Структура державного управління

38

Структура державного управління

Вступ

Держава - це організація політичної влади в суспільстві, яка виражає інтереси і волю пануючої в ньому частини населення (зокрема, певного класу), здійснює управління суспільними процесами за допомогою системи загальнообов`язкових норм (правил) поведінки і механізму їхнього впровадження у життя.

Актуальність обраної теми полягає в тому, що держава, як продукт суспільного розвитку, є складним соціальним явищем, тісно пов'язаним і багато у чому залежним від економічного, політичного і культурного розвитку суспільства. Держава - це знаряддя, інструмент політичної влади (яка, проте, здійснюється не тільки за допомогою держави). У суспільстві діють політичні партії, союзи, релігійні організації тощо. Держава, займаючи особливе місце, має характерні ознаки, що відрізняють її від інших політичних інститутів влади. Вона виникає на певному етапі розвитку людського суспільства і зберігається до цього часу. Держава на історичному шляху свого розвитку є особливою організацією і силою, яку жодна інша політична організація не здатна замінити.

Держава для виконання своїх функцій створює систему державних органів (механізм держави), які в сукупності утворюють державний апарат.

Механізмом держави, як правило, вважається система органів державної влади (апарат держави) та інших основних інститутів держави. До механізму держави, поряд з органами державної влади, належать також громадянство, територія (територіальний устрій), бюджетна, грошова і банківська системи, Збройні Сили та інші військові формування держави, державні символи тощо.

Таке розуміння механізму держави взагалі і української держави зокрема не викликає заперечення. Варто лише додатково наголосити на системності підходу до цього явища.

Держава є складною соціальною системою, яка характеризується певними елементами, формами прояву, змістом та функціональним призначенням - організуючим впливом на суспільство. Управління державними справами вимагає високої організованості та взаємодії створених державою органів, що і забезпечується у процесі функціонування механізму держави.

Мета даної роботи - проаналізувати складові структури державного управління.

Виходячи з мети витікає ряд завдань:

- визначення сутності державного управління;

- визначення основних складових структури державного управління;

- аналіз організаційної структури державного управління;

- аналіз функціональної структури державного управління.

Об'єктом роботи виступає структура державного управління, як комплекс взаємозалежних складових направлених на ефективну реалізацію функцій державного управління. Предметом роботи є взаємозв'язок між елементами структури державного управління.

1. Теоретичні аспекти реалізації державного управління

1.1 Сутність, зміст та специфіка державного управління

Ідея громадянського суспільства, яка сьогодні панує в Україні, полягає у відмові держави від регламентації та управління (регулювання) всієї сукупності соціальних зв'язків, від тотальної відповідальності за вирішення будь-якої соціальної проблеми. Держава зобов'язана сприяти створенню комплексу правових та інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності - справа самої людини. Тим самим особа із споживача наданих державою послуг перетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реалізує їх. Ідея громадянського суспільства на перше місце у сутності держави ставить співвідношення загальнолюдського та класового.

Будь-яка держава поряд із вирішенням виключно класових завдань виконує і функції загальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організація охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення; захист навколишнього середовища; організація роботи засобів транспорту і зв'язку; боротьба з епідеміями, злочинністю; заходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо [2].

Поєднуючи в собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас і як організація політичної влади суспільства, і як його єдиний офіційний представник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання і загальних справ, що випливають із природи будь-якого суспільства, і специфічних класових завдань.

Розкриваючи співвідношення загальносоціальних і класових засад держави в сучасних умовах, пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденція особливо наочно проявляється в останні десятиліття в розвинутих державах Америки і Європи.

Найбільш високим ступенем в усій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава, межі влади якої, а також формування, повноваження, функціонування суворо засновані на праві, вище призначення якого - визнання, дотримання і захист прав та свобод людини і громадянина. У такій державі із розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, державний апарат і державна служба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потреб громадян і суспільства. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових - державного апарату та державної служби - має відбуватися поряд із формуванням громадянського суспільства.

Будь-яка держава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталітету, історичної пам'яті поколінь тощо. У свою чергу, держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелів для розвитку політичної системи.

Із запровадженням засад громадянського суспільства поряд із поглибленням розуміння сутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багато відомостей про феномени, що мають відношення до державного життя, впливають і залежать від нього, але не є державно-правовими. Їхнє коло надто широке: це політичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина та населення тощо. При цьому, для позначення всього комплексу даних феноменів поняття «політика» є досить невизначеним [7].

А. Боднар визначає поняття «політика» як мистецтво управління державою, тобто відповідний спосіб здійснення мети держави як на її території, так і ззовні; організації суспільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політика пов'язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаються індивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цих інтересів постають політичні партії, громадські об'єднання, рухи тощо. Разом із державно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий.

