Изъятие земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

РЕФЕРАТ

изъятие земля сельскохозяйственный

Выпускная квалификационная работа содержит 115 страниц, 6 рисунков, 1 таблицу, 56 использованных источников, 4 приложения.

ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НУЖДЫ, ООПТ, ЗАКАЗНИК «КАРПОВО»

Целью настоящей работы являются характеристика института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, выявление проблем и пути их решения.

Объектом изучения являются общественные отношения, которые возникают при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд

Предметом изучения являются нормативные правовые акты, содержащие нормы права, регламентирующие порядок и основания изъятия земель для муниципальных и государственных нужд.

Основными задачами, поставленными при выполнении выпускной квалификационной работы, являлись задачи, связанные с определением понятия «государственных и муниципальных нужд», характеристикой порядка и условий изъятия земельных участков из земель с/х назначения для создания ООПТ на примере государственного природного заказника «Карпово».

В процессе работы поставленные задачи решались с применением реферативно-исследовательского метода, теоретического и правового анализа.

В результате исследования был изучен и анализирован институт изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, выявлены основные проблемы и предложены пути их возможного решения.

Область применения: в практике государственного и муниципального управления в сфере землеустройства и кадастра.



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы. Проблемы земельных правоотношений традиционно занимают одно из центральных мест в исследовании правового регулирования использования и охраны земель.

Вместе с тем, в условиях реализации экономических и социальных реформ, когда земельное законодательство постоянно совершенствовалось, правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд в нашем государстве развивалось соответственно политическим и экономическим преобразованиям в обществе. В советский период истории право государства на изъятие земельных участков у землепользователей вытекало из правомочий государства как собственника земли. Фактически происходило перераспределение земельных участков между землепользователями без перехода права собственности в интересах рационального использования земельных ресурсов.

Рыночные преобразования в земельных отношениях изменили сущность этого института. Его содержание в настоящее время более приближено к институту принудительного изъятия земельных участков из частной собственности в пользу государства, закрепленного практически во всех правовых системах. Сравнительно-правовой анализ российского законодательства, регулирующего эти отношения, с дореволюционным законодательством и правовым регулированием этого вопроса в других странах позволяет выделить в этих отношениях общее и особенное, что, в свою очередь, может послужить стимулом для дальнейшего совершенствования законодательства в этой области.

В настоящее время активно обсуждаются проблемы правового ограничения прав и свобод человека в современных условиях. Остается актуальным и выяснение правовой природы права государства на принудительное прекращение права частной собственности на земельные участки. В регулировании земельных отношений наблюдается тенденция к постепенному отказу от абсолютного характера права частной собственности на землю. Вместо неограниченности этого права провозглашается его ограниченность "общественными интересами", "социальной функцией" земли в целом.

Целью настоящей работы являются характеристика института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, выявление проблем и пути их решения.

Задачи:

1. Рассмотреть понятие «государственных и муниципальных нужд»;

2. Охарактеризовать порядок и условия изъятия земель для государственных и муниципальных нужд;

3. Определить гарантии прав собственников земельных участков;

4. Рассмотреть принятие решения об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и муниципальных нужд;

5. Выявить основания прекращения права на земли сельскохозяйственного назначения;

6. Рассмотреть особенности изъятия земельных участков для создания ООПТ на примере государственного природного заказника «Карпово»;

7. Охарактеризовать состояние и тенденции развития земельных отношений;

8. Проанализировать проблемы судебной практики по изъятию земельных участков;

9. Рассмотреть пути решения и планируемые результаты.

Объектом изучения являются общественные отношения, которые возникают при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд.

Предметом изучения являются нормативные правовые акты, содержащие нормы права, регламентирующие порядок и основания изъятия земель для муниципальных и государственных нужд.

Степень научной разработанности. Тема работы достаточно хорошо представлена в ряде научных изданий, такие авторы как Е.Л. Сидорова, Е.Л. Поветкина, Е.Б. Шмакова, О.М. Козырь и др. анализируют понятие, основания изъятия земель для муниципальных и государственных нужд, выявляют проблемы применения на практике отдельных норм законодательства, предлагают пути решения, формулируют возможные варианты изменения отдельных норм, регламентирующих механизм изъятия земель в нашей стране.

