Соціальна держава

В Україні нині рівень охоплення найманих працівників колективними договорами не перевищує 76%, а кількість укладених колективних договорів -- 72,1 тис. у 2000 році -- є значно меншою, ніж наявна в країні чисельність суб'єктів господарювання (понад 500 тис.) [144, с.36; 145, с.5]. Наведені цифри, на наш погляд, переконливо свідчать про невиконання на багатьох підприємствах, особливо недержавних форм власності, вимог ст. 17 Закону України «Про підприємства в Україні». Як відомо, ця стаття передбачає обов'язковість укладення колективного договору на всіх підприємствах, де використовується наймана праця.

Особливо низьким, за даними Міністерства праці та соціальної політики України [147, с.6], є рівень охоплення працівників колективними договорами у таких галузях невиробничої сфери, як охорона здоров'я, фізична культура і спорт, освіта, культура. Це стосується також апарату органів державного і господарського управління. На регіональному рівні найбільше ігнорується договірний процес у Київській, Тернопільській, Полтавській, Львівській областях, Автономній Республіці Крим і м.Києві. Тим часом, відсутність колективного договору, угоди об'єктивно становить загрозу у сенсі погіршення соціальноекономічного становища найманих працівників, різного роду порушень їхніх трудових прав та соціальних гарантій. У свою чергу, це може спричинити виникнення трудових спорів та конфліктів, крайньою формою прояву яких є страйк.

Повертаючись до аналізу двох основних моделей державного втручання у відносини між сторонами соціального партнерства -- найманими працівниками і власниками засобів виробництва (роботодавцями) -- зауважимо, що практика трипартизму і законодавство України свідчать про наявність на її теренах і окремих елементів другої моделі. У цьому контексті варто згадати насамперед Закон України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» [73] та створену, відповідно до нього, Президентом України Національну службу посередництва і примирення (далі -- НСПП). Основними завданнями останньої є: сприяння взаємодії сторін соціально-трудових відносин у процесі врегулювання колективних трудових конфліктів між ними; прогнозування виникнення таких конфліктів та сприяння своєчасному їх вирішенню; здійснення посередництва і примирення під час спорів (конфліктів) [166].

Актуальна для України проблема розбудови інституціалізованих форм запобігання колективним трудовим конфліктам пов'язана, перш за все, із вибором моделі ефективного механізму примирення, посередництва та трудового арбітражу. Головна відмінність між моделями (типами) розв'язання трудових спорів у зарубіжних країнах, на думку Ю.О. Буздугана, полягає у рівні автономності переговорного процесу та у ступені втручання у нього третьої сторони (держави). Перша модель більш притаманна країнам із традиціями корпоративізму (ФРН, Швеція), в яких діють сильні та консолідовані в єдину федерацію галузеві об'єднання профспілок і роботодавців, а держава виконує обов'язки законодавчого гаранта їх автономних та відповідальних відносин. Посередництво та трудовий арбітраж за допомогою спеціального державного органу у цих країнах практично не застосовуються. Вважається, що втручання держави як третьої сторони у розв'язання конфлікту не відповідає «духу» та «букві» колективно-договірної автономії й відповідальності у взаємостосунках профспілок і роботодавців. Проте у складних справах та на прохання сторін конфлікту може бути створена урядова комісія, яка виконуватиме функції незалежного посередника.

Риси другої моделі більш притаманні практиці розв'язання трудових конфліктів у США, Канаді, Великобританії, де профспілки та роботодавці укладають колективні договори тільки з питань регулювання соціально-трудових відносин. Механізм примирення розробляється за фактом виникнення конфлікту. Його звичайна послідовність: примирення, посередництво, експертиза і на останньому етапі -- безпосереднє втручання третьої сторони (держави) через організацію та здійснення трудового арбітражу (на запрошення сторін конфлікту або з власної ініціативи спеціального державного органу) [24, с.13].

Аналіз змісту Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» (далі -- Закону) та підзаконних нормативних актів, розроблених постійно діючим державним органом -- НСПП, зокрема, положень про примирну комісію, про трудовий арбітраж, про посередника, про арбітра [32, с. 644-686], свідчать про створення українського варіанта механізму розв'язання соціально-трудових спорів. Цей варіант поєднав елементи обидвох розглянутих вище моделей. Таке творче, а не механічне запозичення кращого досвіду зарубіжних країн у царині соціального партнерства є, на наш погляд, позитивним моментом. Вказане поєднання створює для сторін соціально-трудових відносин, з одного боку, умови для самостійного розв'язання суперечностей і трудових конфліктів, з іншого ж боку -- передбачає можливість державного втручання через НСПП, чиї представники можуть брати участь у вирішенні колективного трудового спору на всіх його стадіях (ст. 16 Закону).

Показовою є координуюча роль НСПП у спорі, що виник між трудовим колективом та адміністрацією Національної енергогенеруючої компанії (НАЕК) «Енергоатом». У лютому 1999 року конференція працівників НАЕК прийняла рішення розпочати страйк у зв'язку з невиконанням вимог з питань виплати заробітної плати. Спершу НСПП, як і належить, офіційно зареєструвала цей спір, визначила коло компетентних органів, участь яких могла б сприяти розв'язанню розбіжностей між найманими працівниками та адміністрацією НАЕК. Для вирішення спору сторонам було рекомендовано утворити трудовий арбітраж. Також НСПП застерегла працівників від застосування крайнього засобу вирішення конфлікту -- страйку, оскільки це суперечило б статтям 17, 18, 19, 24 названого Закону, а також ч.3 ст.35 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де вказано, що персонал ядерних установок та об'єктів, призначених для роботи з радіоактивними відходами, не має права на страйк.