За соціологічного підходу політична система - динамічний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення, що формують політичну поведінку та інші громадські позиції.

Згідно з правовим підходом політична система - це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства і відповідний порядок у ньому [10].

Особливого значення для системного розуміння політичного життя, формулювання самого поняття «політична система» мали праці американського політолога Девіда Істона. Він бачив зміст політичної системи в урахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем, сутність системного аналізу політичного життя - у визначенні способів підтримки рівноваги із середовищем, а призначення політичної системи - у нівелюванні соціальних розбіжностей, переборюванні політичних конфліктів і протиріч. Таке тлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного та соціального партнерства.

Категорія «політична система» вносить у політичний аналіз принцип багатофакторної залежності, багатоканального впливу, який свідчить, що поряд з економічними факторами, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути обумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями, історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.

Системний підхід до аналізу державно-правових явищ базується на визнанні багатоманітності функцій політичної системи. У центрі уявлення про політичну систему - поняття цілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватися на цінності держави.

Стосовно сукупної суспільної системи політична система суспільства функціонує в органічній взаємодії, яка характеризується взаємопроникненням, з іншими системами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо. На неї також впливає зовнішньополітичне середовище. Політична система формує відповідну систему державного управління. В Україні становлення нової моделі державного управління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави. Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров'я, освіти, соціального захисту - все це, в основному й переважно, державна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.

Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак:

- у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;

- функції управління виконуються спеціальними суб'єктами, котрі формуються переважно державою;

- ці суб'єкти діють за дорученням держави;

- вони наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;

- вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

- більшість варіантів управлінських зв'язків опосередковуються також іншими нормативними актами.

Як зазначає В.Б. Авер'янов, у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління [2]. Така сама думка висловлюється Г. Райтом.

Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В.В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління:

- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

- державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади;

- державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Г.В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні - «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльність людей».

Більш продуктивним, зазначає В.Б. Авер'янов, є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети.

Цією дефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначення державного управління - забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети.

Попередньо наведені ознаки та особливості характеризують процедурні аспекти державного управління. Тим самим створюється ситуація, коли державне управління опосередковано відокремлюється від об'єкта управління. Для державного управління об'єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління.

Треба зазначити, що державне управління пов'язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави [5].

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення - відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов'язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.

Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально». У цій самій праці Ж. Ведель указує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Тим самим державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий - у цілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки:

1. Державне управління - це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов'язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

2. Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти.

3. Державне управління - це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави.

4. Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави.

5. Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави.

6. Органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями.

7. Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій.

8. Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.

Наведені ознаки дозволяють запропонувати таке визначення категорії «державне управління» [7].

Державне управління - це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [17].

Державне управління містить об'єктивні та суб'єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об'єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб'єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб'єктом управління. Суб'єктивне за змістом державне управління об'єктивно детерміноване тими умовами й факторами, у межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб'єктом управління:

потреби - інтереси - цілі - рішення - дії - результати.

Сформовані політичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.

1.2 Співвідношення державного управління з державною владою

Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.

Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство.

Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.

Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління - вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі [23].

У певному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державного управління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду її раціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторону державного управління - реальну належність влади певним суб'єктам політичних дій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу на людей.

Політичний режим покликаний виступати каналом двостороннього зв'язку держави і суспільства, влади і людей. В одному напрямку держава має широко, достовірно і повно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі, у другому - так організовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Це може забезпечити демократичний політичний режим.

Демократія трактується багатогранно, і зокрема як:

- тип політичної системи і соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);

- один із політичних режимів;

- форма організації держави, політичної системи і влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.

Розрізняють дві основні форми демократії: пряму (або ідентитарну) і опосередковану (або репрезентарну, представницьку) демократію.

Пряма демократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямої демократії концептуально базувалась модель рад.

Представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієї багатоманітності соціальних інтересів. Для представницької демократії характерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Формами безпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дають змогу народові прямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавні і місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення; на низовому соціологічному рівні - загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такі особливості представницької демократії: політичний характер, тобто прості можливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою; ставлення до депутатства в представницькому органі як до професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.

Під час аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначається наявність бюрократії. Бюрократія - система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників.

Розрізняють два основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, і раціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріального суспільства.

Раціональна бюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законів і органів влади. Для бюрократичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посадовій особі вищого рівня контролювати виконання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органу виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикам бюрократія відіграє виняткову роль як функція та орган управління.

