Изъятие земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд

Пункт 3 ст. 63 ЗК РФ расширенно воспроизводит предложение второе ст. 280 ГК РФ (собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (статья 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период).

Наконец, необходимо еще указать на непосредственную связь между подп. 3 п. 1 и п. 4 ст. 63 ЗК РФ со ст. 62 ЗК РФ, так как в процессе изъятия земельного участка и возмещения его рыночной стоимости решается зачастую и вопрос о возмещении упущенной выгоды. Определение рыночной стоимости и размера упущенной выгоды являются в настоящий момент наиболее болезненными для участников земельных отношений, особенно в случае недостижения между ними соглашения. Понятие рыночной стоимости объекта оценки дано в ст. 3 Закона об оценочной деятельности:

под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;

цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

Для целей возмещения рыночной стоимости земельного участка независимые оценщики (а также эксперты в случае проведения судебной экспертизы оценки недвижимого имущества) также основываются на распоряжении Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков".

Причина споров между исполнительными органами государственной власти (органами местного самоуправления) и собственниками кроется в методе расчета рыночной стоимости и, как следствие, разнице (в десятки раз) между действительной рыночной стоимостью и стоимостью, которую считают рыночной публичные образования.

Одной из самых серьезных гарантий прав собственников, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельного участка при его резервировании и возможном изъятии для государственных и муниципальных нужд, по мысли федерального законодателя, должна была являться ссылка публичного субъекта на документы территориального планирования.

Ведь ни предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка, ни предоставление нового земельного участка взамен изымаемого, ни включение всех необходимых затрат на спокойное использование земли в выкупную цену, ни льготный срок, предшествующий изъятию земельного участка, в сущности, не могут вернуть ущемленному собственнику главного - самой земли как основы его жизни и деятельности и как средства производства, как имущества, наконец.

В связи с вышеизложенным крайне важным являлся механизм реализации нормы, изложенной в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой изъятие (а значит, в силу ст. 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации, и резервирование) земельных участков возможно лишь в нескольких случаях:

1) в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) в связи с размещением особо важных объектов, при исключительности случая их размещения и невозможности иного решения задачи, без ущемления обладателей прав на землю;

3) в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Особую сложность на практике представляет доказывание исключительности случая принудительного изъятия (и резервирования) земельных участков для государственных нужд и невозможности иного размещения, указанного в ч. 2 ст. 49 ЗК РФ, объекта.

Представляется, что законность резервирования земельных участков для размещения объектов, перечисленных в ст. 49 Земельного кодекса, и этих участков изъятия должна в обязательном порядке подтверждаться ссылкой на такой документ территориального планирования (глава III Градостроительного кодекса Российской Федерации), как генеральный план города, как основной документ территориального планирования (ст. 23) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.12.2015) // Российская газета. 2004. N 290..

Вместе с тем судебная практика, практика высших судебных инстанций исходят из той точки зрения, что именно на государственный орган возложено бремя доказывания необходимости изъятия земли и отсутствия иных вариантов размещения объекта. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в Определении от 28 февраля 2008 г. N 1828/08 отметил, что "обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение" Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. N 1828/08 // СПС "КонсультантПлюс".2016.. А поскольку Суду не были представлены доказательства необходимости строительства объектов для нужд города в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также доказательства отсутствия других вариантов размещения этих объектов, суд, руководствуясь ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, правомерно пришел к выводу, что распоряжение администрации об изъятии земельного участка в оспариваемой части не соответствует нормам земельного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителей, а потому, руководствуясь ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обоснованно удовлетворил заявленные требования. ВАС РФ, в свою очередь, исходя из вышеизложенного, отказал в передаче дела в Президиум Суда для рассмотрения по существу.

Можно утверждать, что судебная практика достаточно определенно придерживается указанной позиции в вопросе о том, на кого возлагается бремя доказывания обоснованности изъятия земельного участка.

Еще в 2005 г. Федеральный арбитражный суд Центрального округа в своем Постановлении указал, что принудительное изъятие земельного участка для размещения объектов государственного или муниципального значения допускается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов См: Постановление ФАС Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18 // СПС "КонсультантПлюс".2016..

При этом в этом же судебном акте указано, что в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт.

Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения этих объектов не представлено, то суд обоснованно в силу требований ст. 13 ГК РФ признал ненормативный акт государственного органа недействительным.

Согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" // Российская газета. 2008. N 160. (в дальнейшем - Положение о резервировании) решение о резервировании земель принимается на основании документов территориального планирования.

С 1 января 2013 г. в силу вступил запрет на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, подготовке документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, а также на предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии правил землепользования и застройки (ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Общественность имеет возможность участвовать в обсуждении указанных документов.

Следовательно, при ссылке на данные документы публичный интерес действительно выступает как общественный в подлинном понимании.

Законодатель в Положении о резервировании предусмотрел и такую гарантию, как возможность ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель, а также опубликование сообщения о резервировании в СМИ.

Согласно частям 7 и 8 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

Указанные законоположения необходимо однозначно признать позитивными. Однако на практике в настоящее время возникают ряд проблем в процессе принятия документов территориального планирования, и гарантии прав обладателей земельных участков соблюдаются не в полной мере.

Это вызвано несколькими причинами.

Во-первых, действительно, при утверждении документов территориального планирования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, а заинтересованные лица имеют возможность направить свои замечания уполномоченному органу государственной власти или органу местного самоуправления для включения в протокол публичных слушаний. Однако на практике включением в протокол публичных слушаний вышеуказанных замечаний публичный субъект и ограничивается. Как правило, властным субъектом готовится решение с указанием на то, что предложения заинтересованных лиц учтены. Таким образом, требования законодательства, и в частности ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выполняются лишь формально.

Проведение публичных слушаний и учет мнения населения при принятии документов территориального планирования и основного документа территориального планирования - Генерального плана поселения - зачастую носят формальный характер, не способствуют реализации законных прав и интересов правообладателей земельных участков в границах поселения.

Разумеется, законодателем предусмотрены нормы гарантии, согласно которым документы территориального планирования могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке в случае, если их права нарушаются или могут быть нарушены вышеуказанными документами. Так, например, такая норма содержится в ч. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, применительно к генеральному плану поселения, городского округа.

Однако сам проект документа территориального планирования не может быть оспорен в судебном порядке, т.к. это противоречило бы основным началам процессуального законодательства, и такое положение необходимо, видимо, признать правильным, вместе с тем в момент, когда такой проект становится нормативно-правовым актом и его можно оспорить в суде, права природопользователя вполне могут быть ущемлены.

Таким образом, создается странная ситуация. С одной стороны, обладатель земельного участка заранее знает, что готовится документ, который, по его мнению, будет его законные права и интересы ущемлять.

Такой ущемленный природопользователь уведомляет публичного субъекта о недопустимости такой ситуации, путем направления соответствующих замечаний в рамках процедуры публичных слушаний.

Обладатель прав на землю, с одной стороны, уверен, что его замечания будут приобщены к проекту генерального плана, поскольку согласно, например, ч. 12 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

С другой стороны, лицо, направившее замечания, совсем не может быть уверено, что оно будет услышано публичным субъектом. Более того, на практике сегодня, особенно в условиях той спешки, в которой принимаются документы территориального планирования, оно может быть уверено в обратном.

Такое положение вещей делает учет мнения населения при принятии документов территориального планирования во многом институтом декларативным и должно быть изменено.

Во-вторых, хотя законодателем предусмотрена возможность обращения заинтересованных физических и юридических лиц к публичному субъекту с предложениями о внесении изменений в документы территориального планирования, однако изменения принимаются согласно той же процедуре, что была описана выше, и следовательно, права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли по-прежнему не гарантированы должным образом. Более того, например, ряд положений Градостроительного кодекса вообще позволяют внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов, например, в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, без проведения публичных слушаний (ч. 18 ст. 24 ГрК).

Решением указанной проблемы было бы внесение в законодательство изменений, согласно которым предложения, высказанные на публичных слушаниях по проектам документов территориального планирования, в обязательном порядке должны быть учтены путем мотивированного принятия либо мотивированного отклонения публичным субъектом, в форме ненормативного акта, который можно было бы обжаловать в трехмесячный срок со дня, когда данные предложения приняты либо отклонены, по действующим правилам процессуального законодательства.

Это позволило бы в рамках производства об обжаловании ненормативных актов приостанавливать процедуру рассмотрения проектов документов территориального планирования, предотвратило бы возможные нарушения прав природопользователей, гарантировало бы их права в дальнейшем, при резервировании и изъятии земельных участков для государственных нужд.