У зв'язку з масштабністю спору, принциповим значенням для енергетики України нормалізації становища в компанії, до сприяння вирішенню колективного трудового спору було залучено цілу низку органів, повноваження яких дозволяли забезпечити вирішення спору і поліпшити загалом стан соціальнотрудових відносин у галузі -- Міненерго, Мінекобезпеки, Мінагропром, Мінфін, Конституційний Суд, Генеральну прокуратуру України, окремі обласні адміністрації. Значний обсяг координаційно-правової роботи при цьому виконувала НСПП. Інформуючи Адміністрацію Президента України, Кабінет Міністрів України про перебіг конфлікту і можливі шляхи задоволення вимог працівників НАЕК «Енергоатом», своїми рекомендаціями, консультаціями сторін НСПП сприяла розгляду проблеми на високому державному рівні та її вирішенню по суті [84, с. 102-103].

Зазначимо, що з утворенням у листопаді 1998 року НСПП та певною мірою завдяки її діяльності з урегулювання колективних трудових спорів кількість страйків у країні зменшилася у 2000 році проти показників попереднього року більш як утричі, а порівняно з 1998 роком -- майже у 10 разів [145, с.4].

Аналіз НСПП 122 страйків, які відбулися 1999 року, показав, що у 117 випадках вони були організовані і проведені з порушенням вимог чинного законодавства. Зокрема із 67 страйків, проаналізованих працівниками Західного відділення НСПП і зафіксованих органами державної статистики Івано-Франківської, Львівської та Тернопільської областей у першому півріччі 1999 р., 63 страйки (інститут «Львівдіпронафтохім», заклади освіти Івано-Франківської, Тернопільської областей) було проведено із грубими порушеннями Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)».

Ще один приклад. У період із 3 серпня по 30 вересня 1999 р. у Луганській області відбулося 6 страйків працівників державних холдингових компаній «Макіївкавугілля», «Селідоввугілля», «Октябрвугілля», «Краснодонвугілля». Усі ці страйки розпочалися без попереднього проходження трудовими колективами та адміністраціями названих компаній примирних процедур, тобто з порушенням положень ч.2 ст.17 вказаного Закону [225, с.32].

Проведений НСПП аналіз свідчить, що найбільша кількість колективних трудових спорів виникає унаслідок невиконання власниками або уповноваженими ними органами (особами) положень чинного законодавства про працю з причин: порушення ними вимог ст. 115 КЗпП України та ст. 24 Закону України «Про оплату праці» щодо своєчасної виплати заробітної плати; недотримання положень ст. 116 КЗпП України та Закону «Про зайнятість населення» при звільненні працівників; порушення вимог ст. 97 КЗпП України та ст. 15 Закону «Про оплату праці» щодо встановлення оплати праці відповідно до норм і гарантій, передбачених законодавством, колективними договорами та угодами; недотримання вимог ст. 33 Закону «Про оплату праці», Закону «Про індексацію грошових доходів населення», порядку проведення індексації грошових доходів громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №663 від 07.05.98 р., зі змінами і доповненнями, внесеними Постановою КМУ №2034 від 21.12.98 р., щодо проведення індексації заробітної плати [219, с.53].

Вивчення НСПП колективних трудових спорів виявило, що їх виникнення пов'язане не лише з дією широко відомих об'єктивних чинників, насамперед економічних та соціальних, але й суб'єктивними факторами. До останніх, зокрема, належать:

- нереагування або несвоєчасне реагування адміністрації на вимоги найманих працівників. Для прикладу, у колективному трудовому спорі між профспілкою медпрацівників та адміністрацією Підволочиської центральної районної лікарні (Тернопільська область), який виник 23.03.2000 р., три з чотирьох вимог стосувалися зміни існуючих соціально-економічних умов праці, які могли бути успішно вирішені адміністрацією шляхом переговорів і розумного діалогу через узгодження даних питань, однак відповіді на свої вимоги наймані працівники взагалі не отримали;

- небажання власника або уповноваженого ним органу укладати колективні договори, зокрема, через те, що діючим законодавством передбачено менший розмір штрафу за неукладання колективного договору, ніж за його невиконання (курсив наш -- О.П.);

- свідоме порушення адміністрацією підприємств законодавства про працю та з питань порядку вирішення колективних трудових конфліктів за відсутності дієвих засобів впливу на керівників, що порушують чинне законодавство з означених вище питань та ігнорують виконання рішень примирних органів;

- необізнаність сторін колективного трудового спору із вимогами законодавства про порядок вирішення таких спорів [219, с.53].

Загалом дослідники соціального партнерства розглядають це явище у декількох аспектах: як форму прояву соціальних відносин у суспільстві; як систему соціально-трудових взаємовідносин між власником (роботодавцем) та найманими працівниками (організацією, що захищає інтереси найманих працівників, -- профспілкою) за участю держави як арбітра, третейського судді з узгодження інтересів сторін з питань оплати праці, умов праці, зайнятості; як засіб регулювання та вирішення проблем соціально-трудових відносин шляхом консультацій і переговорів; як принцип соціальної політики держави, що забезпечує справедливість розподілу матеріальних ресурсів між сторонами соціальних відносин в умовах ринкової економіки [64, с.25]; як правовий інститут (соціальне партнерство у вузькому розумінні) -- сукупність норм, що регламентують компетенцію спеціально утворених органів (в Україні -- Національної ради соціального партнерства, Національної служби посередництва і примирення) [66, с.44]. До того ж у Законі України «Про організації роботодавців» від 24 травня 2001 року вперше в Україні подається легальне визначення поняття соціального партнерства як системи колективних відносин між найманими працівниками, роботодавцями, виконавчою владою, котрі виступають сторонами соціального партнерства у ході реалізації їх соціально-економічних прав та інтересів [72].

Загалом слід визнати, що соціальне партнерство в Україні робить лише перші, поки що не дуже впевнені кроки. Як зазначається у вітчизняній літературі, нерозвиненість громадянського суспільства та демократичних традицій, суспільні рудименти часів тоталітаризму є причинами однієї спільної риси, притаманної усім посттоталітарним державам, у тому числі Україні: впровадження соціального партнерства відбувається «зверху», а не «знизу» -- при вирішальній ролі держави [111, с.31].

