. По «Общему учреждению министерств», вся полнота власти в министерстве принадлежала министру, и даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительного круга вопросов. На практике, однако, вследствие бюрократической организации министерств начальники отделений и столоначальники играли важную роль при решении даже крупных вопросов. Короче говоря, при Александре I сложился тот аппарат государственного управления в центре, который не только сохранился до 1917 года, но и был в известной степени воспринят (со своими наименованиями) большевиками, более того, сохраняется по настоящее время.

Тридцатилетнее царствование Николая I не имело каких-либо изменений в государственном управлении России, но по его распоряжению М.М. Сперанским к 1833 г. было закончено составление Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, что представляло собой беспримерное явление, которого не было в других государствах Западной Европы и которое могло быть сравнимо с Дигестами и Кодексом Юстиниана.

Своеобразие Свода законов заключалось в том, что в нем наряду с гражданским, уголовным и государственным правом впервые в истории было кодифицировано административное право. Нигде, кроме Швеции, по словам русского административиста Э.Н. Берендтса, ни одно из западноевропейских государств не имело ни кодекса, ни свода административных постановлений. Административно-правовые нормы составляли вторую часть 1-го тома, полностью занимали 2, 3, 14 тома. Так 3-й том включал Устав о службе гражданской, 14-ый том законы о паспортах, о цензуре, предупреждении преступлений и проступков. При составлении Свода действующих законов Сперанский нередко выходил за рамки обычного систематизатора и переработчика действующего законодательства и являлся творцом многих правовых норм, в том числе в области административного права. Так, им были составлены два Устава по государственной службе, помещенные в 3-й том Свода законов Российской империи.

Несмотря на суровый и строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями законности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепенными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управления, о которых не имел почти никакого сведения». См.: Оболенский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования государственного управления. М., 2001. С. 46-49

Эти идеи в определенной степени нашли отражение в Университетском уставе 1835 года, который предусмотрел открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. Кафедра законов благоустройства и благочиния включала в себя законы о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом Уставе. По верному мнению известного историка права И.А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой зарождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX века в России кафедр законов благоустройства и благочиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов.

Для более ясного представления о полиции, современники начала XX века стали рассматривать ее исторически. Например, Л. Штейн выделял четыре периода в развитии понятия полиции, которые соответствовали понятию о государстве и его задачах: средневековый, полицейский, правовой и культурно-правовой периоды, понятия полиция и полицейского права.35 По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

Наука, занимающаяся изучением всех этих категорий как во Франции и Германии, так и в России, называлась полицейским правом. Для данной науки в каждом государстве имели место свои институты, но базировалась она на общих принципах. Именовалась наука полицейского права - учением об управлении, правом управления, административным правом. Ранее, в введении отмечалось, что в России первые попытки сформировать знания о государственном управлении были предприняты Петром I, в его планах улучшения Академии наук «иметь кафедру права натуры и публичного с политикою и этикою». Поток переводной зарубежной литературы по вопросам управления стал проникать именно в XVIII веке.

Среди первых изданий попали в Россию работы немецких ученых, так в Германии специально занимались широкой издательской деятельностью в области политико-юридической литературы, а также по причине засилия немецких ученых в российской Академии наук с самого начала ее существования. Самой ранней работой были книги Юсти «Grundsatze der Polizeiwissenschaft» (1756) и «Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseliqkeit der Staaten» (1760), перевод которых был осуществлен Волковым в 1770 году, и второй работы Юста-Багаевского в 1772 году. В этих работах автор ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдемонизма), охрану народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления.

Следующей работой был труд М. Зонненфельса «Grundsadsatze der Polizei, Handlunq und Finanz» (1765), переведенном на русский язык Гавриловым в 1787 году. Поток литературы значительно возрос в начале XIX веке. В Россию стали проникать практически все крупнейшие исследования западноевропейских ученых государствоведов.

Среди первенцев российской науки полицейского права следует назвать первого российского профессора правоведа С. Е. Десницкого, З. А. Горошкина, Н. Х. Бунге, Н. С. Власьева, А. И. Васильчикова, И. Н. Платонова, Н. Ф. Рожденственского, В. Н. Лешкова, И. Е. Андреевского, чьи труды до середины ХГХ века заложили начальные основы российского полицейского права.

Российские исследователи полицейского права сразу же взялись за изучение науки о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и статистическими данными, разделив науку на три раздела:

общее учение о внутреннем управлении;

учение об управлении, касающемся личных интересов;

учение об управлении, относящимся к хозяйственным интересам.

Общее учение (общая часть) включала в себя:

а) понятие об управлении в исторической и правовой характеристике;

б) организацию государственного, общинного и общественного управления;

в) правовой характер управления.

