Местное самоуправление Беларуси

С середины 2000-х гг. осуществлялась подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе велось широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования Москаленко Г. Эра самоуправления // Беларуская думка. - 2009. - №7. - С. 15-19; Сапелкин Е.П. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь: современные технологии, перспективы развития / Сапелкин Е.П., Масловская Т.С. - Минск: Издательский центр БГУ, 2006. - С. 23-29; Совершенствование системы местного управления и самоуправления // Концептуальные положения регионального развития Республики Беларусь до 2015 года. - Минск: Право и экономика, 2009. - С. 56-67; Фатеев В.С. Перспективные направления совершенствования региональной политики и местного самоуправления в Республике Беларусь // Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития: материалы IX Международной научной конференции (Минск, 16-17 октября 2008 г.). - Минск, 2008. - Том 1. - С. 66-78; Цырусь И.В. Народное представительство в местном самоуправлении // Академия управления при Президенте Республики Беларусь (Минск). Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. - Минск: Акад. упр. при Президенте РБ, 2006. - Вып. 8. - С. 493-502; Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования. - Мн.: БГПУ, 2005. - С. 14-18..

Вот мнение белорусского автора: «Республика Беларусь имеет и свои благоприятные условия для развития и реформирования местного самоуправления. Прежде всего, здесь сохранена его основа - Советы депутатов в трех уровнях, составляющие целостную систему, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности. Советы наделены большими полномочиями. Существующая законодательная база в основе своей позволяет им, с одной стороны, самостоятельно решать задачи сбалансированного социально-экономического развития соответствующей территории, а с другой - обеспечивать единство и согласованность работы с местными исполнительными органами. На практике есть все возможности для того, чтобы местные органы, представительные и исполнительные, действовали как единый, четко отлаженный, целостный механизм» Антонова О.А. Конституционные основы местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ / О.А. Антонова // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы. - Минск: Издательский центр БГУ, 2008. - Т. 2. - С. 61..

Состоявшийся в сентябре 2000 г. республиканский Съезд Советов определил задачи местных органов власти в осуществлении стратегии и тактики государства. Отмечено, что в их работе в последние годы стало больше согласованности и взаимопонимания. В этом плане Съезд Советов Беларуси 2000 г. явился стимулятором в деле повышения имиджа Советов депутатов, органов местного самоуправления, упорядочения их работы и придания им дополнительных функций. Они получили определенные стимулы для того, чтобы полнее и глубже реализовывать свои конституционные полномочия, работать целенаправленно Березина Н.С., Широкая Е.И. Местная исполнительная власть: формирование организационной структуры // Проблемы управления (РБ). - 2007. - №2. - С. 84..

Тем не менее, признавалось, что в практическом плане уровень развития местного самоуправления в стране требует серьезной корректировки, выведения его на те параметры, которые соответствуют современным условиям Бирило В.Н. Правотворчество органов местного управления и самоуправления / В.Н. Бирило, С.А. Цюга // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 23.. Это в значительной степени было вызвано тем, что Закон 1991 г., довольно-таки объемно регламентируя многие вопросы, некоторые проблемы лишь обозначил, не довел до полного решения.

По поводу же того факта, что Советы в Беларуси - суть государственные органы (что, как мы покажем ниже, и сегодня является существенным тормозом развития местного самоуправления Беларуси) некоторые авторы высказывались таким образом: «Известным сдерживающим фактором в этой сфере является господствующее раздельное восприятие значительной частью кадров понятия государственных органов и системы местного самоуправления, противопоставление их друг другу. Жизнь в то же время убеждает, что это недопустимо как в теории, так и в практическом плане. … Признавая, что субъектом самоуправления является сам народ, нельзя в то же время допускать, чтобы в процессе решения местных проблем проявлялись крайности, толкающие к противопоставлению интересов граждан и государства. Декларируя местное самоуправление как власть народа, надо преодолевать восприятие его как чужеродного элемента по отношению к государственной власти…» Криворотько Ю.В. Белорусская модель местного самоуправления: реальность и критика // Муниципальная экономика. - 2002. - №1. - С. 12..

Другой автор пишет о местном самоуправлении Беларуси: «Интегрируясь в государственное управление, находя в нем свою нишу, оно призвано обеспечивать содержательную согласованность при выполнении как местных, так и общегосударственных задач. … Выдвигаемый иногда тезис о полной независимости органов местного самоуправления, действующих на территории данного государства, от самого этого государства - это логический нонсенс» Мурашко О.Л. Местное самоуправление как территориальная организация публичной власти и его правовая природа // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2003. - №2. - С. 65..

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. К концу 2000-х гг. остро встал вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.