Система трипартизму, котра почала складатись у нашій країні на початку 90-х років минулого століття, до цього часу знаходиться ще у зародковому стані, принаймні це не викликає сумнівів щодо процесу структуризації організацій роботодавців, який теж вимагає належного правового забезпечення. Тому видається необхідним прискорити прийняття Верховною Радою України Закону «Про соціальне партнерство».

Відсутність структурованих організацій працедавців приватного сектора та законодавчу невизначеність їхньої ролі й повноважень називають серед головних недоліків у сфері соціально-трудових відносин в Україні й представники Міжнародної Організації Праці. Іншим недоліком, на їхню думку, є недостатньо структурований процес соціального діалогу, його поляризація. Остання полягає у нерозвиненості середньої (галузевої, регіональної) ланки у вказаному процесі, а саме вона відповідальна за те, щоб угоди, прийняті на загальнодержавному рівні, проводились у життя й доповнювалися угодами на місцевому рівні та на рівні окремого підприємства. І, нарешті, третій недолік -- це суперечність у законодавстві з питань не лише соціально-трудових, але й економічних (підприємницьких) відносин [172, с.46]. Важко не погодитись із такими оцінками. А тому виправлення цих недоліків можна вважати основними напрямками розвитку в Україні інституту соціального партнерства на найближчу перспективу.

Насамкінець зауважимо, що на теренах України, у зв'язку з процесами приватизації державного майна, закономірно послаблюється вплив держави на регулювання соціально-трудових відносин саме як власника засобів виробництва (роботодавця). Як зазначалося у виступі Президента України Л.Д. Кучми на урочистих зборах, присвячених 10-й річниці Незалежності України, «за 80 відсотків від загальної кількості сягнуло число підприємств, які належать до недержавного сектора, і до такої ж цифри наближається частка промислової продукції, яку вони виробляють» [131]. З огляду на це, Українська держава, яка задекларувала у своїй Конституції прагнення стати державою соціальною, за даних умов повинна посилити свою роль як законодавця і як гаранта соціального партнерства, дотримання та розширення соціально-економічних прав найманих працівників. Адже, на наше тверде переконання, створення потужної, життєздатної та ефективної системи соціального партнерства -- вкрай необхідна (хоч і далеко не єдина) умова побудови такої держави.

2.2.3 Розширення участі недержавних неприбуткових організацій і приватного бізнесу у виконанні функцій соціальної держави у гуманітарній сфері

Одним із визначальних критеріїв, які вказують на те, наскільки успішно просувається та чи інша країна шляхом соціального прогресу, є матеріальний рівень життя її громадян, ступінь забезпечення їхніх економічних, соціальних і культурних прав. Такий підхід пов'язаний із розумінням ідеалу сучасної гуманістичної держави не тільки як демократичної і правової, але й як держави соціальної.

Ми невипадково вжили слово «ідеал», яке означає «взірець досконалості, кінцеву, найвищу мету прагнень; ідеальний образ, що визначає спосіб мислення й діяльності людини чи суспільного класу» [213, с.268-269]. У реальному житті така держава має свої недоліки, на які неодноразово звертали увагу її критики, насамперед із табору науковців консервативного спрямування.

Слід погодитися з тим, що найзначнішим і найпомітнішим недоліком соціальної держави є вельми високі витрати на соціальні заходи, спрямовані на виконання притаманних їй завдань, що може стати непосильним тягарем навіть для економічно високорозвинутих країн.

«Соціальна держава в один і той же час нагромадила стільки питань, скільки вирішила … Соціальна держава коштує дорого. Ще важливіше те, що вона цілком зайнята перерозподілом, а всі заходи з перерозподілу за самою своєю природою стають все дорожчими», - підкреслює Р. Дарендорф [55, с.32].

Доречним буде згадати, що час початку «переможної ходи» «держави загального благоденства» (або соціальної держави) припадає на період економічного піднесення у західному світі (50-і роки ХХ ст.). Однак наступні економічні кризи вже давали підстави говорити і про кризу соціальної держави як такої.

Незадовільний стан справ в економіці України є, безумовно, чи не основною перешкодою на шляху побудови на її теренах соціальної держави. Адже центральним у системі завдань такої держави є забезпечення реальних гарантій реалізації прав людини «другого покоління». У свою чергу рівень здійсненності соціальних та економічних прав громадян тісно пов'язаний із наявністю у держави достатніх фінансово-матеріальних ресурсів. За браком останніх, відповідні положення нормативно-правових актів, у тому числі ст.ст. 43, 46, 47, 48 Конституції України, є лише привабливими деклараціями.

Крім цього, як відзначалось у літературі, у сфері соціального захисту громадян України мають місце неузгодженості та суперечності між юридичними нормами різних нормативно-правових актів, що також не свідчить про реальність гарантій у цій сфері [170, с.21].

Як наголошував Президент України Л.Д. Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України 22 лютого 2000 року, «невирішенність соціальних питань та зубожіння значної частини населення, великі суми заборгованості з заробітної плати, соціальних виплат та пенсій, вимушені простої значної частки виробництва й, відповідно, приховане та зареєстроване безробіття, загострення демографічної ситуації, стагнація медицини, сфери послуг, освіти, науки та культури, високий рівень корупції та злочинності - все це реальності нашого сьогодення, які однозначно доводять: соціально-економічна ситуація в країні лишається складною» [235].

Саме в такий період - період економічної кризи як ніколи необхідною є програма соціального розвитку, зрозуміла для всіх громадян та прийнятна для всіх соціальних груп. Цим високим вимогам цілком відповідає, на наш погляд, стратегія економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 роки, викладена у згаданому Посланні Президента України Л.Д. Кучми. Стрижневою позицією цієї стратегії є визначення шляхів виведення української економіки на траєкторію сталого розвитку, тісного поєднання політики структурних змін та економічного зростання з активною і сильною соціальною політикою держави [235].

По суті соціальна політика Української держави має сприяти вирішенню двох головних завдань. По-перше, це захист соціально-уразливих верств населення від жорсткого впливу на них ринкових перетворень, що майже неможливо без соціальної підтримки держави; по-друге, це сприяння засобами соціальної політики активізації економічної активності різних верств населення, розвитку їх здатності адаптуватися до ринкових відносин [195, с. 272].

