Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Преобразования экономической и политической системы, общественных отношений, которые проводятся в России, тесным образом связаны с модернизацией государственного управления на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Как показывает практика, от успешности модернизации системы государственного управления экономическими и социальными объектами, процессами, отношениями определяющим образом зависит эффективность модернизации целого облика жизнедеятельности государства и общества.

В результате совершенного изменения политической системы России в 90-е годы прошлого века и частичного изучения рыночных, по существу, капиталистических методов хозяйствования, перехода к некоторым формам частной собственности на средства производства и имущественные ценности совершены адекватные им изменения законодательно-правовой базы, организации оперативно-тактического управления деятельностью бизнес- структур, хозяйствующих субъектов. Данные действия позволили сохранить социально-экономическое развитие страны в сравнительно стабильном состоянии, несмотря на финансовый кризис и сохраняющуюся небольшую результативность производства, компенсируемую высокой рентой за счет усиленного экспорта углеводородных и прочих видов сырьевых ресурсов.

Объект исследования - государственное управление в контексте модернизационных процессов на современном этапе развития общества.

Предмет исследования - организационные проблемы, возникающие в процессе модернизации государственного управления в современной России.

Цель исследования - определить особенности государственного управления в Российской Федерации, основные критерии эффективности государственного управления, а также проанализировать проблемы модернизации органов государственного управления России и пути их решения.

Задачи исследования:

Ш Изучить исторический опыт модернизации государственного управления в России;

Ш Рассмотреть основные модели модернизации государственного управления;

Ш Проанализировать этапы проведения административных реформ в современной России;

Ш Выявить проблемы, связанные с процессом модернизации государственного управления и пути их решения.

1. Теоретико-методологические аспекты модернизации государственного управления

1.1 Исторический опыт модернизации государственного управления в России

Государственное управление является довольно устоявшимся понятием, хотя постоянно находится в дискуссионном поле и используется исследователями в разнообразных значениях. В широком смысле, под государственным управлением понимается единая сфера деятельности государственной власти, которая включает деятельность всех ветвей власти, государственных органов и должностных лиц. Традиционно, с одной стороны государственное управление это политическая деятельность внутри страны, с другой стороны это деятельность, нацеленная на формирование политического курса страны.

Другими словами, государственное управление представляет собой преднамеренное влияние всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором удовлетворяются общественные потребности и интересы, реализуются общезначимые цели и воля общества.

На протяжении многих веков в истории Российского государства предпринимались попытки модернизации государственного управления с целью повышения технологического, экономического и социального развития страны. Однако, ни одна из этих попыток полностью не удалась, в силу ряда обстоятельств. Первая подобная попытка была предпринята Петром I в конце XVII века. Реформы Петра I были первым примером в истории России, так называемой, догоняющей модернизацией. Это была первая попытка перехода от одной формы развития общества к другой, при этом, относительно успешная попытка. Петровские реформы затронули практически все сферы жизнедеятельности страны, общественную, экономическую и политическую. Но результаты этих реформы привели к различным последствиям. Так, например, Петр I, проводя модернизацию производства, заимствовал технологии в других странах, без учета влияния социальных и экономических институтов тех стран, в которых они развивались. Поэтому, фактические результаты подобной модернизации оказались прямо противоположными ожидаемым. Если в Западной Европе развитие мануфактурного производства сопровождалось распадом феодальных структур, то в России такой институт феодализма, как крепостное право, получил дополнительный импульс с развитием мануфактурной промышленности. Некоторые нововведения были совершенно не подготовлены предшествующим развитием страны и носили искусственный характер. Например, когда Петр I учреждал первый университет, то пришлось «выписывать» из-за границы не только преподавателей, но и студентов. Но, в то же время, петровские реформы оказали значительное влияние на политическое развитие страны, и в полном смысле «прорубив окно» в Европу, расширил тем саамы границы государства и увеличил политическое влияние на мировой арене. Неоднозначно повлияли петровские реформы и на социокультурные процессы в России. Небольшая часть общества, так называемая элита, активно перенимала западноевропейские ценности, при этом основная часть населения продолжала жить в традиционной для русского народа культурной среде.

Основную цель петровские реформы, превращение России в европейское государство, так и не достигли, но благодаря им были установлены тесные связи с Западным миром, в духовной, политической и экономической сфере. Установление тесных связей с Западом в духовной сфере привело к тому, что любая родившаяся там политическая или философская идея почти моментально находила своих сторонников в России, хотя зачастую эта идея и не имела никакого отношения к российской действительности.