Нормативную основу работы составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения», а также иные нормативные акты, определяющие основы правового регулирования института изъятия земель в Российской Федерации.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

1.1 Понятие «государственных и муниципальных нужд»

Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд является одним из наиболее проблемных способов приобретения государством имущества в его собственность, о чем наглядно свидетельствует обширная судебная и судебно-арбитражная практика. Прежде всего существует неопределенность самого понятия государственных (муниципальных) нужд и, соответственно, установления случаев, в которых допустимо изъятие имущества у частного собственника.

Приобретение государством имущества у частных собственников связано с целым комплексом проблем. Прежде всего это проблема самого понятия государственных (муниципальных) нужд, т.е. определения случаев, в которых допустимо изъятие имущества у частного собственника. Тесно связана с названной и проблема возможного принятия (в исключение из общей нормы, содержащей основные правила по этому вопросу) законодательных актов, определяющих основания и порядок изъятия имущества для государственных (муниципальных) нужд.

Особый, во многом публично-правовой характер отношений по выкупу имущества для государственных нужд, стороны которых изначально находятся в неравном положении, также порождает ряд проблем. В частности, это находит отражение при заключении соглашения о выкупе имущества. В ряде случаев после проявления государственными органами инициативы, направленной на выкуп земельного участка, частный собственник обращается в суд, пытаясь обязать публичное образование заключить указанное соглашение. Однако суды отказывают в удовлетворении заявленных требований по следующему основанию: право требовать выкупа земельного участка и заключения договора может возникнуть только у соответствующего образования, но не у частного собственника. Кроме того, важной является проблема выплаты частному собственнику предусмотренного законом предварительного и равноценного возмещения

А.И. Кичко выделяет следующие проблемные направления, по которым должно осуществляться совершенствование регулирования изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд: "1) проблема разрешения удовлетворения публичных нужд путем использования изъятого земельного участка частными лицами; 2) проблема отсутствия законодательной регламентации информировании заинтересованных лиц, кроме собственника, о предстоящем изъятии участка; 3) проблема правовой регламентации гарантий равноценного и предварительного возмещения за изъятый земельный участок; 4) проблема оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; 5) проблема порядка изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд; 6) проблема определения выкупной цены земельного участка". См.: Кичко А.И. Принудительное прекращение права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011.

остановимся на проблеме определения понятия государственных и муниципальных нужд.

С.Д. Афанасьева отмечает: "Закрепление основных ограничений изъятия земельных участков в публичных нуждах предопределило возникновение новой, до сих пор полностью не урегулированной проблемы: институт изъятия стал использоваться органами публичной власти в качестве почти универсального инструмента разрешения задач социальной и экономической эффективности Афанасьева С.Д. Изъятие земельных участков для публичных нужд в России и США: некоторые актуальные вопросы защиты конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1.- с. 8.. Наиболее яркими примерами, по ее мнению, стали использование права изъятия с целью удовлетворения нематериальных потребностей граждан и оптимизации исполнения международных обязательств, а также использование термина "экономическое развитие" в качестве обоснования легальности изъятия.

Существо рассматриваемой проблемы применительно к российскому законодательству раскрывает О.М. Козырь, отмечая, что Гражданский кодекс РФ не раскрывает понятие государственных или муниципальных нужд, не называет какие-либо конкретные основания для такого изъятия и даже не содержит указание на порядок определения публичных нужд, являющихся основанием для такого изъятия. "Этот пробел Гражданского кодекса в определенной мере восполняет Земельный кодекс, который в развитие правила п. 2 статьи 279 ГК о том, что органы, уполномоченные принимать решения об изъятии, порядок подготовки и принятия этих решений, определяются федеральным земельным законодательством, в пункте 1 статьи 49 установил, что изъятие возможно в исключительных случаях, связанных либо с выполнением международных обязательств Российской Федерации, либо с размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения таких объектов. Среди этих объектов ЗК РФ называет объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи федерального и регионального значения, объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения. Перечень дополняется в подп. 3 статьи 49 ЗК иными обстоятельствами в случаях, установленных федеральными законами, а в ряде случаев - и законами субъектов Федерации, то есть исчерпывающим не является" Козырь О.М. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Развитие основных идей Гражданского кодекса в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2011.- с. 8..