Загальною, характерною практично для всіх постсоціалістичних країн, у тому числі й України, видається тенденція до зменшення обсягу зобов'язань держави щодо «безоплатного» або частково дотаційного забезпечення системи народної освіти, здоров'я тощо. Проведення такої вимушеної політики «переходу до ринку» повинно передбачати, по-перше, хоча б відкритість поставлених політичних цілей, по-друге, наявність розвиненої недержавної соціальної інфраструктури, спроможної взяти на себе частину тягаря соціального захисту найбільш уразливих груп, і, по-третє, пріоритет власне соціальних програм, покликаних не стільки «випустити пару», скільки полегшити адаптацію до нових умов життя тим, хто взмозі витримати таку «ломку», і дати абсолютні гарантії виживання тим, хто вже або ще не може адаптуватися [187, с.58].

Як не парадоксально це звучить, але аналіз діяльності у гуманітарній сфері низки «взірцевих» соціальних держав Заходу дає вагомі підстави стверджувати про можливість подальшого розвитку і втілення в життя принципів соціально-орієнтованої держави при одночасному зменшенні власне державних витрат на соціальну сферу. Мова йде про те, що в умовах надмірного розширення ролі держави в економічній та соціальній царині, коли деякі механізми кейнсіанської моделі державного регулювання або вичерпали себе, або досягли меж своїх можливостей, «перевантаження» держави стало негативно позначатися на її ефективності, а надзвичайно велика кількість соціальних програм перетворилась у чинник, що, по суті справи, підриває особисту ініціативу та заповзятливість громадян. Тому на порядок денний у розвинутих країнах поставлено вимоги щодо необхідності заміни або доповнення «держави добробуту» «суспільством добробуту». Вони, зокрема, передбачають розширення мережі громадських і комунальних інститутів, покликаних надавати соціальні послуги; заохочення діяльності приватних фондів, церковних або благодійних організацій, а також заохочення самодопомоги, що в кінцевому результаті повинно сприяти звуженню функцій держави на користь громадянського суспільства [37, с.12; 123, с.21].

Останнє поняття набуло нового виміру у зв'язку з розвитком сектора некомерційних груп та організацій, або так званого «третього сектора». Під «третім сектором» розуміють сукупність організацій, які не ставлять собі за мету збільшення особистого прибутку громадян безпосередньо через участь у їхній роботі або через володіння ними. В рамках цієї концепції іноді говорять також про «неприбутковий», «недержавний» сектор «добровільної активності», про «співтовариство некомерційних організацій (НКО)» тощо [224, с.44].

«Третій сектор» відрізняється від «першого» (держави) та від «другого» (бізнесу) принципами свого функціонування. Якщо діяльність у державному секторі здійснюється на основі бюрократичних, а в бізнесі -- суто ринкових механізмів, то «третій сектор» діє на основі добровільності, свободи творчості та самореалізації його учасників. Він являє собою систему некомерційних громадських організацій, які виконують певну частину соціальної роботи у суспільстві, а також є трибуною для вираження різних інтересів [14, с.43].

Самореалізація, самоорганізація та самоуправління стають дедалі важливішими чинниками стабілізації та поступального розвитку будь-якої державно-суспільної системи. У розвинутих країнах із ринковою економікою (Великобританія, США, Австралія та інш.) значна частина проблем, пов'язаних із безробіттям, підготовкою та перепідготовкою кадрів, соціальною адаптацією дітей, молоді, інвалідів, вирішується організаціями «третього сектора», фінансування яких є престижною формою самоствердження комерційних структур у суспільстві. Об'єднуючи у своїх лавах значну частину соціально активного, самодіяльного населення, організації самодопомоги є одним із основних елементів розвитку громадянського суспільства. У свою чергу, держава в особі парламенту та уряду також зацікавлена у співробітництві з організаціями «третього сектора». Як виконавці соціальної роботи останні звільняють державу від необхідності створювати власні установи для надання соціальних послуг. Недержавні організації мають свої джерела фінансування - такі, як церква, міжнародні благодійні організації, фонди тощо. Зрештою, державі вигідніше фінансувати суспільно корисні програми цих організацій, ніж створювати свої соціальні служби. До того ж, знаходячись ближче до практики та конкретних інтересів населення, організації «третього сектора» займають «посередницьку» позицію у відносинах між державою і суспільством та часто виконують соціальну роботу якісніше, ніж державні установи. Стимулюючи успішне функціонування цих організацій у галузі соціальної роботи, держава досягає так званого «ефекту вивільнення» («Entlastugseffect»), тобто відмови від частини своїх соціальних функцій [14, с.43; 15, с.47-48] (без шкоди для суспільства - О.П.).

Достатньо сказати, що держава у країнах із розвинутим сектором неурядових соціальних організацій несе лише близько 25 % загального обсягу соціальних витрат. Основні ж інвестиції у соціальну сферу надходять із «третього (некомерційного) сектора». За кордоном некомерційні організації є інструментом для залучення інвестицій у соціальну сферу за аналогією з діяльністю пайових фондів та інвестиційних банків із заохочення інвестицій у промисловий сектор. Країни, які найдалі просунулись у цьому напрямку, зокрема США, мають намір і в подальшому сприяти зростанню ролі та впливу неурядових організацій. Через них, а також органи місцевого самоврядування, передбачається розповсюджувати 40 % грошових коштів на соціальну підтримку. Це, на думку досвідчених американців, скорочує ланцюжок посередників між допомогою та тими, хто дійсно її потребує. Одночасно у людей розвивається громадянська активність і «прагнення допомагати самому собі» [102, с.15]. Крім цього, такий підхід зменшує бюрократизм, який критики соціальної держави небезпідставно вважають другим значним її недоліком.