Поняття «бюрократизм», хоч і збігається часто з поняттям «бюрократія», не тотожне з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Така підміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійною підготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей [21].

Важлива роль у забезпеченні стабільного, гармонійного розвитку суспільства та характерні риси державного управління дають змогу визначити його суть як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі й відповідно до чинного законодавства, через практичну діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний аспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організації виконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.

Виконавчий характер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною і соціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзаконних актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципів Конституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективно управляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади має підзаконний характер, тобто базується на Конституції, законах, нормативних актах Президента та Кабінету Міністрів України і має їм відповідати.

У суспільстві наявні об'єктивні передумови (основи, умови), закономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі й нашого сприйняття, які формувались тисячоліттями і накладають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершою умовою раціональності й ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади є пізнання об'єктивного [11].

До другого ряду об'єктивних основ державного управління можна віднести природно-суспільні умови, що сформувались внаслідок тривалої взаємодії людини і природи. Третій ряд об'єктивних основ державного управління становить культурно-історична спадщина, яка створена свідомістю та діяльністю людей і виступає об'єктивним опертям життєдіяльності.

Результатом впливу названих об'єктивних умов виступає виробничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями та коопераціями в межах території певної спільноти людей. Кожен раз необхідно враховувати її стан, потенціал, придатність для вирішення тих чи інших завдань. Раціональність державного управління саме і починається з умілого економічного та ефективного використання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володіє на момент актуалізації своїх життєвих проблем.

Визначальними для державного управління є суперечливість, нестійкість, гнучкість і різноманітність свідомості людей. Саме це і породжує багато проблем. Люди з різною свідомістю діють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті ж рішення вони пояснюють по-різному, виходячи з власного розуміння. Так само вони ставляться до керованих об'єктів і умов їх функціонування. Люди, зайняті в керованих об'єктах, також керуються своєю свідомістю, яка може зовсім відрізнятись від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управлінські рішення. У результаті державне управління, його управлінські впливи і їх сприйняття керованими об'єктами складаються з множини різноякісних елементів свідомості, які створюють складні умови для управлінських процесів.

Діяльність також є багатовимірним явищем, моментом переходу, «перетворення» свідомості в матеріальність, внаслідок чого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення, образи, логічні конструкції (проекти) і т. ін. набувають відповідної предметності.

Для державного управління мають значення всі процеси, властивості та можливості суб'єктивного фактора. Тут виявляються дуже жорсткі корелятивні залежності, які або сприяють управлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйнують. Перш за все мова йде про співвідношення інтересів і цілей суб'єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуються державним управлінням.

Складна структура суб'єктивного фактора приводить до того, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтереси і цілі значно відрізняються від загальних інтересів і цілей, які об'єктивно перебувають у полі зору державного управління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм і некомпетентність управлінців перетворюють інтереси і цілі державного управління в дещо, що суперечить всезагальним інтересам і цілям суб'єктивного фактора. Тому необхідна дійсно демократична організація державного управління, яка б забезпечувала узгодженість, взаєморозвиток та актуальність інтересів і цілей суб'єктивного фактора і виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади.

Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак:

- у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;

- функції управління виконуються спеціальними суб'єктами, котрі формуються переважно державою;

- ці суб'єкти діють за дорученням держави;

- вони наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;

- вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

- більшість варіантів управлінських зв'язків опосередковуються також іншими нормативними актами.

Державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення - відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов'язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.

Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство.

Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.

2. Характеристика структури державного управління

2.1 Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».

На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:

- сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у тому числі соціальна спрямованість держави;

- стан розвитку громадянського суспільства;

- форма державного устрою;

- форма правління;

- розвиток місцевого самоврядування;

- рівень самоуправління об'єктів управління;

- рівень централізації й децентралізації.

Тому є реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати результативність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність до цілей, що змінюються, - з іншого. З метою забезпечення результативності й ефективності функціональної структури державного управління, в основу її формування слід покласти системно-функціональний аспект системного підходу [18].

Це надасть змогу посилити об'єктивізацію функцій управління, тобто прив'язку до управлінських потреб та інтересів об'єктів управління; чітко окреслити перелік управлінських функцій, закріплених за кожним рівнем органів влади чи органів місцевого самоврядування, виходячи з того, що кожен вищий рівень має брати на себе реалізацію тільки тих управлінських функцій органів, які не в змозі здійснити нижчі за організаційно-правовим статусом.

