Вещные права на природные ресурсы в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Система вещных права на природные ресурсы

§1. Вещные права на землю

§2. Вещные права на лес и нелесную растительность

§3. Вещные права на недра и полезные ископаемые

§4. Вещные права на водные объекты

Глава 2. Отношения публичной собственности на природные ресурсы в РФ и их специфика

§1. Специфика права государственной собственности на природные ресурсы в РФ

§2. Особенности права собственности на природные ресурсы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

§3. Правовые проблемы реализации права публичной собственности на природные ресурсы

Заключение

Библиография

Введение

Природные ресурсы (естественные ресурсы) - элементы природы, часть всей совокупности природных условий и важнейшие компоненты природной среды, которые используются (либо могут быть использованы) при данном уровне развития производительных сил для удовлетворения разнообразных потребностей общества и общественного производства.

Обеспеченность страны природными ресурсами - важнейший экономический и политический фактор развития национального хозяйства. Структура природных ресурсов, величина их запасов, качество, степень изученности и направления хозяйственного освоения оказывают непосредственное влияние на экономический потенциал.

Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного, фундаментального изучения и решения.

Экологические интересы общества входят в сферу правового регулирования. Причины неэффективности экологического законодательства в Российской Федерации (далее - РФ) имеют в целом объективный характер. К числу таких объективных причин можно отнести:

- отсутствие единой государственной правоприменительной политики;

- существующие противоречия в нормативных актах различных уровней;

- конфликт экологических и экономических интересов общества и государства;

- трудность учета на федеральном уровне особенностей различных регионов.

Думается, что именно вещные права (в особенности право собственности) на природные ресурсы отражают публичные интересы государства. Субъекты этих прав имеют имущественный интерес в использовании природных ресурсов. Материальным выражением этого интереса является доход, получаемый при их использовании. А получение дохода значительно облегчается для собственника имущества, который не оплачивает свое «природопользование» и не несет риска изменения отношения со стороны иного правообладателя.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что вещные права всех иных правообладателей являются по своей сути производными от права собственности государства.

При этом для защиты собственных интересов государство законодательно закрепляет средства, которые позволяют ему регулировать природоресурсные отношения, обеспечивая собственные имущественные интересы и, как правило, неимущественные интересы своих граждан (например, в части обеспечения благоприятной окружающей среды).

При написании данной работы был исследован ряд вопросов в трудах Корсуновой А.С., Боголюбова С.А., Грузина С.В., Козлова Д.В, Бугаева Д,В. и др.

Целью данной работы является комплексное системное исследование природы вещных прав на природные ресурсы в РФ в общем и отношения публичной собственности на природные ресурсы в РФ - в частности, анализ норм гражданского и природоресурсного законодательства, регулирующего порядок осуществления вещных прав на природные ресурсы, выявление существующих теоретических и практических правовых проблем для разработки положений по совершенствованию действующего законодательства РФ.

Глава 1. Система вещных прав на природные ресурсы

§1. Вещные права на землю

Граждански кодекс Российской Федерации (далее: ГК РФ) включил землю в число объектов гражданских прав (ст.129, 130, 164) СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.. Однако это не решило вопросы в отношении установления и осуществления вещных прав на землю.

Проблема разграничения и максимально возможного учета интересов охраны земли как природного ресурса отмечалось и ранее. Например, еще в 1920-е годы И.Покровский писал, что «если наследственное оброчное владение более соответствует интересам крупного землевладельца, раздающего таким путем свои участки более мелким хозяевам, то институт «вотчинных выдач», наоборот, лучше гарантирует интересы этих последних… Вследствие же этого, если институт «вотчинных выдач» более свойственен отношениям между частными лицами, то институт оброчного владения наиболее пригоден для эксплуатации государственных земель: идея землевладения как некой «социальной функции» может найти себе в этой форме наилучшее осуществление» Покровский И. Проблема собственности// КонсультантПлюс. При поддержке издательства «Статут». Классика российской цивилистики. М., 2006..

Государственной собственностью является имущество, находящееся в собственности РФ и ее субъектов (не переданное в собственность граждан, юридических лиц или муниципальных образований).

В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю регулируются ФЗ от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4148..

В соответствии с названным Законом распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые нее разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

В соответствии со ст.30.1 ФЗ от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3594. государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.

В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Также вопрос о разграничении государственной собственности на землю регулируется ФЗ от 17 апреля 2006 г. №53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» СЗ РФ. 2006. №17(часть 1). Ст. 1782..