ГЛАВА 2. ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ЗАКАЗНИКА (ООПТ «Карпово»)

2.1 Принятие решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд для создания «Карпово»

В данной выпускной квалификационной работе рассматривается изъятие земель для государственных и муниципальных нужд в целях создания государственного природного заказника «Карпово» на территории деревни Карпово Югского сельского поселения Череповецкого муниципального района.

Природно-экономическая характеристика территории расположения объекта.

Череповецкий район является муниципальным образованием Вологодской области (рисунок 1).

Рисунок 1 - Расположение Череповецкого муниципального района

Район располагается в юго-западной части региона, соседствует с Кадуйским, Устюженским, Белозерским, Кирилловским, Шекснинским районами, граничит с Тверской и Ярославской областями. Климат Череповецкого района Вологодской области определяются как умеренно-континентальный с умеренно теплым летом, холодной зимой и неустойчивым режимом погоды.

Общие сведения о районе представлены в таблице 1

Таблица 1 - Общие сведения о Череповецком муниципальном районе Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2013 года. -- М.: Федеральная служба государственной статистики Росстат, 2013. -- 528 с.

Показатели	Значение
Численность населения: - в районе -в райцентре	40 133 человек 318 107 человек
Расстояние до областного центра:	131 км
Площадь территории района:	7640 кв. км.

У Череповецкого муниципального района есть свой герб и флаг (рисунок 2)

Рисунок 2 - Герб и флаг Череповецкого района муниципального района

В Череповецком районе расположены крупнейшие индустриальные предприятия Северо-Запада, также имеются и весьма привлекательные места для отдыха и охоты. Немалую часть района занимает Рыбинское водохранилище, которое местные жители иногда называют даже морем, которое существенно повлияло на разнообразие животного мира окружающих мест.

Охотничьи угодья района, несмотря на соседство предприятий-гигантов, считаются довольно чистыми в экологическом смысле и богатыми птицей и зверем. Например, поголовье лосей в местных таежных окрестностях -- одно из самых высоких в области.

По территории района проходит Волго-Балтийский водный путь, на юге его размещается Дарвинский заповедник. Центром района является город Череповец (порт на реке Шексне, входящей в систему Волго-Балтийского водного пути).

Рисунок 3 - Административное деление района

Районный центр Череповецкого района - город Череповец, расположен при впадении реки Ягорбы в реку Шексну (левый приток Волги), недалеко от Рыбинского водохранилища. Расстояние от Череповца до областного центра составляет 126 км.

С 2015 года в состав муниципального района входят четыре сельских поселения, представленных на рисунке 3.

Границы Череповецкого района определяются законом Вологодской области от 6 декабря 2004 года № 1129-ОЗ с последующими изменениями Об установлении границ Череповецкого муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав: закон Вологодской области от 6.12.2004 г. N 1129-ОЗ//
областная газета Красный Север. - 2004. - 11 декабря. - С. 6..

1 января 2006 года в составе района было создано 21 сельское поселение. Укрупнение сельских поселений производилось 8 апреля 2009 года и 30 мая 2013 года. На 14 июня 2013 года в состав района входит 15 сельских поселений.

Местоположение и краткая характеристика Югского сельского поселения Череповецкого муниципального района

Муниципальное образование Югское -- сельское поселение в составе Череповецкого района Вологодской области. Центр -- деревня Новое Домозерово.

Поселение образовано 12 октября 2009 года в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 8.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета. - 2003. - 9 октября. - С. 4..

В настоящее время площадь Югского сельского поселения составляет 188 кмІ. В состав сельского поселения входит 125 населённых пунктов.

Численность населения Югского сельского поселения на 2010 г. составила 4083 человек.

Югское сельское поселение расположено в юго-восточной части Череповецкого муниципального района Вологодской области. Оно граничит:

на севере с Ирдоматским сельским поселением (граница проходит по реке Шексне) и городским округом Череповец,

на западе с Рыбинским водохранилищем, Мяксинским и Щетинским сельскими поселениями,

на юге и юго-востоке с Ярославской областью,

на востоке с Фоминским, Любомировским, Юроченским, Железнодорожным и Нифантовским сельскими поселениями Шекснинского района (рисунок 3).

