Долгожданные кодексы

15

Долгожданные кодексы

Когда белорусская общественность устала ждать и снега, и новых кодексов об административных правонарушениях, появилось и то и другое. Без малого четыре года лежал незадействованным один из кодексов, и столько же у парламентариев не получалось принять другой. И вдруг 31 декабря 2006 г. (в воскресенье и за несколько часов до Нового года!) Президент подписал Закон № 208-З "О введении в действие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях" (далее - Закон № 208-З).

Согласно Закону № 208-З с 1 марта 2007 г. вводятся в действие:

- Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 г. (далее в зависимости от контекста - КоАП или новый КоАП);

- Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 г. (далее - ПИКоАП).

Процедура введения в действие. Одновременно (т.е. с того же 1 марта 2007 г.) признаны утратившими силу Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 06.12.1984 г. (далее - прежний КоАП) и все законодательные акты, которые вводили его в действие и вносили изменения в него.

Более того, с указанной даты не применяются нормы об административных и экономических правонарушениях, содержащиеся в законах (кроме КоАП и ПИКоАП), указах Президиума Верховного Совета, решениях Правительства и местных органов, кроме предусматривающих более мягкую ответственность в сравнении с КоАП. Такие (более мягкие) нормы будут применяться и впредь ко всем, кто нарушил (совершил противоправное деяние) до 1 марта 2007 г. и привлекается к ответственности в пределах сроков давности.

Не отмененные же акты законодательства могут применяться только в части, не противоречащей новым кодексам. Исключение сделано для Конституции и решений Президента Республики Беларусь. Эти (более сильные акты) продолжают действовать без изъятий и после введения кодексов (т.е. вместо них в случае расхождения). Правда, сам Президент в большинстве указов и декретов об административной и экономической ответственности предусмотрел, что введение КоАП и ПИКоАП прекращает действие аналогичных решений Главы государства. Более того, Закон № 208-З обязывает Совет Министров и Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь внести Главе государства предложения о пересмотре декретов и указов, дублирующих кодексы.

С введением КоАП и ПИКоАП:

- прекращаются все дела (административные процессы) и не подлежат исполнению неисполненные постановления (решения) о наложении взысканий в отношении деяний, которые теперь ненаказуемы, в том числе в связи с истечением сроков давности по новому КоАП;

- иные дела, находившиеся в органах (у лиц), потерявших право на рассмотрение соответствующих дел, передаются по подведомственности;

- все вынесенные до 1 марта 2007 г., но неисполненные решения об административной или экономической ответственности подлежат пересмотру, если новый КоАП предусматривает улучшение положения наказанных в сравнении с актами, прекратившими свое действие.

Чтобы на практике не возникло путаницы, Правительству Республики Беларусь и местным властям поручено обеспечить приведение правовой системы в соответствие с кодексами.

Изменчивость административного законодательства

В национальном правотворчестве такого еще не было. Принятый и подписанный Президентом Республики Беларусь кодекс пролежал на полке 46 месяцев с гаком (к сведению: почти столько же длилась вся Великая Отечественная война!). За это время его успели 25 раз (!!!) исправить и дополнить, внеся более 300 (!!!) поправок.

В то же время спокойно продолжал действовать прежний КоАП. За четыре последних года он подвергся только небольшим редакционным правкам (его скорректировали всего четыре закона и один Указ Президента). Хотя до принятия нового КоАП в прежний КоАП вносилось по сотне полноценных изменений в год (иногда за один день принималось по два закона о внесении изменений и дополнений).

Очевидно, столь впечатляющая изменчивость всегда была и поныне остается внутренне присущим свойством административного законодательства. Ведь если учесть не только поправки, внесенные в КоАП, но и указы Президента на ту же тему, то за последние четыре года содержание законодательства об административных правонарушениях изменялось с традиционно высокой интенсивностью - сотни поправок каждый год. Следовательно, можно ожидать, что и в будущем нас ждет изобильный поток законодательных актов, регулярно редактирующих КоАП и ПИКоАП.

Ранее административным правонарушениям посвящался один кодекс и множество подзаконных актов. Теперь все это попытались свести воедино. Кодифицированных норм стало больше - и их разделили между двумя взаимосвязанными кодексами: КоАП и ПИКоАП (по аналогии с гражданским и уголовным правом, где процессуальные и исполнительные процедуры выделены в самостоятельные акты). При этом два новых кодекса в совокупности оказались только на четверть объемнее своего предшественника, поскольку несмотря на рост числа наказуемых правонарушений число государственных органов, привлекающих к ответственности, уменьшилось, а процессуальные регламенты стали компактнее благодаря унификации.