В соответствии с данным актом в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Соответствующие категории выделяют и по отношению к собственности субъектов РФ.

Муниципальной собственностью являются земельные участки, отнесенные к таковой в соответствии с федеральными законами, а также земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе и в аренду.

Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.

Право постоянного (бессрочного) пользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Круг лиц, которым может быть предоставлен на данном праве участок, существенно ограничен Земельным кодексом РФ. К их числу относятся только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и местного самоуправления.

Земельный кодекс запрещает приобретение гражданами земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Также не предусматривается право приобретения собственного здания, сооружения и иного недвижимого имущества для постоянного пользования земельным участком в случаях, предусмотренных ст.271 ГК РФ.

Право постоянного бессрочного пользования земельным участком, предоставленное ранее (до введения в действие Земельного кодекса РФ), сохраняется за гражданами и всеми юридическими лицами. При этом только граждане имеют право выкупить принадлежащий им земельный участок. Выкуп производится бесплатно только один раз. При этом уплачиваются сборы, предусмотренные законодательством о регистрации недвижимого имущества.

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование, в частности, оно вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством в соответствии со ст. 265 ГК РФ. В настоящее время сохраняется только право пожизненного наследуемого владения, приобретенное до введения ЗК РФ в действие.

Лицо, обладающее правом пожизненного наследуемого владения земельным участком, имеет право владения и пользования им, передаваемые по наследству. Если из условий пользования земельным участком не вытекает иное, его владелец вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.

Владелец земельного участка может передавать его другим лицам по наследству.

Собственник недвижимого имущества вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим земельным участком.

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

Сервитут может быть временным и постоянным, частным и публичным. В документах об установлении сервитута должны быть указаны его наименование, площадь сервитута, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут, дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за пользование сервитутом. Регистрация сервитута производится только после регистрации одного из вещных прав на «доминирующий» и на «обремененный» земельные участки.

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадания оснований, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.

§2. Вещные права на лес и нелесную растительность

Вещные права на лес и нелесную растительность традиционно имеют для России большую важность. Это связано, прежде всего, с большими площадями территории Российской Федерации, занятыми этими видами природных ресурсов. По данным, приведенным П. Павловым, на долю нашей страны приходится свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% мирового запаса древесины. Размеры лесного фонда, который составляет 69% суши России, предопределяет социально-экономическое значение лесов П. Павлов. Новый Лесной кодекс России и рыночная экономика// Российская юстиция. 1999. №2. с.38 ..

Леса и нелесная растительность являются объектом гражданских правоотношений, т.е. тем, по поводу чего возникают гражданские правоотношения.

С точки зрения гражданского законодательства леса и нелесная растительность не являются недвижимым имуществом (ст.130 ГК РФ). Однако, поскольку Лесной кодек РФ (далее - ЛК РФ) называет лесные участки земельными участками, следует полагать, что лесные участки являются объектами недвижимого имущества СЗ РФ. 2006. №50. ст. 5278.. Следует также заметить, что предыдущая редакция ГК РФ относила такой объект, как «леса» к недвижимому имуществу. Думается, что исключение данного объекта из перечня недвижимого имущества является оправданным, так как «леса, равно как и многолетние насаждения, в силу своих естественных свойств не являются объектами недвижимости. Таковыми являются земельные участки, на которых они находятся» Пискунова М.Г., Киндеева Е.А. Недвижимость: права и сделки. - М.: «Юрайт», 2008, с. 132..

Также законодатель не дает четкого понятия леса. В соответствии с ЛК РФ лес следует понимать как экологическую систему или природный ресурс. Таким образом, исходя из положений статей ЛК РФ, можно заключить, что законодатель разделяет понятия «лес» и «лесной участок». При этом о вещных правах можно говорить только в отношении категории «лесной участок». В отношении категории «леса» ЛК РФ говорит только об использовании лесов. Таким образом, не представляется возможным говорить, например, о праве собственности на лес, так как законодательно определена лишь собственность на лесной участок.

Также неразрешенным остается вопрос о так называемых многолетних насаждениях. В соответствии с землеустроительными документами многолетними являются искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые насаждения, способные давать урожай плодово-ягодной или технической продукции. В состав таких насаждений входят, прежде всего, сады, виноградники, плодовые питомники Нагаев Р.Т. Недвижимость: энциклопедический словарь. Казань, 2003. с. 166..