У Франції діяльність благодійних організацій є найменш розвиненою порівняно з іншими країнами Заходу через правові обмеження. Щодо структури доходів, французький «третій сектор» має дві характерні риси, що відрізняють його від усіх інших: високий рівень урядової підтримки й одночасно незначний розмір надходжень із приватних джерел. 60 % всіх доходів припадає на державний сектор, ще майже 30 % складає плата за послуги, які надаються недержавними організаціями. Отже, приватні пожертви не наповнюють і 7 % бюджету «третього сектора». Це пов'язано з обмеженими можливостями фінансової підтримки неприбуткових організацій і традиційною непопулярністю благодійництва [154, с.55].

Цікавою є ситуація у сфері вищої освіти у Великобританії: держава надає навчальним закладам фінансову підтримку з метою забезпечення громадянам більшого доступу до освіти, але університети функціонують як приватні неприбуткові установи. Схожа ситуація має місце і в сфері соціальних послуг. «Третій сектор» Сполученого Королівства зберігає традиційно високий рівень приватної благодійної підтримки. Загалом вона становить 12 % загальних надходжень, а в таких сферах, як охорона здоров'я, соціальні послуги та охорона навколишнього середовища коливається між 25 і 40 %.

У «третьому секторі» Німеччини домінують шість великих «об'єднань безкоштовного соціального забезпечення». Це недержавні організації, утворені за релігійним чи класовим принципом або просто на основі спільних інтересів. Деякі з них виникли ще на початку ХХ століття, як, наприклад, Робітнича благодійна спілка (утворена в 1919 році). Крім цієї спілки, існують Німецька благодійна спілка «Каріта», Німецька паритетна благодійна спілка, Німецький червоний хрест, Благодійний центр євреїв Німеччини, Діаконічний фонд євангелістської церкви Німеччини. Разом вони становлять дві третини неприбуткового сектора, на них припадає майже 60 % всіх його операційних витрат. У сфері охорони здоров'я недержавні організації акумулюють 34 % усіх зайнятих, а у сфері соціальних послуг цей показник ще більший - 61 %. Багато в чому така ситуація є наслідком доктрини субсидіарності, яка зобов'язує державні органи в разі потреби звертатись до неприбуткових організацій: така доктрина є найбільш дієвою саме в цих сферах [154, с.55].

Британський вчений Р. Шуламіт зазначає, що у Західній Європі зміни в соціальній сфері відбуваються за напрямами:

1) проникнення ідей ринкової економіки у сферу соціальних служб;

2) розвитку волонтерського (недержавного) сектора, який бере на себе частину функцій, що їх раніше виконували безпосередньо державні служби;

3) залучення родичів до процесу догляду за тими, хто цього потребує, за умов відсутності достатньої соціальної підтримки;

4) впровадження госпрозрахункових принципів у систему надання соціальних послуг;

5) розукрупнення закладів соціальної сфери і наближення їх до споживачів послуг;

6) акцентування на задоволенні різноманітних індивідуальних потреб;

7) (загальна тенденція, яка ще не зовсім утвердилася) більше прислухатися до думки самих споживачів послуг та їхніх близьких;

8) формування через Європейський Союз єдиної соціальної політики, чутливішої до запитів різноманітних груп населення та різних регіонів, ніж політика більшості членів Союзу сьогодні [259, с.8].

У більшості східноєвропейських країн (Угорщина, Польща, Словаччина, Чехія, Болгарія та інш.) у наш час також спостерігається процес перерозподілу функцій соціального захисту населення між державою, місцевими органами влади, підприємствами, некомерційними та громадськими організаціями на правовій основі. Досвід цих держав свідчить, що відмова від організації системи допомоги бідним в основному на загальнодержавному рівні та передача її на місця сприяють оптимізації перерозподілу суспільних коштів, виділених на цілі соціального захисту, надають системі соціальної підтримки необхідної адресності, дозволяють підняти рівень матеріальної допомоги тим, хто її дійсно потребує [60, с.103]. Тобто йдеться про тенденцію до муніципалізації соціальної політики, що, на наш погляд, концептуально відповідає принципу субсидіарності. У нашому випадку останній можна трактувати як недоцільність виконання вищими інституціями (центральною владою) тих функцій у царині соціального захисту, з якими успішно можуть упоратися нижчі (місцева влада) інстанції. Особа повинна отримувати необхідну соціальну підтримку в тому середовищі, де вона живе, працює і де легко перевірити і визначити її можливості та потреби.

Для України, як і для інших країн СНД, пріоритетним і дуже складним є завдання розширення кола суб'єктів соціальної політики, оскільки на території колишнього СРСР були майже повністю відсутні всі основні елементи недержавної соціальної інфраструктури. Важливим кроком у цьому напрямку може стати прискорення прийняття Верховною Радою України законів «Про державну соціальну допомогу», «Про діяльність неприбуткових організацій» та інших нормативно-правових актів, де буде передбачено прозорий механізм регулювання надання соціальних послуг недержавними організаціями. А поки що, як зауважує О. Лавринович, недержавні неприбуткові громадські організації в Україні тільки-но намагаються привернути до себе увагу законодавчої та виконавчої влад, оскільки перебувають у повній законодавчій блокаді й неспроможні самодостатньо розвиватися. Сьогодні ці інституції суспільної ініціативи не відіграють істотної ролі у формуванні громадянського суспільства в Україні, хоча мали і повинні були б брати активнішу участь у встановленні плюралістичних відносин [100, с.4].

В Україні розвиток недержавних організацій пов'язується з такими чинниками:

- криза тоталітарної держави та універсальної системи соціального захисту;

- зростання недовіри до існуючих державних інституцій та закладів;

- неспроможність виконання державою узятих на себе зобов'язань у сфері соціального захисту;

- прагнення людей реалізувати свої інтереси та задовольнити наявні потреби;

- пошук інших людей, котрі мають аналогічні проблеми [197, с.70].