Однако при явном внешнем сходстве КоАП и ПИКоАП разнятся между собой: даже при беглом просмотре заметно, что второй кодекс рождался на ином этапе развития отечественной правовой системы, а именно в тот момент, когда принято подчеркивать приоритет международного права. Кроме того, в ПИКоАП гораздо больше явных шероховатостей. Типа опрометчивого утверждения: "Никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не установленных настоящим Кодексом" (часть 3 ст. 2.3 ПИКоАП). Безусловно, эта норма никоим образом не отражает состояния белорусского права, где помимо административно-процессуальных обязанностей существует великое множество иных (в том числе и конституционных) обязанностей, уклониться от которых никакой ПИКоАП не поможет.

Изучая новые кодексы, следует иметь в виду, что перед нами не новая редакция старых законодательных положений, а серьезнейшая правовая реформа. Ведь административные санкции распространили свое действие не только на всех физических, но и на юридических лиц, "признанных виновными и подлежащих административной ответственности". Естественно, под административное регулирование попали и индивидуальные предприниматели, в очередной раз "последовавшие" за организациями.

Раньше организации и "индивидуалы" карались экономическими санкциями, оставаясь (за редким исключением) вне рамок прежнего КоАП. Разумеется, экономические санкции были очень похожи на административные взыскания, поэтому их (санкции) давно уже (более 15 лет кряду!) собирались трансформировать и включить в КоАП. И вот свершилось! Два родственных вида "проступков-взысканий" слились в один вид с общим названием и унифицированными процедурами преследования.

В результате вместо прежних двух "степеней суровости" наказания их стало четыре.

За один и тот же проступок меньше всех наказываются физические лица. Особенно военнослужащие, милиционеры, "эмчеэсовцы" и финансовые "расследователи", которых нельзя карать исправительными работами и административными арестами (а военнослужащих срочной военной службы нельзя еще и штрафовать). Вообще всем, "живущим по уставу", административную ответственность могут заменить дисциплинарной.

Потом в порядке возрастания степени наказания следуют: должностные лица; индивидуальные предприниматели, отвечающие за нарушения, связанные с предпринимательской деятельностью, без привлечения к той же ответственности в качестве простых физических лиц; юридические лица. Причем организации и их должностные лица получают заслуженное взыскание независимо друг от друга (т.е. за одно и то же нарушение наказывают и юридическое лицо, и его руководителей или работников).

Впрочем, принцип равенства перед законом сформулирован в ст. 4.2 КоАП и в ст. 2.12 ПИКоАП, хоть и дифференцированно по видам лиц, но очень масштабно: "Физические лица равны перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Юридические лица равны перед законом независимо от формы собственности, места нахождения, организационно-правовой формы и подчиненности, а также других обстоятельств".

Для унификации подходов к юридическим и физическим лицам в белорусском законодательстве появилось еще одно "виртуальное" понятие - "вина юридических лиц". Ведь согласно ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным, если установлено, что им не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Однако для проформы сделана оговорка: наказуемы только юридические лица, не предпринявшие все меры по соблюдению административных норм (правил). Но разве ж можно доказать, что предприняты ВСЕ меры, если факт нарушения, как говорится, налицо?

На случай реорганизации юридических лиц в КоАП есть своеобразное "преемство административной ответственности", неизвестное прежним правонарушителям, которые не могли "передавать" наложенные на них взыскания "по наследству". После слияния, присоединения или преобразования юридических лиц к административной ответственности за содеянное "предшественником" будет привлекаться организация, получившаяся в результате реорганизации. А при разделении или выделении - юридическое лицо, получившее согласно разделительному балансу права и обязанности по сделке, приведшей к правонарушению, или по неправомерно использованному имуществу.

Конечно, в последнем случае разобраться, кого наказывать, будет очень сложно. Но именно поэтому, на наш взгляд, будут наказывать любого, причастного к не вполне законной сделке (не вполне "праведному" имуществу).

Легко заметить, что КоАП и ПИКоАП максимально сблизились с Уголовным кодексом Республики Беларусь (далее - УК), Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее - УПК) и Уголовно-исполнительным кодексом Республики Беларусь (далее - УИК). Перечислим основные элементы, "пришедшие" в административное право из уголовного.

