Организация деятельности ОВД по контролю за частной детективной и охранной деятельностью

В сфере частной детективной и охранной деятельности лицензирование представляет собой мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 2007. - С. 35..

В соответствии с Федеральным законом «Об оружии», Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и другими нормативными актами вопросы лицензирования возлагаются на органы внутренних дел.

К основным задачам осуществления лицензионно-разрешительной системы относятся:

1) контроль за частной детективной и охранной деятельностью;

2) предупреждение хищений и утраты предметов, веществ, на которые установлена разрешительная система, и недопущение использования их не по назначению или в преступных целях;

3) обеспечение строгого соблюдения правил приобретения, перевозки, хранения и использования предметов и веществ, подпадающих под разрешительную систему;

4) выявление и устранение причин и условий, которые могут вызвать наступление вредных последствий, нарушение общественного порядка и общественной безопасности Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная: Учебник / О.И. Бекетов, А.И. Каплунов, А.Е. Маслов, В.Н. Опарин и др. - М., 2009. - С. 129..

Положения Приказа МВД России «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков)» О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств: приказ МВД Рос. Федерации от 15 июля 2005 г. № 568 (ред. от 21 сентября 2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - № 34. - С. 12. определяют процессуальный порядок выдачи соответствующих лицензий.

Лицензия на осуществление частной детективной и охранной деятельности выдается уполномоченными подразделениями и органами внутренних дел в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако поскольку частная детективная деятельность сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан и при этом могут затрагиваться конституционные права и свободы (право на неприкосновенность жилища и частной жизни, право на личную и семейную тайну и др.), а также иные права и законные интересы физических и юридических лиц, законодатель - исходя из положений Конституции РФ о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и ч. 1 ст. 45), о недопущении при реализации прав и свобод человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 17) - вправе предусматривать особые квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие данным видом деятельности Демина М.Ф. Разрешительная деятельность органов внутренних дел в системе административного процесса // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 6. - С. 23..

В ст. 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предусмотрены такие квалификационные требования, содержащие перечень условий, при наличии которых соискателю лицензии отказывается в выдаче лицензии. Так, лицензия не выдается гражданам: не достигшим двадцати одного года; состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психических заболеваний, алкоголизма или наркомании; имеющим судимость за совершение умышленного преступления; совершившим повторно в течение года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или порядок управления; не представившим документы, перечисленные в статье 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» Гладких С.Р. Комментарий к Закону Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (постатейный). - Изд. 5-е. - М., 2006. - С. 14..

Лицензия также не выдается бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год Кудрявцев В.В. Указ. соч. С. 802-803..

Для получения лицензии на осуществление охранно-сыскной деятельности соискатель лицензии представляет в уполномоченное подразделение органа внутренних дел следующие документы:

1) заявление о предоставлении лицензии;

2) копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица;

3) копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика;

4) документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии.

Также в орган внутренних дел необходимо представить копии документов, подтверждающих наличие у руководителя охранной или сыскной организации квалификации, соответствующей требованиям, предъявляемым Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Наряду с данным пакетом документов соискатель лицензии должен представить: анкету установленного образца, фотографии, медицинскую справку установленной формы, документы, подтверждающие гражданство, справку о регистрации по месту жительства соответствующего органа внутренних дел, документы, подтверждающие прохождение спецподготовки для работы в качестве частного охранника, частного детектива, наличие юридического образования либо стаж работы не менее трех лет в правоохранительных, следственных или в государственных организациях, если служба была связана с использованием огнестрельного оружия Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - СПб., 2006. - С. 221..

После получения всех необходимых заявления и документов орган внутренних дел проводит их проверку, регистрирует, рассматривает и в установленном порядке принимает решение о выдаче лицензии Захарова Т.В. Указ. соч. С. 36..

Для установления достоверности сведений, изложенных в предъявленных документах, осуществляется проверка путем собеседования с лицом, претендующим на получение лицензии; запросов в соответствующие информационные центры системы МВД России о наличии судимости или факта предъявления обвинения заявителю в совершении преступления; запросов в наркологические и психдиспансеры о нахождении заявителя на их учетах; сбора информации оперативно-розыскного характера и т.д.

После принятия положительного решения выдача лицензии осуществляется в определенной административной процедуре, которая включает в себя следующие стадии:

1) возбуждение производства по административному делу;

2) рассмотрение административного дела;

3) принятие решения по административному делу;

4) исполнение решения по административному делу;

5) пересмотр решения по административному делу Сургутсков В.И. Становление и развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 4. - С. 42..

С момента выдачи лицензии субъект наделяется правами и обязанностями лицензиата, включающими права на осуществление частной охранной или детективной деятельности и обязанности по соблюдению лицензионных требований и условий Кокорев А.Н. Административная деятельность органов внутренних дел: учебное пособие. - М., 2010. - С. 281-282..