2.2 Местное управление и самоуправление Беларуси по Закону 2010 года

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» http://agrocollege.by/index.. Как уже указывалось выше, предыдущий Закон в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изменена и структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам соответствующие полномочия, чтобы решать необходимые вопросы на местном уровне, а не обращаться по каждому поводу за помощью в вышестоящие инстанции.

Декларируется, что местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

· законность;

· социальная справедливость;

· защита прав и законных интересов граждан;

· сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

· единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

· взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

· разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления;

· выборность органов местного самоуправления, их подотчетность гражданам;

· гласность и учет общественного мнения, постоянное информирование граждан о принимаемых решениях по важнейшим вопросам местного значения;

· ответственность органов местного управления и самоуправления за законность и обоснованность принимаемых решений;

· обязательность исполнения на соответствующей территории решений Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

· самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в решении вопросов местного значения, недопущение ограничения полномочий органов местного управления и самоуправления.

Несмотря на значительные изменения в структуре самого Закона, обусловленные ориентацией на требования международных правовых документов в области самоуправления, система органов местного самоуправления не изменилась. Как и ранее, она представлена Советами и органами территориального общественного самоуправления.

Система Советов депутатов в Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного. Отметим, что основным звеном системы местного самоуправления Республики Беларусь являются именно Советы депутатов. Советы избираются гражданами и являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской Советы. Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению к Советам первичного территориального уровня.

Минский городской Совет обладает также правами Совета базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские Советы.

Законом 2010 г. закреплена общая компетенция местных Советов депутатов, осуществляемая на всех территориальных уровнях, а также особенности компетенции Советов областного, базового и первичного уровня. Кроме того, в Законе 2010 г. уточнены полномочия Советов первичного уровня по отношению к органам территориального общественного самоуправления.

В Законе 2010 г. появились новые положения, предусматривающие возможность объединения Советов в ассоциации для эффективного осуществления своих полномочий, защиты общих интересов и оказания взаимопомощи в решении вопросов местного значения. Решение вопроса об участии в создании ассоциации относится к компетенции соответствующего Совета. В свою очередь, ассоциации Советов, Минский городской Совет могут создать Национальную ассоциацию местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов осуществляют свою деятельность в форме сессий и через деятельность своих органов - президиума Совета и постоянных комиссий.

Значительное место в Законе 2010 г. отведено территориальным органам общественного самоуправления. Так, если в прежнем Законе регулированию деятельности органов общественного самоуправления была посвящена лишь одна статья, то в новом - целая глава, состоящая из семи статей. Основной целью территориального общественного самоуправления являются развитие и осуществление на соответствующей части административно-территориальной единицы инициатив граждан по вопросам местного значения.

Новеллой является закрепление того, что орган территориального общественного самоуправления может быть коллегиальным либо единоличным (староста, старейшина и др.).

Орган территориального общественного самоуправления подотчетен в своей деятельности местному собранию и соответствующему Совету депутатов. Контроль за деятельностью органа территориального общественного самоуправления осуществляет соответствующий Совет депутатов.

Местное управление представляет собой форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Система органов местного управления не претерпела изменений и состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской исполнительные комитеты. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня. Кроме того, Законом 2010 г. предусмотрено, что Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, администрации районов в городах.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством, Законом 2010 г. более четко разграничена компетенция исполнительных комитетов различных уровней, которая дополнена рядом новых полномочий. В Законе 2010 г. уточнены, систематизированы вопросы деятельности исполнительных и распорядительных органов всех уровней.

В частности, прежний Закон содержал перечень вопросов, относящихся к компетенции местной администрации, состоящий из 22 пунктов. Теперь же такая компетенция изложена в 38 позициях, которыми определено, что местные администрации в пределах своей компетенции:

o представляют интересы соответствующего района в городе во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами;

o участвуют в составлении и исполнении соответствующих местных бюджетов (администрации районов в городе Минске - бюджетных смет администраций районов в городе Минске);

o распоряжаются коммунальной собственностью в порядке, установленном городским Советом, а также осуществляют контроль за ее использованием на соответствующей территории;

o обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты в области социальной поддержки и социального обслуживания, оплаты труда, пенсионного обеспечения и в других областях;

o вносят в городской исполком, Совет и его органы предложения по всем вопросам местного значения и участвуют в их рассмотрении;

o организуют обсуждение на соответствующей территории важных вопросов местного и республиканского значения;

o информируют граждан и организации о состоянии дел на соответствующей территории по вопросам местного значения;

o организуют работу органов территориального общественного самоуправления, созывают местные собрания, оказывают содействие в выполнении их решений, поощряют органы территориального общественного самоуправления за активное участие в решении вопросов местного значения;

o решают вопросы демографической безопасности, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи;

o решают вопросы размещения объектов строительства на соответствующей территории;

o обеспечивают развитие жилищного фонда и жилищного хозяйства, создают условия для обеспечения граждан жилыми помещениями, в том числе организуют строительство жилых помещений социального пользования, предоставляют такие помещения;