Исходя из лесоустроительных и градостроительных норм, можно сделать вывод о том, что многолетними являются те насаждения, которые не требуют ежегодного возобновления на том же самом месте и не могут быть перемещены без их гибели или значительного повреждения.

Отнесение лесных участков и большинства нелесной растительности к недвижимости оправдано также тем, что объекты недвижимости и сделки с ними подлежат обязательной государственной регистрации.

Государственная регистрация недвижимости заключается во внесении соответствующих записей в единый государственный реестр в соответствии с ГК РФ и ФЗ о 21 июля 1997 года №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» СЗ РФ. 1997. №30. ст.3594..

Все вещи гражданское законодательство делит на группы, в зависимости от их оборотоспособности. Среди объектов, ограниченных в обороте, гражданское законодательство выделяет природные ресурсы. Как и другие объекты, они могут отчуждаться или иным способом переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах.

В соответствии с нормами ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Что касается нелесной растительности, то поскольку в отношении нее не установлено особое правило, она может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством. ГК РФ и ЗК РФ, в свою очередь, не устанавливают ограничений на порядок оборота нелесной растительности.

Все изъятые из оборота объекты также должны быть прямо указаны в законе. В настоящее время запретов в отношении оборота нелесной растительности не установлено.

Таким образом, нелесная растительность как особый вид имущества находится в свободном обороте.

Принятый 22 января 1997 года ЛК РФ в некоторой степени разрешил вопросы разграничения собственности: лесной фонд и расположенные на землях обороны леса отнесены отнесены к федеральной собственности, а формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом.

На землях городов и других поселений могут произрастать городские леса и другая растительность. В соответствии с лесным кодексом РФ лесное законодательство регулирует отношения по поводу лесов, расположенных на землях иных (кроме лесного фонда) категорий (ст.6).

Гражданское законодательство отмечает, что собственником растительности становится собственник земельного участка, на котором она произрастает, если иное не установлено законом. Поэтому можно сделать вывод о том, что право собственности на насаждения зависит от того, кому может принадлежать на праве собственности земельный участок.

Определение собственника насаждений в лесном законодательстве также зависит от собственника земельного участка и от происхождения этой растительности.

Кроме того, в соответствии со ст.214 ГК РФ к государственной собственности будет относиться вся та нелесная растительность (как природный ресурс), которая не передана в собственность граждан и юридических лиц либо не является собственностью муниципальных образований. Однако в отношении нелесной растительности такая ситуация вряд ли возможна, прежде всего потому, что земли поселений относятся в основном к муниципальной собственности, а значит, и расположенные на них насаждения будут относиться к муниципальной собственности. Надо полагать, что муниципальная собственность станет основной формой собственности на нелесную растительность в поселениях. Однако данный вывод можно сделать только на основании аналогии закона, так как прямого указания закона на это нет.

Кроме прав собственника правами пользования в отношении нелесной растительности может быть наделен неограниченный круг лиц. По общему правилу, граждане имеют право свободно пребывать на территориях, занятых лесами и нелесной растительностью, если иное не установлено законодательством. На этом же основании они имеют право обращать в свою собственность общедоступные для сбора вещи, например, ягоды, грибы, находящиеся на указанных территориях. Для этой цели устанавливается лесной сервитут (ст.9 ЛК РФ).

В соответствии со ст.11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При этом Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ.

Некоторые разъяснения относительно данного права содержатся в определении Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 года № 56-Г08-14. В данном определении говорится «о признании противоречащей закону и недействующей с момента вступления в силу настоящего решения части 2 статьи 4 Закона Приморского края от 23 октября 2007 года N 141-КЗ "Об использовании лесов в Приморском крае"» Определение Верховного Суда РФ от 8.10.2008 года №56-ГО8-14 «Об отмене решения Приморского краевого суда от 03.07.2008 и признании противоречащей закону и недействующей части 2 статьи 4 Закона Приморского края "Об использовании лесов в Приморском крае" от 26.09.2007 N 141-КЗ.»// Правовая система «КонсультантПлюс»..

Названной нормой фактически установлены предельные размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. Между тем, действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. По мнению Верховного Суда РФ, установив предельные объемы сбора гражданами пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд Закон Приморского края ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные статьей 11 Лесного кодекса РФ.

§3. Вещные права на недра и полезные ископаемые

При рассмотрении вопроса возникновения права на недра следует обратиться к российскому дореволюционному праву Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснением Правительствующего Сената и комментариями русских юристов// Правовая система «КонсультантПлюс». Классика русской цивилистики. 2006..