Використання системно-функціонального аспекту системного підходу покликане забезпечити належне юридичне оформлення управлінських функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування і відповідне їх закріплення в компетенційних актах цих органів. У свою чергу, це сприятиме вдосконаленню правового статусу органів державної влади та органів місцевого самоврядування і поліпшенню їх управлінської діяльності, оскільки, правове закріплення (узгодження по вертикалі й горизонталі) управлінських функцій органів у їх компетенції дає можливість конкретизувати зміст управлінських впливів різних органів із врахуванням характеру їх взаємозв'язків з об'єктами управління та іншими органами.

Системно-функціональний аспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональної структури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізації управлінських функцій для різних ланок організаційної структури державного управління. Адже, якими б специфічними не були об'єкти управління або їх територіальні й галузеві підсистеми, у них можна виділити певний набір потреб в управлінських впливах, якому має відповідати і набір управлінських функцій органів державної влади чи органів місцевого самоврядування. Правильно підібрана комбінація управлінських функцій зазначених органів, зумовлена цілями управління, значно сприяє підвищенню результативності та ефективності державного управління.

Перехід України до правової демократичної держави, становлення в ній соціально орієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригування функціональної структури державного управління.

2.2 Організаційна структура державного управління

Організаційна структура державного управління - це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації [19].

Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:

- субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);

- реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);

- координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).

Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

- виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

- безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;

- функціональне або методичне підпорядкування;

- право затвердження проекту рішення;

- підконтрольність;

- підзвітність.

Реординаційні зв'язки передбачають:

- певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);

- право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

- право планово-бюджетної ініціативи;

- право структурно-штатної ініціативи;

- право представлення для призначення на посаду;

- право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;

- право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

- право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:

- створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

- проведення координаційних нарад;

- регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;

- прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою - це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава [18].

Унітарна держава - єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) - національної, територіальної, культурної).

2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень.

3. Єдина система вищих органів державної влади - глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни.

4. Єдина система права і судова система (у тому числі - єдине громадянство).

5. Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Федеративна держава - союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками.

1. Має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).

2. Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.

3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4. Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

5. Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6. Суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації. Усі інші питання належать до відання її суб'єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовою федерації.

Кожна держава має свою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучасний національний склад. У цьому зв'язку забезпечення гармонійного й стабільного розвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компоненти при побудові організаційної структури державного управління [18].

Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертикалі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і людину, давати можливість кожному громадянину, незалежно від його національних ознак, завжди й усюди активно брати участь у процесах владовідносин і державного управління. У цьому контексті слід пам'ятати про значення розвитку місцевого самоврядування. Його прив'язка до місця проживання людей дає їм змогу в його рамках вирішувати більшість питань практичної реалізації своїх національних інтересів.

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:

- конституційно визначеної форми держави;

- конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

- демократизму і стилю державного управління;

- державної політики;

- стану і розміщення об'єктів управління;

- компетентності управлінських кадрів;

- інформаційного забезпечення державного управління.

В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.

Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади - ієрархічна піраміда.

Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.

Недоліками лінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.

Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.

Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.

До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; довготривалість процедур прийняття рішень.

Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.

Основними перевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.

Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації [23].

Програмно-цільова основа закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надає організаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем; можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.

Недоліками програмно-цільової основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв'язку між розробниками і виконавцями програми.

Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.

Основними перевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових [18].

Разом з цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальності між керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Системно-функціональний аспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональної структури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізації управлінських функцій для різних ланок організаційної структури державного управління. Організаційна структура державного управління - це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління [18].

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою - це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.

Унітарна держава - єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

3. Вдосконалення структури державного управління

Одна з головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління та суспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всіма суб'єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.

На це є декілька об'єктивних та суб'єктивних причин, одне з чільних місць серед яких посідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня з очікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву. Ознаками цього стану справ є:

- відсутність визначення проблеми, на розв'язання якої спрямовано нормативний акт;

- невизначеність цілей державного регулювання;

- відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.

Підвищити рівень виконуваності законодавства можна завдяки застосуванню таких інструментів державного управління, якими зацікавленим групам надається можливість ознайомлення з проектами нормативно-правових актів та в яких чітко визначається, обчислюється й аргументується необхідність запровадження даного державного регулювання, аналізуються можливі альтернативи та доводиться, що запропонований нормативний акт розрахунково має найбільшу ефективність. За забезпечення нової якості системи державного управління, що її вимагає Президент України, в центрі уваги суспільства та держави має перебувати пересічний громадянин, а формування економіки відбувається на основі реалій та на засадах прагматизму. Така управлінська система безпосередньо повинна базуватися на безумовній участі зацікавлених неурядових інституцій, професійних кіл у формуванні та реалізації державної політики [16].