Ведучи мову про сучасні тенденції у діяльності соціальної держави у гуманітарній сфері, не можна не згадати і про таке глобальне явище, як «комерціалізація» держави. Цей процес розвивається у трьох напрямках. Перший - це включення приватного бізнесу у системи охорони здоров'я, освіти та соціального страхування, внаслідок чого «держава благоденства», або соціальна держава, втрачає свій суто етатистський характер і набуває у певному розумінні змішаної, державно-приватної форми («Welfare mix»). Другий, не менш важливий напрямок комерціалізації - передача у відання приватного бізнесу низки державних агентств і навіть окремих відомств. Нарешті, третім вектором комерціалізації держави, особливо у країнах Заходу, стало використання методів корпоративного менеджменту державними службами. А вже наслідком цього слід вважати дуже інтенсивне проникнення управлінського персоналу приватних корпорацій в адміністративні структури держави. Такого роду менеджералізм означає, що уряд починає функціонувати подібно до приватного сектора [160, с.138].

Відхід від домінуючої ролі державного сектора в сфері обов'язкового соціального забезпечення, безумовно, може дозволити застрахованим особам до певної міри виробити свої вимоги стосовно соціального захисту відповідно до свого власного розуміння особистих потреб. Більш того, конкуренція між різними компаніями на ринку послуг у галузі соціального захисту може привести до створення більш ефективної системи при нижчих затратах, оскільки обидві сторони процесу, попиту і пропозиції, могли б прагнути до оптимального рішення як в економічному, так і в соціальному аспектах. Однак той факт, що сфера соціального захисту стає більш відкритою для ринкових механізмів, викликає, разом із тим, певні побоювання. Особливо вони стосуються відповідальності держави за функціонування системи, а також з'ясування того, чи буде соціальний захист, здійснюваний таким чином, надійним та ефективним з точки зору як гарантій, які він надає найбільш незахищеним групам населення, так і заміни доходу чи компенсації витрат [103, с.27].

На думку американського політолога Г. Вільсона, відмова держави від управління низкою служб, як і контрактна система, є реакцією на «перевантаження» держави, насамперед у сфері соціальних послуг. Зменшення обсягу виконання соціальних функцій дозволяє державі сконцентруватися на таких важливих проблемах, як контроль за бюрократією, за ключовими, стратегічними ланками державного управління. Чинники ж інтернаціоналізації та регіоналізації не є настільки сильними, аби перешкоджати сучасній державі проводити ефективну соціально-економічну політику. Суть же глобалізації полягає не у відмові від соціальної держави, а в тому, щоб вирівняти обсяги державних видатків на соціальні цілі, що є, з точки зору Г. Вільсона, справою майбутнього [205, с.50-51].

Деякі автори висловлюють думку про те, що комерціалізація знижує управлінську спроможність держави. Це аргументується тим, що приватний бізнес прибирає до своїх рук сфери охорони здоров'я, освіти, соціального страхування, а це утруднює проведення державою ефективної соціальної політики. Втім, ми поділяємо точку зору А.О. Сіленко, яка вважає, що приватний бізнес за певних обставин, навпаки, посилює можливості соціальної держави. На користь цього твердження наведемо декілька вагомих аргументів.

По-перше, заходи соціальної держави охоплюють не тільки нужденних, а й матеріально забезпечених. І приватний бізнес, що діє у сфері соціальних послуг, насамперед орієнтувався б на них. По-друге, податки з приватного бізнесу дозволяють соціальній державі надавати соціальні послуги тим, хто не взмозі сам за них заплатити. По-третє, участь приватного бізнесу у сфері соціальних послуг надає їй елементів конкуренції, а це сприяє підвищенню якості самих послуг [202, с.22]. По-четверте, як учасник і каталізатор суспільного прогресу бізнес здатний послабляти зусилля бюрократії і «стандартизацію» людей в інших суспільних інститутах, ділитися досвідченими неавторитарними кадрами з державними та політичними установами, відстоювати плюралізм автономних інтересів як принцип саморегулюючої моделі майбутнього. Іншими словами, динамічний сучасний бізнес нарощує свою здатність оновлювати не тільки ринкові, але й інші суспільні пріоритети й форми життєдіяльності [31, с.143].

У сучасному суспільстві посилюється соціальна відповідальність бізнесу, його прагнення бути «добрим громадянином» і усвідомлювати як потреби суспільства, так і соціальні межі своєї діяльності, думати про шанси майбутніх поколінь на гідне життя.

Зараз в Україні, у цьому контексті, особливу увагу потрібно приділити підтримці малого та середнього бізнесу. Адже, по-перше, даний сектор спроможний поглинати незайняту робочу силу, а отже, знижувати соціальну напруженість, викликану рівнем безробіття. По-друге, він формує соціальну базу для середнього класу - гаранта політичної стабільності. Не можна оминути увагою і те, що розвиток малого і середнього бізнесу - найдешевший шлях до ринку, який закладає глобальні основи економічного зростання в країні, котрий забезпечує політичну і соціальну стабільність системи. За попередніми даними в Україні кількість малих і середніх підприємств на 1000 жителів складає біля 3, у той час як у Росії - 6, країнах ЄС - 45, Японії - 49,6, США - 74,2 одиниць [201, с.32].

Як зазначав Президент України Л.Д. Кучма у своєму виступі на Всеукраїнській нараді з питань підприємництва 15 липня 2002 року, «розвиток малого та середнього підприємництва -- не самоціль. Це необхідна умова переходу всієї економіки на ринкові рейки, ефективної реструктуризації виробництва та підприємств, розв'язання проблем зайнятості, зростання рівня життя населення. Без розвитку малого підприємництва неможливе формування середнього класу, тобто неможливе створення надійного фундаменту демократичного суспільства. Малий бізнес має найнижчі інвестиційні потреби, характеризується найшвидшим обігом капіталу. Світовий досвід показує, що він забезпечує у два-три рази більшу ефективність виробничих капіталовкладень і за обсягом коштів, і за терміном віддачі» [236].

Не можна не погодитися з думкою В.М. Селіванова про те, що «... необхідно виходити з методологічної позиції, яка має стати однією з аксіом сучасної державної, зокрема економічної, ідеології: визнання підприємництва як абсолютно необхідної, центральної ланки політики ринкової трансформації економіки, без якої немає і не може бути в принципі дійсно ринкових відносин, і, відповідно, змішаної соціально спрямованої економіки. Більше того, без розвиненого підприємництва немає і не може бути сталого середнього класу, громадянського суспільства, соціальної, правової держави (виділення наше -- О.П.), реальної демократії. Вони можуть перетворитися лише в тимчасові декларативні політичні гасла, які з часом поступляться тенденції авторитаризму, механізм якого відповідає розподільній економіці [195, с.278].