В учении об управлении, касающемся личных интересов включалось:

а) правовое положение личности, состоящее из частного (регистрации личности, семьи, общин и обществ) и публичного (регистрации принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция, внутренние передвижения, паспортная система);

б) полиция безопасности, в которой находились общие меры мирного и чрезвычайного положения, отдельные меры по охране личности (самовольная расправа, несчастные случаи) и имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники);

в) народное здравие - медико-санитарный строй;

г) народное образование;

д) народная религия и нравственность.

В учении о хозяйственных интересах изучались:

а) поземельный строй (земли, воды, воздушное пространство, публично-правовые отношения к ним);

б) добывающая промышленность (охота, рыболовство и т. п.);

в) обрабатывающая промышленность, промышленность торговая, кредит, транспорт и страхование.

Новую группу российских дореволюционных ученых в области науки полицейского права составили А. Я. Антонович, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов. Продолжали плодотворное научное исследование во второй половине XIX века И. Е. Андреевский, Н. Х. Бунге, А. Оскольский, А. Трифонов, П. Шеймин и многие другие.

Ученые, определив предмет и понятие полицейского права, взялись за детальную разработку различных составных элементов общей и особенной части. Так, В. Н. Лешков в своей работе «История русского общественного права до XVIII века» обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе.

Таким образом, подытожим: свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное управление - была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие. В качестве составного элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая полицейская наука, сосредоточившая внимание на закономерностях управления внутренними делами в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

1.2 Формирование самостоятельной науки административного права на рубеже XIX-XX вв

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

В результате государственного переворота 25 октября 1917 года и победы Советской власти в центре (Петроград, Москва) и на местах в действие была приведена политико-правовая доктрина «слома» старого государства и государственного управления.

Вторым Всероссийским съездом Советов 25 октября 1917 года была провозглашена власть Советов, и высшим государственным органом страны стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На съезде был переизбран ВЦИК, сформированный Первым съездом Советов летом 1917 года, и сформировано правительство Советской России - Совет Народных Комиссаров. Единственной формой власти в России были провозглашены Советы.

На съезде были приняты первые правовые акты, имевшие конституционное значение, положившие начало декретированию государственного управления в том числе. Ноябрьским актом 1917 года Декретом ВЦИК и СНК об уничтожении сословий и гражданских чинов была ликвидирована старая система общественного строя, церковь отделена от государства, в армии образованы революционные комитеты. После проведенных в ноябре 1917 года выборов в Учредительное Собрание и поражения большевиков в ВЦИК 3 января 1918 года принял декрет «О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти», возложив на СНК (правительство) право подавлять такие попытки всеми средствами. На следующий день после открытия работы Учредительного Собрания правительственные войска разогнали этот орган. После роспуска Учредительного Собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов.

Вопросы государственного управления с первых дней существования Советской власти стали решаться и ВЦИК и СНК почти в равной мере. Большевики отвергли «буржуазные предрассудки» разделения властей и другие важнейшие принципы правового государства. В стране установилась диктатура пролетариата.

В структуру СНК, согласно декрета от 27 октября 1917 года, вошли наркоматы внутренних дел, земледелия, труда, по делам военным и морским, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и железнодорожному транспорту.

Право по замене членов правительства, контролю за деятельностью комиссаров СНК было возложено на ВЦИК. В экстренных случаях (а подобных в годы гражданской войны было немало) СНК мог издавать декреты (законы) без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал лишь эти декреты, если они имели общегосударственное значение.

В результате таких полномочий СНК в Советской России получило место «декретная чехарда». Как правильно отметили тогда русские правоведы-эмигранты Н. Н. Алексеев и Н. С. Тимашев, что характерной особенностью советского правотворчества стало пристрастие к писанному праву, так как для установления в стране диктатуры важна была не конституция. Категория закона к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие декретов и указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, независимо от иерархии соответствующих изучающего и отменяющего органа.

К середине 1918 года и далее число наркоматов росло. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, БСНХ, местного самоуправления, государственных имуществ и т. д. Только с октября 1917 года до июля 1918 года (до принятия Конституции РСФСР) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений и другие актов. За этот же период СНК принял около 600 правовых актов. Отсутствие должного контроля со стороны ВЦИК за правотворчеством СНК нередко вызывало острейшую критику со стороны оппозиционных фракций. Левые эсеры требовали отмены законотворческой функции органа исполнительной власти, которым являлся СНК.

Объективно в работе ВЦИК и СНК в вопросах государственного управлений сложился параллелизм, который привел лишь к слиянию ряда отделов ВЦИК с отделами (наркоматами) СНК, но не решил проблемы законотворчества. Вместе с тем в основе этих требований лежала идея о недопустимости разделения властей в государственном аппарате «пролетарской диктатуры» и о необходимости их слияния в одной «работающей корпорации».

