Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

2.1 Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации

Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественно-правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую юридическую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения. Так же необходимо иметь в виду, что основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства.

Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права, свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, которая состоит из отдельных субъектов с их собственным правовым режимом, который входит в правовую систему государства и не должен ей противоречить (ст. 72, ч.1, п. «а»). В связи с этим Конституция РФ разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации, а так же к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, п. «в»; ст. 72 ч.1, п. «б»). Отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории всех субъектов РФ.

Исходя из содержания Конституции РФ, под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством. Следовательно к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы защищающие права и свободы человека и гражданина, а так же устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные.

Воплощение указанного положения в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ напрямую зависит от особенностей конституционно-правового статуса данного субъекта федерации. В зависимости от этого фактора в субъектах Российской Федерации и представлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека и гражданина, которые положены в основу конституционной теории, нашли свою определенную реализацию в конституциях республик. Однако соотношение этих доктрин различно.

К примеру, в Конституции Республики Татарстан, принятой в 1992 г., содержится конституционно-правовая норма о приоритете прав человека как высшей социальной ценности (ст. 3). Однако из нее не вытекает идея принадлежности каждому прав и свобод от рождения. Другими словами, в Конституции Республики Татарстан не отражены положения, присущие первой концепции прав человека. В главе, которая рассматривает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в большинстве случаев, использована терминология, характерная для позитивистской теории: «государство гарантирует», «гражданам обеспечивается». В Конституции РФ относительно естественных прав и свобод человека применяются формулировки, которые характерны и для естественно-правовой теории: «»каждый имеет право», «каждый вправе определять».

Конституция Республики Карелия, также как и Конституция Республики Татарстан, исходит из позитивистской трактовки прав и свобод человека и гражданина. В ней отсутствуют указания на то, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Вместе с тем перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Республики Карелия «не является исчерпывающим» (ст. 16).

Другие республики Российской Федерации в основу конституционной теории положили естественно-правовую доктрину прав и свобод человека в сочетании с позитивистской, что позволяет рассматривать права и свободы человека и гражданина на федеральном и региональном уровнях как явление одного порядка.

В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов также содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На сегодняшний день в Российской Федерации существую субъекты, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах (к примеру, Брянская, Тюменская области, Коми-Пермяцкий автономный округ); где права и свободы рассматриваются по примеру федеральной конституции и конституций республик (Курганская область); где права и свободы выделены в отдельную главу, однако в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы принципы (Курская и Вологодская область, Приморский край и др.); где гарантируется только защита прав и свобод (Пензенская, Волгоградская область, город Москва и др.)

Такой подход к проблеме прав человека в уставах объясняется отчасти и тем, что соответствующие субъекты федерации являются не государствами, а государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Следовательно, законодатели субъектов федерации усмотрели в этом факте то положение, что достаточно только гарантировать в своих учредительных документах права и свободы граждан, имеющиеся в федеральной конституции и международных правовых актах, а их перечисление явилось совершенно необязательным (как это сделано в конституциях республик).

Анализ группы уставов субъектов Российской Федерации, не включающих правовых норм, предоставляющих и гарантирующих конкретные права и свободы человека, показывает, что их правовые нормы носят абстрактный, но очень важный основополагающий характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. В них отсутствуют правовые коллизии.

В уставах, во-первых, признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствие с федеральной конституцией; во-вторых, подчеркивается их непосредственное действие; в-третьих, указывается на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; в-четвертых, подчеркивается равноправие граждан. Из всего многообразия уставов субъектов Российской Федерации в части прав и свобод человека и гражданина выделяется Устав Курганской области. В нем, так же как и в Конституции Российской Федерации, перечисляются все основные права и свободы по их основным группам. Такой подход позволяет обеспечивать единый правовой статус личности в субъектах Российской Федерации.

Интересным является и то, что в уставном законодательстве некоторых субъектов отдельные права и свободы связываются с местом жительства. Такой подход характерен для уставов Красноярского и Ставропольского краев, Воронежской и Нижегородской областей. Не могут быть реализованы без связи с местом жительства права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на участие в референдумах, ряд социально-экономических и культурных прав.

В статье 9 Устава Нижегородской области, к примеру, закреплено положение о том, что наиболее важные вопросы, вынесенные органами государственной власти на обсуждение населения, могут обсуждаться гражданами на собраниях по месту работы и жительства. Статья 10 Устава Воронежской области предусматривает возможность установления дополнительных прав и гарантий для жителей области.

2.2 Основы конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ

Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет РФ, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. В этом заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала. Поэтому на конституционном уровне, по мнению Гошуляк В.В., необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.