Подводя итог вышеизложенному можно сделать следующий вывод, компетенция органов внутренних дел в сфере контроля за частной детективной и охранной деятельностью заключается в задачах, правах, обязанностях, полномочиях и ответственности органов внутренних дел. В частности, органы внутренних дел наделены полномочиями выдачи лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности, удостоверений установленного образца для подтверждения правового статуса частного детектива и правового статуса частного охранника, осуществление контроля за деятельностью частных детективов и частных охранных организаций, реализация отчетов контроля подразделений лицензионно-разрешительной работы полиции и т.д. Лицензирование как одно из направлений контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере частной детективной и охранной деятельности представляет собой мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

2.2 Контроль за соблюдением порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности

После получения лицензии на осуществление частной детективной и охранной деятельности, физическое или юридическое лицо становится объектом контроля со стороны компетентных государственных органов, главная цель которого заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства в сфере функционирования разрешительной системы. Контроль в рассматриваемой сфере является некой гарантией законности и правопорядка; посредством контрольных мероприятий осуществляется предупреждение и пресечение правонарушений со стороны сотрудников и предприятий, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность Кинчус Е.В. Осуществление контроля за негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельностью // Общество и право. - 2008. - № 1. - С. 19..

Согласно ст. 20 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения. На примере Челябинской области к контролирующим органам частных охранно-сыскных предприятий относятся:

1) Отдел организации лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью Главного управления МВД по Челябинской области, в состав которого входят: Отделения по организации методического обеспечения деятельности органов внутренних дел по выполнению Закона РФ «Об оружии», Отделения по организации методического обеспечения деятельности органов внутренних дел по выполнению Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности»;

2) Отдел лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью Управления МВД по г. Челябинску;

3) Подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью Подразделения ГУВД по Челябинской области и УВД по городу Челябинску // http://www.guvd74.ru/podrasd..

Основными задачами контроля за частной детективной и охранной деятельностью следует считать:

1) обеспечение неукоснительного соблюдения порядка приобретения, учета, хранения огнестрельного оружия и специальных средств охранными предприятиями и их персоналом;

2) проведение целенаправленных мероприятий по выявлению и пресечению незаконно действующих охранных структур и принятию мер к их ликвидации как потенциальных очагов формирования преступных группировок;

3) выявление нарушений при подготовке кадров для частных детективных и охранных структур негосударственными образовательными учреждениями, в то числе при проведении огневой подготовки;

4) проверка соответствия частной детективной и охранной деятельности, осуществляемой ее субъектами, видам этой деятельности, установленным статьей 3 и соблюдения требований статьи 7 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

5) выявление нарушений законодательных, иных правовых актов при заключении договоров между частными детективными и охранными предприятиями (объединениями) и клиентами;

6) периодическая проверка работников предприятий, организаций и учреждений с особыми уставными задачами на пригодность к действиям, связанным с применением огнестрельного оружия и специальных средств Огурцов А.Ю. Указ. соч. С. 105-106. (см. приложение 4).

Сам контрольный процесс слагается из следующих стадий:

1) выбор объекта контроля и способов его осуществления;

2) наблюдение и проверка с целью выявления фактического состояния дел;

3) анализ и оценка допущенных несоответствий и нарушений;

4) выработка и принятие решений, рекомендаций по устранению выявленных недостатков, нарушений законов и подзаконных актов;

5) исполнение принятого решения и его проверка Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - Изд. 3-е. - М., 2007. - С. 473..

Что касается самого контроля, то он может быть:

1) текущим. Предусмотренный планами соответствующего подразделения милиции общественной безопасности, лицензирующею частную правоохранную деятельность. Его цель в установлении соответствия работы конкретною субъекта частной правоохраны правилам, предусмотренным российским законодательством. В ходе такой проверки может, например, устанавливаться соблюдение порядка приобретения, учета, хранения, ношения и использования специальных средств, огнестрельного оружия и др.

2) внезапный. Это возможно в тех ситуациях, когда сотрудник милиции получает от компетентного руководителя указание изучить определенный аспект в деятельности конкретной частной правоохранительной структуры или проверить достоверность информации, имеющейся в жалобе гражданина, в материалах налоговой инспекции и других контролирующих органов, выявивших нарушение Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С. 14..

При этом в целях качественного осуществления контроля, прежде чем проводить проверку объекта, необходимо предварительно ознакомиться с материалами предыдущих проверок по данному объекту, обратив внимание на его особенности, а также ранее вскрытые нарушения, предложения и меры по их устранению Белорусов В.Б., Хромин Е.К. Частные детективные и охранные структуры в России: учебное пособие. - М., 2005. - С. 73..