Система власти, на местах в целом, сложилась за период с октября 1917 года по февраль 1918 года Советы на местах вооруженным и мирным путем захватывали власть, проводили в жизнь декреты центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и ревизионную деятельность, породившую значительные беззаконие и произвол.

Местные Советы сами определяли структуру и направления деятельности своих исполнительных органов - отделов, секций, комиссий, комиссариатов, наделяя их разными функциями и компетенцией, смешивая административно-правовые нормы с государственной деятельностью и уголовной «революционной» юрисдикцией. Попытка унификации деятельности Местных Советов по инструкции НКВД определила принципы организации местного самоуправления в конце декабря 1917 года. В этих документах содержался призыв «овладеть аппаратом местного самоуправления, захватывая все правительственные учреждения».

В результате таких предписаний городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60 - 70-х годах XIX века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо ставились под контроль местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Объединение Советов солдатских и рабочих депутатов с Советами крестьянских депутатов на местах приводило к ликвидации низовых земских органов.

Государственно-партийный аппарат широко опирался в 1917 - 1920-х годы на меры широкой политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки наказание предусматривалось в уголовном порядке вплоть до расстрела. В этом направлении широкое применение получили органы ВЧК и ревтрибуналы, уполномоченные «по борьбе с деревенской буржуазией», продотряды и т. п. Деятельность всех органов государственного управления на все время существования Советской власти осуществлялось под контролем партийных органов большевиков.

После принятия Конституции РСФСР 1918 года - принципа государственного управления - структура государственных органов всех республик была построена по аналогии с системой органов власти РСФСР. С декабря 1920 года. Президиум ВЦИК официально наделялся законодательными правами. При ВЦИК создавались постоянные и временные комиссии по различным вопросам, в том числе и административная комиссия. В их состав входили члены ВЦИК, эксперты, представители общественных организаций, работники госорганов.

Гражданская война и кризис диктатуры пролетариата усилил чрезвычайщину и появление органов управления, наделенных чрезвычайными полномочиями. Сюда следует отнести Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО), ведавший обороной и хозяйством страны.

Всем наркоматам (продовольствия, путей сообщения и т. п.) давалось право применять репрессивно-административные меры для эффективности в вопросах управления. В феврале и марте 1920 года ВЦИК принял Положение о сельских Советах и волостных, исполнительных комитетах, сформировав новое низовое звено советской системы, наделив их также карательными полномочиями.

На исходе гражданской войны в РСФСР концентрация власти внутри партии совпадает с концентрацией власти в государственных органах: одни и те же люди управляют делами партии и государства. Все оппозиционные течения были уничтожены в конце 1920-х - середине 30-х годов Большевистская репрессивная политика проявила себя в коллективизации сельского хозяйства в 1930-х годах. Административно-правовая деятельность в РСФСР в годы раскулачивания и создания колхозов превратилась в уголовно-правовую репрессию. В законодательстве, регулировавшее ход административных репрессий, наряду с постановлениями ВЦИК и распоряжениями СНК, стали широко применяться в качестве определяющих и направляющих актов-резолюций, постановления и решения ЦК ВКП(б).

Партия напрямую стала осуществлять функции управления, в обход положений Конституции 1924 и 1936 годов.

Для ликвидации «кулачества» были сформированы «тройки», в которые входили первый секретарь комитета партии на местах, председатель исполкома и начальник ОГПУ. Широкое применение имели арест, высылка, конфискация имущества.

Так, на Смоленщине в ходе большевистских репрессий пострадало 14,536 человек, из которых крестьян - 52,28 %; рабочих - 15,68 %; служащих 9,98 %, остальных категорий населения от 1,5 - 0,17 %. К высшей мере наказания было приговорено - 14,78 %; лишение свободы - 51,35 %; ссылке - 8,19 %, остальные - различного рода конфискации и т.п. - 8,65 %. См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 2011. С. 48

Подобная государственная политика нашла отражение в законодательстве СССР. Например, в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания», этими органами были установлены (исключая хищение) за административные проступки уголовная ответственность. Подобное усиление и смешение размеров санкций за административные правонарушения, и включение их в пределы уголовной ответственности с постоянным усилением к 1940-м годам, порождала широкую государственную репрессию.

Следовательно, в ходе подготовки подобных актов Советское правительство и ВКП(б) преследовали идеолого-политические цели.

Юридическая техника этих постановлений далека от совершенства, нарушены оказались важнейшие принципы, в том числе принцип юридической ответственности - соответствие наказания и иных мер государственного принуждения тяжести совершенного правонарушения. Подобного рода кризисная ситуация с административно-правовыми отношениями в стране стала более или менее совершенствоваться к 1960 - 70 годам.