o обеспечивают предоставление льготных кредитов, субсидий гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий;

o создают условия для обеспечения граждан услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

o создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание граждан на соответствующей территории (только администрации районов в городе Минске);

o создают условия для реализации гражданами права на образование, осуществляют контроль за обеспечением качества образования;

o обеспечивают распространение культурных ценностей, проводят культурные мероприятия и осуществляют стимулирование культурной деятельности граждан, проводят мероприятия по охране историко-культурного наследия;

o проводят физкультурно-оздоровительную и спортивно-массовую работу с гражданами, содержат физкультурно-спортивные сооружения, находящиеся в коммунальной собственности, и осуществляют их ремонт, поддерживают достаточный уровень обеспеченности соответствующих районов в городах физкультурно-спортивными сооружениями;

o обеспечивают санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан;

o способствуют развитию профсоюзных, молодежных, детских, женских, ветеранских и иных общественных объединений;

o проводят мероприятия в области государственной молодежной политики;

o совместно с правоохранительными органами осуществляют деятельность по охране общественного порядка;

o осуществляют деятельность по профилактике правонарушений;

o участвуют в противодействии экстремизму, в том числе терроризму;

o участвуют в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполнении мероприятий по гражданской обороне, обеспечении пожарной, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;

o обеспечивают безопасность дорожного движения;

o совершают действия, связанные с регистрацией актов гражданского состояния;

o организуют библиотечное обслуживание граждан, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов;

o обеспечивают благоустройство и поддержание надлежащего санитарного состояния на соответствующей территории, привлекают граждан и организации к осуществлению таких работ;

o организуют освещение улиц и установку указателей с названиями улиц и номерами домов;

o организуют работы по удалению коммунальных отходов;

o принимают меры по обеспечению охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

o обеспечивают осуществление на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства, осуществляют разъяснение вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления;

o проводят мероприятия, связанные с государственными праздниками, праздничными днями и памятными датами;

o выступают учредителями местных средств массовой информации;

o решают вопросы, связанные с охраной труда;

o выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

o рассматривают вопросы о необходимости освобождения от должностей руководителей расположенных на соответствующей территории организаций в случае невыполнения ими решений местной администрации, либо Совета, исполкома базового уровня, либо Совета, исполкома областного уровня, принятых в пределах их компетенции, или других актов законодательства и вносят соответствующие предложения в городской исполком;

o рассматривают вопросы о необходимости привлечения к ответственности расположенных на соответствующей территории организаций, их должностных лиц и иных граждан, о возмещении вреда, причиненного их решениями, действиями (бездействием) интересам граждан, местному хозяйству, окружающей среде, в случае невыполнения ими решений местной администрации, либо Совета, исполкома базового уровня, либо Совета, исполкома областного уровня, принятых в пределах их компетенции, или других актов законодательства и вносят соответствующие предложения в городской исполком;

o осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом 2010 г. и другими актами законодательства.

Выше изложена общая компетенция местных Советов депутатов. Однако Закон 2010 г. предусматривает также особенности компетенции местных Советов депутатов каждого территориального уровня: областного, базового и первичного.

Так, Советы областного уровня в пределах своей компетенции:

· обеспечивают сбалансированность бюджетов административно-территориальных единиц на соответствующей территории;

· регулируют порядок осуществления административных процедур на соответствующей территории;

· оказывают государственную поддержку юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям индивидуально;

· утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;

· определяют меры социальной поддержки детей, молодежи, ветеранов, инвалидов и пожилых людей;

· утверждают примерное положение об органе территориального общественного самоуправления;

· присваивают звание почетного гражданина области (города Минска), определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина и др.

Советы базового уровня в пределах своей компетенции:

· утверждают территориальные планы развития районов, генеральные планы городов районного подчинения и других населенных пунктов, расположенных на соответствующей территории;

· утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;

· присваивают звание почетного гражданина соответственно города, района, определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина.

Городские Советы (городов с районным делением), помимо вышеобозначенных полномочий:

· выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

· осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Советы первичного уровня в пределах своей компетенции:

· вносят в Совет и исполком базового уровня предложения по социальной защите граждан;

· вносят в Совет базового уровня предложения о размерах отчислений от местных налогов и сборов, суммах дотаций в бюджеты первичного уровня;

· выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

· утверждают положение о единоличном органе территориального общественного самоуправления;

осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, белорусский законодатель сделал попытку разнести полномочия по уровню управления, чтобы было ясно, чем занимается и за что отвечает конкретный Совет. Это позволит избежать дублирования.