В связи с отсутствием в действующем ГК РФ понятия государственных (муниципальных) нужд в современной литературе предлагаются следующие определения.

Э.С. Бутаева делает вывод, что понятие государственных и муниципальных нужд как основания принудительного прекращения права собственности на земельный участок не следует ограничивать конкретными объектами, перечисленными в статье 49 ЗК РФ. По ее мнению, содержание данного понятия следует расширить за счет включения в него такого основания, как "изъятие земельного участка для развития, совершенствования транспортной и социальной инфраструктуры общественного использования" Бутаева Э.С. Прекращение права собственности помимо воли собственника: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.- с. 21.. При этом, считает автор, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд не исключает возможность удовлетворения одновременно определенных частных интересов при использовании земельного участка, но частное использование изъятого земельного участка должно вести и к удовлетворению государственных или муниципальных нужд.

Л.Ю. Рамзаева формулирует следующее определение изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: "Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд - это прекращение права собственности у гражданина или юридического лица на земельный участок на основании решения федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления путем выкупа у собственника этого земельного участка за счет органа, для чьих нужд он изымается" Рамзаева Л.Ю. Основания и порядок выселения граждан из жилых помещений по новому жилищному законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.- с. 8..

К.А. Зимин в своем исследовании, посвященном регулированию отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, приходит к выводу, что в силу разнообразия государственных и муниципальных нужд по своему объему, содержанию, времени и месту их возникновения "представляется неэффективной существующая практика законодательного определения названных нужд путем указания на закрытый перечень объектов или наличие международных обязательств" Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.- с. 17.. Ключевым фактором определения государственной или муниципальной нужды, по его мнению, должна стать сама процедура ее определения, позволяющая обеспечить реальное участие в этом процессе населения соответствующего публичного образования. При этом обязательным предварительным требованием для формирования государственной или муниципальной нужды должно быть условие о наличии финансовых или иных средств в соответствующих бюджетных или внебюджетных источниках. Необходимо закрепление указанного требования в нормах ГК РФ, регулирующих изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, поскольку в настоящее время такое условие не предусмотрено для удовлетворения нужд с использованием принудительных процедур.

Реализация обязательного требования о предварительном обеспечении финансирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников при изъятии земельного участка для государственных нужд, по мнению К.А. Зимина, означает, что такое изъятие будет правомерным, если исполнение решения об изъятии участка на момент его принятия было обеспечено средствами соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования.

В литературе особо ставится и рассматривается вопрос о возможности использования самого понятия "государственные (муниципальные) нужды" и его соотношении с понятием "общественные (публичные) нужды".

По мнению Т.В. Дамбиевой, точное определение данного критерия имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Она иллюстрирует свою позицию следующим примером. Во Франции правомерность экспроприации была закреплена в статье 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., определившей собственность как священное и неприкосновенное право, которое может быть отчуждено только в случае общественной необходимости (la necessite publique) за справедливое, предварительно уплаченное возмещение. Однако данный принцип был в последующей практике переформулирован и звучит в настоящее время как ссылка, обосновывающая принудительную экспроприацию не общественной необходимостью, а общественной полезностью (l'utilite publique). Замена в названном условии одного слова другим оказалась заменой концепции, а не терминологии. Экспроприация, производимая исходя из соображений полезности, а не необходимости, стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства Цит. по: Эррера Роже. Современное конституционное право Франции: право собственности и свобода предпринимательства. // Сравнительное конституционное обозрение. 2010 N 1 (74). С. 97 - 109..

Помимо этого, в российской юридической литературе рассматривается вопрос о необходимости замены в законодательстве термина "государственные и муниципальные нужды" термином "общественные нужды или цели". Так, Т.В. Дамбиева отмечает: ставить знак равенства между названными понятиями нельзя. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать возможность злоупотребления правом со стороны государства, поскольку интересы общества могут идти вразрез с интересами аппарата государственной власти. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопроса об уточнении критерия общеполезности и замены его на понятие "общественные нужды" .

Категорически возражает против использования (сохранения законодателем унаследованного от советских времен) термина "государственные и муниципальные нужды" Е.Л. Поветкина: "Для большинства наших граждан эта формулировка означает интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, - публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества" Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60..