Право на заключающиеся в недрах земли полезные ископаемые составляет лишь одно из последствий права собственности на землю, но не составную его часть. Ввиду этого за собственником земли должно быть признано право на выделение из своей собственности права на разработку ископаемых и на удержание этого права за собой с одновременным отчуждением остальных принадлежащих ему по праву собственности предметов, и в этом случае приобретаемое новым приобретателем право собственности на землю должно быть признано ограниченным удержанным правом на разработку ископаемых.

По мнению И.М. Тютрюмова недра земли - это ее существо; пользование ими - их расходование. Пользование землей без расходования ее существа - есть пользование ее поверхностью. При этом земельному собственнику принадлежат не сами недра, а лишь право искать руду, и только это право он может передать другому.

Таким образом, в дореволюционном законодательстве права на недра представляли собой только следствие права на землю.

В современном законодательстве точного определения недр не существует, однако в преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определяются как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года №2395-1// ВВС РФ. 1992. №16. ст.834..

В настоящее время недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Вопрос о праве частной и муниципальной собственности на недра в настоящее время не ставится специалистами как необходимый для разрешения. Однако в ряде работ отмечается возможность участия частного собственника в отношениях недропользования.

Например, указывается, что государство хозяйствует малоэффективно по сравнению с частным собственником. Тем не менее, в сфере недропользования его участие должно оставаться ключевым в силу специфики этой отрасли. С одной стороны государство заинтересовано в развитии минерально-сырьевой базы с использованием современных технологий. Это предполагает привлечение достаточного объема инвестиций, обеспеченных при этом соответствующим инвестиционным климатом. С другой стороны, государство обязано максимально учесть публичные интересы в рациональном использовании богатств недр и сохранить при этом благоприятную окружающую среду, общественную безопасность, обеспечить стабильное поступление налогов в бюджет. Решение столь комплексной задачи под силу лишь государству, только оно, продолжая оставаться собственником недр, способно сбалансировать интересы всех участников отношений недропользования в условиях рыночной экономики, которая ориентируется на гражданско-правовые механизмы защиты прав сторон Волков Г.А., Новикова Е.В. Каким быть новому закону о недрах?// Законодательство и экономика. 2003. №11..

В соответствии с Законом РФ «О недрах» в пользование недра предоставляются для:

- регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

- геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

При этом пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. А в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде, пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

§4. Вещные права на водные объекты

В настоящее время права на водные объекты определяются Водным кодексом РФ (далее - ВК РФ) СЗ РФ. 2006. №23. ст. 2381.. Содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским и водным законодательством. Современные специалисты считают, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу РФ (под ред. Боголюбова СюАю)// Правовая система «Гарант»..

Также особенностью водных объектов является их ограниченная оборотоспособность. Отчуждение водного объекта запрещено, кроме обособленных водных объектов (замкнутых водоемов).

В соответствии со ст. 8 ВК РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Указанные пруды и обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате этого требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект.

Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.

«Как предмет права собственности водные объекты состоят не только из водной массы. Они представляют собой единство поверхностных вод и сопряженной с ними земли (дна, берега) или же единство подземных вод и вмещающих их в себя горных пород. В первом случае речь идет о поверхностных водных объектах, а во втором - о подземных водных объектах. Это юридическое понимание водного объекта не является случайным: оно производно от представлений естественной науки (гидрологии, экологии) и в целом оправданно» Козлов Д.В. Вещные и обязательственные права в системе прав на водные ресурсы.// дис…. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону. 2007. с.41..

Глава 3 ВК РФ устанавливает возможность пользования водными объектами на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Договор водопользования подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем двадцать лет. Водопользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору водопользования, по истечении срока действия договора водопользования имеет преимущественное перед другими лицами право на заключение договора водопользования на новый срок, за исключением случая, если договор водопользования был заключен по результатам аукциона.

«Подготовка договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта, его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов и документов территориального планирования, представленных заявителем предложений по условиям договора водопользования» Постановление Правительства от 12.03.2008 г. «О подготовке и заключении договора водопользования»// СЗ РФ. 2008. №11 (ч.1). ст. 1033. и в соответствии с требованиями Правил подготовки и заключения договора водопользования. Изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.

Предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации. В иных случаях предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Глава 2. Отношения публичной собственности на природные ресурсы в РФ и их специфика

§1. Специфика права государственной собственности на природные ресурсы в РФ

Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в структуре закрепленных законодательством форм собственности.