1. Произведено массовое заимствование понятийного аппарата. В новые кодексы внедрены такие традиционно "криминальные" понятия, как "деяние", "покушение", "соучастие", "пособник", "повторность", "совокупность", "защита", "материалы", "задержание", "открытые и закрытые рассмотрения (заседания, процессы)", "потерпевший" и т.п. Эти и другие термины (в том числе традиционные для административного права) получили определения, скопированные из УК, УПК и УИК.

Впрочем, для некоторых уголовных "категорий" места в новых кодексах пока не нашлось. К примеру, в тексте ПИКоАП длинное и расплывчатое словосочетание "лицо, в отношении которого ведется административный процесс" все еще используется вместо более точных и кратких терминов "обвиняемый" и "подсудимый". А скромные слова "объяснения" и "опрос" в новых кодексах применяются вместо криминальных "показание" и "допрос".

2. Детализация составных частей правонарушения в КоАП уже мало отличается от аналогичных подробностей в уголовном законодательстве. Кроме того, совпадают основания освобождения от ответственности, а также перечни смягчающих и отягчающих обстоятельств.

3. Возраст, начиная с которого можно наказывать в административном порядке, для отдельных категорий правонарушений снижен с 16 до 14 лет, точно так же, как в отношении уголовных преступлений.

4. В качестве вида взыскания из уголовного законодательства пришло лишение права заниматься определенной деятельностью.

5. По аналогии с УК в ст. 4.5 нового КоАП появилась норма, предусматривающая привлечение к ответственности только "при наличии выраженного в установленном порядке требования потерпевшего либо законного представителя (выделено авт. - Прим. ред.)". Иначе говоря, для наложения взыскания обязательно должна иметься жалоба (претензия) потерпевшего (его представителя). Среди таких дел "по жалобе (доносу)" есть и правонарушения, тем или иным образом сопряженные с бухгалтерским учетом:

- отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 9.6 КоАП);

- присвоение найденного имущества (ст. 10.6 КоАП);

- причинение имущественного ущерба (ст. 10.7 КоАП);

- умышленные уничтожение либо повреждение имущества (ст. 10.9 КоАП);

- разглашение коммерческой или иной тайны (ст. 22.13 КоАП).

Однако по всем этим делам достаточно "помириться" с потерпевшим, чтобы избежать ответственности.

6. В ст. 7.4 КоАП появились новые (аналогичные уголовным) правила определения наказания в одном разбирательстве по нескольким правонарушениям. Теперь каждое наказание определяется отдельно, а потом складывается с остальными. Причем максимально возможная сумма может быть больше, чем предельное наказание за самый "скверный" единичный проступок. В частности, повышается максимум:

- штрафа - до 1 000 базовых величин (далее - БВ);

- лишения специального права - до 5 лет;

- лишения права заниматься определенной деятельностью - до 2 лет;

- ареста - до 25 суток.

До сих пор столь суровые (крупные) взыскания в административном праве не применялись.

Сближение уголовных и административных наказаний повлекло за собой и введение адекватного зачета мер воздействия. Так, например, в срок административного ареста засчитывается время задержания.

7. Принудительное изъятие имущества согласно новому КоАП может быть только дополнительным наказанием и не должно применяться в качестве основного (единственного), как было предусмотрено прежним КоАП.

8. В процессе привлечения к административной ответственности возобладало судебное преследование виновных. Более того, всякое принудительное изъятие имущества теперь возможно только по решению суда. Поэтому и появился ПИКоАП, наполненный положениями, аналогичными судебному разбирательству в УПК и исполнению наказаний в УИК. Говоря проще, административный процесс обогатился достижениями процесса уголовного.

Как уже было сказано выше, существенно сократился список "карательных" органов, т.е. организаций и лиц, уполномоченных привлекать других к административной ответственности. Право на решение по делам об административных правонарушениях в пределах своей компетенции получили "только":

1) районные (городские) суды;

2) хозяйственные суды;

3) сельские, поселковые исполкомы;

4) административные комиссии районных (городских) исполкомов или администрации района в городе;

5) районные (городские), районные в городе комиссии по делам несовершеннолетних;

6) органы внутренних дел;

7) органы Комитета государственного контроля;

8) Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте;

9) органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям;

10) органы государственного санитарного надзора;

11) пограничные войска;

12) таможенные органы;

13) налоговые органы;

14) Департамент ценовой политики Министерства экономики;

15) республиканские и местные финансовые органы;

16) органы Национального банка;

17) органы Министерства транспорта и коммуникаций;

18) органы железнодорожного транспорта;

19) органы Министерства лесного хозяйства;

20) органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды;

21) Департамент по ценным бумагам Министерства финансов;

22) органы государственного энергетического и газового надзора Министерства энергетики;

23) органы Департамента государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты;

24) органы Министерства сельского хозяйства и продовольствия;

25) органы государственной безопасности;

26) государственные природоохранные учреждения, управляющие заповедниками и национальными парками;

27) органы Министерства юстиции.