Для оперативности принятия решений в Законе 2010 г. закреплена норма о возможности нового способа принятия решения исполнительным и распорядительным органом. Так, решения исполнительного и распорядительного органа по отдельным вопросам, не терпящим отлагательства, могут приниматься с письменного разрешения председателя исполкома (главы местной администрации) путем опроса и визирования членами исполнительного и распорядительного органа проектов соответствующих решений Гарбуз А.А. В поиске оптимальной модели: Эффективное взаимодействие между республиканскими и местными органами управления и самоуправления как фактор устойчивого развития Республики Беларусь / Алексей Гарбуз // Беларуская думка. - 2010. - №6. - С. 106..

В целях расширения возможностей граждан в решении вопросов местного значения предусмотрено, что по решению местного собрания или органа территориального общественного самоуправления может вводиться добровольный сбор средств граждан, или так называемое самообложение. Эти средства включаются в местный бюджет и расходуются только на цели, определенные местным собранием или органом территориального общественного самоуправления.

Впервые законодательно закреплен такой единоличный орган территориального общественного самоуправления, как институт старост. На сегодняшний день в соответствии с Законом 2010 г. институт старост - это действенное звено между населением и органами местного управления и самоуправления.

В настоящее время проводится работа по приведению в соответствие с Законом 2010 г. ряда нормативных правовых актов Эсмантович Е.И. Соотношение местного самоуправления и государственного управления в Беларуси и России // Известия Гомельского государственного университета имени Ф. Скорины. - 2010. - №1. - С. 119.. Частично эта работа уже проделана. В приложении 1 представлено Примерное положение о единоличном органе ТОС, разработанное в соответствии со ст. 27 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г.

Принят Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2011 г. №66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления» president.gov.by., которым утверждено Положение о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных исполнительных и распорядительных органов. Указом вводится типовая архитектура облисполкомов, Минского горисполкома, местных администраций в Минске, городских исполкомов, местных администраций районов в городах; вводится норма, исключающая привлечение дополнительных служащих для обеспечения деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и должностных лиц, помимо случаев работы коллегиальных органов либо выполнением работ и оказанием услуг в соответствии с заключенными в установленном порядке договорами.

Итак, можно резюмировать, что Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. является итогом систематизации нормативных положений в данной области, призванным комплексно регулировать эту сферу общественных отношений. С принятием Закона 2010 г. Беларусью сделан определенный шаг по сближению с аналогичным законодательством европейских государств. Благодаря данному Закону местные Советы получили право объединяться на добровольной основе в ассоциации для определения и дальнейшего движения региональных и местных инициатив.

Глава 3. Современное состояние местного самоуправления Республики Беларусь

3.1 Проблемы местного самоуправления в Беларуси

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, взаимодействуя, призваны обеспечивать выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Как мы показали выше, принципы, положенные в законодательную основу местного самоуправления в Беларуси, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза. Законодательство, действительно, должно соответствовать Европейской хартии Чермит А. Европейская Хартия местного самоуправления как международно-правовая основа для дальнейшего развития института муниципальных прав и свобод граждан // Теория и практика общественного развития. - 2006. - Т. 1. - №4. - С. 43.. Но нельзя забывать, что на практике Беларусь, в отличие от соседей, её ещё не ратифицировала.

Просветительское общественное объединение (ПОО) «Фонд имени Льва Сапеги» специализируется на вопросах местного самоуправления (о деятельности Фонда даёт представление его образовательная программа «Школа местного самоуправления», данные о которой см. в приложении 2). Его представители (а также и отдельные представители гражданского общества Беларуси) в 2009 г. советовали властям доверить анализ белорусского законодательства специалистам Совета Европы и на основе их выводов разработать новую национальную концепцию местного самоуправления Загорская М. Органы местного управления таковыми в Беларуси не являются - у них нет ни полномочий, ни финансов // http://www.zautra.by/art.php?sn_nid=5069&sn_cat=4. 16.10.2009.. Фонд направил обращение со своими предложениями в обе палаты Национального собрания Беларуси, в Администрацию Президента Лукашенко, Конституционный суд, Министерство юстиции и другие заинтересованные министерства и ведомства, дипломатические представительства и международные структуры.

Анализируя систему местного самоуправления Беларуси, один из главных экспертов в этой сфере руководитель регионального «Фонда имени Льва Сапеги» Мирослав Кобаса обращает внимание на основу основ -- ее субъектов. Так, по словам эксперта, во всех странах юридически закреплено понятия «местное сообщество», «община». Беларусь и тут исключение. При этом в Беларуси употребляются понятия «бюджет административно-территориальной единицы» либо «собственность территории», что, по сути, абсурдно. «Как территория может быть собственником? Для кого всё это создано -- для территорий или все же для людей? -- задается вопросом Мирослав Кобаса. -- В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть права, избирая Совет. В Беларуси же фактически нет субъекта, на который направлено местное самоуправление. Следовательно, вся существующая конструкция подвисает» В центре внимания - местное самоуправление в Беларуси // http://pbyikovskiy.moikrug.ru/blog/?orderby.28.05.2009..