В том случае, когда объектом контроля является частное охранное предприятие, то при его проверке устанавливается наличие устава и факта его регистрации в регистрационной палате местной администрации, а также свидетельство о государственной регистрации. У руководителя этого коммерческо-сервисного предприятия и частных охранников истребуются лицензии (персональные) на занятие частной охранной деятельностью и удостоверение их личности. При этом определяется соответствие этих документов установленным для них стандартным образцам.

Помимо этого истребуются в данной структуре и документы, на основании которых она оказывает услуги (договора, контракты) и выясняется вопрос о порядке выполнения взятых сторонами обязательств, их соответствие видам деятельности, устанавливаемым российским законом о частной правоохране и уставу этого частного охранного предприятия.

Поскольку осуществление частной охранной деятельности может быть связано с применением огнестрельного оружия, то в ходе проверки выясняется порядок его использования, учет при выдаче работникам, соблюдение требований по обеспечению сохранности. Проводится сверка соответствия количества пистолетов Макарова, служебного оружия и охотничьих ружей, полученных по сертификатам на их приобретение и имеющихся в наличии. Одновременно изучается учетная документация о выдаче оружия для определения того, выдается ли оружие только на время осуществления частной охранной деятельности или же этот порядок нарушается. Кроме того, проверяется состояние технической укрепленности комнат хранения оружия и наличие охранной сигнализации с ее выводом на пульт централизованной охраны. В виде контроля устанавливается и соответствие штатной положенности оружия, имеющегося в наличии Миронов О.В. О совершенствовании деятельности лицензионно-разрешительной службы органов внутренних дел по профилактике правонарушений в сфере оборота оружия // Административное право и процесс. - 2009. - № 4. - С. 29..

Помимо огнестрельного частные охранники вправе использовать и газовое оружие, специальные средства, поэтому в ходе проверки выясняется наличие и количество газовых пистолетов, револьверов, наручников, средств индивидуальной зашиты. Выясняется порядок их выдачи только тем охранникам, которые имеют персональную лицензию на частную охранную деятельность Подчерняев С.Н. К вопросу о понятии и содержании контроля за оборотом оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур // Российский следователь. - 2009. - № 14. - С. 27-28..

В ходе контроля истребуются письменные отчеты о работе охранного предприятия и устанавливается их соответствие фактическим видам услуг, предоставляющихся и оказываемых клиентам, соответствие их договорам, платежным документам и полученным доходам.

В том случае, когда объектом проверки является частное детективное предприятие или их объединение, то здесь, как и при контроле за частной охранной структурой, выясняются вопросы, связанные с наличием документов, выданных и согласованных в местной администрации, подтверждающих организационно-правовую форму, в рамках которой функционирует указанное коммерческо-сервисное предприятие. Также истребуются персональные лицензии и удостоверения личности частных детективов и выясняется соответствие численности персонала детективного предприятия реальному количеству детективов, представивших указанные документы Михалёв А.В. Указ. соч. С. 61..

Поскольку частные детективы вправе применять только специальные средства, то устанавливается их экипировка с учетом разрешений на ношение и хранение газового оружия, специальных средств.

Здесь также как и при проверке охранного предприятия, определяется соответствие тех видов частной детективной деятельности, которые разрешено осуществлять данной структуре реальному характеру оказываемых услуг.

В ходе проверки выясняется как осуществляется документирование выполнения взятых договорных обязательств, поэтому истребуются и изучаются отчеты о проделанной по договорам работе, финансовые документы, подтверждающие прохождение денежных средств по банковским счетам.

При проверке частного детективного предприятия выясняется вопрос о том, имеет ли оно разрешение Министерства связи России на право пользования радиостанциями, оперативной радио- и телефонной связи, другими техническими средствами Маликов А.А. Актуальные проблемы осуществления государственного контроля за частной детективной и охранной деятельностью // Вестник МВД России. - 2005. - № 6. - С. 32..

В результате обобщения процесса проверки частных охранных и детективных предприятий главное внимание при осуществлении контрольных мероприятий ОВД уделяется:

1) соблюдению условий, обеспечивающих сохранность оружия;

2) наличию договора аренды помещения оружейной комнаты (заключенный на срок не менее 3 лет и заверенный в органах юстиции), иных документов, подтверждающих право владения им;

3) порядку хранения и учета служебного оружия, патронов к нему, наличие и ведение книг учета оружия;

4) технической укрепленности оружейной комнаты, наличие и исправность средств охранно-пожарной сигнализации, порядок снятия и поставки на охрану;

5) порядку выполнения договорных обязательств, законность заключенных договоров с клиентами;

6) порядку использования служебного оружия при оказании услуг клиентам;

7) порядку использования автотранспорта для решения уставных задач;

8) исполнению договорных обязательств с органами внутренних дел по охране общественного порядка; и т.д. Белоконь А.В. Организационные и правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности: дисс. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 83-84.