Тому, на наш погляд, Українська держава повинна допомогти становленню малого та середнього бізнесу з тим, щоб завтра він, у свою чергу, допоміг «розвантажити» державу, звільнивши її від частини соціальних функцій.

У контексті вищевикладеного видається доречною пропозиція одеського науковця А.С. Крупника про впровадження в Україні механізму соціального замовлення, тобто «комплексу організаційно-правових заходів із розробки та реалізації загальнодержавних та місцевих соціальних програм і соціальних проектів за рахунок бюджетних та інших коштів шляхом укладення соціальних контрактів на конкурсній основі. Характерною ознакою механізму соціального замовлення є те, що його виконавцями можуть бути як некомерційні, в першу чергу громадські і благодійні організації, створення і діяльність яких регламентовано законами України «Про об'єднання громадян», «Про благодійність та благодійні організації», «Про молодіжні та дитячі громадські організації», так і суб'єкти підприємництва, діяльність яких регламентовано Законом України «Про підприємництво» та іншими законами» [97, с.458].

Серед аспектів, які характеризують зміни російської (а на нашу думку, й української) моделі соціальної політики, у літературі виділяють такі.

По-перше, це відмова від патерналізму, тобто відмова держави від жорсткого детермінування поведінки людини у соціальній сфері, певного набору соціальних послуг, які може і навіть повинен отримувати громадянин. Однак при цьому необхідно визнати, що значна частина населення країни потребує і навіть вітає патерналістську соціальну політику. Об'єктивно це обумовлено маргіналізацією та дезадаптацією цієї частини населення, а суб'єктивно - звичною і традиційною установкою на «абсолютизм» держави, на державу як єдине джерело усіх благ і захисту. Ці реалії слід враховувати у повсякденній діяльності державних організацій, з одного боку, роз'яснюючи роль держави, що поступово змінюється, а з іншого боку -- частково задовольняючи або компенсуючи запити населення, що адресуються державі в межах її зобов'язань.

По-друге, це роздержавлення соціальної сфери та звільнення держави від функції безпосереднього надання громадянам соціальних послуг. Стосовно багатьох видів соціальних послуг держава поступово перестає бути оператором, який надає їх споживачам. В одних випадках вона відводить собі роль суто законодавця, що встановлює правила «гри», в інших - посередника. Функція оператора на ринку соціальних послуг не властива державі. Відмова від неї, з одного боку, дозволить зменшити прямі бюджетні витрати, а з іншого - звільнить місце для більш ефективних операторів.

Третя обов'язкова риса - формування ринку соціальних послуг із реальною конкуренцією його операторів, із реальним підвищенням якості та зниженням витрат на виробництво соціальних послуг.

Нарешті, у розвитку соціальної сфери поступово набирає ваги ще один дуже важливий чинник. Йдеться про появу нового суб'єкта у соціальній політиці, котрим повинен бути і стає громадянин (раніше він був не суб'єктом, а лише об'єктом соціальної політики). Адже коли людина починає платити за соціальні послуги, вона автоматично перетворюється у суб'єкта із моральним та юридичним правом вимагати належної якості цих послуг. Важливою відмінністю суб'єкта від об'єкта є можливість вільного вибору виду, якості і кількості послуг суб'єктом, що, зрозуміло, повинне забезпечуватися платоспроможністю останнього [254, с.5-6].

Отже, перефразовуючи відомий вислів, можна сказати, що теорія соціальної держави - не догма, а керівництво до дій. Аналіз політики такої держави у гуманітарній сфері дозволяє, на нашу думку, виділити декілька сучасних, взаємопов'язаних між собою тенденцій.

По-перше, це тенденція до відмови від організації системи соціальної підтримки в основному на загальнодержавному рівні та передача її на місця, «муніципалізація» соціального захисту.

По-друге, це явище «комерціалізації» «держави благоденства», внаслідок чого остання, зокрема, втрачає свій суто етатистський характер і набуває, у певному розумінні, змішаної, державно-приватної форми.

По-третє, у діяльності соціальної держави в гуманітарній сфері дедалі виразніше проявляється тенденція до зміщення «центра ваги» при виконанні соціальних функцій від власне державних установ («першого сектора») до інституцій «другого» (бізнесу) та «третього» (недержавні неприбуткові організації) секторів. Відбувається процес доповнення «держави загального добробуту» елементами «суспільства добробуту».

На нашу думку, розширення участі недержавних організацій у виконанні функцій соціальної держави та тенденцію до «муніципалізації» соціальної політики необхідно розглядати також в аспекті послаблення бюрократизму, який критики соціальної держави небезпідставно вважають одним із найзначніших її недоліків.

Водночас, як видається, слід підкреслити одне принципове положення. Незважаючи на відзначені процеси, держава не має права повністю відмовитись від надання соціальних послуг, цілковито віддавши соціальну сферу «на відкуп» приватному бізнесу і неурядовим організаціям. Вона є й надалі зобов'язана залишатись основним суб'єктом соціальної політики, відіграючи го-ловну роль у забезпеченні гарантій здійсненності економічних, соціальних і культурних прав своїх громадян. Про це завжди потрібно пам'ятати, розбудовуючи демократичну, правову та соціальну державу, якою прагне стати Україна.

Висновки до розділу 2

1. Значення наукової класифікації соціальних держав полягає, насамперед,у тому, що вона дозволяє конкретизувати уявлення про них настільки, щоб «вийти» на практично значущі, емпірично фіксовані властивості та риси таких держав.