Следующей волной крупных модернизационных процессов в стране стали годы правления Екатерины Великой. В России была нарушена схема взаимодействия социально-экономической и политической модернизации. Либеральные идеи проникали сюда в условиях отсутствия каких- либо реальных шагов по модернизации социально-экономических структур. Причем эти идеи оказывали противоречивое воздействие на настроения образованной части общества и правящей элиты. Представители консервативных кругов правящей элиты, с одной стороны, либерально и радикально настроенная интеллигенция, с другой стороны, по-разному понимали задачу превращения России и «европейскую страну». Если для первых это означало формирование России как сильного в военном, политическом и экономическом отношении государства, способного оказывать серьезное влияние на европейскую политику, то для вторых -- реализацию в России либеральных или социалистических идей, заимствованных из Европы.

Для России начала XIX в. характерно понимание необходимости реформ. Речь шла о вполне продуманных мерах, которые совмещали в себе социально- экономические преобразования в духе экономического либерализма и политические реформы, включая конституционное оформление представительной власти. Однако, эти реформы не получили должного воплощения в жизнь. Их осуществлению помешали и внешние факторы, что было следствием вовлечения России в европейскую политику, и совокупность внутренних факторов. С одной стороны, налицо было сопротивление консервативных элементов высших кругов правительственной бюрократии и аристократии, с другой -- это сопротивление стимулировала деятельность радикальных сил. Именно в это время на российскую почву проникают идеи революционного радикализма. И, как часто бывало с другими «импортными» идеями, в российских условиях они привели к результатам, обратным тем, на которые можно было рассчитывать, исходя из их содержания и пафоса. Первые русские революционеры, декабристы, искренне желали освободить Россию от политического деспотизма и улучшить жизнь простого народа. Но их выступление завершилось поражением. К тому же трудно сказать, насколько реалистичными были их планы по переустройству российского общества. Неудачное восстание декабристов окончательно перечеркнуло программу социальной и политической модернизации России начало XIX в. Восстание, организованное нелегальными союзами, развязало руки консерваторам, что предопределило контрреформистский, реакционный в политическом и социальном отношении курс Николая I. В то время, когда ведущие европейские государства реализовывали модернизационные процессы в сфере материального производства, направленные на индустриальное развитие, Россия существенно отставала не только развитии материального производства, но и в экономическом, социокультурном плане.

Усиливался разрыв уровней экономического развития, а так же военно-технического, обусловленный, в первую очередь, неудачным исходом Крымской войны. Военное поражение заставило правительство вновь поставить на повестку дня вопрос о модернизации. Если оценивать период реформ Александра II с точки зрения современных концепций модернизации, поражает совпадение действий реформаторов с содержащимися в этих концепциях рекомендациями. Правительственные круги, стремясь сохранить политическую стабильность, пытались реализовать программу социально- экономических реформ. Гражданскому населению было предоставлено достаточно свобод и возможностей, с учетом социальной зрелости общества. Впервые в истории России начался процесс высвобождения общества от всепроникающего государственного контроля. Экономическая и социально- культурная сферы получили автономию, что на практике означало реальное движение в направлении формирования полноценного гражданского общества. Этому же способствовала судебная реформа и развитие системы местного самоуправления. Следующим логическим шагом со стороны властей был бы переход к решению задач политической модернизации. О том, что понимание необходимости такого шага у высших правящих кругов, несмотря на все колебания, все же было, свидетельствует проект реформ, вошедший в историю под названием «конституции Лорис-Меликова». Конечно, данный проект был крайне ограничен и несовершенен с точки зрения либерально- демократического идеала. Содержавшийся в проекте план создания представительного органа власти лишь с большой натяжкой можно оценить как начало перехода к парламентской системе. Однако в стране, только что избавившейся от крепостного рабства, не имевшей необходимых политических традиций, реализация программы реформ, изложенной в «конституции Лорис-Меликова», могла бы стать действенным шагом на пути перехода от политической системы, в определенной степени эквивалентной тоталитарным режимам XX в., к системе, близкой современным разновидностям авторитаризма. Этот первый шаг в перспективе открыл бы возможности для осуществления всего комплекса задач политической модернизации. Однако действия левых радикалов прервали эту возможность. Левые радикалы пореформенной России представляли собой весьма специфичный слой русской интеллигенции. Политическое сознание русской интеллигенции формировалось в результате взаимодействия западноевропейских социалистических идей с российской действительностью.