Данные контрольные мероприятия, проводимые органами внутренних дел в отношении субъектов, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, достаточно часто дают положительные результаты, которые свидетельствуют о том, что необходимая степень правопорядка находится на неудовлетворительном уровне Огурцов А.Ю. Указ. соч. С. 129..

Так, в целях выявления и пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок осуществления частной детективной и охранной деятельности, на территории Челябинской области в период с ноября по декабрь 2010 года была проведена комплексная оперативно-профилактическая операция «Сфера-безопасность».

За время проведения мероприятия правоохранительными органами был выявлен ряд нарушений при осуществлении частной детективной охранной деятельности, которые в дальнейшем послужили основанием для привлечения лиц к административной ответственности Коршунов А.Г. Привлечение ЧОП к административной ответственности Арбитражными судами. - Челябинск, 2010. - С. 13.. Более подробно данный вопрос будет раскрыт в параграфе 3.1 дипломной работы.

Исходя из вышеизложенного материала можно сделать следующий вывод, контроль за соблюдением порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности представляет собой систему наблюдения и проверок со стороны ОВД полиции процесса функционирования частных охранно-сыскных предприятий в соответствии с предписаниями закона. Главная цель такого контроля - это гарантия законности и правопорядка со стороны сотрудников частных охранно-сыскных предприятий, а также гарантия обеспечения безопасности граждан, общества, государства и предоставления частными детективными и охранными структурами надлежащего качества услуг. Основными формами контроля за соблюдением порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности являются контрольная проверка, периодическая проверка, внезапная (специальная) проверка, текущий контроль.

3. Актуальные проблемы осуществления контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью

3.1 Вопросы привлечения к ответственности за нарушения законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности

Административная ответственность за нарушение законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности - это вид юридической ответственности, который выражается в применении судебным органом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение в сфере частной детективной и охранной деятельности, в целях правового воспитания граждан Брагер Д.К., Моргун О.И., Третьяков Р.В. Административно-правовое регулирование негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности. - Хабаровск, 2005. - С. 146..

Административная ответственность для граждан и юридических лиц установлена за нарушение законодательства о частной детективной и охранной деятельности, в частности:

1) статья 14.1 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ч. 2), с нарушением условий предусмотренных специальным разрешением (лицензией) (ч. 3) или с грубым нарушением таких условий (ч. 4);

2) статья 17.12 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов (ч. 1) и за то же деяние только совершенное лицом, имеющим специальное разрешение (лицензию) на осуществление частной детективной или охранной деятельности, в связи с осуществлением этой деятельности (ч. 2);

3) статья 20.16 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за незаконное осуществление частной охранной деятельности (ч. 1) или частной детективной деятельности (ч. 2), осуществление негосударственными образовательными учреждениями деятельности по подготовке или переподготовке кадров для осуществления частной детективной или охранной деятельности без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением установленных законом требований (ч. 3), оказание частных детективных или охранных услуг, либо не предусмотренных законом, либо с нарушением установленных законом требований (ч. 4);

4) статья 20.24 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности.

Как правило, за нарушение законодательства о частной детективной и охранной деятельности применяются такие виды административных взысканий, как:

1) штраф;

2) приостановление деятельности;

3) конфискация предмета, явившегося непосредственным объектом административного правонарушения Максимов И.В. Административные наказания. - М., 2009. - С. 164..

Наиболее распространенным административным взысканием, предусмотренным почти за все виды нарушений законодательства о частной детективной и охранной деятельности, является штраф.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф - это денежное взыскание, которое выражается в рублях.

За нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности предусматривается штраф в размере от пятисот до пятидесяти тысяч рублей Каштанов А.В. Административная ответственность за нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 11..

Административное приостановление деятельности представляет собой более строгий вид наказания, который может налагаться судьей при невозможности достигнуть цели административного наказания с помощью менее строгого наказания. Суть его заключается в том, что судья, по ходатайству контролирующих органов налагает временный запрет на ведение деятельности частных охранно-сыскных предприятий. Срок этого запрета может составлять до 90 суток.

Одним из главных условий применения такого наказания служит наличие угрозы жизни или здоровью людей, наступления тяжелых последствий и т.д. Горобцова С.Е. К вопросу о соотношении административного штрафа и приостановления деятельности в правоприменительной практике // Право и политика. - 2008. - № 4. - С. 13.

Административное приостановление деятельности назначается в виде наказания за нарушение законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности, предусмотренное ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Согласно ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Применительно к сфере частной детективной и охранной деятельности к таким вещам относятся форменная одежды, знаки различия, символика государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов, а также специальные технические средства. Конфискация предусматривается в виде меры наказания за составы правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 14.1., 17.12 и ст. 20.24 КоАП РФ Максимов И.В. Указ. соч. С. 178. (см. приложение 5).