Существует и противоположная позиция, в соответствии с которой расширение перечня оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки способно причинить на практике только существенный вред охраняемым законом правам частных собственников. Как отмечают некоторые авторы, "можно законодательно классифицировать такие общественные нужды и регламентировать порядок принятия решений органами публичной власти при изъятии земельных участков соответственно в федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Но в этом случае появится возможность изъятия земельных участков и в интересах частных лиц, например для строительства элитного многоквартирного дома или церкви. В любом случае уровень гарантий прав частных собственников будет подвергнут значительному снижению, что в нашем формирующемся правовом государстве недопустимо" Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М.: Новый индекс, 2010..

Е.Л. Сидорова полагает, что попытки внести коррективы в терминологию могут негативно сказаться на правах и интересах физических и юридических лиц, поскольку понятия "общественные нужды" и "общественное использование" имеют более широкое значение, нежели понятие "государственные и муниципальные нужды", в связи с чем такая замена неоправданна, тем более что понятие "государственные и муниципальные нужды" раскрыто путем перечисления в законе случаев-оснований, при которых возможно изъятие земельных участков Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4..

Какие же выходы исходя из сложившейся в российском законодательстве ситуации предлагаются в научной литературе для определения государственных и муниципальных нужд?

Как считает Е.Б. Шмакова, даже самый совершенный нормативный акт не сможет зафиксировать все разнообразие публичных (общественных) нужд, которые зависят от специфики правоотношений. По мнению автора, оптимальным решением данной проблемы было бы использование судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.- с. 17.. Она также подчеркивает: "Суду необходимо в каждом конкретном случае проводить тщательный анализ наличия общественного (публичного) интереса, под которым следует понимать удовлетворение интересов неограниченного круга лиц или служение интересам большей части общества. При этом в силу конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности следует признать возможным присутствие в частном интересе публичного интереса".

В той или иной степени суды уже используют соответствующий подход. Так, в Постановлении от 1 марта 2013 г. N Ф09-5723/11 по делу N А50-1764/2011 ФАС Уральского округа отметил: "Суд кассационной инстанции принимает во внимание необходимость соблюдения при рассмотрении спора баланса частных и публичных интересов, поскольку возведенная на спорном участке автодорога имеет стратегическое значение для социально-экономического развития Пермского края".

О.М. Козырь, в свою очередь, заключает, что перечень оснований изъятия земельных участков для публичных нужд следовало бы в качестве не исчерпывающего включить непосредственно в ГК РФ и дополнить его правилом, согласно которому дополнительные основания для изъятия могут устанавливаться лишь федеральным законом. По ее мнению, поскольку гарантии досрочного прекращения права собственности связаны с конституционными гарантиями права частной собственности, они должны быть едиными на всей территории Российской Федерации Козырь О.М. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Развитие основных идей Гражданского кодекса в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Статут, 2011.- с. 14..

С.Д. Афанасьева считает, что оптимальным решением данной проблемы будет использование судом индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия Афанасьева С.Д. Изъятие земельных участков для публичных нужд в России и США: некоторые актуальные вопросы защиты конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1.- с. 8.. При этом она задается вопросами, будет ли оправдано обоснование какого-либо законодательного исключения решением суда и кто может гарантировать, что такие исключения не будут инициироваться в угоду частным лицам или группе частных лиц. Кто поручится, что земельные участки не будут фактически отняты у законных собственников без какой-либо возможности их возврата? В конечном итоге, по ее мнению, выходом из сложившейся законодательной неопределенности является "разработка единого регулятивного нормативного акта, закрепляющего нормы о процедуре изъятия земельных участков, который непременно бы включал четкую стратегию разрешения такого рода ситуаций. При этом необходимо ужесточение законодательной процедуры изъятия с указанием в законе всех возможных ограничений и установлением исчерпывающего перечня законодательных исключений (возможно, даже с запретом исключений)".

Н.В. Макарчук приходит к выводу: сужать в настоящее время перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно Макарчук Н.В. Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 8.; случаи необходимости принудительного отчуждения год от года увеличиваются, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения должны быть установлены в общих признаках. Обозначение отдельных случаев применения принудительного изъятия вместо указания общего правила, по ее мнению, весьма неудобно и допустимо лишь в крайнем случае, когда наука еще не выработала такое общее положение. В связи с этим требуется принятие федерального закона, устанавливающего дополнительные случаи не только принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, но и комплексного регулирования порядка и оснований такого изъятия.