Убийство Александра II стало причиной отказа от намеченных реформ и в эпоху Александра III, и резкого усиления позиций консервативных идей. Хотя возвращение к контрреформаторскому курсу привело к определенным положительным результатам. Проведенные реформы способствовали бурному экономическому росту. В стране начинается индустриальная революция, которая спровоцировала резкий подъем промышленного производства. в конце XIX века темпы роста промышленного производства превосходили вдвое аналогичные показатели в таких странах как Германия и США. Благодаря этому, Россия в начале ХХ века занимала лидирующие позиции по многим показателям на мировом рынке, так например, Россия была крупнейшим экспортером зерна. Экономические успех страны сопровождались положительными сдвигами в социальной сфере. Значительно возросла численность городского населения, шел активный процесс формирования среднего класса. Экономические и социальные перемены нашли свое отражение и в политической сфере. Возросла активность различных либеральных групп, стремящихся к непосредственному участию в политической жизни страны. Надежды либералов на возможность превращения России в конституционную монархию и сопротивления Николая II, боявшегося ограничения самодержавной власти, привели к зарождению революционных движений в стране.

События 1905-1907 гг. доказали необходимость политической модернизации в стране. Однако, нерешенность целого ряда важнейших задач экономической и социальной модернизации, недостаточная зрелость гражданского общества делали проблематичным непосредственный переход к эффективной демократической системе. Уходя от революционной модернизации, П.А. Столыпиным были предложены постепенные реформы перехода к демократическому обществу. При этом, следует отметить, что некоторые идеи П.А. Столыпина полностью совпадают с теоретическими аспектами современной концепции модернизации. Столыпинские реформы имели все шансы на успех при соблюдении определенных социально- экономических и политических условий. В частности, этими условиями было сохранение 20-летнего политического спокойствия в стране и добровольное движение самодержавной власти по пути трансформации в направлении конституционной монархии, ни одно из которых соблюдено не было.

В 1917 году страну захлестнула волна революционной модернизации. Утвердившийся тоталитарный режим перечеркнул результаты модернизационых процессов за предшествующие годы. Начинается новый этап модернизации государственного управления в условиях коммунистического режима. Со временем Советский Союз стал индустриально развитым государством, выйдя на второе место в мире по общему объему экономики. В результате процесса урбанизации, активно росло число городского населения, была ликвидирована массовая безграмотность, граждане получили доступ к среднему и высшему образованию. СССР лидировал в ряде направлений научного и технического прогресса. Однако, созданная экономическая система оказалась не эффективной, и уже к 1990-м годам потребовалось ее реформирование. Неудачная попытка модернизации в годы «перестройки» привела к углублению системного кризиса в стране и крушению политического режима.

В современной России продолжают проходить модернизационные процессы, направленные, в первую очередь, на повышение качества жизни населения. И, как в предшествующие годы, проблемы связанные с процессом модернизации остаются актуальными. Для решения, которых необходимо использовать научные знания и исторический опыт.

1.2 Основные модели модернизации государственного управления

У каждого государства имеется в наличие природные, финансовые, материальные, интеллектуальные ресурсы и от умелой организации управления этими ресурсами, зависит уровень социально-экономического развития в стране. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства. Управление государством может включать в себя деятельность органов власти по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций.

Предметом государственного управления выступают формы и методы влияния на политическую, производственную, социальную, экономическую и духовную стороны жизнедеятельность людей, представляющие собой единую систему. Системный подход в рассмотрении государственного управления является обязательным. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и других служащих, миллионы людей.

Субъектом государственного управления являются государственные институты, то есть организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий императивными полномочиями и функционирующие от имени общества и каждого гражданина на основе учреждённых правовых норм.

Объектом государственного управления являются общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, а также их деятельность.

Необходимость государственного управления следует из потребности обеспечить осуществление политики государства, которая сконцентрирована на эффективном использовании имеющихся ресурсов общества. Основными целями государственного управления являются:

? Поддержание достойного уровня жизни граждан страны;

? Укрепление демократических институтов;

? Обеспечение гражданских прав и свобод.

Социальная природа государственного управления обусловлена, в первую очередь, направленностью государственной политики на удовлетворении потребностей граждан. Совместно с ежедневными жизненными потребностями на государственное управление воздействуют также политические цели, что служит упорядочиванию формирования в интересах всего общества. Тем самым государственное управление представляет собой акт государственного вмешательства. Так, например, для обеспечения нормального уровня жизни или для поддержки безработных необходимы соответствующие государственные решения в виде программы, пособий и прочее.

Природа государственного управления следует из его особенной социальной функции, которая направлена на упорядочение процессов формирования и развития в интересах целого общества путем координирования многообразных требований, потребностей и форм деятельности, где государственный аппарат представляет собой эффективный механизм олицетворения государственной власти и обеспечивает реализацию государственной политики через систему административных учреждений.

Развитие страны невозможно без изменений в социальной, экономической или политической сфере. В связи с этим, модернизация становится неотъемлемой частью развития, в том числе, и государственного управления.

Термин «модернизация» происходит от английского слова «modern» («современный»). Это понятие неоднократно трансформировалось на протяжении последних столетий. Оформление концепции модернизации как научной теории во второй половине ХХ века на Западе было тесно связано с необходимостью объяснить экономические и социально-политические процессы, происходившие в странах «третьего мира» в условиях крушения колониальной системы.