Основанием для рассмотрения дела о привлечении частных охранно-сыскных предприятий к административной ответственности являются заявления подразделений по лицензионно-разрешительной работе, составленные по материалам результатов проверок деятельности данных предприятий на предмет соблюдения законодательства о частной детективной и охранной деятельности. В результате таких проверок выявляется ряд нарушений, который и служит в дальнейшем поводом для обращения контрольных органов в суд Коновалов П.В., Маслов А.Е. Административная деятельность органов внутренних дел: учебное пособие. - М., 2010. - С. 148..

За 2010 год подразделениями ОЛРР ГУВД Челябинской области были выявлены следующие нарушения законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности:

1) осуществление охраны лицами, не имеющими соответствующей квалификации, статуса частного охранника, удостоверения частного охранника - выявлено в 42 случаях из 65 рассмотренных;

2) осуществление охраны сотрудниками не прошедшими периодическую проверку - выявлено в 23 случаях;

3) отсутствие договора добровольного коллективного страхования от несчастных случаев - выявлено в 8 случаях;

4) осуществление охранной деятельности по просроченной лицензии - выявлено в 7 случаях;

5) оказание охранных услуг без уведомления органа внутренних дел о начале оказания таких услуг - выявлено в 6 случаях;

6) не указание в договоре на оказание охранных услуг сведений о номере и дате выдачи лицензии - выявлено в 5 случаях;

7) отсутствие трудовых договоров с охранниками - выявлено в 2 случаях;

8) неисполнение охранным предприятием обязанности по предоставлению отчета клиенту - выявлено в 2 случаях;

9) оказание услуг без заключения договора с клиентом - выявлен 1 случай;

10) размер уставного капитала охранного предприятия менее ста тысяч рублей - выявлено в 3 случаях;

11) руководитель охранного предприятия не прошел курсы повышения квалификации - выявлено в 3 случаях;

12) к договору на оказание услуг не приложены копии документов, подтверждающих право владения или пользования имуществом подлежащим охране - выявлен 1 случай Коршунов А.Г. Указ. соч. С. 15..

Остановимся на рассмотрении некоторых из выявленных нарушений более подробно.

Наиболее распространенным нарушением законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности является осуществление охраны лицами, не имеющими соответствующей квалификации, статуса частного охранника, удостоверения частного охранника. Данное нарушение почти всегда являлось основанием для назначения арбитражным судом административного наказания (в виде штрафа в размере 30 000 рублей).

Удовлетворяя требования контрольных органов, суды ссылаются на несоблюдение требований подпункта «б» пункта 4 Положения «О лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности», согласно которому одним из лицензионных требований и условий, обязательным при осуществлении охранной деятельности является наличие у работников лицензиата, осуществляющих охранные функции, квалификации, отвечающей требованиям Закона РФ «Частной детективной и охранной деятельности в РФ» и подтвержденной удостоверениями охранника. Также, суды указывают на нарушение положений статей 11.1 и 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Из материалов судебного решения: «Охрану объектов в составе группы быстрого реагирования осуществлял работник ООО ЧОП «Грот» Киргитенко Е.В., не имея правовой статус частного охранника, а также квалификации подтвержденной удостоверением охранника, что является нарушением п.п. «б» п. 4 «Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности»; ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»… Привлечь ООО ЧОП «Грот» к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, в виде наложения штрафа в сумме 30 000 рублей» Решение Арбитражного суда Челябинской области от 17 января 2011 года по делу № А76-24863/2010 в отношении ООО ЧОП «Грот», город Челябинск..

Осуществление охраны сотрудниками не прошедшими периодическую проверку также является достаточно часто выявляемым нарушением при проведении контрольных мероприятий. В большинстве случаев, при наличии такого нарушения в совокупности с другими, выявленными в результате проверки, суды удовлетворяли требования контрольных органов и привлекали нарушителей к ответственности в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Из материалов судебного решения: «На охрану объекта ЗАО «Аксиома», расположенного по адресу…, для выполнения функций охранника выставлен охранник предприятия Кловак А.П., без прохождения периодической проверки», чем были нарушены требования п. 1 Положения «О проведении органами внутренних дел РФ периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств», п.п. «в» п. 4 «Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности»; и назначил административное наказание в виде штрафа» Решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 ноября 2010 года по делу № А76-18379/2010-53-461 в отношении ООО ЧОП «СБ Базальт», город Миасс Челябинской области..

В ряде случаев суды признавали осуществление охраны сотрудниками не прошедшими периодическую проверку нарушением малозначительным и ограничивались устным замечанием. При чем, если проверкой было установлено только одно данное нарушение, суды почти всегда признавали его малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).

