Изъятие земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд

В связи с тем, что стороны не достигли соглашения о выкупной цене земельных участков, была проведена судебная экспертиза на основании определения Череповецкого районного суда от 05.12.2013 года. Согласно заключению эксперта Р. ООО фирмы «Эксперт» от 05 февраля 2014 года, рыночная стоимость земельных участков по состоянию на 21.01.2014 года составляет: земельный участок (кадастровый номер 35:22:0304043:630), площадью 152400 кв. метров - 3484000 рубля; земельный участок (кадастровый номер 35:22:0304043:632), площадью 149300 кв. метров - 3413000 рублей; земельный участок (кадастровый номер 35:22:0304043:633), площадью 92300 кв. метров - 2110000 рублей; земельный участок (кадастровый номер 35:22:0304043:636) площадью 53000 кв. метров - 1212000 рублей, итого -10219000 рублей. Результаты данной экспертизы сторонами в судебном заседании не были оспорены

По итогам судебного заседания, руководствуясь статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

исковые требования Департамента имущественных отношений Вологодской области, Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области к Костыгову Д.Б. и Терно А.В. удовлетворить.

изъять путем выкупа земельный участок с кадастровым номером 35:22:0304043:630 площадью 152400 кв. метров, земельный участок с кадастровым номером 35:22:0304043:632 площадью 149300 кв. метров, земельный участок с кадастровым номером 35:22:0304043:633 площадью 92300 кв. метров и земельный участок с кадастровым номером 35:22:0304043:636 площадью 53000 кв. метров, находящиеся в общей долевой собственности Костыгова Д.Б. (доля в праве 9/10) и Терно А.В. (доля в праве 1/10), в собственность Вологодской области.

определить общую выкупную цену 9/10 доли в праве общей долевой собственности на земельные участки, принадлежащую Костыгову Д.Б., в размере 9197584 рубля 20 копеек. Определить общую выкупную цену 1/10 доли в праве общей долевой собственности на земельные участки, принадлежащую Терно А.В., в размере 1021953 рубля 80 копеек .

В соответствии с решением Черповецкого районного суда Вологодской области от 06.03.2014 по делу № 2-02/14 Определение Череповецкого районного суда Вологодской Области от 06 марта 2014 г. № 2-02/14// СПС "КонсультантПлюс". 2014. - Режим доступа: http://base.consultant.ru. было заключено Соглашение о выкупе земельных участков Приложение 3 между Костыговым Д.Б. и Терно А.В. выступивших в качестве продавцов с одной стороны, Департаментом имущественных отношений Вологодской области в лице начальника Департамента Балаевой Л.В. выступившей в качестве покупателя и Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды в лице начальника Департамента Завгороднего А.М. выступившего в качестве плательщика с другой стороны.Земельным кодексом РФ (п. 9 ст. 95) предусмотрены также некоторые особенности отвода земель для образования заказника. Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.

При изъятии земельных участков у их пользователей, владельцев и собственников создаются государственные природные заказники с правом постоянного (бессрочного) пользования землей. Правовой режим заказников, включая правовой режим их территорий, регулируется, кроме Земельного кодекса РФ, Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об особо охраняемых природных территориях" //Собрание законодательства РФ. 20.03.1995, N 12, ст. 1024, Общим положением о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации от 25 января 1993 г. Приказ Минприроды РФ от 25.01.1993 N 14 "Об утверждении Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации"// СПС КонсультантПлюс. 2016., иными нормативными правовыми актами, положением о конкретном заказнике. Большинство заказников находится в непосредственном управлении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

При создании заказников производится, в соответствии с требованиями земельного законодательства, согласование с собственниками, владельцами, пользователями участков земли, на которых они расположены. Это связано с тем, что указанные лица должны будут соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны, связанный с ограничениями хозяйственной деятельности и прав по использованию земли, и будут нести за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность. На территориях заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л., Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс. 2016..

Как показывает судебная практика, границы заказников нередко оспариваются. Так, арбитражный суд по заявлению академического (РАН) института признал недействительным Постановление правительства Москвы "О мерах по развитию территорий природного комплекса Москвы" в части включения в границы природного заказника "Воробьевы горы" занимаемого институтом земельного участка. Заявитель является объектом, относящимся исключительно к федеральной собственности, и земли, занимаемые им, также находятся в федеральной собственности. Заказник образован как охраняемая природная территория регионального значения, и вся занимаемая институтом территория стала составной частью указанного заказника. Суд со ссылкой на Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов), на Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. N 20 (государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; в соответствии с земельным законодательством создание государственных природных заказников согласовывается с собственниками, владельцами, пользователями участков земли, на которых они расположены), подчеркнул, что оспариваемым Постановлением установлены несогласованные ограничения прав собственника по распоряжению закрепленным участком Постановление ФАС Московского округа от 7 февраля 2007 г., 13 февраля 2007 г. по делу N КА-А40/152-07//Справочная правовая система «Гарант». 2016.

Кабинет Министров Республики Татарстан принял постановление об образовании регионального заказника на землях лесного фонда без изъятия их у пользователей. Суд удовлетворил заявление прокурора о признании постановления противоречащим федеральному законодательству, сделав вывод о том, что объявление субъектом РФ территории государственным природным заказником в виде особо охраняемой природной территории регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ, а в данном случае субъект РФ распорядился собственностью, принадлежащей РФ Определение ВС РФ от 19 мая 2004 г. N 11-Г04-18//Справочная правовая система «Гарант». 2016

.

Видимо, данное положение Земельного кодекса в большей степени направлено на урегулирование земельных отношений, возникающих между органом государственной власти, принимающим решение об объявлении заказника, и частными собственниками, пользователями. Если же заказник образуется на землях другого публичного собственника, то надо заметить, что вариант "с изъятием" земель здесь нецелесообразен и не применяется на практике, а вариант "без изъятия" создает правовую коллизию, поскольку один и тот же земельный участок остается у прежнего собственника и в то же время согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" переходит в собственность того уровня, который соответствует значению образуемой особо охраняемыми природными территориями.

Земли, изъятые у иных правообладателей в целях организации заказника, находятся в постоянном бессрочном пользовании заказника.

Правовой режим земель заказников определяется помимо данной статьи ЗК РФ законодательством об особо охраняемых природных территориях. Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного заказника определяются положением о нем, утверждаемым соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти субъектов РФ. В числе основных задач заказников, в зависимости от их видов, могут быть: сохранение, восстановление, воспроизводство ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении охотничьих животных, а также редких и исчезающих видов животных, сохранение среды их обитания, мест гнездования; проведение биотехнических мероприятий с целью создания наиболее благоприятных условий обитания охраняемым объектам животного мира; проведение учетных и научно-исследовательских работ, кольцевание и мечение; научно обоснованное регулирование численности охотничьих животных; проведение фенологических наблюдений; охрана имеющихся на территории заказника природных комплексов и культурно-исторических достопримечательностей; пропаганда природоохранной деятельности и др.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Конкретные перечни запрещаемой и допустимой деятельности устанавливаются индивидуальными положениями о заказниках. Например, на территории биологических (охотничьих) заказников запрещается: распашка земель (любая либо в водоохранных зонах); рубка леса без согласования с органом управления охотничьим хозяйством (возможны другие варианты: рубка леса на особо охраняемых участках; рубки главного пользования на остальной территории в период размножения, кормления и выращивания молодняка); заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота; охота, рыболовство, добывание животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, другие виды пользования животным миром; провоз вне дорог общего пользования нарезного, гладкоствольного охотничьего и пневматического оружия, капканов и других предметов, которые непосредственно используются для выслеживания животных с целью их добычи, преследования и самой добычи; заготовка и сбор грибов, ягод, плодов, орехов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром (вовсе либо за исключением любительского сбора в установленные сроки); сбор зоологических, ботанических, минералогических, палеонтологических объектов; предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества; проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочных изысканий и разработка полезных ископаемых; строительство зданий, дорог, сооружений и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста; сплав леса; взрывные работы; проезд и стоянка автотранспорта вне дорог общего пользования, полеты на высоте менее 1000 м и посадка воздушного транспорта; устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок, лагерей и иные формы отдыха населения (или другой вариант: разбивка палаток, нахождение людей в целях отдыха и экологического туризма вне специально отведенных и оборудованных для этих целей площадок и дорог); проезд на снегоходах; выжигание любой растительности, разведение костров в пожароопасный период; любые иные виды хозяйственной деятельности рекреационного и другого природопользования, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и компонентов Приказ Минсельхоза России от 24 ноября 2003 г. N 1500 "Об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения"//Справочная правовая система «Гарант». 2016.

По разрешению руководства заказника допускается: предоставление участков лесного фонда; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста при наличии положительного заключения экологической экспертизы; прокладка туристических троп, туризм и другие формы отдыха; установка пчелопасек; сенокошение для нужд заказника; противоэрозионные и прочие работы, связанные с восстановлением биоценозов Положение о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике (утв. Приказом Минсельхоза России от 24 декабря 2003 г. N 1571) //Справочная правовая система «Гарант». 2016.

На территории заказника могут устанавливаться зоны покоя, обозначаемые на местности соответствующими аншлагами и предупреждающими знаками, которые выделяются с целью сохранения природных комплексов в совокупности их компонентов и представляют собой участки, не затронутые или незначительно затронутые хозяйственной деятельностью человека. В зонах покоя запрещаются нахождение посторонних лиц, сбор ягод и грибов, проведение работ, связанных с изменением естественного ландшафта. Вне зон покоя устанавливается режим регулируемого рекреационного и хозяйственного использования Положение о государственном природном заказнике федерального значения "Государственный комплекс "Таруса" Федеральной службы охраны Российской Федерации" (утв. Приказом Минприроды России от 25 октября 2004 г. N 679) //Справочная правовая система «Гарант». 2016.

Положения о заказниках могут содержать исключения из общих правил в отношении работников заказников и граждан, постоянно проживающих на их территории, которым разрешается по согласованию с руководителем заказника для их жизнеобеспечения ограниченное природопользование: лов рыбы, сбор ягод, орехов, лекарственно-технического сырья и проведение сельскохозяйственных работ.

В положениях о заказниках обычно указывается на обязанность собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказника, а также иных физических и юридических лиц соблюдать установленный режим особой охраны и ответственность за его нарушение. Для правообладателей включенных земельных участков обязанность соблюдения установленных запретов и иных элементов режима особой охраны является, в зависимости от содержания, обременением или, что чаще, ограничением. Правовым актом, устанавливающим такие ограничения, является решение об объявлении территории заказником, перечень же ограничений содержится в индивидуальном положении о заказнике. Поскольку такого рода ограничения устанавливаются в публичных интересах и отсутствует прямое указание закона о компенсации возникающих в связи с этим убытков (как это сделано в отношении памятников природы), то они не подлежат компенсации в порядке ст. 57 Земельного кодекса РФ.



ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

3.1 Состояние и тенденции развития земельных отношений

Основания прекращения прав на землю всесторонне рассматриваются в Земельном кодексе Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. Это связано с тем, что вопросы принудительного прекращения прав на землю очень важны для развития земельного оборота. Они требуют особой регламентации, так как от того, насколько четко отлажен механизм принудительного прекращения прав на землю, зависят гарантии имущественно-правового статуса собственников, землевладельцев и землепользователей земельных участков.

Во всех развитых правовых системах в основание механизма принудительного изъятия имущества закладываются два критерия: общеполезность и необходимость справедливой компенсации <1>. Об этом идет речь и в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, которая гласит: "Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения".

По действующему гражданскому законодательству принудительное отчуждение земельного участка может производиться только на возмездных основаниях, кроме конфискации, которая применяется по решению суда как санкция за совершение преступления (ст. 50 ЗК РФ). Но данная мера наказания остается в Гражданском и Земельном кодексах, а в Уголовном кодексе РФ - исключена

Одним из случаев прекращения права собственности на землю является изъятие (выкуп) земельных участков для государственных и муниципальных нужд. "Это один из правовых механизмов, который дает возможность ограничивать права собственников для функционирования и эффективного развития государства, правовая форма перераспределения земель исключительно в публичных интересах".

Изъятие земельных участков с этой целью производится лишь в исключительных случаях, установленных Земельным кодексом РФ. К ним относятся: выполнение международных обязательств РФ; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иные обязательства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности (ст. 49 ЗК РФ).

По всей видимости, для того, чтобы привести Гражданский кодекс РФ в соответствие с Земельным кодексом РФ, проектом Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 279 ГК РФ были внесены значительные изменения. В проекте Федерального закона эта статья значится под номером 296. В частности, п. 1 данной статьи почти полностью повторяет п. 1 ст. 49 ЗК РФ, за исключением пп. 2 п. 1 ст. 296 ГК РФ, который гласит, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа в исключительных случаях, в том числе в случаях, связанных с размещением объектов, предназначенных для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в целях обеспечения доступа граждан и организаций к правосудию. Причем решения об изъятии земельных участков для государственных нужд по данному основанию будут приниматься только по поручению Президента РФ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что является вполне обоснованным.

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных нужд может производиться только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ).

В ст. 296.2 ГК РФ также имеются довольно существенные дополнения. Например, в п. 1 говорится о том, что право собственности собственника земельного участка, который изымается для государственных или муниципальных нужд, может быть прекращено только после уплаты ему выкупной цены. Причем исполнение обязательства по уплате выкупной цены может быть возложено соответствующим публично-правовым образованием на лицо, которое будет использовать земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд. Мы считаем, что данное положение является необходимым для решения многих вопросов оборота земельных участков, существующих в настоящее время.

Существенным является также тот момент, что неизменными останутся положения о порядке изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Лица, у которых изымаются земельные участки, должны быть не позднее чем за год уведомлены об этом органом, принявшим решение об изъятии (выкупе) земельного участка. Плата за земельный участок, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка.

Оценка строений производится по сметной стоимости строительства новых объектов, равных имеющимся по полезной площади. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если лица, у которых изымается земельный участок для государственных или муниципальных нужд, не согласны с решением об изъятии их участков, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск в суд об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Причем срок предъявления такого иска увеличен с двух лет (в соответствии с действующим ГК РФ) до трех лет (в соответствии с проектом Федерального закона) с момента направления соответствующим лицам уведомления об изъятии (выкупе) у них земельного участка.

При этом, как нам представляется, орган, который принял решение о выкупе земельного участка, должен доказать, что объект, который планируется разместить на данной земле, относится к государственно или муниципально значимому объекту, так как иначе данный принудительный выкуп земельного участка производить нельзя.

Изъятие земельного участка в публично-правовых интересах может происходить, например, для прокладки магистрали, строительства каких-либо объектов и т.п. Если на таком участке находятся здания, сооружения или иное недвижимое имущество, собственник этих объектов, который не всегда совпадает с собственником земельного участка, имеет право на получение за них соответствующей компенсации Гражданское право: В 4 т. Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права: Учебник для студентов вузов / Отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 56..

В новой редакции Гражданского кодекса РФ дано определение земельного участка как объекта права собственности: "Объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет". Там же определено, что по общему правилу собственниками зданий и сооружений становятся собственники земельных участков, на которых эти объекты недвижимости возводятся. Данная норма закрепит в Гражданском кодексе РФ принцип "единой судьбы" земельного участка и иных объектов недвижимости, возводимых на нем.

Следствием соблюдения этого принципа является запрет на отчуждение земельного участка его собственником, являющимся также собственником зданий и сооружений, находящихся на земельном участке без одновременного отчуждения этих зданий и сооружений. Это правило находит свое отражение в проекте ГК РФ (п. 3 ст. 297 ГК РФ в редакции проекта). Если иное не установлено в законе, сделки, направленные на нарушение этой нормы, будут признаваться недействительными.

3.2 Проблемы судебной практики по изъятию земельных участков

Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд является одним из наиболее проблемных и спорных способов приобретения государством имущества в собственность. Тесно связан с проблемой определения возможных случаев такого изъятия вопрос о возможном принятии специальных законодательных актов, определяющих его основания и порядок. Этот вопрос в настоящее время широко обсуждается в юридической литературе.

Действующее российское законодательство допускает такую возможность - статья 49 Земельного кодекса РФ устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных:

- с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

- с размещением ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

- с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

Таким образом, в законе вполне четко определено, что основания для изъятия земельных участков для государственных нужд, помимо действующего общего регулирования (ст. ст. 279 - 281 Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 49, 55, 57 Земельного кодекса РФ), могут быть закреплены в иных специальных законах. Кроме законов, устанавливающих особое регулирование в отношении тех или иных объектов на всей территории Российской Федерации (Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"), были приняты законопроекты, устанавливающие специальные правила изъятия применительно к строительству конкретных объектов и (или) правовому регулированию на определенных территориях.

В литературе подчеркивается, что действующее правовое регулирование в данной сфере нельзя признать отвечающим потребностям реальной жизни, что и вызвало необходимость принятия ряда законов, посвященных отдельным проблемам такого изъятия. А.В. Винницкий отмечает: "...при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд" Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11.. Е.Л. Поветкина подчеркивает, что была издана целая серия законов, появление которых было обусловлено возникновением или неожиданным осознанием какой-то государственной надобности в строительстве определенного рода объектов, а затем экстренным принятием закона, который должен был обеспечивать оперативное удовлетворение этой надобности в плане территориального размещения таких объектов. При этом она приходит к выводу: "...каждый из этих законов принят по поводу конкретного случая - конкретного объекта строительства, какой бы масштаб он ни имел. И это, конечно, не слишком хорошо сочетается с самим пониманием того, что такое Закон" Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60..

В настоящее время к таким законам следует отнести Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Кроме того, введение ряда положений, предусматривающих исключения из действующих правил об изъятии, предусмотрено также проектом Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития и иных мерах государственной поддержки регионов Дальнего Востока".

Каждый из перечисленных выше Законов содержит определенные исключения из общего порядка. Например, Закон N 108-ФЗ в статье 30 на период с 7 июня 2013 г. по 31 декабря 2017 г. предусмотрел целый ряд особенностей регулирования - особенности образования земельных участков, предназначенных для изъятия и их постановки на кадастровый учет; упрощенный порядок уведомления собственника о предстоящем изъятии. В данном Законе также содержатся специальные предписания относительно определения рыночной стоимости прав на земельные участки, а также правила относительно изъятия земельных участков в судебном порядке и особенности апелляционного пересмотра судебных решений по иску об изъятии земельного участка. Аналогичные особенности предусмотрены в других подобных законах.

Многие из положений этих специальных законов "балансируют" на грани соответствия действующему законодательству. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ Н.С. Миль оспаривала конституционность части 31 ст. 15 Закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяющей срок обращения в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества. Конституционный Суд при разрешении этого дела указал: оспаривая конституционность данного положения, заявительница "фактически ссылается на несоответствие его пункту 3 статьи 279 ГК Российской Федерации. Проверка же соответствия положений одного федерального закона положениям другого к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится" См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. N 758-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Миль Наталии Степановны на нарушение ее конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".. Таким образом, Конституционный Суд вышел из ситуации, в которой по существу можно было указать на несоответствие положений специального закона положениям действующего ГК РФ.

Очевидно, что складывающуюся в данной сфере правового регулирования ситуацию нельзя признать удовлетворительной. Попытки внесения изменений в действующее законодательство уже предпринимались ранее, в частности депутатами Государственной Думы О.Д. Валенчуком и М.Л. Шаккумом. Предложенный ими проект Федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" подвергся содержательной и достаточно подробной критике в юридической литературе Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60..

Как отмечает Д.Д. Сонина, "анализ современного законодательства позволяет выделить две наиболее значимые тенденции:

1) упрощение процедуры образования земельных участков в рамках принудительного прекращения прав на землю. В частности, речь идет об изъятии части земельного участка, то есть будущего, не образованного на момент принятия решения об изъятии земельного участка, что намного рациональнее для осуществляющего изъятие органа (организации). Такая тенденция в большей степени согласуется с публичными интересами, что в ряде случаев может представлять собой угрозу для сохранения баланса частных и публичных интересов;

2) расширение перечня оснований для изъятия путем принятия новых федеральных законов и сопутствующее ему упрощение процедуры изъятия в целом применительно к каждому конкретному основанию. Процедура осуществления изъятия земельных участков должна быть единообразной, обеспечивающей защиту интересов правообладателей земельных участков в полном объеме для каждого основания изъятия земельного участка".

Таким образом, налицо необходимость принятия специального федерального закона по данному вопросу, причем в нем могут и должны отдельно содержаться нормы, посвященные проведению соответствующих массовых мероприятий, а отдельно - иным возможным случаям изъятия. Так, К.П. Голованов, предлагая структуру подобного закона, говорит о необходимости включения в него понятия "изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в связи с отсутствием такового; понятия "государственные и муниципальные нужды", а также норм, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд, к которым могут быть отнесены проведение крупномасштабных государственных мероприятий, проведение международных форумов с участием глав государств и др. Кроме того, он предлагает разделить указанные мероприятия на две группы: от двух до четырех лет - мероприятия, требующие срочной подготовки, и от четырех до восьми лет - мероприятия, не требующие срочной подготовки Голованов К.П. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - проблемы правового регулирования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 10.. Данные положения должны быть приняты во внимание при разработке соответствующего законопроекта.

3.3. Пути решения и планируемые результаты

Особую актуальность для науки гражданского права в настоящее время приобретает проблема принудительного прекращения прав на земельные участки, изымаемые для государственных и муниципальных нужд. В литературе по вопросу принудительного прекращения права собственности на земельные участки при их изъятии (выкупе) для государственных и муниципальных нужд отмечается наличие множества серьезных проблем, возникающих при применении данного способа прекращения права собственности. В целом отечественное правовое регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд находится сегодня на этапе становления и нуждается в тщательной проработке. Такая проработка будет успешной при комплексном подходе к обозначенной проблеме, когда задачи решаются не только на основе собственного опыта, но и с учетом опыта иностранных государств. Рассмотрим некоторые из наиболее актуальных первостепенных проблем, представляющихся для науки гражданского права и практики ее применения наиболее значимыми.

Во-первых, это проблема оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В соответствии со ст. 235 ГК РФ право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме определенных законом случаев.

В соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

выполнением международных обязательств Российской Федерации;

размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Приведенный выше перечень обстоятельств не является исчерпывающим. Иные обстоятельства могут быть предусмотрены федеральным законом.

В законодательстве России отсутствуют четкие основания изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд. При этом критерии отнесения размещаемых объектов к объектам государственного или муниципального значения законодательством не определены.

Практика применения ст. 49 ЗК РФ показывает, что государственные и муниципальные нужды толкуются органами государственной и муниципальной власти неоднозначно. Причиной изъятия земельных участков является не только строительство конкретных объектов электроэнергетики или газового хозяйства, но и такие многозначные и неопределенные по объему и содержанию основания, как "реконструкция города", "комплексная реконструкция", "застройка муниципального образования" и т.п. Кичко А.И. Некоторые проблемы принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Общество и право. 2010. N 4. С. 90 - 93..

Анализ зарубежного опыта правового регулирования принудительного прекращения права собственности на землю показывает, что принципы исследуемого правового института и источники правового регулирования отличаются разнообразием.

По праву США, основанием изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, выступает публичное использование. Для обоснования потребности в публичном использовании необходимо доказать разумную необходимость изъятия земельного участка, которое действительно необходимо для достижения поставленных государством целей. Кроме того, принудительное прекращение права собственности должно удовлетворять "разумно обозримые потребности". Органы власти должны обосновать общественные потребности, для реализации которых требуется изъятие земельного участка.

Ряд выработанных судебной практикой США правил изъятия земельного участка представляется весьма интересным и может быть принят во внимание российским законодателем для дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

В частности, по праву США, изъятие земельного участка будет правомерным, если: 1) после изъятия земля передается публичному собственнику для размещения социально значимых объектов; 2) после изъятия земля передается для оказания социально значимых услуг; 3) изъятый земельный участок передается частному лицу, но для публичного использования.

Важным является то, что в США земельные участки действительно изымаются для публичных нужд, однако могут использоваться в частном порядке. Этот принцип представляет определенный интерес для отечественной практики регулирования рассматриваемых отношений. Данный принцип пока не нашел четкого закрепления в российском законодательстве.

Нет серьезных препятствий тому, чтобы изъятый для государственных или муниципальных нужд земельный участок мог использоваться частными лицами при условии удовлетворения публичных нужд.

Оправданным представляется установление в ЗК РФ ограничений изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. По этому пути пошел казахстанский законодатель. К преимуществам казахстанского законодательства следует отнести установление ограничения изъятия земель отдельных категорий.

Согласно ст. 90 Земельного кодекса Республики Казахстан изъятие орошаемых сельскохозяйственных угодий, земель опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений сельскохозяйственного, биологического и ирригационно-мелиоративного, рыбохозяйственного профилей, лесного и водного фондов допускается только в исключительных случаях, связанных с созданием и расширением особо охраняемых природных территорий, выполнением международных обязательств, обнаружением под участком месторождения ценных полезных ископаемых, строительством дорог, линий электропередачи, линий связи и магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения Тараданов Р.А. Определение размера возмещения собственнику участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд // Закон. 2014. N 2. С. 79 - 84..

Во-вторых, проблема регламентации порядка изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Согласно п. 3 ст. 55 ЗК РФ порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника, порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством. В правилах ст. ст. 279 - 282 ГК РФ данные положения получили свое закрепление.

Порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд определяется федеральным земельным законодательством.

Проблемой сегодняшнего дня является неопределенность механизмов взаимодействия органов государственной власти, уполномоченных на изъятие земельных участков, с другими органами власти и заинтересованными организациями при принятии решений об изъятии земельных участков.

В России, следуя проверенному практикой опыту правового регулирования изъятия земли в США, Великобритании и Германии, регламентация деятельности государственных и муниципальных органов по изъятию земельного участка для государственных и муниципальных нужд должна основываться на государственном и муниципальном планировании использования изымаемых земель. Результаты такого планирования должны быть доступны для общего сведения. Гласность планирования изъятия земли обеспечивает собственникам изымаемой недвижимости возможность своевременно внести изменения в планы развития земельных участков, их застройки и тем самым снизить убытки от такого изъятия Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60..

Государственное и муниципальное планирование принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд должно осуществляться в долгосрочном периоде. Планирование изъятия земли должно стать неотъемлемым элементом планирования жилищного строительства, развития городской инфраструктуры.

Думается, что документы территориального планирования и градостроительного обоснования должны рассматриваться судом в совокупности с другими доказательствами при оценке законности и обоснованности решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В-третьих, проблема определения размера выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд. В проблеме принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд серьезные трудности и конфликты сторон вызывает решение вопроса о выплате собственнику изымаемого земельного участка предварительного и равноценного возмещения стоимости участка и находящейся на нем недвижимости.

Данный вопрос нашел отражение в нормах федеральных законов, прежде всего Земельном кодексе Российской Федерации (статьи 49, 55, 57 и 63) и Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 279 - 282).

В настоящее время остается неразрешенным вопрос о том, подлежит ли возмещению рыночная стоимость земельного участка, изымаемого для государственных нужд, который не принадлежит лицу на праве собственности, а находится в его постоянном (бессрочном) пользовании, - так, как это установлено для прекращения права собственности. Либо вытекающая из статьи 35 Конституции Российской Федерации обязанность произвести предварительное и равноценное возмещение при изъятии земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, не предполагает его выкуп по рыночной стоимости, а лишь предусматривает обязанность произвести возмещение, равноценное прекращаемому праву (а не объекту данного права). То есть суть проблемы состоит в том, полагается ли обладателю земельного участка его выкупная стоимость, или только возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка и тем самым - прекращением права постоянного (бессрочного) пользования им.

Лицо, земельный участок которого изымается, может претендовать не только на получение выкупной цены земельного участка, но в определенных случаях также на получение взамен изымаемого участка другого, равноценного участка без выплаты выкупной цены изымаемой земли. В связи с этим весьма интересно сравнить нормы п. 3 ст. 281 ГК РФ и п. 1 ст. 63 ЗК РФ с п. 4 ст. 351 ГК Украины. В п. 4 ст. 351 ГК Украины закреплено право лица, право собственности которого прекратилось, требовать предоставления ему другого, равноценного по качеству, земельного участка в черте данного населенного пункта.

Российский законодатель предоставляет собственнику изымаемого земельного участка больше гарантий его прав, чем украинский законодатель, так как равноценный земельный участок должен быть предоставлен собственнику изымаемого участка до прекращения права собственности на него. В то же время в украинском ГК содержится весьма полезная ссылка на то, что равноценный земельный участок должен находиться в черте "данного населенного пункта". Такое правило отсутствует в ГК РФ.

ная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать федеральное законодательство в сфере изъятия земли у собственников и арендаторов. Изъятие земельных участков сложная процедура, которая позволяет государству регулировать оборот земли. При этом возникает много вопросов. Одним из них является вопрос о соблюдении прав собственника при изъятии земли. Сложность принятия решения по таким делам предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений. В целом изъятие земли является спорной и неоднозначной процедурой, зачастую конфликтной. Поэтому в данном направлении необходимо совершенствовать