2. Найбільш вдалою спробою такої сучасної класифікації видається виділення англійськими вченими-суспільствознавцями Н. Фурнісом та Т. Тилтоном (за критерієм масштабності «інтервенції» держави у соціально-економічну сферу) моделей «позитивної держави», власне «соціальної держави» («держави соціальної безпеки») і «держави загального добробуту». Необхідно підкреслити, що, будучи лише моделями, ці види соціально орієнтованої держави ще ніде не були реалізовані повною мірою і відображають лише певні тенденції у соціальній політиці західних держав.

3. Україна, зважаючи на кращі світові надбання у розбудові соціальної держави, повинна «сконструювати» власну, особливу модель останньої з урахуванням національних історико-політичних, соціально-економічних та ментально-психологічних особливостей.

4. Аналіз тенденцій розвитку та функціонування соціальної держави є необхідною та невід'ємною складовою частиною дослідження цього динамічного явища сучасності. Серед таких тенденцій на особливу увагу заслуговують наступні:

а) формування і розвиток особливої ділянки об'єктивного юридичного права -- так званого соціального права (у стислому вигляді визначення цього поняття може бути сформульоване у такий спосіб: соціальне право -- це система юридичних норм, які регулюють соціально-захисні відносини соціальноаліментарним методом) -- і відповідної галузі законодавства (соціального законодавства);

б) розгортання, інтенсифікація державної діяльності щодо забезпечення соціального партнерства, створення й постійного удосконалення механізму розв'язання соціальних суперечностей та конфліктів шляхом переговорів між трьома суб'єктами (сторонами, партнерами) суспільного виробництва і розподілу: підприємцями (власниками засобів виробництва), найманими працівниками, державою;

в) розширення участі недержавних неприбуткових організацій та приватного бізнесу у виконанні функцій соціальної держави у гуманітарній сфері; доповнення «держави загального добробуту» елементами «суспільства добробуту»; «комерціалізація» держави та «муніципалізація» її соціальної політики.

Основні наукові результати за тематикою даного розділу опубліковані у чотирьох працях [148, 150, 153, 184].

Висновки

У дисертації представлено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, яка полягає у тому, щоб подати комплексну характеристику феномена соціальної держави, і тим самим, зробити певний внесок у створення цілісної загальнотеоретичної концепції такої держави.

Виконане дисертаційне дослідження дозволяє зробити наступні головні висновки:

1. Проведений аналіз сучасної наукової літератури з проблематики соціальної держави та вивчення відповідної державно-юридичної практики дає підстави виділити три основні, системно взаємопов'язані між собою «блоки» завдань такої держави.

Перший із них полягає у створенні необхідних юридичних та фактичних умов для самостійного забезпечення працездатною людиною гідного життя для себе та для своїх близьких, а також у здійсненні державою заходів щодо підтримки непрацездатних груп населення, принаймні, на рівні прожиткового мінімуму.

Соціальна держава повинна створити всі можливі передумови для того, аби її громадяни мали реальну змогу забезпечити себе та членів свєї сім'ї усім необхідним, не вдаючись до державної опіки. І лише ті особи, котрі не можуть -- з тих чи інших об'єктивних, не залежних від них причин (скажімо, унаслідок хвороби, непрацездатності за віком) -- утримувати себе, повинні одержувати від держави достатню допомогу, щоб мати змогу вести гідний людини спосіб життя.

Виконання цих завдань неможливе без визнання права приватної власності на засоби виробництва та ринкових засад в економіці. Водночас з метою подолання негативних моментів функціонування «вільного» ринку економічною основою соціальної держави повинно бути не просто ринкове господарство, а господарство соціально орієнтоване.

Суть другого «блоку» завдань -- у забезпеченні реальних гарантій здійснення економічних, соціальних і культурних прав, тобто прав людини «другого покоління». Зазначені права мають специфіку у способах їхньої реалізації та захисту: адже ступінь їх гарантованості з боку держави -- на відміну від прав «першого покоління» (громадських і політичних)-- прямо залежить від стану економіки відповідного суспільства.

Разом із тим, на початку третього тисячоліття виглядає недоречним протиставлення різних категорій прав людини за критеріями їх «природності» і важливості -- з огляду на неможливість нормальної життєдіяльності сучасної людини без реалізації усього комплексу її природних невід'ємних прав.

Третій «блок» включає проведення заходів, спрямованих на мінімізацію невиправданих соціально-економічних відмінностей між членами суспільства, між різними соціальними спільнотами, на стримування надмірного майнового розшарування населення, зміцнення соціальної злагоди та єдності народу. Чільне місце у розв'язанні цих завдань належить так званій «політиці доходів», яка здійснюється шляхом збалансованої системи оподаткування та формування соціально орієнтованого бюджету.

2. На підставі аналізу вказаних «блоків» завдань соціальної держави видається можливим стверджувати, що найважливішим у їх системі є забезпечення реальних гарантій для використання людиною її економічних, соціальних і культурних прав. Без виконання цього завдання неможливі ані зміцнення соціального миру в суспільстві, ані сприяння особі у самостійному досягненні нею власного матеріального добробуту. Саме тому здійсненність таких прав можна вважати визначальною рисою соціальної держави - тим «лакмусовим папірцем», за допомогою котрого чітко виявляються усі успіхи та прорахунки її розбудови.

3. Фактичні дії держави з реального розв'язання - у певних, конкретно-історичних умовах - зазначених «блоків» завдань є суттєвими ознаками її як держави соціальної. А відтак -- ці ознаки повинні бути відображені у загальній дефініції такої держави, а саме: соціальна держава - це держава, яка, маючи за економічну основу соціально орієнтоване ринкове господарство, створює всі можливі умови для реалізації економічних, соціальних і культурних прав людини, для самостійного забезпечення ініціативною та соціально відповідальною особою необхідного рівня матеріального добробуту собі та членам своєї сім'ї; гарантує кожному прожитковий мінімум задля гідного людини існування й сприяє зміцненню соціальної злагоди в суспільстві.

4. У повному обсязі ознаки соціальної держави можуть бути притаманними лише державі так званого соціально-демократичного типу. Розвинена соціальна держава як держава такого типу, виконує усі функції останньої. Але специфічними функціями, в яких виражається, власне, «соціальність» держави, є наступні: