Отдельно следует сказать о тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе принимать решение только на коллегиальной основе. Речь идет о Совете Федерации, Правительстве Российской Федерации, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а также о Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду с вышеназванными документами должны представить решение соответствующего коллегиального органа (постановление Правительства Российской Федерации, постановление Совета Федерации и т.д.) с указанием своего представителя в Государственной Думе по данному законопроекту (см. п. 2 ст. 105 Регламента). Примером тому служит постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от 18 октября 2000 г. № 3-ФЗ «О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Баглай М.В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 442..

Следует отметить, что в России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных документах, что подготовка и принятие законов - прерогатива парламента, и даже не всего парламента, а его нижней палаты - Государственной Думы. Да ничего подобного!

Законодательная инициатива - это важнейшая функция Правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы. А наше Правительство перекладывает всю ответственность за подготовку законов на парламент.

Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела права законодательной инициативы для основных участников законодательного процесса - комитетов и комиссий парламента, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Отметим, однако, что некоторые наиболее важные инициативы - об отрешении Президента от должности, о вотуме недоверия Правительству, о поправках и пересмотре Конституции могут быть внесены лишь группой депутатов. Широкое использование депутатами права индивидуальной законодательной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов, многие из которых в достаточной степени не проработаны и носят популистский характер. Эти проекты огромными кипами вносятся на Совет Думы, рассылаются в комитеты, в субъекты Российской Федерации. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.

Другой важный аспект "производственного процесса" - планирование. Разумеется, у Государственной Думы есть план законопроектных работ, но при ближайшем рассмотрении выясняется, что этот план составлен из предложений комитетов, депутатов, других субъектов законодательной инициативы. Какой-либо концепции развития законодательства за ним не стоит Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М.: Статут, 2002. С. 247..

В настоящее время российское законодательство развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов (наиболее яркие примеры - Закон о разделе продукции и Закон о рынке ценных бумаг). Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую все же правовую систему мы хотим у себя иметь? Понимая необходимость и важность этой задачи, Правовое управление совместно с рядом комитетов Государственной Думы создало несколько экспертных советов по отраслям законодательства. Предполагалось, что эти экспертные советы должны заняться разработкой концепции развития соответствующей отрасли законодательства и экспертной оценкой вносимых законодательных инициатив.

Главный недостаток в работе российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том, что она довольно часто переходит на работу в режиме "штурма". Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда комитеты "подчищают закрома" и законопроекты пачками, по два-три десятка в день. Разумеется, что говорить о качестве здесь не приходится. "Скоростное" законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых и специалистов.

Законодательная машина, как и любая машина, должна иметь не только мотор, но и тормоза. О моторе было рассказано, теперь несколько слов о тормозах. В качестве тормозов законодательного процесса выступает необходимость одобрения закона верхней палатой. Советом Федерации, и возможность "вето" Президента. Положение дел здесь таково. В 1996 году Государственной Думой было рассмотрено 256 законопроектов. Из них Совет Федерации отклонил 67. Президент Российской Федерации наложил "вето" еще на 53 закона, принятых Госдумой и одобренных Советом Федерации. Если учесть, что из числа принятых законов 63 - это законы о ратификации, на которых "вето" накладывается исключительно редко, то получается, что почти каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой отклонялся Советом Федерации, и практически каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации отклонялся Президентом Российской Федерации. Однако и новая Государственная Дума пятого созыва включила в проект законодательной деятельности в весенней сессии около 300 законопроектов.

В этой связи позволим обратить внимание на два обстоятельства: во-первых, на то, что Президент Российской Федерации работает фактически как третья палата парламента, и "вето" Президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законотворческого процесса. И, во-вторых, на небывало высокий процент работы "на корзину". В чем причины такого положения дел? Проблема многократно обсуждалась на различных уровнях и в Госдуме, и в Совете Федерации. Моя позиция по данному вопросу сводится к следующему:

Проблема, на мой взгляд, будет немедленно решена, как только Правительство станет не критиком и тормозом, а главным "мотором" законодательного процесса. В этом случае оно будет озабочено, прежде всего, не тем, как бы затормозить "чрезмерно бурную", по его мнению, законодательную активность депутатов, а тем, чтобы как можно успешнее провести через парламент собственные законодательные инициативы.

Из числа отвергнутых законодательных инициатив по очень грубой приблизительной оценке 50 процентов - это действительно "технический брак", результат спешки и пренебрежения элементарными правилами юридической техники. Процент технического брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, служб парламента, сотрудничества правовых управлений Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента.

Вторая половина законодательного брака - политический брак, результат того, что по законопроекту не было достигнуто согласие ведущих политических сил. Разумеется, разграничение между "техническим" и "политическим" браком достаточно относительно.

И, наконец, последнее, о чем хотелось бы сказать, характеризуя российскую законодательную машину - авторском надзоре и "послепродажном сервисе". Принятие закона - это последняя стадия законодательного процесса, но начальная стадия реализации закона. Какова судьба нашего "детища", которое мы общими усилиями "выкатываем за ворота"? Что с ним после этого происходит? Доходит ли информация до исполнителей? Как она воспринимается? Довольны ли "заказчики" принятым законом или ругают его, на чем свет стоит? Какова материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему нормативные правовые акты? И, наконец, каковы реальные результаты реализации принятого закона: достигнута ли запланированная (как правило, очень важная и благородная) цель или закон не принес никакой пользы, или даже, паче чаяния, причинил вред?

У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться всеми этими вопросами, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально-правовой эффект.

Сегодня ведется подготовка новой редакции Регламента Госдумы, которая во многом учитывает обозначенные мной проблемы и содержит подходы к их решению. Постепенно отлаживается рабочая коммуникация подразделений аппарата Государственной Думы в процессе законотворчества. В Государственной Думе создана компьютерная сеть, которая позволяет автоматизировать многие производственные процессы, осуществлять их в электронной форме. В перспективе - создание единой компьютерной сети для всех федеральных органов государственной власти. Большие надежды мы связываем с созданием базы данных по сравнительному правоведению, которая позволит шире и главное более осмысленно использовать зарубежный опыт, опираться в национальном законотворчестве на нормы и стандарты Совета Европы. Правовое управление выступает, и всегда выступало за открытость, "прозрачность" законодательного процесса, его серьезную научную обоснованность и эффективность по конечным целям.

Глава 2. Порядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ

2.1 Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии со статьями 95 и 96 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается Федеральным законом.

Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ от 23.05.2005, № 21, ст. 1919. (далее - Закон) определил порядок избрания депутатов Государственной Думы.

Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия (ст. 6 Закона).

Если Президент Российской Федерации не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Федеральный закон предусматривает, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам, то есть по единому федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями.

Для проведения выборов депутатов Государственной Думы образуются единый федеральный избирательный округ. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу (ст. 4 Закона).

Кандидаты в депутаты Государственной Думы (далее - кандидаты) выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов.

Право включения в партийные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы принадлежит партийным съездам (конференциям) в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" СЗ РФ от 16 июля 2001 г. N 29 ст. 2950.. Партия вправе включать в партийные списки кандидатов в депутаты лиц, не являющихся членами данной партии.

Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов определяются партиями. Партия определяет порядок размещения кандидатов в федеральном списке кандидатов, соответствующие субъектам РФ или группам субъектов РФ, при этом в региональной части Федерального списка кандидатов должно быть, указано, какому субъекту РФ или группе субъектов РФ соответствует каждая из региональных групп кандидатов.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией.

Политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих данным выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрации выдвинутого ею федерального списка кандидатов.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 10 тысяч.

В случае проведения досрочных выборов депутатов Государственной Думы количество подписей избирателей, необходимое для регистрации федерального списка кандидатов, а также количество подписей, собираемых на территории каждого субъекта Российской Федерации, и количество подписей, собираемых за пределами территории Российской Федерации, сокращается вдвое.

Политическая партия в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов вправе внести на специальный счет Центральной избирательной комиссии Российской Федерации избирательный залог. Указанный счет открывается в филиале Сберегательного банка Российской Федерации. Размер избирательного залога в настоящее время составляет 15 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии и не может превышать 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии (ст. 64 Закона).

Избирательный залог считается внесенным при условии представления политической партией в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копии платежного документа о перечислении избирательного залога с отметкой филиала Сберегательного банка Российской Федерации.

Для регистрации федерального списка кандидатов уполномоченный представитель политической партии представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации:

1) первый финансовый отчет политической партии;

2) сведения об изменениях в федеральном списке кандидатов, произошедших после его заверения, и об изменениях в сведениях, о каждом кандидате из федерального списка кандидатов, ранее представленных.

Если в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов осуществлялся сбор подписей избирателей, для регистрации вместе с документами, представляются:

1) подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам Российской Федерации, на территориях которых осуществлялся сбор подписей избирателей. Количество подписей избирателей, содержащихся в представляемых в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации подписных листах, может превышать необходимое для регистрации федерального списка кандидатов количество подписей, установленное настоящим Федеральным законом, но не более чем на 5 процентов;

2) протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде;

3) список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей,;

4) документ, подтверждающий факт оплаты изготовления подписных листов.

Если выдвижение федерального списка кандидатов обеспечивается избирательным залогом, вместе с документами, представляется копия платежного документа о перечислении избирательного залога с отметкой филиала Сберегательного банка Российской Федерации.

Все документы для регистрации федерального списка кандидатов представляются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации одновременно не ранее чем за 75 дней и не позднее, чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени (ст. 42 Закона).

Также кандидаты предоставляют сведения о размере и об источниках доходов кандидата, сведения об имуществе, принадлежащим кандидату на праве собственности, первый финансовый отчет. По результатам проверки избирательные комиссии принимают решение о регистрации кандидатов, Федерального списка кандидатов либо выносят мотивированное решение об отказе в регистрации.

При приеме документов для регистрации федерального списка кандидатов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает уполномоченному представителю политической партии документ, который подтверждает прием представленных документов и в котором указываются дата и время приема.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем через 10 дней после приема необходимых для регистрации федерального списка кандидатов документов (а если внесен избирательный залог, - после его поступления на специальный счет Центральной избирательной комиссии Российской Федерации) принимает решение о регистрации федерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в его регистрации.

В решении о регистрации федерального списка кандидатов указываются дата и время регистрации. В случае принятия решения об отказе в регистрации федерального списка кандидатов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана в течение суток с момента принятия данного решения выдать уполномоченному представителю политической партии копию решения с изложением оснований отказа. Основаниями отказа являются:

1) несоблюдение требований при выдвижении федерального списка кандидатов, предусмотренных федеральными законами "О политических партиях", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и настоящим Федеральным законом;

2) наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации федерального списка кандидатов, более 10 процентов подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен;

3) недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации федерального списка кандидатов, либо выявление 5 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранных для проверки;

4) внесение избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено законом, либо внесение избирательного залога за счет средств, поступивших в соответствующий избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом;

5) несоздание политической партией своего избирательного фонда. Отсутствие средств в избирательном фонде не является основанием для отказа в регистрации (ст. 44 Закона).

Для выборов депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает избирательный бюллетень, утверждаемой Центральной избирательной комиссией РФ.

В избирательном бюллетене по федеральному избирательному округу помещаются в порядке, определяемом по результатам жеребьевки, наименования политических партий, которыми выдвинуты зарегистрированные Федеральные списки кандидатов в депутаты. Под наименованием политических партий помещаются фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из общефедеральной части федерального списка кандидатов. В каждом субъекте Федерации в избирательном бюллетене указывается также название соответствующей этому субъекту региональной группы кандидатов федерального списка кандидатов данного избирательного объединения, избирательного блока, а также фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из соответствующей региональной группы кандидатов.

Подсчет голосов производит участковая избирательная комиссия, которая передает протоколы об итогах голосования в вышестоящие комиссии. Результаты выборов по одномандатным избирательным округам определяются окружной избирательной комиссией. Результаты выборов по общефедеральному избирательному округу определяются Центральной избирательной комиссией.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются (ст. 82 Закона).

Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

2.2 Внутреннее устройство Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Государственную Думу Федерального Собрания РФ возглавляет Председатель Государственной Думы, который избирается из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Для избрания Председателя Государственной Думы требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Наряду с Председателем, Государственная Дума избирает первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. Порядок их избрания урегулирован Регламентом Государственной Думы СЗ РФ. № 219. 2000. Ст. 347..

Регламент Государственной Думы устанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.

Полномочия Председателя Государственной Думы схожи с полномочиями Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Круг полномочий Председателя Государственной думы определен Регламентом Государственной Думы.

Совет Государственной Думы - коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. Заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. В число полномочий Совета Государственной Думы входят:

формирование проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц;

формирование проекта работы Государственной Думы на очередное заседание;

техническое обеспечение законотворческой деятельности.

B Государственной Думе создаются депутатские объединения: депутатские фракции и депутатские группы.

Под депутатской фракцией понимается депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по Федеральному избирательному округу, а также из числа депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данной депутатской фракции. Депутатские фракции подлежат регистрации Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник, - М.: Юристъ, 1995. С. 352..

Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.

Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатской объединении.

Основными структурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению осуществляют:

предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;

подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступивших на рассмотрение Государственной Думы;

в соответствии с решениями палаты подготовку запросов в Конституционный Суд Российской Федерации;

проводимые Государственной Думой парламентские слушания;

оформление заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

вопросы организации своей деятельности.

Государственная Дума четвертого созыва образовала следующие комитеты: по бюджету и налогам, по кредитным организациям и финансовым рынкам, по экономической политике и предпринимательству, по обороне, по безопасности, по международным делам, по собственности, по энергетике, транспорту и связи, по вопросам местного самоуправления, по уголовному и гражданскому законодательству, по конституционному законодательству и госстроительству, по регламенту, по информационной политике, по труду и социальной политике, по проблемам Севера и Дальнего Востока, по делам общественных объединений и религиозных организаций, по делам федерации и региональной политике, по СНГ и связям с соотечественниками, по промышленности и строительству, по делам женщин, семьи и молодежи, по образованию и науке, по сельскому хозяйству, по культуре, по делам национальностей, по охране здоровья, по природным ресурсам, по физической культуре и спорту, по экологии, по делам ветеранов и назначила председателей этих комитетов Российская газета. № 6, от 17.01.2004.:

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва.

Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов - постоянно действующих органов палаты - деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума четвертого созыва образовала комиссия по мандатным вопросам и парламентской этике и назначила председателя этой комиссии Геннадия Райкова. Данная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета.

В соответствии со своим Регламентом Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю с 12 января по 20 июня и осеннюю - с 01 сентября по 25 декабря.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях, депутатских объединениях, а также с избирателями.

В соответствии со статьей 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. При этом Президент РФ имеет право созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Заседания Государственной Думы проводятся по средам и пятницам. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся, открыто и гласно. Государственная Дума в порядке, предусмотренном Регламентом, может принять решение о проведение закрытого заседания. На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думы, задавать вопросы, а также пользоваться иными установленными правами. Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палат. Проекты Федеральных законов, постановлений Государственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее, чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с предлагаемой Советом Государственной Думы повесткой и заблаговременно разосланный депутатам программой законопроектной работы на очередную сессию Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании, календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным Советом Государственной Думы, и календарем рассмотрения вопросов на очередные две недели работы, утверждаемым Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат:

послания и обращения Президента РФ, законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ;

проекты Федеральных законов о Федеральном бюджете и о бюджетной системе РФ;

Федеральные законы и Федеральные Конституционные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ и некоторые другие вопросы.

На заседании Государственной Думы предусмотрен "правительственный час" для ответов членов Правительства РФ на вопросы депутатов.

Заседания Совета Государственной Думы проводятся по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, в депутатских объединениях. По вторникам проводятся также парламентские слушания. Каждая последняя неделя месяца предназначается для работы депутатов с избирателями.

Государственная Дума в соответствии с Регламентом использует различные виды голосования. К их числу относятся: голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, качественным или альтернативным.

Решения Государственной Думы принимаются в режиме открытого или тайного голосования. Открытое голосование может быть поименным. Тайное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов, принявших участие в голосовании.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ или Регламентом. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

Наряду с общим порядком работы Государственной Думы, Регламент Государственной Думы устанавливает специальный порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией РФ. Полномочия Государственной Думы могут быть досрочно прекращены вследствие ее роспуска.

Согласно статьи 109 Конституции РФ Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях и порядке, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ.

Конституция РФ содержит три основания для роспуска Государственной Думы:

Государственная Дума распускается после трехкратного отклонения представленных ей Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ;

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, если Председатель Правительства РФ поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, а она откажет Правительству РФ в доверии;

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. /Под ред. Б. Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. С. 561..

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска предыдущей.

Государственная Дума не может быть распущена в следующих случаях:

в связи с выражением ею недоверия Правительству РФ в течение года после ее избрания;

с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;

в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов (ст. 103 Конституции РФ):

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

государственная дума власть депутат

Глава 3. Законодательная деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ

3.1 Рассмотрение и принятие законов депутатами Государственной Думы

Юридическая сила принимаемых Федеральным Собранием законов неодинакова. Первое место в иерархии законов занимают законы РФ о поправках к Конституции РФ. Они имеют такую же юридическую силу, что и сама Конституция РФ. На втором месте стоят Федеральные Конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и не могут ей противоречить. Третье место отводится Федеральным законам, принимаемым по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам исключительного ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральные законы не могут противоречить Федеральным Конституционным законам.

Конституция РФ в силу Федеративного характера государственного устройства России закрепляет принцип верховенства Федерального закона по отношению к законам субъектов Федерации. Так, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить Федеральному закону, принятому по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный закон. В тоже время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ, принимают постановления.

Законодательная деятельность в Государственной Думе представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется принятие законов.

Законодательная деятельность в Государственной Думе состоит из следующих основных стадий:

законодательная инициатива;

предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах;

рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

передача принятых или одобренных законов в Совета Федерации.

Наряду с основными стадиями в законодательной деятельности Государственной Думы могут присутствовать и дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов:

повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ Баглай М.Т. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 512-513..

Первая стадия законодательной деятельности Государственной Думы - законодательная инициатива - представляет собой внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами, имеющими на это право.

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают:

Президент РФ;

Совет Федерации;

члены Совета Федерации;

депутаты Государственной Думы;

Правительство РФ;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

Конституционный Суд РФ по вопросам своего ведения;

Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения;

Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.

Субъекты, не наделенные Конституцией РФ правом законодательной инициативы (граждане, общественные объединения, государственные органы), могут вносить законопроекты через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Статья 95 Регламента Государственной Думы предусматривает и другие формы реализации права законодательной инициативы, которые могут осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

поправок к законопроектам Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. /Под ред. Б. Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. С. 546-547..

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текста законопроекта, с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключения Правительства РФ в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ Баглай М.Т. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 514..

После надлежащего оформления законопроекта субъектом права законодательной инициативы и направления его в Государственную Думу, документ поступает в Аппарат Государственной Думы, где производится его регистрация. При регистрации на каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой Федерального Конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Затем секретариат Председателя Государственной Думы готовит проект поручения, который подписывает Председатель Государственной Думы. С указанным поручением законопроект направляется в комитет, который ведет работу по подготовке законопроекта к рассмотрению в Совете Государственной Думы. В комитете законопроект первоначально рассматривается на предмет правильности оформления и наличия всех необходимых сопроводительных документов Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 7 июля 2000 г.). //Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998 г., N 7, ст. 801..

Совет по предложению комитета определяет, этот ли или какой-либо другой комитет является ответственным исполнителем, могут определяться и соисполнители. В последнем случае основную работу проводит ответственный комитет, а другие готовят свое мнение в форме заключения комитета. Совет направляет законопроект депутатам, Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.

В ответственном комитете председатель передает документ депутату (или депутатам) - члену комитета, который занимается данной проблематикой (в соответствии с распределением обязанностей внутри комитета между депутатами), а также специалисту (специалистам) аппарата данного комитета. В тех случаях, когда документ объемный либо представляет большую общественную значимость, создаётся рабочая группа из депутатов, специалистов аппарата соответствующего комитета, ученых, специалистов федеральных органов исполнительной власти и т.п. Решение о создании рабочей группы и о ее составе принимается на заседании комитета.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации.