А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова полагают, что исходя из существующей теории и практики изъятия участков для муниципальных нужд необходима следующая научная классификация случаев, в которых возможно изъятие земельных участков:

« - изъятие земельных участков для муниципальных нужд по основаниям, прямо предусмотренным статьей 49 ЗК РФ;

- изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами (например, по договору о развитии застроенной территории);

- изъятие земельных участков для размещения публичных объектов, возводимых в целях повышения международного престижа России».

К.П. Голованов Голованов К.П. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - проблемы правового регулирования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 10. - с. 14. также приходит к выводу, что необходим единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как следствие, требуются разработка и принятие специального федерального закона, регулирующего рассматриваемые отношения. В целях устранения пробелов и недостатков российского законодательства в такой федеральный закон, по его мнению, должно быть внесено следующее:

1) понятие "изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в связи с отсутствием такового;

2) понятие "государственные и муниципальные нужды";

3) нормы, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд. К таковым основаниям могут быть отнесены: проведение крупномасштабных государственных мероприятий; проведение международных форумов с участием глав государств и др.

При этом он подчеркивает: формат и точное наименование мероприятий должны утверждаться постановлением Правительства РФ во взаимосвязи с категориями (например, международный форум и Международный форум глав государств или крупномасштабные государственные мероприятия и Зимние Олимпийские игры в г. Сочи и т.д.).

Крупномасштабные государственные мероприятия и международные форумы могут быть разделены на мероприятия по срокам подготовки:

- от двух до четырех лет - мероприятия, требующие срочной подготовки (в этом случае может быть установлен специальный срок уведомления об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, т.е. за семь дней со дня принятия решения);

- от четырех до восьми лет - мероприятия, не требующие срочной подготовки (в этом случае срок уведомления может быть увеличен).

Анализируя данную позицию, можно подчеркнуть: автор в качестве случаев для изъятия земельных участков, которые должны быть отражены в законе, рассматривает лишь проведение крупномасштабных массовых зрелищных или государственных мероприятий. Подытоживая, следует отметить, что безусловно необходимым в настоящее время является принятие или отдельного закона, посвященного изъятию земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, или имплементация соответствующего раздела в специальный закон, посвященный приобретению государством имущества в собственность. Такой закон мог бы аккумулировать в себе положения не только об изъятии имущества для государственных (муниципальных) нужд, но и о реквизиции и национализации.

Представляется также, что подход, допускающий полную свободу судебного усмотрения при определении случаев изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, неприемлем для российской действительности, поскольку отсутствие жесткого критерия на первоначальном этапе может повлечь возникновение большого количества судебных споров. В последующем, уже при их разрешении, слишком широкая свобода судейского усмотрения может повлечь судебные ошибки и злоупотребление правом Куцина С. Изъятие земельного участка // ЭЖ-Юрист. 2015. N 26. С. 2..

В связи со сказанным представляются возможными два выхода. Первый - закрепление на федеральном уровне (т.е. непосредственно в ГК РФ) закрытого перечня оснований для изъятия земельных участков. Второй - закрепление в том же Кодексе нескольких критериев (принципов), использование которых позволило бы суду с достаточной определенностью решать вопрос о возможности отнесения того или иного случая к изъятию участка именно для государственных (муниципальных) нужд. При этом в специальном федеральном законе, посвященном такому изъятию, следовало бы привести примерный перечень случаев, соответствующих тому или иному критерию, а также порядок осуществления такого изъятия на основании данного критерия Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблема определения случаев возможного изъятия // Законодательство и экономика. 2014. N 8. С. 40 - 47..

Поскольку при использовании первого подхода детально отразить все случаи возможного изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд на длительный период вряд ли возможно, более практически осуществимым представляется использование второго подхода, предоставляющего возможности для судейского усмотрения, но в строго установленных пределах.