Если европейские программы местного развития предполагают включение широкого круга субъектов в процесс реализации программы, то в Беларуси единственным субъектом выступает «белорусская власть» Там же., - подытоживает эксперт Агентства гуманитарных технологий, кандидат социологических наук Оксана Шелест. Если в Беларуси параметры развития страны задают направления и характеристики местного развития, то в Европе все наоборот. Как и то, например, что в Беларуси госстратегия направлена на развитие элементов производственной системы (командно-административный принцип), а европейский подход -- на развитие сознания субъектов (самоорганизация на местах).

По поводу принятия Закона 2010 г. Мирослав Кобаса отмечал, что нет «резона в принятии парламентом документа в таком виде, в котором он находится сейчас. Проект закона был разработан в 2007 году в совершенно иной политической ситуации. Сейчас больше контактов и с Еврокомиссией, и с Евросоюзом и с Советом Европы» Там же..

Основные претензии экспертов к тогда ещё проекту, а теперь - к действующему Закону 2010 г. заключаются в следующем. Здесь сохраняется самое главное из противоречий - «органы местного управления на самом деле таковыми в Беларуси не являются. У них нет полномочий и финансов. Они не обладают признаками юридического лица и обязаны защищать общегосударственные интересы» Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // http://www.zadachi.org.ru/?n=111511..

Формы участия граждан в местном самоуправлении также остаются достаточно ограниченными. В Конституции Беларуси прописано, например, что граждане осуществляют местное самоуправление также через органы территориального общественного самоуправления - местный референдум, выборы, местные собрания, правотворческую инициативу. Но для того, чтобы сегодня провести местный референдум, нужно собрать не менее 10% подписей от числа граждан, проживающих на данной территории. Это очень высокая планка.

Еще одна проблема: референдум проводится по «вопросам, имеющим важнейшее значение». Важность же определяет Министерство юстиции или его структуры, что не дает возможности назвать местный референдум в Беларуси формой прямого народовластия, т.к., по сути, граждане не могут провести его без разрешения властей. К тому же, Законом 2010 г. предусмотрено, что если граждане инициируют референдум, то и проводиться он должен за их счет. При таких сложных процедурах и финансовых затратах граждане вряд ли решатся инициировать референдум Сидорчук И.П. Правовое регулирование ассоциаций Советов, Национальной ассоциации местных Советов депутатов в Республике Беларусь // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. - 2011. - Т. 2. - №1. - С. 215..

Другим органом самоуправления, согласно Закону 2010 г., является территориальное общественное самоуправление. Однако признаки органа (властные полномочия, источники финансирования) у него отсутствуют. По убеждению экспертов, даже если люди проявят гражданскую инициативу и по собственному желанию захотят что-то осуществить, возможностей у них мало.

Закон 2010 г. предусматривает и появление еще одного субъекта -- возможность создания Ассоциации местного органа власти. Общественные организации Беларуси, руководствуясь принципами и нормами Европейской хартии, добивались этого полтора десятилетия. Однако и тут есть проблемы. «Написано, что Ассоциация создается для решения вопросов местного значения. Во-первых, юридически не закреплено, что является вопросами местного значения. Во-вторых, не понятно, как она будет создаваться. Если это Ассоциация Советов, то главная задача Ассоциации -- оказание услуг -- выпадает, ведь этим занимается исполком, не входящий в систему местного самоуправления. В-третьих, кто будет ее финансировать, если местные Советы даже не имеют счета? Если финансирование будет бюджетным, ни о какой самостоятельности органа, который должен представлять интересы Советов, а значит, и наши с вами, в том числе и перед центральной властью, не приходится говорить» В центре внимания - местное самоуправление в Беларуси // http://pbyikovskiy.moikrug.ru/blog/?orderby.28.05.2009., -- отмечает Мирослав Кобаса.

Многие авторы считают, что Законом 2010 г. усложнился доступ к информации о деятельности местных советов Егорова А.Г. О некоторых вопросах подготовки решений органов местного управления и самоуправления: [с учётом Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 года] / А.Г. Егорова // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2010. - №4. - С. 204.. В Законе 1991 г. закреплялось, что каждый гражданин имеет возможность получить документы, которые «непосредственно затрагивают его интересы». В Законе 2010 г. такого положения нет. Раньше о деятельности Совета информировали общественные организации, трудовые коллективы, граждан. Сейчас предписано «информировать организации и граждан». Руководствуясь такой формулировкой, советы могут информировать государственные организации, а общественные - нет.