Характерной особенностью правовых установлений об основах конституционного строя Российской Федерации является то, что они составляют первичную нормативную базу для всех остальных положений конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства, и поэтому должны соответствовать положениям федеральной Конституции в части, которая устанавливает такие основы, и исходить из их исходных принципов. В научной литературе вполне правомерно отмечается, что понятие «конституционный строй» не сводится только к формальному соблюдению конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и гражданина. Государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.

Другими словами, конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая. Следовательно, Конституционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.

В основах конституционного строя Российской Федерации очень важно закрепить положение о том, что права человека должны быть непосредственно действующими, образуя основу государства и определяя содержание законов, направления деятельности всех государственных органов.

Практически ни одна из них не устанавливает форму государства в ее трех гранях выражения, включающих форму правления, форму государственного устройства и вид политического режима. Большинство конституций признали и гарантировали местное самоуправление. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ, также как и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве граждан на осуществление местного самоуправления. Высшим выражением воли народа являются референдум и свободные выборы.

Так же, необходимо обратить внимание на то, что положения о республиках как демократических правовых государствах с социально ориентированной рыночной экономикой создают правовые предпосылки демократического развития республик.

Все конституции провозгласили республики социальными государствами, которые стремятся обеспечить каждому гражданину достойный уровень жизни, обеспечить равные и справедливые возможности для развития личности. Однако такие правовые нормы, также как и в приведенном выше случае, являются скорее идеалом, чем реальностью.

В духовных основах конституционного строя республики указали на идеологическое и политическое многообразие, на светский характер государства. Перечисленные конституционные положения, по существу дублирующие федеральную конституцию, способствовали формированию в современной России многопартийности. Однако, вопреки ожиданиям, появление партий и много партийных выборов не привело к становлению партийной демократии и устранению недемократических практик правления.

Уставы субъектов РФ не включают раздела "Основы конституционного строя". Такой подход к структуре учредительных актов субъектов РФ не республик представляется не верным. Во-первых, все они не есть простые административно-территориальные единицы, а являются государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Во-вторых, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя РФ, то это в равной мере относится и к другим субъектам федерации.

Главы уставов субъектов РФ, в которых в большей или меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие их названия, как: «Общие положения», «Основные положения», «Основные принципы», «Основы правового статуса субъекта Российской Федерации», «Основы государственного устройства», «Конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации». Все они устанавливают правовой статус данных образований в составе Российской Федерации. Кроме того, уставы субъектов РФ перечисляют и другие основы уставного строя.

Примером может служить Устав Липецкой области, который закрепил положение о том, что в ней (области) гарантируется единство российского экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Такая правовая норма отсутствует в большинстве уставов субъектов РФ.

Таким образом, проведенный анализ основ конституционного (уставного) строя субъектов РФ показывает, что они соответствуют принципам федерализма, демократии и правового государства, основам конституционного строя, установленным в Российской Федерации. Такие правовые нормы субъектов РФ способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства. А тот факт, что она таковым еще не стала, зависит не столько от законодательства, сколько от практики его применения.

Если Конституция РФ имеет прямое действие, то не представляется важным вопрос о том, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизводятся в учредительных актах субъектов РФ, а какие не нашли в них своего отражения. Все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производно.

В настоящее время практически все конституции республик в составе Российской Федерации приведены либо приводятся в соответствие с Конституцией РФ. Мне показалось необходимым согласится с А.Б. Каягиным, где он говорит о том, что сегодня в Российской Федерации образуется конституционный (уставный) строй субъектов единого государства -- Российской Федерации, который не противоречит конституционному строю России, но закрепляет, подтверждает и дополняет его, ориентируясь на характерные особенности того или иного региона.

2.3 Система органов государственной власти субъектов РФ

Как уже было сказано раннее, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст.76, абз.4). Это позволяет сделать вывод, что каждый субъект Российской Федерации нуждается в органах, принимающих такое законодательство.

Законодательные (представительные) органы - региональные парламенты, в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью, законодательные органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. Единство системы органов законодательной власти Федерации и субъектов получает выражение в осуществлении ими властных полномочий от имени народа; легитимном порядке формирования (т.е. на основе единых принципах избирательной системы); наличии предметов совместного ведения Федерации и регионов; одобрении поправок к федеральной Конституции.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность на принципах законности, коллегиальности, многопартийности, политкорректности, гласности и подотчетности избирателям. Никто не вправе воспрепятствовать деятельности регионального парламента, осуществляемой в соответствие с конституцией (уставом), его постоянных и временных органов.

Региональные парламенты являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Так, согласно Конституции Республики Адыгея (ст. 63) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти этой республики является Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея. В Конституции Республики Тыва (ст. 62) законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом, в Уставе (Основном Законе) Саратовской области (ст. 68) - областной Думой. В конституции Республики Карелия высшим законодательным органом является Законодательное собрание Республики Карелия (ст. 32).

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.