Как видите, их совсем "немного"! Даже лицензирующих органов у нас в два раза больше! Хотя, конечно, первоначальный вариант ПИКоАП предусматривал более значительное сокращение данного списка. Да только за четыре последующих года доработки он расширился и, скорее всего, будет расширяться и в дальнейшем вместе с развитием государственного учета и контроля.

Ведь судебная процедура утомительна не только для простых правонарушителей, но и для представителей весьма серьезных организаций. Кроме того, в нашем государстве наработан огромный опыт и укоренилась традиция внесудебного привлечения к административной ответственности.

А еще необходимо помнить, что при совершении проступка, влекущего предупреждения или штраф в пределах 2 БВ, протокол не составляется. Вместо этого лица, уполномоченные протоколировать правонарушения, должны выносить предупреждение или штрафовать на месте. То же самое они будут делать с гражданами, признавшими свою вину и выразившими согласие на минимально возможный штраф (но не менее 5 БВ) и полное возмещение причиненного вреда. А вот перечень лиц, уполномоченных составлять протокол (а значит, и наказывать), состоит уже из 76 пунктов (наименований).

Мелочь, но приятно

Мы обнаружили в новых кодексах несколько приятных мелочей, способных, по нашему мнению, облегчить жизнь бухгалтера. Перечислим самые интересные:

- в ст. 7.2 КоАП указано новое обстоятельство, смягчающее административную ответственность, - "совершение административного правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости". Другими словами, бухгалтеру, преступившему закон под давлением начальства, гарантируется снисхождение и санкция, приближенная к минимальной;

- ст. 7.6 нового КоАП покончила с присущими прежнему КоАП наказаниями без срока давности. Теперь даже за правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской и предпринимательской деятельности, против порядка налогообложения и таможенного регулирования, а также за иные административные правонарушения, выразившиеся в неисполнении или ненадлежащем исполнении актов законодательства, регулирующих экономические отношения, можно будет привлекать не позднее 3 лет со дня совершения проступка и 6 месяцев со дня обнаружения. Правда, при этом гораздо детальнее проработан порядок применения сроков давности и удлинены (как правило, на месяц) сроки рассмотрения дела, если решение по нему отменялось при обжаловании;

- задержание любых правонарушителей стало доступно каждому из нас, ибо согласно ст. 5.2 КоАП причинение вреда при задержании физического лица, совершившего преступление или административное правонарушение, ненаказуемо, если оно производилось для передачи виновного уполномоченным органам или для пресечения правонарушений, а иные средства задержания были невозможны.

Что ж, теперь и бухгалтеру не придется опасаться суда, если он огреет массивным дыроколом какого-нибудь злоумышленника, посягнувшего на коммерческую тайну предприятия.

В целом новые кодексы очень похожи на своих разнокалиберных "предшественников". Именно из-за этого будет трудно разглядеть особенности в формулировках статей и различия в санкциях, кажущихся на первый взгляд очень похожими. Поэтому пока мы ограничимся лишь перечислением напрямую связанных с хозяйственной деятельностью организаций норм, отсутствовавших в прежнем КоАП или имевших там иное "обличие":

1) причинение имущественного ущерба, за что полагается 20-50 БВ * (ст. 10.7 КоАП);

2) умышленные уничтожение либо повреждение имущества, повлекшее причинение ущерба в незначительном размере, - 30-70 БВ (ст. 10.9 КоАП);

3) нарушение порядка ведения кассовых операций - 4-30 БВ (ст. 11.7 КоАП);

4) нарушение установленного порядка размещения ценных бумаг белорусских эмитентов - 4-500 БВ (ст. 11.9 КоАП);

5) уклонение от погашения кредиторской задолженности - 6-20 БВ (ст. 11.18 КоАП);

6) уклонение от проведения обязательного аудита и (или) неустранение выявленных аудитором нарушений - 10-50 БВ (ст. 12.31 КоАП);

7) незаконные начисление и выплата премий - 20-200 БВ (ст. 13.12 КоАП);

8) нарушение порядка льготного кредитования - до 50 БВ (ст. 23.7 КоАП);

9) непредставление документов, отчетов и иных материалов - 4-20 БВ (ст. 23.16 КоАП);

10) нарушение порядка составления (оформления) первичных учетных документов, а равно указание в них недостоверной информации - до 10% суммы денежной оценки соответствующих хозяйственных операций (ст. 23.17 КоАП);

11) нарушение установленного порядка регистрации и информирования о финансовых операциях - 2-50 БВ (ст. 23.20 КоАП);

12) нарушение порядка размещения заказов на изготовление бланков строгой отчетности, их изготовления и использования - 10-50 БВ (ст. 23.21 КоАП);

13) несоблюдение требования об обязательной регистрации бланков строгой отчетности - 10-30 БВ (ст. 23.22 КоАП);

14) воспрепятствование реализации особого права ("золотой акции") государства на участие в управлении хозяйственными обществами - до 100 БВ (ст. 23.66 КоАП);

15) заведомо ложное объяснение (заявление) - 10-50 БВ или административный арест (ст. 24.4 КоАП);

16) отказ либо уклонение от дачи объяснений либо экспертных заключений - 8-30 БВ (ст. 24.5 КоАП).

Увы, приведенный перечень далеко не исчерпывающий. А ведь даже там, где всего лишь несущественно изменился размер штрафа за ранее существовавшие проступки, для каждого правонарушителя все нюансы принципиальны. Именно поэтому мы планируем в будущем возвратиться к более подробному рассмотрению административных взысканий, возможных при неправильном осуществлении трудовой и предпринимательской деятельности.

А в качестве примера таких (якобы несущественных изменений) приведем самую бухгалтерскую из всех статей нового КоАП - "Нарушение порядка ведения бухгалтерского учета и правил хранения бухгалтерских документов и иных документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов" (ст. 12.1 КоАП). Здесь за нарушение порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности предусмотрено 4-20 БВ, а за досрочное уничтожение бухгалтерских документов (документов предпринимательской деятельности) и иных документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов либо их сокрытие, либо иное нарушение правил их хранения, - 10-35 БВ.

Статья 1513 прежнего КоАП за то же самое предусматривала соответственно 10-20 БВ и до 100 БВ. Как видите, законодательство может сделаться и мягче, ибо в первом случае существенно опускается нижняя планка, а во втором - еще существеннее верхняя.

И в завершение необходимо отметить, что многие виды новых правонарушений и размеры наказаний за них давно известны благодаря появившимся ранее решениям Главы государства. В качестве яркого примера можно привести налоговые правонарушения, урегулированные до вступления в силу новых кодексов Указом Президента Республики Беларусь от 30.06.2006 № 419 "О дополнительных мерах по регулированию налоговых отношений", ставшим прообразом для КоАП.

Итак, обобщая сказанное, отметим, что согласно действующим с 1 марта 2007 г. кодексам:

- юридические и физические лица за одинаковые проступки несут разную административную ответственность по одним и тем же нормам права (статьям КоАП);

- суд стал ключевым звеном административного процесса и единственным органом, применяющим принудительное изъятие имущества;

- практически стерлась грань между уголовным и административным правом;

- существенно сократилось как число органов, уполномоченных издавать акты об административной ответственности, так и перечень лиц, имеющих право налагать соответствующие взыскания;

- понятия "экономические санкции" и "возмездное изъятие вещей" "канули в Лету".

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) Минск «Беларусь» 2004г.

2 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003г. № 194-З. Принят Палатой представителей 17 декабря 2002 года. Одобрен Советом Республики 2 апреля 2003 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 09.06.2003, № 63, рег. № 2/946 от 20.05.2003).

3 Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З. Принят Палатой представителей 9 ноября 2006 года. Одобрен Советом Республики 1 декабря 2006 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 17.01.2007, № 14, рег. № 2/1291 от 03.01.2007).

4 Бельский К.С., Козлов Ю.М., и др. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. - М., Юрист, 2002.

5 Курс административного права Республики Беларусь 2-е изд. Автор: А. Крамник. Издательство «Тесей», 2006г. - 616с.

6 Постникова А.А., Сухаркова А. И. Административное право Республики Беларусь: Учебное пособие Мн.: Академия МВД Республики Беларусь, 2001. - 127с.

7 Сухаркова А. И. Административное право Республики Беларусь. - Могилёв: «Могилёвская областная типография», 1999. - 172с.