Разумеется, в литературе отмечаются и положительные изменения Закона 2010 г., в сравнении с Законом 1991 г., в частности, принятие политического решения о создании ассоциаций местных органов власти. Это расширяет возможности представления интересов территориального самоуправления перед центральными органами власти, правительством, Администрацией президента (во всех странах-членах Совета Европы, например, любой закон, который касается местного самоуправления, обязательно подлежит согласованию с ассоциацией местных органов власти) Там же. - С. 205..

Белорусская концепция развития местного самоуправления базируется на том, что все дела в стране: снизу до верху являются государственными. «Местное управление и самоуправление в Беларуси фактически «вмонтировано» во власть» Лукашенко: Местное «самоуправление» «вмонтировано» во власть // http://afn.by/news/i/147088.17.01.2011., - заявил А. Лукашенко. Некоторые эксперты отмечают, что такие слова свидетельствуют о том, что местные Советы депутатов «исполняют роль марионеток, которых дергают за нитки назначаемые высшим белорусским лицом руководители «облгоррайисполкомов» Судаленко Л. От управления к самоуправлению. Теория и практика // http://gomel-experts.org/obschestvo/1738. 31.05.2011.. То есть Советы в Беларуси - государственные органы, исполкомы - тоже. Европейская же хартия построена на принципе дуализма - местное самоуправление сочетает интересы и государства, и местного сообщества. В странах-членах Совета Европы местное самоуправление уравновешивает баланс между государственными и местными интересами. Ведь местное самоуправление необходимо для защиты прав именно граждан, а структур, которые отстаивают государственные интересы, множество Горохов В.А. От «советского» к «европейскому» или от «неэффективного» к «эффективному»? Демократический транзит и местное самоуправление в странах Центральной и Восточной Европы (Обзор) // Политическая наука. - 2008. - №3. - С. 126..

Многие вопросы (например, стоять или не стоять на улицах киоскам? Нужен ли в какой-то деревне аквапарк или для ее жителей важнее построить мост через реку или школу отремонтировать?) должны находиться в компетенции местного сообщества, которое лучше знает свои проблемы. И вправе претендовать на то, чтобы в его распоряжении оставалась хотя бы часть денег, которые отправляются наверх, а потом централизованно распределяются так, что до местного уровня доходят крохи - менее 2%.

По мнению экспертов, если проанализировать полномочия Советов, то из более чем 25 пунктов, прописанных в Законе 2010 г., реальными можно назвать 2-3 позиции Судаленко Л. От управления к самоуправлению. Теория и практика // http://gomel-experts.org/obschestvo/1738. 31.05.2011.. Проблема заключается в том, что Совет представляет граждан, а бюджетом распоряжается административно-территориальная единица. Совет по закону юридическое лицо, но не имеет признаков такого лица - у него нет своего счета, нет собственности, бухгалтерии. Так происходит потому, что по сути в Беларуси нет субъектов самоуправления - того, что на Западе называют «общиной, коммуной, гминой», а по-белорусски можно было бы назвать «грамадой». Территориальное сообщество граждан и должно быть собственником.

Граждане могут проявить свою инициативу в нынешних условиях следующими путями - написать коллективное обращение, предложить проект решения Совета. Но подобных прецедентов практически не было. Граждане могут собрать собрание, но для этого надо потратить немало сил на организацию и вложить свои деньги. При этом законодательно не закреплена обязанность посещения подобных мероприятий представителями местных органов власти, что сводит смысл таких собраний к нулю.

Существенным фактором, снижающим эффективность деятельности Советов, является дисбаланс между собственными финансовыми ресурсами и теми обязанностями, которые возложены на органы местного самоуправления. В Законе 2010 г. нет норм, обеспечивающих формирование и наличие у Совета депутатов собственной материально-финансовой базы. Получается, что реально местные Советы отстранены от вопросов формирования и распоряжения финансами и материальными средствами, управления коммунальной собственностью Тут имеет место законодательная путаница: положения Конституции и Гражданского кодекса Республики Беларусь рознятся друг с другом. Как свидетельствует кандидат экономических наук, доцент Института правоведения Ю.В. Криворотько, коммунальная собственность в Беларуси «не имеет самостоятельной формы и является только разновидностью госсобственности». Криворотько Ю.В. Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели // Финансы и кредит. - 2010. - №24. - С. 37., не имеют собственных исполнительных органов местного самоуправления, а деятельность существующих исполкомов и местных администраций контролируют лишь по ограниченному кругу вопросов. Налоги для районных властей устанавливает областное руководство. В итоге, задачи, связанные с повседневным обеспечением жизнедеятельности граждан де-юре и де-факто, решают исполкомы. Но исполкомы подотчетны Президенту Беларуси и вышестоящим органам, а не народу.

Как следствие, отсутствие реального местного самоуправления приводит к существенному перерасходу финансовых средств Абрамчик В.А. Сущностная и содержательная характеристика экономической основы местного управления и самоуправления / В.А. Абрамчик // Правовая система Республики Беларусь: состояние, проблемы и перспективы развития. - Гродно: ГрГУ, 2009. - C. 3..

Многие белорусские специалисты в области законодательства о местном самоуправлении (Андреев И.С, Карамышев А.В., Сидорчук В.К., Фатеев В.С. и др.) считают, что существует целый комплекс проблем в реформировании системы местного самоуправления, причем основополагающей проблемой является именно вопрос финансово-экономических ресурсов местной власти (как органов самоуправления, так и местных исполнительно-распорядительных органов). Так, по мнению директора Национального Центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь И.С. Андреева, можно дать следующую характеристику финансово-экономических проблем системы местного управления и самоуправления:

§ недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных сообществ;

§ усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного управления и самоуправления и их финансовым и материальным обеспечением;

§ отсутствие мотивации органов местного управления и самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики централизованного перераспределения доходов или их изъятия в пользу вышестоящих органов, влекущее снижение собственных доходов территориальных образований;

§ наличие диспропорции в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных территориальных образованиях (административно-территориальных единицах) и регионах Абрамчик Л.Я. Финансирование государственных расходов на социальную сферу в Республике Беларусь // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №7. - С. 29..

Кроме очевидного факта институционального отсутствия местного самоуправления в Беларуси остановимся на менее исследованных, но не менее важных проблемах и препятствиях, касающихся возможностей введения элементов местного самоуправления.

1. Включение гражданского общества в решение местных проблем. Развитых структур гражданского общества в Беларуси попросту нет. Ни одна общественная организация или их коалиция не может вступать диалог на равных с государственными органами. Они не обладают соответствующими ресурсами (человеческими, материальными, социальными и т.д.). Таким образом, включение гражданского общества в Беларуси в решение местных проблем носит случайный (несистемный) характер и не может претендовать на полноправное влияние в области важных, стратегических проблем развития поселения и жизни местного населения Карач О.С. Сравнительный анализ принципов формирования и деятельности органов местного самоуправления в Республике Беларусь и странах Европейского союза / О.С. Карач // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 83..

2. Кадровая проблема организации местного самоуправления. Она состоит в том, что отсутствие реальной управленческой практики искажает требования, предъявляемые к позиции управленца местного уровня. Эта практика рассматривается как сугубо исполнительская и встроенная в государственную систему управления. Сформированы соответствующие такой позиции сервильные (обслуживающие) нормы и правила поведения, а также мышление управленцев. И те, кто занимает эти позиции, считает их само собой разумеющимися. И этот вопрос особенно актуален в свете распространенности просветительской и образовательной деятельности, направленной на решение проблем местного самоуправления.

«Большинство депутатов более того и не подозревает о том, что их занятие регулируется отдельным Законом «О статусе депутатов местных Советов». Например, любой год депутат, соответственно этому Закону, должен отчитаться два раза, но не делает этого. Временами взамен полновесного отчета народный избранник зачитывает отчет-пятиминутку на сессии. Приблизительно 10-15 процентов депутатов сельсоветов являются в то же время и депутатами райсоветов, то есть имеют по два мандата». Кроме того, «…депутаты очень негативно относятся к инициативе народа попросить «народного избранника» отчитаться о своей деятельности. Депутатами придумывается что угодно, только бы не встречаться со своими избирателями» Там же. - С. 84., - отмечает глава гражданской кампании «Наш дом» Ольга Карач, характеризуя работу местных представительных органов власти Беларуси.

По данным руководителя гражданской кампании «Наш дом», прием граждан депутаты местных Советов ведут формально, «поскольку постоянного обращения граждан к ним не происходит - в силу низкого авторитета таких «самозваных» депутатов». Карач сослалась на данные наблюдений активистами гражданской кампании: «За 2011 год зафиксировано не больше 10 фактов выступления депутатов с запросами. Примеров обращения депутатов с требованием воссоздать нарушения законности не отмечено вовсе» В местном самоуправлении Белоруссии правят свадебные генералы http://asar.kz/nashe-intervmzyu/news_2011-08-06-04-28-06-925.html..

Сложившуюся ситуацию Карач объясняет не только особенностями политической системы страны, но и ограниченным правовым полем деятельности органов местного самоуправления: «Влияние депутатов на заключение местных вопросов во многом снижается из-за отсутствия системы местного самоуправления и отсутствия реальной власти у депутата. Это так сказать, «свадебные генералы». С вступлением в силу закона «О местном управлении и самоуправлении» областные Советы на примере Витебского облсовета утвердили примерное Положение о старейшинах, но только для сельских населенных пунктов. Изредка при ЖЭУ создаются так называемые домкомы и уличкомы, не являющиеся местным самоуправлением, потому как не имеется механизма встраивания их во власть» Там же..