По территории поселения проходит автодорога Р104 Сергиев Посад -- Череповец, протекают реки Малый Южок, Сурковка, Большой Юг, Мачевка, Даравка, Сарка, Мыдьевка, Мусорка, Меледка, Масловка, Ишмик, Талица, Пурновка, Ягорба, Маткома, Узкая Маткома.

Связь деревни Новое Домозерово - административного центра поселения с районным центром г. Череповец расположенным на расстоянии 25 км, осуществляется путем автобусного сообщения.

Основные предприятия: ООО «Авангард» занимается рыболовством, производственный кооператив «Батран» -- молочно-мясным животноводством и выращиванием льна, колхоз «Южок» -- выращиванием зерновых и зернобобовых и разведением крупного рогатого скота, 2 предприятия производят хлеб и хлебобулочные изделия. Работают магазины продовольственных и промышленных товаров, 2 кафе и ресторан.

В деревнях Новое Домозерово, Починок, Воскресенское, Батран, Сурково, Шалимово, Архангельское расположены почтовые отделения. На территории сельского работают 2 АТС, действует сотовая связь.

Местоположение и характеристика заказника «Карпово».

Особо охраняемая природная территория областного значения комплексный (ландшафтный) государственный природный заказник "Карпово" располагается в 200 метрах к югу от деревни Карпово Череповецкий района, Вологодской области (Рисунок 4). Подробное описание границ и координаты поворотных точек границ заказника представлены в Приложении 4. Общая площадь данной ООПТ составляет 147,5 га.

Государственный природный заказник расположен на склоне холмистой моренной гряды, находящейся в пределах Пришекснинского ландшафтного района . Рельеф - озерно-ледниковая холмистая равнина.

Основу ООПТ составляет лесной массив с расположенной в нем лыжной трассой. Средний возраст древостоя - 60 лет. Преобладающий тип леса - ельники кисличники. Жизненное и санитарное состояние лесных насаждений оценивается как хорошее.

Рисунок 4 - План-схема комплексного государственного природного заказника областного значения «Карпово».

Территория государственного природного заказника является объектом рекреационного использования и в соответствии с картой территориального планирования Вологодской области зоной с особыми условиями использования территории (рисунок 5).

Особую привлекательность территории придает ее расположение в излучине реки Большой Юг, что создает возможности для развития регионального туризма, спорта и отдыха.

Долина ручья без названия, пересекающего ООПТ с востока на запад и впадающего в реку Большой Юг, образована пологими и крутыми склонами.

Глубина вреза долины ручья достигает 30 м, что создает благоприятные естественные условия для организации лыжных трасс и спусков. Объект посещается туристами, любителями зимних видов спорта.

Рисунок 5 - Схема территориального планирования Вологодской области

Целью создания данной ООПТ является - сохранение природных комплексов и экосистем в излучине реки Большой Юг в условиях регламентированной рекреационной нагрузки, охрана редких видов растений и грибов, животных.

Общая же процедура изъятия у частного собственника земельного участка путем выкупа осуществляется следующим образом. Во-первых, принимается решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Такое право принадлежит федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления. При этом конкретные федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, которые уполномочены принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, должны быть определены федеральным земельным законодательством. Но нормы ЗК РФ не содержат такого перечня - и это явный пробел действующего законодательства. Равным образом не определена законодательно и общая процедура (порядок) подготовки и принятия решений об изъятии путем выкупа.

Собственник земельного участка должен быть не позднее, чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом публичной власти, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Данное положение, безусловно, следует расценивать как гарантию защиты права частной собственности от противоправных ограничений - собственнику должно быть предоставлено достаточное время, чтобы "подготовиться" к лишению его имущества.

Наконец, решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок (в настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии). Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. С момента регистрации право частной собственности на землю прекращается. Применительно к природным ресурсам (которые могут находиться в частной собственности) применяются похожие механизмы защиты от противоправных ограничений (поскольку, как уже было отмечено ранее, допускается возникновение права частной собственности только в отношении распространенных, связанных с землей объектов - песок, гравий, пруд). Отделенные же от земли, они становятся объектами гражданского оборота как объекты движимого имущества, и каких-либо специальных механизмов защиты права частной собственности на эти объекты не возникает.

Наличие признанных индивидуальных интересов, порождающих необходимость ограничений в целях соблюдения прав других частных собственников, приводит в действие, как уже отмечалось, целый ряд гражданско-правовых институтов, поскольку их предназначение заключается в том, чтобы конкретные ограничения права частной собственности позволяли соблюсти интересы третьего лица: исполнение гражданско-правовых обязательств, например, может быть обеспечено с помощью института залога, члены семьи собственника жилого помещения имеют определенные права, не являясь частными собственниками той недвижимости, которую они используют для проживания и т.п., т.е. в целом выстраивается баланс интересов разных субъектов частного права.

Так, очевидно, что государство заинтересовано в стабильном гражданском обороте, именно на этой основе нормы ГК РФ содержат положения о недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательств, именно поэтому урегулирован законодательно упомянутый механизм залога (возможность "изъять" имущество у частного собственника до исполнения им обязательства). Однако при этом нормы гражданского законодательства вполне допускают и особые ситуации (перечисленные в специальных законах), когда односторонний отказ от исполнения обязательств допустим. А в рассматриваемом примере обеспечения обязательства залогом есть целый ряд случаев, когда, несмотря на допущенное должником нарушение, обращение взыскания на предмет залога не допускается. Так, нормы ГК РФ запрещают это в случае, если невыполнение обеспеченного залогом обязательства крайне незначительно, т.е. размер требований залогодержателя явно несоразмерен стоимости заложенного имущества. Статья 348 ГК РФ называет такие (совпадающие) условия: во-первых, сумма неисполненного обязательства составляет менее чем 5% от размера стоимости заложенного имущества по договору о залоге, и, во-вторых, период просрочки исполнения обязательства, обеспеченного залогом, составляет менее чем три месяца. При этом и должник, и являющийся третьим лицом залогодатель вправе прекратить в любое время до реализации предмета залога обращение на него взыскания и его реализацию, исполнив обеспеченное залогом обязательство или ту его часть, исполнение которой просрочено. Соглашение, ограничивающее это право, ничтожно Савенко Г.В., Ялбулганов А.А. Оборот земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения: современные проблемы / под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Редакция "Российской газеты", 2015. - с. 48..

Определенные гарантии прав частного собственника содержит и порядок обращения взыскания на заложенное имущество. Так, взыскание на предмет залога может быть обращено только по решению суда в случаях, если предметом залога является жилое помещение, принадлежащее на праве собственности физическому лицу, или имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества и т.п. А если сумма, вырученная при реализации заложенного имущества, превышает размер обеспеченного залогом требования залогодержателя, разница возвращается частному собственнику, предоставившему имущество в залог.

Таким же образом урегулированы и иные гражданско-правовые институты, допускающие ограничения права частной собственности в индивидуальных интересах третьих лиц. Очевидно, что в целях сохранения баланса индивидуальных интересов законодательство (в этом случае прежде всего гражданское) содержит специальные механизмы, позволяющие гарантировать защиту права частной собственности от противоправных ограничений со стороны третьих лиц. Детально действие данных механизмов не изучается в настоящем исследовании, поскольку относится к предмету отрасли гражданского права, но, в общем, следует отметить, что законодатель в каждом конкретном случае соотносит общественную значимость интересов сторон и принимает решение в пользу того или другого индивидуального интереса.

Ограничения права частной собственности, возникающие в силу признания общественного (совпадающего с публичным) интереса, как правило, проявляются в установлении тех или иных административных требований к собственникам. И за соответствующие нарушения устанавливаются меры административной ответственности. Юридический механизм защиты права частной собственности от противоправных ограничений в этом случае находит свое выражение в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и это лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в надлежащем порядке. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением отдельных случаев (а именно: случаев совершения правонарушений в сфере благоустройства территории, или совершения их с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи). Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу этого лица. Кроме того, закон, смягчающий или отменяющий ответственность за правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило правонарушение до вступления такого закона в силу, и наоборот, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Наконец, существенно (в десятки раз) различаются меры ответственности, применяемые к гражданам, должностным лицам и юридическим лицам. Так, несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства может повлечь наложение административного штрафа.

Общие ограничения права частной собственности, заключающиеся в позитивных требованиях о бремени содержания частной собственности и об использовании ее разумно и добросовестно, не имеют прямых форм защиты от противоправных ограничений, за исключением тех случаев, когда результатом их неисполнения становится причинение вреда третьим лицам, но в этом случае вступают в действие иные механизмы, связанные с наличием иных оснований ограничения права собственности: так, бесхозяйное содержание жилого помещения может привести к тому, что оно будет изъято у собственника и продано с публичных торгов. Собственно, весьма сложно представить и ситуацию, в которой данное общее ограничение станет чрезмерным. Нормы законодательства, как показывает практика, не основываются напрямую на изложенных принципах, и в действующих правовых актах не содержится запретов на отказ от соблюдения названных принципов: можно избавиться от собственности, уничтожить ее (с учетом указанных ограничений), можно "забыть" о ее существовании. Даже такие конституционно значимые объекты собственности, как земля и природные ресурсы (находящиеся в частной собственности), могут годами содержаться в "бесхозяйном" состоянии, и, несмотря на то что в данном случае как раз существуют определенные нормы, требующие от собственника надлежащего обращения с данным особо ценным имуществом, на практике какие-либо санкции за невыполнение этих требований не применяются Тихомиров М.Ю. Земельные участки: новые правила образования и изменения границ. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2014. - сю 54..

Таким образом, представляется доказанным, что в целом конституционно-правовые процедуры ограничения права частной собственности соразмерны, адекватны тем целям, ради которых они вводятся. Поскольку их действие непосредственно связано с реализацией конституционного права человека на собственность, каждое из них содержит пределы реализации, позволяющие лицу, право частной собственности которого ограничивается, защищать свои интересы и отстаивать свои права в случае их нарушения. И применение любой из форм защиты права собственности от противоправных ограничений санкционировано государством и реализуется при необходимости с участием органов публичной власти государства.

2.2 Основания прекращения права на земли сельскохозяйственного назначения

Согласно ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при его отчуждении другим лицам, отказе от права собственности и принудительном изъятии участка в порядке, установленном гражданским законодательством. В соответствии со ст. 284 ГК РФ земельный участок, не используемый по назначению более трех лет, подлежит изъятию. В указанный период не включается время, когда участок не мог использоваться из-за стихийных бедствий или иных заслуживающих внимания обстоятельств. Земельный участок подлежит изъятию у собственника, если при его использовании существенно снижается плодородие земель либо значительно ухудшается экологическая обстановка (ст. 285 ГК РФ).

Порядок и основания принудительного прекращения прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения регулируются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

но из ст. 44 ЗК РФ не следует, что данный Закон отнесен к числу специальных актов, регламентирующих рассматриваемые отношения. При этом между Законом об обороте и положениями ст. 284, 285 ГК РФ существуют определенные расхождения. Согласно п. 3 - 11 ст. 6 Закона об обороте критерии существенного снижения плодородия и критерии значительного ухудшения экологической обстановки, наличие которых необходимо для изъятия земельного участка, устанавливаются Правительством РФ, но в ст. 284, 285 ГК Правительство в качестве управомоченного органа для определения данных критериев не указано. В Гражданском кодексе также не предусматривается ряд условий, являющихся обязательными для принудительного прекращения права собственности на участок, в соответствии с п. 3 - 11 ст. 6 Закона об обороте. К их числу можно отнести правила о сроке освоения земельного участка, обязательности применения мер административного наказания, сроках проведения торгов по продаже участка и условий его приобретения в государственную или муниципальную собственность.

Юридическая природа изъятия земельного участка при его неиспользовании или ненадлежащем использовании определялась в литературе как мера юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. В судебной практике со ссылкой на ст. 286 ГК РФ подчеркивалась необходимость соблюдения органом, принявшим решение об изъятии участка ввиду его ненадлежащего использования, обязанности по заблаговременному предупреждению собственника о допущенных нарушениях Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 декабря 2007 г. N А74-1049/07-Ф02-9347/07 // СПС "Гарант". 2016.. Вопрос о порядке направления такого уведомления не урегулирован в ГК, а Земельный кодекс устанавливает соответствующую процедуру применительно к изъятию участков у лиц, не являющихся их собственниками Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 2 т. Т. 1. Части первая, вторая ГК РФ / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина (автор комментария - И.А. Иконицкая). М.: Юрайт, 2009 // СПС "Гарант". 2011.. В литературе указывалось, что содержание уведомления и условия его отправки должны регулироваться нормами земельного законодательства, в связи с чем по аналогии возможно применение положений ст. 54 ЗК РФ о предупреждении лиц, не являющихся собственниками земельного участка, об изъятии участка в случае неустранения нарушений его использования Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / Под ред. А.П. Сергеева (автор комментария - Е.Н. Абрамова). М.: Проспект, 2010..

Права собственности на земельный участок могут быть принудительно прекращены на основании ст. 284, 285 ГК РФ в случаях, когда: участок для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства не используется по целевому назначению в течение трех лет или использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности, если это приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Согласно п. 4 ст. 76 ЗК РФ принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от обязанности по возмещению вреда, причиненного земельным правонарушением.

Само по себе прекращение права собственности и иных вещных прав на земельный участок можно рассматривать как меру ответственности, которая носит специфический характер и не связана с совершением правонарушения, т.е. не относится к мерам уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21 (ред. от 26.05.2015) "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" //Бюллетень Верховного Суда РФ. N 12, декабрь, 2012. внимание судов обращается на следующее.

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может возникать в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговорного (деликтного) причинения вреда. Закон N 7-ФЗ не предполагает ограничения размера ответственности по обязательствам, возникающим из договоров в сфере природопользования. Кроме того, в соответствии с положением п. 2 ст. 11 Закона N 7-ФЗ граждане имеют право на предъявление исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам, независимо от причинения вреда их здоровью и имуществу по общим правилам подсудности. Отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение возбужденного уголовного дела, вынесение приговора не исключают возможности предъявления иска о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, при наличии к тому оснований, предусмотренных законом.

Вред, причиненный окружающей среде, а также здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме (п. 1 ст. 77, п. 1 ст. 79 Закона N 7-ЗФ). Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина, в том числе сокрытием информации либо предоставлением несвоевременной и недостоверной информации о состоянии окружающей среды, а также отказом в предоставлении такой информации, повлекшим возникновение заболевания, осуществляется с учетом утраченного потерпевшим заработка (дохода), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенных расходов, вызванных повреждением здоровья, в том числе расходов на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств и других расходов (ст. 1069, 1085 ГК РФ, п. 2 ст. 11, п. 2 ст. 79 Закона N 7-ФЗ). Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином окружающей среде, с учетом его имущественного положения, кроме случаев, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) //Собрание законодательства РФ. 29.01.1996.N 5. ст. 410..

В соответствии со ст. 1064 ГК РФ и ст. 77 Закона N 7-ФЗ вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению виновным лицом независимо от того, причинен ли он в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Исключение составляют случаи, когда вред причинен юридическими лицами и гражданами, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды (ст. 1079 ГК РФ). В указанных случаях ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Перечни опасных и особо опасных производств установлены Градостроительным кодексом РФ (ч. 1 ст. 48.1), Кодексом торгового мореплавания РФ (пп. 3 п. 2 ст. 327), Кодексом внутреннего водного транспорта РФ (п. 1 ст. 86), Федеральными законами от 03.04.1996 N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно-опасных производств и объектов" (ст. 1), от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (приложения N 1 и 2 к Закону), от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (ст. 5).

С учетом положений п. 3 ст. 1064 ГК РФ Закон N 7-ФЗ допускает ответственность за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК РФ). Так, например, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде (ст. 16 Закона N 7-ФЗ); осуществление заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе когда на проект такой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (ст. 77 Закона N 7-ФЗ) Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. - с. 87..

Согласно п. 2 ст. 6 Закона об обороте принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного срочного пользования, права аренды земельного участка осуществляется в соответствии с ГК РФ, ЗК РФ и Законом об обороте, однако в данном Законе основания и порядок прекращения прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, развития не получили. Поэтому если земельный участок принадлежит фермеру на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования или аренды, то принудительное прекращение указанных прав осуществляется по основаниям и в порядке, установленном ЗК РФ. В данном случае должны соблюдаться правила ст. 54 ЗК РФ о принудительном прекращении прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, согласно которым изъятие допускается в случае неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Из анализа судебной практики также следует, что, если фермер к административной ответственности не привлекался, решение об изъятии участка является незаконным Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 октября 2003 г. N А06-409у/2002-НР // СПС "Гарант". 2016.

По смыслу норм ст. 287 ГК РФ прекращение прав на земельный участок арендаторов должно осуществляться в том же порядке, что и прекращение прав лиц, не являющихся собственниками, т.е. в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, исходя из ст. 54 ЗК РФ, принудительное прекращение права аренды допускается после предварительного и заблаговременного предупреждения фермера-арендатора о существующих недостатках в использовании земельного участка. Расторжение договора аренды не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ и в иных случаях, установленных федеральным законом (п. 3 ст. 46 ЗК РФ).