ГК РФ устанавливает, что государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (п.1 ст.214). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В ст. 129 ГК РФ указано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что соответствующими законами в области природопользования те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем, могут быть введены ограничения в реализации этого права собственниками.

Право собственности определяется через триаду, закрепленную в ст. 209 ГК РФ: правомочия владения, пользования и распоряжения.

Если отношения частной собственности достаточно четко вписываются в данную теорию, то в отношении государственной собственности существуют мнения, что право государственной собственности имеет свои специфические правомочия. Так. С.А. Зинченко полагает, что право государственной собственности составляет «одно исходное правомочие - управление, и невозможно использовать триаду правомочий». Он утверждает, что категории владения, пользования и распоряжения не отражают природу государственной собственности, так как они являются отношениями обособления (внешние отношения), в то время, как природу государственной собственности составляют отношения управления (внутренние) Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов-на-Дону, 1986. с.17-19..

Наиболее обоснованным является мнение о том, что действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам с одинаковым объемом правомочий Фомина Л.П. Земельная собственность и государственная собственность на землю// Государство и право. 1997. №8. с.54.. Содержание права государственной собственности не может отличаться от общего содержания собственности, закрепленного ст.209 ГК РФ. Как справедливо отмечено, «толкование формы собственности в смысле наличия различий в содержании права собственности в рамках системы права содержит в себе очевидную опасность расстройства этой системы» Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 2000. с.164..

Природные ресурсы, в отличие от иных объектов собственности, имеют достаточно специфические свойства, что не могло ни отразиться на формировании права собственности на них.

Преимущественным собственником природных ресурсов является государство, так как в первую очередь природные ресурсы - это основа жизни и деятельности народов России.

Сегодня частная собственность на землю рассматривается законодателем как в определенной степени приоритетный вид права собственности. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся вы государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность, за исключением тех участков, которые в соответствии с федеральным земельным законодательством не могут находиться в частной собственности (ст.15 ЗК РФ).

Как уже упоминалось выше, недра в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах», включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию Постановление Правительства РФ от 12.06.2004г. №293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»// СЗ РФ. 2004. №26. ст. 2669..

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительной лицензии на право пользования недрами, выданной Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан государственному унитарному предприятию.

В результате рассмотрения дела суд постановил, что «согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293, агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. К его полномочиям отнесено и принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами. Следовательно, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, выдав предприятию оспариваемую лицензию на право пользования недрами на месторождении "Южно-Биклянское", превысило свои полномочия» Постановление ВАС РФ от 2.09.2008г. № 2597/08 по делу N А65-3114/2007-СА1-7// Правовая система «КонсультантПлюс»..

Водный кодекс РФ предусматривает, что водные объекты находятся в государственной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.2). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

«Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности» ФЗ «О введении в действие Водного кодекса РФ» от 03.06.2006 г. №73-ФЗ// СЗ РФ. 2006. №23. ст.2380..

Находящиеся в государственной собственности водные объекты относятся к объектам общего пользования: любой гражданин вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, передвижения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В соответствии с ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995г. №52-ФЗ СЗ РФ. 1995. №17. ст. 1462., животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.

При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

По мнению Д.В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника - прав владения, пользования и распоряжения в связи с определенными особенностями данного объекта Бугаев Д.В. Гражданско-правовое регулирование использования объектов животного мира, отнесенного к объектам охоты.// дис. … канд. юр. наук. Волгоград. 2006. с.23.. Эта проблема будет более подробно раскрыта ниже.

Можно сказать, что в основном на природные ресурсы превалирует государственная собственность. Юридически и по содержанию право государственной собственности не отличается от права собственности других субъектов. Конституция РФ и ГК РФ прямо устанавливают, что права всех собственников защищаются равным образом и не установлен приоритет государственной собственности.

§2. Особенности права собственности на природные ресурсы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

Проблема разграничения государственной собственности на природные ресурсы широко обсуждается в юридической литературе.