Так, по результатам проверки было выявлено, что ООО ЧОП «Форт-1» осуществляло предпринимательскую деятельность с нарушением условий, предусмотренных п.п. «в» п. 4 Положения «О лицензировании негосударственной охранной деятельности», а именно: в нарушение ст. 16 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» сотрудники Кинжалов В.П., Казаков П.Ю., Лущинский В.Н. осуществляли охранную деятельность не пройдя периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением оружия и специальных средств.

В судебном заседании представитель общества пояснил, что на дату судебного заседания выявленные нарушения устранены. В подтверждение своих доводов представил для приобщения к материалам дела акт о проверке теоретических знаний, подтверждающий прохождение проверки Кинжаловым В.П., Лущинским В.Н., приказ об отстранении от работы Казакова П.Ю. до переподготовки прохождения проверки.

Учитывая данные обстоятельства, суд расценивает совершенное ООО ЧОП «Форт-1» правонарушение малозначительным, так как оно не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, поскольку: совершено впервые; факт совершения административного правонарушения признан Обществом; правонарушение не нанесло существенной угрозы охраняемым общественным отношениям Решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 декабря 2009 года по делу № А76-42477/2009-45-898 в отношении ООО ЧОП «Форт-1», город Челябинск..

Практику Арбитражного суда Челябинской области, суда рассматривавшего дела по первой инстанции по вопросу привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности, можно считать достаточно достоверно отражающей положение дел, так как в суды следующих инстанций обжаловалось не более 1% принятых решений. При этом процент решений, отмененных вышестоящими судами, не составляет и 10% от числа обжалованных.

Всего с января 2007 года по март 2011 года Арбитражным судом Челябинской области было рассмотрено 200 дел из них: в 2007 году - 6 дел, в 2008 году - 14 дел, в 2009 году - 83 дела, в 2010 году - 84 дела, в январе-марте 2011 года - 13 дел Банк решений Арбитражного суда Челябинской области. URL: // http://ras.arbitr.ru/ (дата обращения 22.03.2011).

В большинстве случаев с января 2007 года по март 2011 года рассматривались дела о привлечении к административной ответственности по части 3 ст. 14.1 КоАП РФ, по части 4 указанной статьи было рассмотрено только 4 дела. Изучение судебной практики показало, что при привлечении к ответственности суды относились к частным охранно-сыскным предприятиям достаточно лояльно. Административное наказание, практически всегда, назначалось по низшему пределу санкции соответствующей статьи - в виде административного штрафа. Административное приостановление деятельности и конфискация не применялись.

Наряду с этим частным охранно-сыскным предприятиям удалось избежать административного наказания в виде штрафа в 35,4% случаев от общего числа рассмотренных дел. Необходимо отметить, что во всех случаях, в результате проверок контрольными органами были действительно зафиксированы нарушения лицензионных требований.

Однако, при рассмотрении материалов проверок в арбитражном суде, выявлялись определенные обстоятельства, которые служили основанием для отказа в удовлетворении требований контролирующих органов о назначении наказания в виде административного штрафа. К таким обстоятельствам были отнесены: истечение срока давности привлечения к административной ответственности, процессуальные нарушения, допущенные при проведении контрольных мероприятий, признание судом деяния малозначительным Сиротин И.А. Привлечение к административной ответственности частных охранных предприятий: проблемы теории и практики // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - № 12. - С. 83..

Остановимся более подробно на двух последних обстоятельствах.

Процессуальные нарушения, которые могут быть допущены при проведении контрольных мероприятий, в основном касаются неправильного оформления документов, представляемых в суд в качестве доказательств правонарушения (протоколов, актов, постановлений) и нарушения порядка проведения проверок в части несоблюдения сроков, которые должны пройти между проверками.

Так, отказом в привлечении частных охранно-сыскных предприятий к административной ответственности может являться нарушение сроков проведения проверок.

Из материалов судебного решения: «Судом было выявлено, что плановая проверка была проведена с нарушением сроков проведения такой проверки. Согласно действовавшим на момент рассмотрения правилам, плановая проверка могла проводиться не чаще одного раза в два года (пункт 8 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. №600)» Решение Арбитражного суда Челябинской области от 06 июля 2009 года по делу № А76-10477/2009 в отношении ООО ЧОП «Тополь», город Челябинск..

Другим поводом для отказа в привлечении частных охранно-сыскных предприятий к административной ответственности могут послужить допущенные контрольными органами нарушения в порядке проведения проверки.

При рассмотрении дела №А76-33566/2009 судом установлено, что контрольными органами допущено проведение проверки ранее установленного срока. Так же, охранное предприятие не было уведомлено о проведении проверки за три дня, как это установлено нормативным актом, действовавшим в период проведения проверки (пункт 8 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности). Кроме того, контрольными органами допущены разночтения при оформлении документов Решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 октября 2009 года по делу № А76-33566/2009-44-695 в отношении ООО ЧОП «Беркут», город Куса Челябинской области..