Начиная с 1950-х годов интенсивно разрабатывается теория модернизации. В этот период, в США и Великобритании, сформировалась влиятельная школа, представленная социологами Т. Парсонсом, Э. Шилзом, Р. Дарендорфом, политологом Л. Паем и экономистом У. Ростоу. В их трактовке модернизация понималась как системное обновление общества, переход его на более высокую стадию развития. Однако, с самого начала в понимании модернизации соперничали два подхода. Одни авторы исходили из признания взаимосвязанности модернизационных процессов в различных сферах жизни общества. Модернизация понималась ими как социальные, экономические, политические, экологические, демографические, психологические изменения, претерпеваемые традиционным обществом в процессе его трансформации в общество современного типа. Другие ученые смотрели на модернизацию преимущественно сквозь призму экономического роста. Модернизация понималась ими исключительно как вестернизация, т. е. копирование западных образцов во всех областях жизни. Традиционные институты и ценности в рамках такого подхода рассматривались как препятствие для модернизации.

В российской науке термин «модернизация» был заимствован из работ западных ученых и стал использоваться сравнительно, и вслед за западными авторами чаще всего трактовался как переход от традиционного к современному обществу. Но затем эта концепция в России и за рубежом утратила свою привлекательность, поскольку она оказалась неспособна объяснить все многообразие модернизационных процессов в разных странах мира. Таким образом, теория модернизации -- не застывшая догма, она продолжает развиваться и обогащаться новыми плодотворными идеями.

Под модернизацией государственного управления следует понимать комплекс мероприятий, направленных на переход от того состояния социальной, экономической и политической сферы общественной жизни, которое должно привести к благополучному развитию в будущем. Преодоление отставания страны от развитых стран путем усовершенствования государственного управления, отвечающей современным требованиям. Модернизация затрагивает абсолютно все стороны жизни страны. В ее проведении важную значимость имеет правильное совмещение ее социально- экономических, технологических и политических составляющих. Модернизация государственного управления характеризуется ускорением социально-экономического и политического развития. Отсюда можно сделать вывод о том, что модернизация является фундаментальной основой перехода на инновационный путь развития, где инновации играют решающую роль в обеспечении эффективного функционирования жизни страны, что ведет к социально-экономическому росту. Цель модернизации государственного управления заключается в создание современной модели развития общества.

Модернизация государственного управления является важнейшим условием интеграции страны в мировое сообщество на основе равноправного партнерства. И сегодня, как на уровне науки, так и на уровне реальной политики, осознана и продвигается идея формирования эффективной программы модернизации государственного управления. Следует заметить, что к настоящему времени, в мире уже накопилось значительное количество опыта в модернизации самых различных социально-экономических систем, а также весьма зарекомендовавших себя теоретических и практических подходов, которые требуют анализа и обобщения. И это вполне может послужить отправной точкой формирования достаточно стройной методологической платформы для отечественной модернизации государственного управления.

Таким образом, концепцию модернизации в целом можно охарактеризовать как совокупность социально-политических и социально- экономических теорий, которые анализируют макропроцесс перехода от традиционного общества к современному. Это синтетическая концепция, стремящаяся выявить системные механизмы общественного развития. Конечным ожидаемым результатом процесса модернизации государственного управления является формирование нового типа общества, которое может быть определено как «массовое общество».

Концепцию модернизации государственного управления условно можно разделить на два направления: социально-политическое и социально- экономическое. Безусловно, четкой границы между ними нет, но есть принципиальная разница в подходах к трактовке целей, причин, способов модернизации. Это и формирует два принципиально различных центра теоретического притяжения. И каждая из вновь появляющихся теорий в большей степени тяготеет к одному из них.

Социально-политическое направление концепции модернизации государственного управления представляет собой совокупность теорий о моделях развития социальной и политической сфер преобразования общества. В рамках данного направления выделяют три основные модернизационные модели развития:

? историческую,

? релятивистскую,

? аналитическую.

Сущность данных моделей можно определить как системную совокупность целей, принципов реорганизации и отчасти форм реализации изменения социальной и политической структуры общества. (см. таблицу 1).

Таблица 1. Модели модернизации государственного управления социально-политического направления

Рассматривая модернизацию государственного управления с социально-экономической точки зрения, следует отметить, три основные формы преобразования социальной и экономической сферы общественной жизни, сущность которых представлена в таблице 2.

Таблица 2. Модели модернизации государственного управления социально-экономического направления

Революционная модернизация обычно осуществляется в социально и экономически отсталых обществах. Причины того, что для модернизации выбирается именно эта форма реализации, состоят в том, что в целом общество не готово к изменениям и их приходится «навязывать» сверху. Наиболее привлекательна с точки зрения получаемых результатов и форм проведения органическая модернизация. Эта форма считается «миссионерской», так как она строится на консолидации общества вокруг единой миссионерской цели. Догоняющая модернизация представляет собой попытку копирования на экономическом и институциональном уровне наиболее привлекательного образца социально-экономической системы. Реализация реформ идет приблизительно по тем же принципам, что при революционной модернизации, но при более широкой внутренней поддержке и меньшем сопротивлении.

Для всех вышеуказанных моделей модернизации государственного управления присущи общие характеристики, обладающие как положительными, так и отрицательными чертами. Положительным моментом является то, что модернизация это не однозначное улучшение параметров существующего общества, а усовершенствование системных показателей, которое позволит в конечном итоге определенному человеческому сообществу в целом более успешно реализовывать свою жизненную программу. Причем этот процесс сопровождается не только утверждением новых форм взаимоотношений внутри общества, но и упразднением ряда ранее существующих норм. Отрицательной стороной всех моделей является то, что неотъемлемой частью модернизации государственного управления становится упразднение норм, которые могут быть социально конструктивными для данного общества.

С практической точки зрения модернизацию следует рассматривать как комплекс преобразований, предпринимаемых человеческими обществами (странами, народами) в социально-экономическом, технологическом, культурологическом, политическом и прочих аспектах с целью достижения индустриальной стадии развития (если этого еще не состоялось) и далее - постиндустриальной стадии развития общества.

Следует отметить, и, методы реализации модернизационных процессов, которые присущи всем вышеуказанным моделям. Функции инициатора и регулятора осуществления модернизационных процессов в стране, как правило, берет на себя государство посредством реализации комплекса мер структурной перестройки общественной жизни. По способу осуществления и степени вовлеченности государства в процесс модернизации все меры можно условно разделить на прямые и косвенные. (см. таблицу 3).

Прямые методы государственного воздействия - это активная политика государства, которая подразумевает мобилизацию и концентрацию всех ресурсов государства с целью осуществления масштабных преобразований. Методы носят административный характер. Государство становится основным субъектом целенаправленной, достаточно динамичной модернизации, определяющим приоритетные направления развития и переориентации национального производства, морально-нравственных ценностей, правовой основы хозяйственной деятельности и прочее.

Таблица 3. Государственные методы реализации модернизационных процессов

Косвенные методы государственного воздействия реализуются посредством стимулирования интересов хозяйствующих субъектов, с опорой на частную инициативу. Эти методы носят экономических характер, здесь роль государства сводится к созданию институтов и условий, способствующих модернизации.

В целом роль государственных институтов в проведении модернизации заключается в обеспечении устойчивости развития национального хозяйства, пропорциональности его структурных элементов, выстраивании долгосрочной политики посредством разработки приоритетов и определения векторов политического и социально-экономического развития.

Следует отметить, что вступление на путь модернизации приводит к росту требований к экономике, технологии и принципам эффективности, ассоциируемым с рациональной государственной политикой. В тоже время, необходимо учитывать противостояние традиционной веры и этнической культуры со стороны общества. Таким образом, модернизация одновременно влечет за собой возрастание способностей политической системы к урегулированию конфликтов, к удовлетворению требований различных социальных групп. Эти способности включают следующие составные элементы:

– способность к обновлению, т.е. способность к адаптации в новых условиях, с использованием более гибких форм решения непредвиденных ситуаций;

– способность к мобилизации, т.е. способность к привлечению трудовых и материальных ресурсов для решения новых задач, стоящих перед обществом. Этот элемент предполагает возможность системы максимально эффективно использовать имеющиеся ресурсы при наличии высокого уровня гражданской сознательности активности различных массовых ассоциаций;

– способность к самосохранению, т.е. способность системы, с помощью специализированных и неспециализированных инструментов, привлекать к участию в политической и экономической жизни страны широкие массы населения.

Выводы к первой главе.

Модернизационные процессы являются неотъемлемой частью развития общества. Исторический опыт доказывает необходимость преобразований, связанных со структурными изменениями в политической, социальной и экономической сферах общественной жизни.

На основе концептуального осмысления термина «модернизация государственного управления» следует выделить два основных направления модернизации, это социально-политическое и социально-экономическое. Вместе с тем, различные модели модернизации имеют ряд общих характеристики и реализуются с помощью прямых и косвенных методов государственного воздействия.

Среди основных социальных эффектов, призванных вывести систему государственного управления на новый уровень модернизации, главное внимание должно уделяться проблемам роста социального доверия, формирования и укрепления социального партнерства и сотрудничества, повышения уровня гражданской и социальной ответственности.

Главные условия реализации идеи социального государства в процессе модернизации системы управления должны рассматриваться в контексте практической актуализации таких социальных ценностей, как справедливость, благополучие, равноправие, свободное развитие каждого.

2. Анализ российских административных реформ в контексте модернизационных процессов

2.1 Административные реформы в современной России

В основе модернизации государственного управления должен быть заложен потенциал к дальнейшему развитию системы и включать следующие процессы:

– формирование культуры политического участия населения, это означает переход от культуры подчинения, ориентированной лишь на выполнение административных обязанностей, к культуре участия, которая ориентирована на активную роль в политической и экономической жизни общества;

– создание универсальной правовой системы, т.е. возможность утверждения введения любой нормы на законодательном уровне, обязательного для исполнения всеми членами общества;

– назначение на государственные посты осуществляется не наследственным путем и не в рамках ограниченной группы лиц (номенклатуры), а в соответствии с достоинствами, т.е. на основе подготовки, способностей, компетентности.

Таким образом, модернизация государственного управления требует взаимодействия целей политического режима с такими факторами, как социально-экономическое развитие, стабильность, равенство и участие. Это означает движение в сторону открытой управленческой системы, координация развития которой обеспечивается не столько вмешательством правящей элиты, сколько возникающими институтами с саморегулирующими механизмами, важнейшее условие существования которых -- система обратных связей. Такое взаимодействие предполагает:

? создание условий, обеспечивающих для населения не только право, но и реальную возможность получать достоверную информацию о принимаемых государством решениях, а также влиять на них;

? изменение ориентаций политической элиты и лидеров в направлении свободной конкуренции политических программ и кандидатов на важнейшие государственные должности;

? формирование рациональной бюрократии (компетентной и ответственной как перед избранными населением политическими лидерами, так и перед потребителями государственных услуг), обеспечивающей выполнение необходимых управленческих функций на основе беспристрастной законодательной системы и правовой технологии разрешения конфликтов.

Следует выделить основные направления реализации модернизации государственного управления в России следующие:

? административная реформа;

? реформа государственной службы;

? бюджетная реформа.

Поскольку круг вопросов по выделенным направлениям довольно широк, в выпускной квалификационной работе для исследования проблем модернизации государственного управления было выбрано только одно, административные реформы.

Административные реформы это изменения системы государственного управления по трём основным аспектам: перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; реорганизация государственной службы; изменение характера отношений государственной системы управления к обществу и различным социальным группам, входящим в него. В современной России административные реформы вызваны объективной потребностью всех субъектов политической жизни страны. Основной целью проведение административных реформ в России является создание современного гражданского общества и правового государства в условиях интеграции в мировое сообщество.

В России административные реформы проходят по всем выделенным аспекта, в несколько этапов, каждый из которых отличался качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки реформ, пропагандистского воздействия на сознание и поведение людей. На сегодняшний день, можно выделить четыре основных этапа административных реформ, проводимых в России в период с 1990-х годов по настоящее время.

Первый этап административных реформ, 1990 - 1993гг. Этот этап характеризовался назревшим конфликтом между системой государственного управления и принципом разделения властей. С одно стороны централизованное государство, основанное на единстве власти, с дрогой стороны федеральное устройство на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. Административные реформы проводились бессистемно в условиях выдвижения новых идеологических ценностей, изменения экономической модели, противостояния политических сил, в совокупности это привело страну к глубокому политическому кризису. В итоги первый этап административных реформ закончился противостоянием законодательной и исполнительной ветвей власти и необходимостью принятия новой конституции.

Второй этап административных реформ, 1993--1999гг. Данный этап можно определить как конституционную стадию административных реформ в стране и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления. Для ведения дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск оснований последующих административных преобразований содержится в обращении Б.Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 г.). Принимается два базовых для административно-политического реформирования государства закона -- ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) -- определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако, на этом этапе административная реформа не дала существенного повышения эффективности государственного управления, в силу того, что в стране не угасала острая борьба между различными политическими силами.

Третий этап административных реформ, 1999--2004гг. Этот этап начинается со смены лидера и определения основных направлений нового политического курса. В сентябре 2000 года была создана рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в РФ», где были сформулированы задачи и подходы к реконструкции и оптимизации системы власти, прежде всего исполнительной. При этом институт президентства рассматривался как центр принятия решений по стратегическому развитию страны, координации и согласованию всех ветвей власти. За администрацией Президента закреплялось обеспечение кадровой политики, а также информационное обслуживание реформирования и разработка технологий антикризисного управления.

Важнейшим результатом этого этапа административных реформ стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Четвертый этап административных реформ, 2004 годы - по настоящее время. Инициативы правительства по реформированию системы государственной власти были связаны и с использованием информационных технологий и реализацией федеральных программ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 гг.)» и «Электронная Россия (2002--2010 гг.)». Задачи вышеназванных программ определялись в рамках диалога и были направлены на обеспечение открытости органов государственной власти, общедоступности информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации. Таки образом, предыдущие этапы административных реформ выявили необходимость, в первую очередь, реформирования государственной кадровой политики.

В результате проведения административных реформ на четвертом этапе изменилась численность работников органов государственной власти, ее возрастная и профессиональная структура. Так, например, по данным Федеральной службы государственной статистики численность работников органов государственной власти в 2005 г. во всех уровнях управления составила 684,2 тыс. человек, что составляет 118,8% от уровня 2002 года. Численность региональных чиновников увеличилась до 120,6%, федеральных -- до 118%, причем число федеральных государственных служащих, замещающих должности на федеральном уровне даже сократилась на 2%.

Довольно успешно была решена задача омоложения государственной службы. По данным официального портала Государственной службы в период с 2005 по 2015 годы численность сотрудников в возрасте от 30 до 39 лет возросла на почти на 8%.

Изменения в возрастной структуре повлекли за собой изменения в структуре профессиональной квалификации, оцениваемой по уровню стажа работы в органах государственной власти. (см. рисунок 6). В период с 2005 по 2015 году наблюдается увеличение доли служащих со стажем от 5 до 10 лет и от 15 до 25 лет и более. Это, в первую очередь, свидетельствует о повышении престижа государственной службы.

Существенно повысился образовательный уровень государственных служащих. В период с 2005 по 2015 год наблюдается увеличение доли сотрудников, имеющих среднее профессиональное образование и сокращение доли служащих с высшим образованием. Сокращение государственных служащих с ученой степенью, с одно стороны, отрицательно влияет на общий образовательный уровень государственной гражданской службы, с другой стороны, свидетельствует о положительном влиянии ограничений на недопустимость совмещения государственной и научной деятельности.

Таким образом, в период с 2004 года, административные реформы привели к серьезным изменениям государственной кадровой политики. А именно, изменился численный состав работников органов государственной власти, произошло омоложение кадрового состава, изменилась профессиональная и образовательная структура работников государственной службы. В целом, можно сказать, что оптимизация кадрового состава государственной службы прошла успешно.

Следующие мероприятия административных реформ были направлены на упорядочивание функционала органов государственной власти. Одной из основных проблем государственного управления в Российской Федерации была признана громоздкость и запутанность системы органов государственной власти, сложившаяся в 1990-е годы, когда каждое ведомство старалось увеличить свое влияние, расширяя объем функций и полномочий. Для устранения этой проблемы предполагалось проведение широкомасштабной оптимизации функционала органов государственной власти с целью устранения избыточных функций и совершенствования системы надзора и контроля. Также планировалось распространение опыта аутсорсинга и управления по результатам на всю систему государственного управления, внедрение принципа открытости при организации взаимодействия органов государственной власти и населения, а также антикоррупционной политики. Другими словами, цель административных реформ заключалась во внедрении системы оказания государственных услуг по принципу открытости и упрощения деятельности.

2.2 Проблемы модернизации государственного управления

Завершающим этапом административных реформ, в контексте модернизационных процессов, является реализация концепции электронного правительства. Данная концепции была утверждена 6 мая 2008 года, согласно постановлению Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". Согласно этой концепции «электронное правительство» должно было создаваться в два этапа: 2008 год -- разработка и утверждение необходимых документов 2009--2010 годы -- практическое внедрение.

В данной Программе были отражены мероприятия, цели и показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного правительства России. Согласно положениям Программы инфраструктура электронного правительства должна была быть построена на единой технологической платформе путем объединения следующих функциональных элементов:

? информационные системы федеральных органов исполнительной власти,

? информационные системы субъектов Российской Федерации,

? информационные системы органов местного самоуправления,

? центры доступа в общественных приемных, библиотеках и

? ФГУП «Почта России»,

? ведомственные и региональные центры телефонного обслуживания,

? сайты государственных органов в сети Интернет,

? региональные многофункциональные центры оказания услуг.