Конституция РФ определила перечень исключительных полномочий и предметов ведения Российской Федерации , вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В сфере природопользования к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесены:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Также проблема разграничения публичной собственности на природные ресурсы во многом коренится в несовершенстве ч.1 ст.9 Конституции РФ, которая устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Зачастую трактовка и толкование указанной нормы происходит вне учета положений п. «в» ч.1 ст.72 Конституции РФ, закрепляющего механизм совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектами вопросами владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Неправильная трактовка ч.1 ст.9 Конституции РФ приводит к заблуждению, что природные ресурсы должны находиться в собственности субъектов РФ, на территории которых находятся. В отсутствие четкого правового регулирования разграничения публичной собственности на природные ресурсы, субъекты РФ пытались самостоятельно ликвидировать пробел в законодательном регулировании вопроса посредством закрепления в конституциях и уставах исключительной собственности данного субъекта на природные ресурсы, находящиеся на его территории. Сложившийся законодательный и политический кризис был призван решать Конституционный суд РФ (далее - КС РФ), который своим определением Определение КС РФ от 27.06.2000г. №92-о «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортастан, Республики Северная Осетия, Республики Ингушетия, Республики Коми и республики Татарстан»// СЗ РФ. 2000. №29. ст.3117. признал, что положения конституций указанных республик об отнесении к ведению республик вопросов, относящихся к совместному ведению, нарушает установленные Конституцией РФ разграничения предметов и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Показателен также следующий пример. Верховный суд РФ, рассмотрев кассационные жалобы Законодательного Собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Ленинградского областного суда о признании недействующим отдельных положений областного Закона «29-оз от 31.05.2004г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области» Определение Верховного суда РФ от 20.07.2005г. по делу №33-Г05-9// Правовая система «КонсультантПлюс»., оставил иски без удовлетворения. Верховный суд указал, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству (ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст.432 ГК РФ, ст.37 ЗК РФ).

Данные нормы закона наделяли орган исполнительной власти Ленинградской области правом устанавливать случаи, когда муниципальный образования приобретают преимущественное право покупки земельного участка, возлагали обязанность направлять извещения о намерении продать земельный участок в правительство Ленинградской области и в администрацию муниципального образования, на территории которого расположен этот земельный участок. Данный закон вводил также дополнительное правило для оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в виде возврата извещения продавцу при определенных условиях, что могло оказать влияние на длительность процедуры оборота земельных участков. Согласно же п.5 ст.1 ФЗ от 24.07.2002г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» СЗ РФ. 2002. №30. ст. 3018. субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Компетенция государственных и муниципальных органов в сфере оборота земли определяется в зависимости от принадлежности земель. Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, распоряжаются федеральные государственные органы; землями субъектов - уполномоченные органы субъектов РФ; муниципальными землями - муниципальные органы (ст.ст. 9-11, 29 ЗК РФ).

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

По мнению А.С. Корсуновой, «основным моментом в разграничении права собственности должно оставаться исключительное право государства на недра. В собственность субъектов РФ могут быть переданы только общераспространенные месторождения недр. Система недропользования должна базироваться на укреплении системы совместного управления недрами. При этом недра должны остаться в исключительной собственности Рф, а полномочия по управлению государственной собственностью должны распределяться между центром и регионами» Корсунова А.С. Государственная собственность на землю, лес и воду: вопросы эффективного управления// Закон. 2004. №3. с.22..

Лесной кодекс РФ устанавливает федеральную собственность на земли лесного фонда и лесные участки из состава этих земель, но при этом полномочия по управлению лесами переданы на уровень субъектов РФ и должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.

Интересен также вопрос о праве на такой объект, как атмосферный воздух. Как отмечает С.А. Боголюбов, на атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты и подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха, взыскивает штрафы за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, то оно становится «продавцом воздуха» Боголюбов С.А. Соотношение публичноправовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан// Журнал российского права. 2005. №7. .

Однако нельзя не отметить, что право собственности, как и другие вещные права, остается институтом, прежде всего, гражданского права, и в соответствии с его нормами установление права собственности возможно только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки, которые позволяют выделить эти объекты из массы других подобных объектов.

§3. Правовые проблемы реализации права публичной собственности на природные ресурсы

Земля и земельные ресурсы являются одним из важнейших природных объектов.

Согласно ст.16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Указанная формулировка провозглашает презумпцию государственной собственности, однако законодателем не указано, в какой именно государственной собственности - федеральной или собственности субъектов РФ может находиться тот или иной земельный объект, что, в свою очередь, не вносит ясности в регулирование отношений государственной собственности.

В то же время анализ положений п.1 и 2 ст.16 ЗК РФ выявляет их несоответствие друг другу. Так, п.1 указывает, что к государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, а п.2 закрепляет разграничение государственной собственности на собственность федеральную, субъектов федерации и муниципальных образований, тем самым включая муниципальную собственность в состав государственной.

Также существует проблема определения исчерпывающего перечня правомочий государства-собственника или единообразной трактовки классической триады правомочий и их применения для государства.