Срок работы над проектом закона зависит от разных причин. Конечно же, влияет качество подготовки внесенного проекта, объем текста, серьезное влияние оказывает политическая составляющая документа. Наряду с этими факторами существует зависимость срока прохождения законопроекта по инстанциям от профессионализма депутата, который несет ответственность за данный документ, его знания предмета проекта, регламента, а также умения убедить других парламентариев в необходимости принятия данного документа. Вместе с тем на практике предельные сроки работы над законопроектом устанавливаются не более 30 дней. Что касается законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Регламент указывает на то, что Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до рассмотрения законопроектов на заседании Государственной Думы направляет их в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (п. 2 ст. 109 Регламента).

В истории работы Государственной Думы были случаи, когда внесенный законопроект проходил инстанции Государственной Думы по несколько лет. Так, проект Федерального закона «Об адвокатуре» «ходил» по Государственной Думе шесть лет (внесен Президентом Российской Федерации в начале 1996 г.). Вместе с тем были и другие ситуации, когда от внесения законопроекта до принятия законодательного акта проходила неделя (например, Федеральный конституционный закон «О государственном гербе Российской Федерации»).

После того, как депутат, курирующий законопроект, либо рабочая группа посчитает, что документ можно выносить на первое чтение, законопроект направляется комитетом на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, где документ подвергается юридической экспертизе, соответствующее заключение представляется комитету, затем рассматривается на заседании комитета и принимается одно из трех решении Исаков В. «Подготовка, принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения» // Российская юстиция, 1997, №7.:

Документ рекомендуется комитетом для принятия Государственной Думой в первом чтении, часто с замечаниями.

Документ рекомендуется комитетом для отклонения Государственной Думой.

Комитет рекомендует депутату или рабочей группе доработать проект заключения по проекту и представить на рассмотрение комитета.

После этого комитет направляет все документы по законопроекту, включая заключение комитета, если были соисполнители, то и их заключения, в Совет Государственной Думы для включения в повестку дня на конкретную дату и рассмотрения в первом чтении на заседании Государственной Думы (как правило, это одно из ближайших заседаний).

Цели первого чтения состоят в следующем. На этой стадии законодательного процесса предложенный законопроект проходит самую «грубую» и детальную чистку, решается вопрос о том, возможно ли дальнейшее рассмотрение предложенного проекта. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении первым докладывает представитель субъекта права законодательной инициативы, если же в качестве субъекта выступает депутат Государственной Думы, то, как правило, докладывает он сам. В качестве содокладчика выступает представитель комитета, который курировал данный проект. В тех случаях, когда субъектом права законодательной инициативы является депутат, и он работает в комитете, который несет ответственность за данный документ, то возможен один совместный доклад и от субъекта права законодательной инициативы, и от комитета.

После выступлений докладчиков им задают вопросы, и соответственно после ответов депутаты имеют право выступить по теме рассматриваемого законопроекта. Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации, представителю Президента и заключительное слово - докладчикам. В итоге дискуссии председательствующий на заседании ставит законопроект на голосование. При этом предлагается принять законопроект не в смысле агитации - этого делать председательствующий не вправе, - а говорится: «Кто за то, чтобы принять данный законопроект?» Дело в том, что на пульте у каждого депутата есть кнопки «за», «против», «воздержался», поэтому постановка вопроса именно такая.

Если законопроект является проектом федерального закона, то для его принятия требуется простое большинство от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов, если же документ является проектом федерального конституционного закона, то необходимо так называемое конституционное большинство - две трети от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее 300 голосов Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. - М.: Издательство БЕК, 1996. С. 325..

Законопроект, принятый в первом чтении, дорабатывается в комитете, его представляющем. Субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту. При этом срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - менее 30 дней (п. 5 ст. 119 Регламента). Поправки вносятся в форме изменений и дополнений статей документа либо изменения их редакции. Авторы поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. В случае признания комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок.

На основании п. 3 ст. 132 Регламента сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Комитет может согласиться с поправками и включить их в текст представляемого законопроекта. В таком случае комитет рекомендует Государственной Думе принять таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для принятия.

После обсуждения на заседании комитета и принятия решения о возможности рассмотрения законопроекта во втором чтении проект направляется в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

После этого комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы пакет документов, перечень которых указан в ст. 122 Регламента, а именно:

проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений (если таковые есть);

текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);