3. Готовность населения. Обсуждая вопросы организации местного самоуправления и его реализации, следует иметь ввиду, что к осуществлению самоуправления должны быть готовы не только законодательная база и управленческие кадры, но еще и население. За время существования советской власти, а затем и современной политической системы на территории Беларуси практически полностью разрушена такая форма социальной организации как сообщества. Сообщества - объединения людей, не просто связанные проживанием на одной территории, а имеющие волю и возможность для самостоятельного решения основных вопросов организации и обустройства своей жизни. Вместо сообществ, которые являются субъектами самоуправления, в белорусских условиях имеет место население, которое требует управления. Так, субъектность в плане осмысления, решения тех или иных технических, технологических, концептуальных вопросов сосредоточена в небольших группах интеллектуалов в нескольких городах Беларуси. Но они абсолютно неинтересны людям на местах. Иногда это списывают на особенности славянского менталитета и национального характера Мархотко Е.И. Проблемы совершенствования основных форм и моделей организации местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Проблемы управления (РБ). - 2008. - №1. - С. 106..

4. Соотношение формальной и неформальной структуры социальной организации. Местное самоуправление классического европейского образца предполагает, что на неформальную самоорганизованную структуру местных сообществ накладывается формализованная структура самоуправления, что обеспечивает управляемость и жизнеспособность каждой структурной единицы. В Беларуси негласный управленческий принцип советской власти продолжает реализовываться и в современных условиях: начальство на всех уровнях назначается не из местных жителей. Таким способом обеспечивается отрыв власти от сообществ.

В Гомеле 15 октября 2011 г. состоялся круглый стол по проблемам местного самоуправления. Организаторами мероприятия выступили: Юрий Воронежцев - член правления ПОО «Фонд им. Льва Сапеги», координатор по Гомельской области, Михаил Плиско и Андрей Завадский - эксперты ПОО «Фонд им. Льва Сапеги» (Минск) В Гомеле прошел семинар «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы» // http://odsgomel.org/rus/15.10.2011..

В ходе проведения семинара экспертами были обозначены базовые проблемы местного самоуправления в Беларуси, такие как: отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления; наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровне; несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления; отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь; организация и проведение местных выборов не соответствуют демократическим стандартам; низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления; утерянные традиции местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти.

Описанная ситуация не может быть объяснена только как наследие, доставшееся Беларуси от Страны Советов. Ситуация с местным самоуправлением в Беларуси - результат целенаправленной реализации определенного подхода к самоуправлению, которого придерживается современная белорусская власть Бяляцкі А. Органы местного самоуправления в Беларуси фикция // http://belpa.org/?p=2475.03.02.2010..

Итак, в Законе 2010 г. по-прежнему закреплен принцип «государственного самоуправления», при котором трудно соблюдать баланс интересов граждан и государства. Если в Законе 1991 г. было закреплено, что «местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов граждан», то в Законе 2010 г. на первое место поставлены общегосударственные интересы и только затем - интересы граждан. Не решил Закон 2010 г. и одну из основных проблем: финансовой самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к практически полному исчезновению местного самоуправления Беларуси, его замене местным государственным управлением. Однако данная модель не становится успешно функционирующей и местные жители не получают реальных возможностей осуществлять управление местными делами.

3.2 Перспективы развития белорусского местного самоуправления как структуры гражданского общества

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований Чермит А. Указ. статья. - С. 44..

Но Беларусь - единственное государство Старого света, не являющееся членом Европы, не ратифицировала Хартию. Это дает основание некоторым экспертам для самых жёстких оценок. «Существование местного самоуправления в общемировом смысле этого понятия в Беларуси невозможно. Этому не способствует ни национальная традиция, ни желание граждан, ни законодательная база» Куневич Г. Финансово-экономические основы местного самоуправления в Республике Беларусь // http://scls.eu/ru/articles/16-2003/52-lsg2.14.04.2010., - к такому выводу пришли участники международной научно-практической конференции «Местное развитие на постсоветском пространстве: опыт исследований и проблемы управления», которая состоялась в Минске 1-2 февраля 2010 г.

Поддерживает скептическое мнение и Владимир Мацкевич: «Мы много говорим об устойчивом развитии, но при этом забываем, что оно держится на донорских деньгах, а доноры не бездонные. После того, как какой-то проект запускается на западные деньги, его ресурсным источником должна стать местная общественность, а она не спешит перенимать ответственность» Водолажская Т., Мацкевич В. Управление и самоуправление в Беларуси // http://www.cf-by.org/index.php?type=special&p=articles&id=221.26.03.2008., -- поясняет аналитик. Причина этого, по его убеждению, кроется в нарушении механизма исторической памяти, в основе которой лежала идея белорусской государственности и субъектного мышления.