Одной из основных задач реализации Программы было повышение эффективности государственного управления, в рамках административных реформ. В окончательном виде электронное правительство должно было распространиться на все территории страны к 2009 году. В первую очередь, подразумевалось внедрение системы «одного окна» посредством открытия многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. распространение многофункциональных центров должно было снизить объем взаимодействия граждан с чиновниками, снять коррупционную напряженность и субъективизм при осуществлении государственных функций. Результатом реализации этой Программы стало принятие ряда нормативно-правовых актов, например, о противодействии коррупции, и перечень государственных и муниципальных услуг, но сроки реализации реформы были существенно нарушены. Согласно Программе, законодательные основы внедрения системы предоставления государственных услуг должны были быть сформированы уже к 2008 году. Фактически же первые законодательные акты были приняты только в 2009 году. Однако, вместо упрощения и открытости деятельности органов государственной власти, активного внедрения принципа аутсорсинга и, в конечном итоге, снижения непосредственного влияния государственных служащих на экономику и жизнь граждан, произошла дополнительная бюрократизация государственного управления. Главными проблемами на пути реализации Программы стали:

? цифровое неравенство населения, уровень доступа к сети Интернет в городской местности существенно превышал этот показатель для жителей сельской местности;

? слабое техническое развитие государственной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;

? отсутствие удаленного доступа к государственным и муниципальным информационным системам.

В связи с этим, для усовершенствования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в июле 2010 года был принят Федеральный закон «Об организации предоставляемых государственных (муниципальных) услуг», дающий право заявителям получать государственную и муниципальную услугу, в том числе в электронном варианте. Кроме того, физические и юридические лица получили возможность посредством сети Интернет делать запросы и получать справки, передавать в органы государственной власти отчетность, при этом отслеживая состояние запросов.

Однако, следует отметить и положительные результаты реализации Программы «Электронное правительство», по оценке ООН Россия в 2011 году заняла 27-е место, в рейтинге электронного правительства улучшив свою позицию с 32-го места в 2010 году.

Таким образом, несмотря на определенные успехи реализация Программы «Электронное правительство (2002 -2010)» не достигла поставленной цели, а возможности электронного правительства на территории страны не использовались в полном объеме.

В целях ускорения развития информационного общества в России и распространения массового интерактивного взаимодействий физических и юридических лиц с государственными и муниципальными органами власти в 2010 году постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена государственная программа «Информационное общество (2011 - 2020)».

Необходимость повышения качества жизни граждан на основе использования современных информационных и телекоммуникационных технологий исходит из того, что на получения государственной или муниципальной услуги граждане страны тратят более 25 млн. часов рабочего времени, а около 10% издержек производителей составляют издержки связанные с дополнительными административными барьерами. В результате выполнения мероприятий Программы любому гражданину, например:

? для того чтобы получить государственную услугу, достаточно будет 1 раз дистанционно заполнить форму запроса, а через определенное время получить необходимый документ в свой почтовый ящик или проверить наличие изменений о своей персоне в соответствующей базе данных;

? для того чтобы выразить свое мнение по тому или иному вопросу или сформировать группу единомышленников для воплощения какой-либо инициативы, достаточно будет зайти на соответствующий сайт в сети Интернет;

? для того чтобы собрать ученика в школу, достаточно будет скачать комплект учебников и сопутствующих материалов с регионального образовательного портала и сохранить их в электронной книге;

? для того чтобы сдать налоговую отчетность, не нужно будет посещать налоговую инспекцию;

? для того чтобы получить консультацию специалиста, пациенту не нужно будет ехать в медицинский центр, а достаточно будет оставить свои документы на портале и в назначенное время выйти на связь с профильным врачом;

? для того чтобы получить помощь в чрезвычайной ситуации, достаточно будет воспользоваться единым номером экстренных служб по таксофону связи, расположенному в шаговой доступности;

? для того чтобы подобрать литературу по интересующей тематике, достаточно будет воспользоваться электронным каталогом любой библиотеки на всей территории страны;

? для того чтобы приступить к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности, не нужно будет тратить время на дорогу, достаточно будет включить компьютер и войти в корпоративную сеть;

? для того чтобы заключить договор с партнером из другого региона, не нужно будет командировать к нему своего представителя, достаточно будет удостоверить документы электронной цифровой подписью;

? для того чтобы купить билет на поезд, не нужно будет ехать в кассу, достаточно будет дистанционно выбрать и оплатить нужный билет, а при посадке назвать контролеру свою фамилию.

Таким образом, достижение цели Программы обеспечиваются путем выполнения мероприятий, направленных на повышения качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, которые являются неотъемлемой частью жизни современного гражданина. Программа «Информационное общество» включает с себя шесть подпрограмм, для каждой из которых определены задачи, решение которых обеспечивает достижение общей цели Программы.

Подпрограмма 1. Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе. Данная подпрограмма включает мероприятия направленные на повышение доступности государственных и муниципальных услуг для граждан и организаций, упрощение процедуры предоставления государственных и муниципальных услуг, а также на повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Подпрограмма 2. Электронное государство и эффективность государственного управления. Выполнение мероприятий подпрограммы будет способствовать переходу к новой форме организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечит качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных и муниципальных услуг, а также информации о результатах деятельности органов власти.