Принципи державного управління та їх трансформація в умовах адміністративної реформи

Комплексний розвиток території передбачає вирішення пов'язаних з цим питань в єдиному територіальному центрі, причому об'єктами управляючого впливу з його боку повинні бути не тільки безпосередньо підвідомчі йому підприємства, установи чи організації, але й такого ж роду об'єкти вищого підпорядкування (насамперед - галузевого), розміщені на цій території. Чинне законодавство України закріплює обов'язковість юридичних актів місцевих органів виконавчої влади для всіх підприємств, установ і організацій, розміщених на певній території. Органи виконавчої влади наділені повноваженнями здійснювати контроль за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів розміщеними на цій території підприємствами, установами і організаціями вищого підпорядкування, а також здійснювати координацію і контроль за діяльністю цих об'єктів в сфері землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів широкого вжитку, соціально-культурного, побутового та іншого обслуговування населення. Територіально-виробничий принцип управління проявляється, насамперед, в тому, що відповідні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, за допомогою наданих їм повноважень, залучають підприємства, установи і організації вищого галузевого підпорядкування до вирішення завдань економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць (так звана локально-системна кооперація базового рівня). На основі територіально-виробничого принципу створюються також територіально-виробничі комплекси, тобто об'єднання підприємств, установ та організацій різних галузей, пов'язані між собою спільними джерелами сировини або технологією виробництва і розміщені на одній території.[23; c.132]

Із територіально-виробничим принципом найтісніше пов'язаний принцип подвійного підпорядкування, який означає, що певний орган управління підпорядкований по вертикалі вищому органу галузевої компетенції і, одночасно, по горизонталі - місцевому органу виконавчої влади загальної компетенції. Подвійне підпорядкування дозволяє поєднувати врахування загальнодержавних інтересів та місцевих особливостей у вирішенні господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних питань. При належному юридичному, матеріально-фінансовому і організаційному забезпеченні, воно підвищує ефективність управлінської діяльності. Лінійний принцип побудови системи державного управління проявляється у чіткому розмежуванні компетенції між керівниками різних рівнів управління і в безпосередньому підпорядкуванні кожного підрозділу або працівника тільки одній посадовій особі (керівникові). При такій структурі всі управлінські функції централізовані суб'єктом управління, зосереджені в руках одного керівника (органу управління), а у об'єкта нижчого рівня є лише один керуючий суб'єкт, уповноважений давати йому вказівки з усіх питань управління і, таким чином, немає розподілу праці між різними керуючими суб'єктами щодо одного й того самого об'єкта управління. Самостійно лінійний принцип не застосовується, а лише у поєднанні з функціональним, який передбачає діяльність спеціальних ланок апарату державного управління, що здійснюють загальні надвідомчі функції управління. Застосування функціонального принципу забезпечує розвиток міжгалузевих зв'язків, вирішення питань, що мають спільне значення для всіх або багатьох галузей управління, сприяє досягненню узгодженості в діяльності галузевих систем управління. Відносно до функціонального принципу, формуються органи виконавчої влади, які посідають надвідомче положення і здійснюють ту чи іншу міжгалузеву функцію державного управління (планування, ціноутворення, стандартизація та ін.). Ці органи наділяються відповідними повноваженнями. їх вказівки з питань, пов'язаних із здійсненням своїх функцій, є обов'язковими до виконання, незалежно від відомчої належності того чи іншого органу галузевої компетенції. Найчастіше лінійний і функціональний принципи побудови системи управління поєднуються в лінійно-функціональний або змішаний принцип. Цей принцип забезпечує спеціалізацію управлінської праці, кваліфіковане вирішення питань, підвищує дієвість контролю, полегшує працю керівників. Водночас, відділи і служби функціонального характеру направляють лінійним підрозділам через їх керівників обов'язкові для виконання вказівки, повністю відповідають за стан доручених їм справ.

організаційними принципами діяльності системи державного управління є:

- раціональний розподіл повноважень;

- відповідальність органів управління;

- поєднання колегіальності і єдиноначальництва в управлінні. Раціональний розподіл повноважень передбачає чітке закріплення в законодавчих та інших нормативно-правових актах певних прав і обов'язків за кожним органом управління і посадовою особою, врегулювання їх взаємовідносин у виконавчо-розпорядчій діяльності, забезпечує належну ефективність управління, високу продуктивність управлінської праці, її компетентність і наукову організацію, полегшує підбір і розстановку кадрів апарату управління. З раціональним розподілом повноважень тісно пов'язана відповідальність органів управління, їх посадових осіб за результати роботи. Недоліки і хиби в діяльності органів управління, їх посадових осіб тягнуть за собою певну відповідальність. Встановлення реальної відповідальності органів управління і посадових осіб підвищує якість і ефективність їх роботи, виховує добросовісне ставлення до виконання службових обов'язків, вимогливість керівників до підлеглих, чутливе і уважне ставлення до людей.

Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом обумовлене двома формами побудови і організації роботи органів виконавчої влади. Колегіальність створює умови для більш глибокого всебічного обговорення питань, що особливо важливе для вирішення складних, комплексних проблем, є перешкодою для суб'єктивізму, зловживання владою. Проте, колегіальність ускладнює управлінську діяльність, її процедуру, зокрема, може гальмувати оперативне вирішення нагальних питань. Єдиноначальництво в побудові і функціонуванні органу управління проявляється в тому, що на чолі його стоїть один керівник (міністр, керуючий). Це сприяє оперативності в управлінській діяльності, піднімає персональну відповідальність керівника за роботу очолюваного ним органу, виконання покладених на нього функцій. Але єдиноначальництво не виключає використання колегіальних форм обговорення і вирішення найважливіших питань. Так, у кожному міністерстві створена колегія в складі міністра, його заступників, інших керівних працівників міністерства. На засіданнях колегій регулярно розглядаються основні питання діяльності міністерств, керованих галузей, проекти найважливіших наказів та інструкцій й інші питання. Рішення колегій втілюються в життя, зазвичай, наказами міністрів чи інших посадових осіб.

Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом націлене на забезпечення високої ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності, сприяє розвиткові демократії в управлінні, підвищує його науковий рівень, виключає суб'єктивізм у прийнятті і реалізації управлінських рішень, забезпечує персональну відповідальність керівників за результати роботи очолюваних ними органів управління. [24; c.128]

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання і здійснення яких вона має бути пристосована. У зв'язку з цим важко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким в повному обсязі були б врегульовані всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері та адміністративно-політичній діяльності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства та ін.) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях, різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та систематизації законодавства в галузі державного управління.

В Концепції адміністративної реформи України цілком обґрунтовано підкреслено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними «Кодексами».

Дійсно, законодавство у сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, територіальний аспект та ін. Створення організаційної системи державного управління обмежується відсутністю стабільної, внутрішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб'єктів управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв'язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управління, методів та форм їх діяльності, підкреслюючи тим самим пріоритетність законодавчого регулювання в цій справі. [25; c. 125]

Масив правових актів, що діють у сфері державного управління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну і якісну регламентацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межами правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення державного управління стала Конституція України, яка визначила систему і загальні повноваження органів виконавчої влади, порядок їх утворення і реорганізації, а також в загальному вигляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності. 

Висновок

Світова практика в сучасну інформаційну епоху рівень суспільно-економічного розвитку держав багато в чому залежить не стільки від наявних економічних ресурсів, скільки від ефективної системи управління ними. Відтак на перший план виходить питання раціонального та високопрофесійного адміністрування, ефективної організації владної вертикалі та збалансування міжбюджетних відносин.

Проаналізувавши особливості, та якість проведення адміністративної реформи можна дійти висновків, що так чи інакше але адміністративна реформа в Україні була і залишається явищем необхідним та неминучим.

Необхідність проведення адміністративної реформи постала перед Україною після здобуття нею незалежності в 1991 році. Це було насамперед викликано моральною застарілістю системи державного управління.

Незважаючи на те, що Конституція України 1996 року закріпила нову модель організації державної влади, засновану на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу і судову гілки, - за межами конституційного вирішення, залишилося багато питань організації діяльності органів державної, зокрема виконавчої, влади і здійснення ними державного управління.

За 19 років незалежності України, українській владі вдалось розпочати процес реформування у сфері виконавчої влади, у сфері державної служби а також у сфері місцевого самоврядування. У проведенні адміністративної реформи можна умовно виділити 3 етапи:

- підготовчий етап;

- етап запровадження організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи державного управління;

- етап поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організація структури та інструментів державного управління.[26; c. 186]

Проаназізувавши нормативну-правову базу, яка стосується адміністративної реформи можна дійти висновку, що етап підготовки та етап запровадження організаційно-правових засад Україна вже пройшла, такі висновки можна зробити ознайомившись з такими документами та нормативно-правовими актами як Розпорядження «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»[8], Укази Президента України: «Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи»,[5] «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»[6], «Про стратегію реформування системи державної служби в Україні»[7].

Перед нами залишається один із складніших етапів поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організація структури та інструментів державного управління, але також сьогодні державне управління у нашій країні зіткнулося з великою кількістю не вирішених проблем, до яких можна віднести:

- необхідність і надалі формувати високоефективну організацію виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

- необхідність формувати сучасну дієву систему місцевого самоврядування;

- необхідність запровадження дієвої ідеології функціонування органів виконавчої влади, місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення та реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою;

- фінансування реформи.

Треба пам'ятати що під час проведення адміністративної реформи можуть виникнути й інші, крім вказаних питань, до яких, треба бути готовими.

Адміністративна реформа повина викликати наступні позитивні зміни:

1) оптимізацію загальнодержавного управління;

2) розвиток місцевого самоврядування;

3) зменшення кількость чиновницько-бюрократичних ланок, що має сприяти якіснішому наданню адміністративних та управлінських послуг та сприяти ефективному розподілу фінансових ресурсів на місцях;

4) зміцнення статусу Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади.

Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи державного управління. А формування нової системи державного управління є інструментом подолання кризи в Україні.

Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.

Список використаних джерел

Нормативні акти

1. Конституція України від 15.05.2014;

2. Закон України "Про місцеві державні адміністрації"

3. Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України"

4. Указ Президента України "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні"

5. Указ Президента України: «Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи»,

6. Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні"

7. Укази Президента України: "Про стратегію реформування системи державної служби в Україні"

8. Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні"

9. Послання Президента України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році"

Література

10. Білас Ю. Право, суспільство, держава: від тоталітаризму до демократії // Розбудова держави. - 2011. - № 3. - С. 351.

11. Ківалов С.В., Біла Л.P. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Вид. друге, перероб. і доп. - Одеса: Юридична література, 2012. - 312 с.

12. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. -Луцьк: Ред. - вид. «Вежа» Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2009. -558 с.

13. Балуцька Л., Романюк А. та ін. Перспективи політичної реформи в Україні у контексті президентських виборів 2010 року. - Львів: ЦПД, 2009. - С. 83.

14. Пахомов І. Адміністративна реформа і предмет реформування // Право України. - № 3. - 2009. - С. 220.

15. Адміністративне право України: Підручник // Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - 544 с.

16. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України; Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2009. - 544 с.

17. Адміністративне право України: Підручник // Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - 544 с.

18. Федоренко В.Л., Система центральних органів виконавчої влади у механізмі державного управління: нормо проектні та організаційно-правові аспекти // Державне управління: удосконалення та розвиток. - http://www.dy.nayka.com.ua/index.php?operation=1&iid=58.

19. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. - Вид. 2-ге, перероб. та доп. - К.: Атіка, 2009. - 640 с.

20. Ключковський Ю. Проблеми реформування місцевого самоврядування // Голос України. - 2009. - № 138. - С. 86.

21. Полешко А. Хід адміністративної реформи в Україні (з науково-практичної конференції) // Право України. - 2013. - № 4 - С. 240.

22. Бабенко К. Адміністративна реформа як невід'ємна складова процесу реалізації Конституції України // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2010. - № 1. - С. 410.

23. Кривицька Ю. Адміністративна реформа: необхідність і перспективи проведення // Юридична газета. - 2011. - № 24. - С. 170.

24. Долежан В., Лаплик С. Реформа державної влади: шляхи і варіанти реалізації // Право України. - 2012. - № 12. - С. 230.

25. Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан, проблеми та перспективи: монографія / За заг. ред. Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. - Д.: Монолит, 2011. - 384 с.

26. Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. - К., 2012. - 322 с.

Размещено на Allbest.ru