Полезным, при совершенствовании российского законодательства может стать законодательный опыт Республики Казахстан. В статье 62 Закона Республики Казахстан от 1 марта 2011 г. N 413-IV "О государственном имуществе" (гл. 6 разд. 2) закреплены основные принципы осуществления принудительного отчуждения земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. Так, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд является исключительным случаем отчуждения имущества, находящегося в собственности физических и негосударственных юридических лиц, и может быть осуществлено только при невозможности использования всех иных возможных случаев отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом и законами Республики Казахстан. Не допускается принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд при наличии иного (альтернативного) способа удовлетворения государственных нужд. Не может быть признано изъятием для государственных нужд любое изъятие имущества, преследующее коммерческие цели негосударственных юридических лиц и цели удовлетворения негосударственных интересов, либо иное изъятие имущества, не вытекающее из целей осуществления государственных функций и не преследующее общественно значимые цели. В этих случаях отчуждение имущества допускается по соглашению между его собственником и лицом, преследующим коммерческие цели, на основании договора купли-продажи имущества между ними. Наконец, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд допускается только в том объеме, в каком это необходимо для удовлетворения государственных нужд.

Представляется, эти принципы имеют важное значение и могут быть отражены и в российском законодательстве.

1.2 Порядок и условия изъятия земель для государственных и муниципальных нужд

Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, являясь самостоятельным основанием для прекращения отношений различных прав на землю, в том числе права собственности, права аренды, основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании - помимо базовых норм ЗК РФ, подлежат применению нормы ряда статей ГК РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), нормы других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Так или иначе, базовым нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемый институт, является ЗК РФ.

Земельным кодексом Российской Федерации закрепляется положение, согласно которому изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, допускается только в исключительных случаях и только для государственных и муниципальных нужд.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных:

- с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

- с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

- с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Наибольший интерес представляют два последних случая изъятия. Рассмотрим их. Что касается изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае размещения объектов государственного или муниципального значения, то во избежание расширительного толкования в данном случае Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов. Обязательным и неотъемлемым условием размещения таких объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. "При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства" Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. - с. 49..

Еще одно условие изъятия устанавливает Градостроительный кодекс Российской Федерации. В соответствии со статьей 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако само наличие документов территориального планирования не является основанием для изъятия земель, так как и в этом случае орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязан доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на конкретном земельном участке.

Этот вывод подтверждается и судебной практикой.

Так, Федеральным арбитражным судом Центрального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26 мая 2005 года и Постановление апелляционной инстанции от 27 июля 2005 года Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным Постановления губернатора Рязанской области от 28 декабря 2004 года N 645-ПГ "Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области" [8]. В ходе рассмотрения дела суд предложил правительству Рязанской области, губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. Суд разъяснил, что в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ) обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с так называемыми иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Что это за иные обстоятельства, установленные отдельными федеральными законами? Анализ существующего законодательства позволяет назвать 4 дополнительных случая изъятия земельных участков у частных собственников:

1) в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов;

2) Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает, что признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. При этом, если собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию;

3) Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а также территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков;

4) статья 25.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации либо в муниципальной собственности. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, могут быть установлены исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов частного собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

Можно привести пример, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают такие иные обстоятельства.

Так, Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 года N 56-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых.

Сама процедура изъятия земельного участка регулируется гражданским законодательством. В соответствии со статьей 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка путем выкупа может быть принято федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. До недавнего времени в этой статье среди органов, имеющих право принимать решение об изъятии земельного участка, значились только Российская Федерация и ее субъекты. Указание на органы местного самоуправления отсутствовало. Имело место противоречие с ЗК РФ, который такое право за органами местного самоуправления признавал. Но в дальнейшем это противоречие было ликвидировано. Особую роль здесь сыграло Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" //Вестник ВАС РФ. N 5, 2005., которое разъясняло это противоречие и указывало на то, что и органы местного самоуправления имеют право принимать решения об изъятии земельных участков. В настоящее время это противоречие устранено.

Итак, после того, как принято решение об изъятии определенного земельного участка, собственник такого земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Уведомление о предстоящем изъятии следует отличать от уведомления о государственной регистрации этого акта. В соответствии с пунктом 4 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

Представляют интерес вопросы:

1) с какого момента права собственника земельного участка, подлежащего изъятию, ограничиваются;

2) с какого момента собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке: с момента письменного уведомления собственника земельного участка о принятии решения об изъятии этого земельного участка или с момента государственной регистрации такого решения?

При ответе на эти вопросы мы сталкиваемся с противоречиями гражданского и земельного законодательства. Так, в соответствии со статьей 280 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) //Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32, ст. 3301. с момента государственной регистрации решения об изъятии участка собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. То есть права строительства, расширения зданий и т.п. ограничиваются с момента регистрации решения об изъятии. В то же время в соответствии с пунктом 8 статьи 31 ЗК РФ в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. Другими словами, права собственника ограничиваются с момента извещения его о предстоящем изъятии.

Это противоречие толкуют по-разному. Одни считают, что начало течения сроков связано именно с направлением уведомления о предстоящем изъятии. Уведомление о государственной регистрации может иметь правовое значение для исчисления срока, закрепленного статьей 198 АПК РФ "Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными" Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016)//Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3012., в случае если достоверно установлено, что оно получено землепользователем, а также содержит сведения о реквизитах и содержании акта об изъятии.

Другие же, напротив, считают, что "без государственной регистрации решения об изъятии участка фактически отсутствует юридический акт признания и подтверждения государством соответствующего ограничения (обременения) земельного участка и, следовательно, у собственника отсутствуют достаточные правовые основания для прекращения капитальных вложений в свой участок. Кроме того, получив уведомление о принятом решении об изъятии, собственник земельного участка не может быть уверен в том, что данное решение будет представлено органом, его принявшим, на государственную регистрацию или что в осуществлении последней не будет отказано на законном основании. В связи с этим ограничение прав собственника по использованию земельного участка может оказаться преждевременным" Трубкин Н.В. Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (основания, процедура) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 8. С. 74 - 80..

Учитывая эти противоречия, можно говорить о неразрешимой без вмешательства законодателя коллизии, которая может привести к серьезным проблемам на практике.

После регистрации решения об изъятии земельного участка заключается соглашение с собственником или обладателем иного права на земельный участок, подлежащий изъятию. В случае отказа собственника от заключения соглашения орган государственной власти (орган местного самоуправления) обращается в суд с иском об изъятии земельного участка. Так или иначе, изъятие земельного участка заканчивается государственной регистрацией перехода права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды соответствующего земельного участка.

Подводя итог изложенному, необходимо заострить внимание на следующих основных вопросах:

1) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании;

2) легальное определение понятия "государственные и муниципальные нужды" в сфере изъятия земель отсутствует. Правовая наука указывает, что в основе этого определения лежит критерий "социальной необходимости", "общественных интересов", "общественной необходимости";

3) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях, перечень которых предусмотрен в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации;

4) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд допускается только при наличии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных существующим законодательством. Однако сами по себе документы территориального планирования не являются основанием для изъятия земель, что подтверждается судебной практикой;

5) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в их собственности, в собственности муниципальных образований, могут устанавливать иные случаи изъятия, не предусмотренные статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации;

6) процедура изъятия земель для государственных и муниципальных нужд регулируется гражданским законодательством;

7) необходимо разрешить законодательную коллизию по вопросу определения момента ограничения прав собственника земельного участка, подлежащего изъятию.

1.3 Гарантии прав собственников земельных участков

Положения статьи 63 ЗК РФЗемельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.12.2015)// Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. N 44.ст. 4147. являются составной частью института "возмездное изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" и своего рода продолжением ст. 55 ЗК РФ (условия и порядок изъятия). С ними связаны положения подп. 13 п. 5 ст. 27 ЗК РФ (резервирование) и ст. 70.1 (порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд), подп. 2 п. 2 ст. 45 ЗК РФ (изъятие для государственных или муниципальных нужд), ст. 57 ЗК РФ (возмещение убытков).

Подпункт 1 п. 1 ст. 63 ЗК РФ не что иное, как краткая переработка п. 3 ст. 281 ГК РФ, согласно которой по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л., Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс. 2014..

Подпункт 2 п. 1 ст. 63 ЗК РФ (возмещение стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках) представляет собой расширенную переработку части правила п. 2 ст. 281 ГК РФ ("и находящегося на нем недвижимого имущества".

Оба абзаца п. 2 ст. 63 ЗК РФ воспроизводят по сути положения п. 3 ст. 279 ГК РФ с учетом специфики земельного участка.

Неотъемлемой частью рассматриваемого института является и норма п. 4 ст. 279 ГК РФ, согласно которой решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Приведенное положение является своего рода дополнительной гарантией прав на землю.