Необходимо отметить, что на сегодняшний день указанные процессуальные нарушения встречаются довольно редко. Так, за 2010 год выявлено всего одно процессуальное нарушение, явившееся основанием для отказа в привлечении к административной ответственности Решение Арбитражного суда Челябинской области от 03 ноября 2010 года по делу № А76-19289/2010-59-494 в отношении ОО ЧОП «Вымпел», город Челябинск..

Как было отмечено ранее, другим способом избежания административной ответственности частными охранно-сыскным предприятиями является признание судом малозначительность деяния.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Признав деяние малозначительным, суд освобождает лицо, привлекаемое к административной ответственности, от ответственности и ограничивается устным замечанием Базарова С. Малозначительность деяния // Законность. - 2009. - № 1. - С. 29..

Установить, какие же нарушения законодательства, выявленные при проведении контрольных мероприятий, гарантированно признаются судами малозначительными достаточно затруднительно, так как при проведении проверок, как правило, выявляются несколько нарушений одновременно, что делает невозможным объективную оценку влияния выявления каждого из нарушений на принятие решения судом. Кроме того, одни и те же нарушения, часто по-разному оцениваются судами при решении вопроса об административной ответственности. Так, в одних случаях, такие наиболее распространенные нарушения, как оказание охранных услуг лицами, не имеющими статуса частного охранника и не прохождение периодической проверки охранниками вели к назначению административного наказания в виде штрафа, а в других - к признанию деяния малозначительным и освобождению ответственности.

Из материалов дела №А76-25988/2010: «29 октября 2010 года работники общества - Плотникова А.В. и Куделкин А.Н. осуществляли охранные функции, на объектах…, не имея соответствующей квалификации, подтвержденной удостоверением частного охранника, что является нарушением требований п.п. «б» п. 4 «Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности»; ст. ст. 3, 11.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В результате суд привлек ООО ЧОП «Ермак» к административной ответственности в виде штрафа Решение Арбитражного суда Челябинской области от 10 марта 2011 года по делу № А76-25988/2010 в отношении ООО ЧОП «Ермак», город Магнитогорск, Челябинская область..

Обратной противоположностью данного решения является дело №А76-25985/2010.

Управление внутренних дел г. Челябинска обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении к административной ответственности ООО ЧОП «Тайгер», за нарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ.

Представитель ООО ЧОП «Тайгер» в судебном заседании требования признал и пояснил, что выявленные нарушения имели место, но уже устранены, просил не применять санкцию в виде наложения штрафа в связи с тяжелым материальным положением.

В результате рассмотрения данного дела суд пришел к выводу освободить ООО ЧОП «Тайгер», от административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. Объявить ООО ЧОП «Тайгер» устное замечание Решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 февраля 2011 года по делу № А76-25985/2010 в отношении ООО ЧОП «Тайгер», город Челябинск..

Анализируя судебные решения, можно прийти к выводу, что на принятие решения судом влияли не столько содержание нарушения, сколько сопутствующие его совершению обстоятельства и дальнейшее поведение лица привлекаемого к ответственности в связи с выявлением нарушения.

В качестве обстоятельств, имеющих положительное влияние на принятие решения об освобождении от административной ответственности, суды отмечали: совершение административного правонарушения впервые, признание вины, добровольное устранение выявленных нарушений, отсутствие причинения вреда правам и законным интересам граждан, общества и государства, непродолжительный период нарушения Коршунов А.Г. Указ. соч. С. 22-23..

Подводя итог вышеизложенному можно сделать следующий вывод, административная ответственность за нарушение законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности - это вид юридической ответственности, который выражается в применении судебным органом и полиции административного наказания к лицу, совершившему правонарушение в сфере частной детективной и охранной деятельности, в целях правового воспитания граждан. Такие правонарушения выявляются непосредственно при осуществлении проверок подразделениями лицензионно-разрешительной работы полиции частных охранно-сыскных предприятий. За нарушение законодательства о частной детективной и охранной деятельности предусматривают наказания в виде административного штрафа, приостановления деятельности и конфискации предмета, явившегося непосредственным объектом административного правонарушения. Наряду с этим на практике имеют место случаи, когда частным охранно-сыскным предприятиям удается избежать административной ответственности, по причине выявления процессуальных нарушений, допущенных со стороны правоохранительных органов при проведении контрольных мероприятий.

3.2 Проблемы пределов компетенции по осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью

Согласно ст. 20 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» полномочиями контроля за деятельностью частных охранно-сыскных предприятий наделены сотрудники ОВД, которые призваны в пределах своей компетенции выявлять, пресекать и привлекать к ответственности за нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности.