2.3 Особенности изъятия земельных участков для создания заказника «Карпово»

Департамент имущественных отношений Вологодской области и Департамент природных ресурсов Вологодской области обратились в Череповецкий районный суд Вологодской области с иском к гражданам Костыгову Д.Б. и Терно А.В. об изъятии путем выкупа земельных участков и определении выкупной цены земельных участков. Данные земельные участки имеют следующие кадастровые номера и площадь:

35:22:0304043:630, площадью 152400 кв.м.;

35:22:0304043:632, площадью 149300 кв.м.;

35:22:0304043:633, площадью 92300 кв.м.;

35:22:0304043:636, площадью 53000 кв.м.

Категория земель указанных участков - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственных целей. Изымаемые земельные участки находятся в районе д. Карпово Батранского сельсовета Череповецкого района Вологодской области, в северной части кадастрового квартала 35:22:0304043 (Рисунок 6) и принадлежат на праве общей долевой собственности гражданам Костыгову Д.Б. (доля в праве 9/10) и Терно А.В.(доля в праве 1/10).

В целях создания особо охраняемой природной территории «Государственный природный заказник «Карпово» Приложение 1 изымаемые земельные участки были зарезервированы распоряжением Департамента земельных отношений области от 03.10.2011 № 916-р.

В соответствии с Постановлением Правительства области от 07.02.2012 № 90 О внесении изменений в постановление Правительства области от 17 марта 2009 года № 487: постановление Правительства от 07.02.2012 № 90// Официальный портал Правительства Вологодской области. 2012. - Режим доступа: http://vologda-oblast.ru/pda/dokumenty были внесены изменения в постановление Правительства области от 17.03.2009 № 487 «Об образовании комплексного (ландшафтного) государственного природного заказника «Карпово» в Череповецком районе Вологодской области» Об образовании комплексного (ландшафтного) государственного природного заказника «Карпово» в Череповецком районе Вологодской области: постановление Правительства области от 17.03.2009 № 487// Официальный портал Правительства Вологодской области. 2009. - Режим доступа: http://vologda-oblast.ru/pda/dokumenty, позволяющие создание особо охраняемой природной территории с изъятием земельных участков у правообладателей.

На основании обращения Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Департаментом земельных отношений области 21.03.2012 было принято распоряжение № 775-р «Об изъятии земельных участков в целях создания особо охраняемой природной территории «Государственный природный заказник «Карпово». Затем была осуществлена государственная регистрация указанного решения об изъятии путем выкупа для государственных нужд области изымаемых земельных участков, принадлежащих на праве общей долевой собственности Костыгову Д.Б. и Терно А.В.

Уведомление об изъятии земельных участков было направлено собственникам 30.03.2012 года. В месячный срок после регистрации решения об изъятии собственники изымаемых земельных участков были уведомлены о произведенной регистрации решения об изъятии.

Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды области 28.05.2012 был заключен договор с ООО «Агентство оценки» № 2-61 на выполнение работ по оценке рыночной стоимости земельных участков. Изымаемые земельные участки были оценены в размере 4 025 000 рублей. Собственникам было направлено соглашение о выкупе земельных участков, которое не было подписано последними в связи с разногласиями по поводу выкупной стоимости участков.

Рисунок 6 - Карта-план территории заказника «Карпово»

Департамент имущественных отношений Вологодской области в связи с реорганизацией путем присоединения к нему Департамента земельных отношений Вологодской области в соответствии с постановлением Губернатора области от 25.04.2012 № 203 «Об изменении в структуре органов исполнительной государственной власти области» с 3 сентября 2012 года Об изменении в структуре органов исполнительной государственной власти области: постановление Губернатора Вологодской области от 25.04.2012 № 203// Официальный портал Правительства Вологодской области. 2012. - Режим доступа: http://vologda-oblast.ru/pda/dokumenty., являющийся правопреемником Департамента земельных отношений и осуществляющий изъятие земельных участков для нужд Вологодской области, обратился в суд с просьбой изъять указанные выше земельные участки и обязать Костыгова Д.Б. и Терно А.В. заключить соглашение об изъятии земельных участков и определить выкупную цену земельных участков в размере 3622500 рублей для Костыгова Д.Б. и в размере 402500 для Терно А.В.