В практической деятельности вопросы пределов компетенции при осуществлении контроля за частной детективной и охранной деятельностью представляют собой актуальную проблему. В последние годы стала весьма обычной практика обращения руководителей частных охранно-сыскных структур с исковыми заявлениями в арбитражный суд и с жалобами в прокуратуру на деятельность ОВД при проведении проверок их предприятий Клименко А.В., Петров С.И. О контроле за деятельностью ЧОП // Сборник научных трудов «Частная детективная и охранная деятельность: история и современность». - М., 2006. - С. 130..

На фоне сложившейся обстановки представляется необходимым рассмотрение претензий руководителей охранных предприятий к конкретным позициям предполагаемого выхода проверяющих за пределы компетенции, определенные действующим законодательством применительно к контролю органов внутренних дел за частной охранной деятельностью. При этом сделать вывод, какая из рассмотренных претензий является обоснованной и требует необходимого вмешательства со стороны государства, а какая является лишь выдуманной руководителями частных охранно-сыскных структур.

К основным претензиям можно отнести:

1) отсутствие нормативных оснований для проведения проверки;

2) нарушение порядка уведомления о предстоящей проверке;

3) нарушение составления акта проверки;

4) проведение проверки в присутствии ненадлежащего лица;

5) изложение в акте проверки предписаний, не соответствующих нормативным требованиям Тернова С.В. Компетенция ОВД при осуществлении контроля за частной охранной деятельностью // Охранная деятельность. - 2007. - № 5. - С. 27..

Отсутствие нормативных оснований для проведения проверки является довольно редкой причиной жалоб. Как правило, руководители частных охранно-сыскных структур, предъявляя претензию такого рода, полагают, что действия проверяющих вступают в противоречия с требованиями постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. №600 «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности».

Так, в судебном решении по делу №А76 - 28451/2008-51-681/12 сказано: «Заявление мотивировано тем, что до проведения данной проверки за период 2008 года заявитель проверялся ответчиком 10 раз, и проведение проверки является нарушением требований п. 2 ст. 8 Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. №600, в соответствии с которым такая проверка должна проводиться не чаще одного раза в 2 года, проверка проводилась на основании жалобы на действия сотрудника заявителя, однако проверялись не действия данного сотрудника, а вся деятельность заявителя по выполнению лицензионных требований и условий.

Ответчик против заявления возражал, указывая, что оспариваемые действия соответствуют действующему законодательству.

Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, считает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Указанные заявителем требования, предусмотренные ч. 2 п. 8 Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. №600 относятся к плановой проверке, а в данном случае на основании ч. 5 п. 8 Положения проводилась внеплановая проверка заявителя в связи с поступлением жалобы от гр-на Савина О.Е. на неправомерные действия сотрудника заявителя. В этом случае ответчик вправе был провести проверку даже при наличии того обстоятельства, что ранее в течение двух лет деятельность заявителя неоднократно проверялась.

В соответствии с ч. 1 п. 8 Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. №600 как плановые, так и внеплановые проверки производятся в целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. В связи с этим суд считает необоснованным довод заявителя о том, что ответчик должен был проводить проверку только по жалобе и не вправе был проверять осуществление заявителем лицензируемого вида деятельности.

В связи с этим оспариваемые действия ответчика по проведению проверки являются правомерными» Решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 февраля 2009 года по делу № А76-28451/2008-51-681/12 в отношении ООО ЧОП «Страж-Р», город Челябинск..

Частные охранно-сыскные предприятия могут расценивать незаконной проведение проверки в части оборота оружия, используемого в охранной деятельности, если при этом проверяется что-либо, кроме документации, связанной с оружием и патронами (например, истребуются договоры об оказании услуг и соответствующие инструкции) Клименко А.В. Указ. соч. С. 131..

Судебным решением по делу №А76-25985/2007 установлено: «Доводы заявителя о том, что отдельные замечания… не относятся к обороту оружия, не могут быть приняты во внимание, поскольку это противоречит ФЗ «Об оружии», закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», положению и лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденному постановлением Правительства РФ от 14.08.02 №600… ЗРФ «О частной детективной и охранной деятельности» содержит раздел №5, который регламентирует применение оружия при осуществлении частной охранной деятельности, а также другие отдельные статьи, касающиеся вооруженной охраны и т.д.; положение о лицензировании (п. 4в) относит к числу лицензионных требований соблюдение лицензиатом требований нормативных актов РФ, регламентирующих их деятельность, а также оборот оружия и специальных средств в неразрывной связи. Таким образом, нормативные акты, нарушение которых допустил заявитель, относится к числу регламентирующих оборот оружия» Решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 сентября 2007 года по делу № А76-25985/2007 в отношении ООО ЧОП «Альфа», город Челябинск..