Согласно принятому в феврале 2001 г. Закону Республики Карелии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелии" предусматривается избрание однопалатного Законодательного Собрания этой республики.

Самым многочисленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации является Верховный Хурал Республики Тыва, в состав которого входят 162 депутата (из них на профессиональной постоянной основе работают 41). 120 депутатов имеется в Республике Башкортостан (на профессиональной постоянной основе - 16). Численность в 100 депутатов установлена в Республике Татарстан и Удмуртской Республике (на профессиональной постоянной основе - 20 и соответственно).

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пяти лет. В среднем срок полномочий депутатов составляет 4 до 5 лет, за исключением одного субъекта. Для Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области предусмотрена ротация: каждые 2 года переизбирается половина депутатов (пункты 1 и 3 статьи 32).

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Также он является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации согласно ст. 5 Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

Однако, парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, комитеты и комиссии, парламентские расследования, а также создаваемые ими контрольно-счетные палаты.

Региональные основные законы обеспечивают стабильность законодательной власти. Однако предусматривается возможность роспуска законно избранных представительных органов государственной власти в случаях и порядке, установленных федеральными и республиканскими законами. При этом непрерывность действия регионального парламента не исключает возможности досрочного прекращения его полномочий.

2.3.2 Органы исполнительной власти субъектов РФ

При этом в соответствие с частью 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам ст.72 Конституции существует единая системе органов исполнительной власти. В основных региональных законах субъектов Федерации говорится о праве исполнительных органов власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (правоприменительную и правоисполнительную) в рамках полномочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.

Итак, для того чтобы охарактеризовать систему государственного управления в субъектах РФ все чаще необходимо употреблять термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Согласно Конституции РФ (ст. 77) исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ.

Согласно же конституциям и уставам субъектов Федерации систему региональных органов государственной власти составляют высшее должностное лицо региона (президент республики, губернаторы края, области, автономного образования, города федерального значения) и коллегиальный орган исполнительной власти - правительство.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также пред­усмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.

При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов РФ. Даже в тех субъектах федерации, где глава субъекта РФ выведен за ветви власти, ему предоставлены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть.

Кроме того, в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Субъекты Федерации в своих нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет. Примером такого исключения может служить Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. N 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) "О системе органов исполнительной власти Республики Карелия".

Как известно, административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации так же может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Например, по Конституции Республики Саха (Якутия) (ст. 65) высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике является Президент республики; по Конституции Республики Карелия (ст. 46) высшим должностным лицом республики является Глава Республики Карелия.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, исходя из положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области - Министерство международных и внешнеэкономических связей, в Еврейской автономной области - Финансовое управление и т.д.

Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т.д.

Что же касается единства системы исполнительной власти, то оно проявляется в обязательности решений федеральных органов власти для всех без исключения региональных органов исполнительной власти. Оно обеспечивается правом Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти в случае противоречия их федеральному законодательству независимо от того, касаются ли эти акты предметов исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. №83 «О мерах по ограничению миграции в Республике Адыгея».

2.3.3 Судебная власть субъектов РФ

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть, призванная осуществлять правосудие. Правосудие представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие имеет ряд специфических признаков: оно осуществляется от имени государства специальными государственными органами - судами, посредством рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и других дел в установленной законом процессуальной форме.

Правосудие в Российской Федерации строится на принципах, отражающих сущность и задачи демократического правового государства и закрепленных в 7 главе Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".

Один из важнейших принципов, закрепленных в Конституции РФ является осуществление правосудия только судом. Это означает, что в Российской Федерации нет и не может быть никаких, кроме судов, государственных или иных органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела.

Судебная система Российской Федерации включает федеральные суды; конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Федерации.

Действие федеральных судов на территории субъектов федерации, как правило, обозначено в их конституциях и уставах, хотя не все суды перечислены в этих документах. Иногда (примером могут служить: Республика Бурятия, Башкортостан, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Краснодарский, Хабаровский, Ставропольский край и др.) в них упоминаются только районные и городские суды, а иногда (Республика Хакасия, Чувашская Республика, Санкт-Петербург) - только Верховный или Арбитражный суд. Тем не менее, все равно эти суды осуществляют правосудие во всех субъектах федерации, в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», и их компетенция, порядок организации и деятельности устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Как известно, российская Конституция исключила судоустройство из ведения субъектов Федерации, отнеся эти вопросы к компетенции Федерации в целом (п. “о” ст. 71). Конституция закрепила и положение о том, что судебная система устанавливается федеральным конституционным законом (ст. 118). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституцией был оставлен из числа “судоустройственных” лишь один вопрос - кадры судебных органов (п. “л” ч. 1 ст. 72).

При этом субъекты РФ, принимая учредительные документы, уделили внимание вопросам судебной власти. Некоторые уставы содержат довольно много положений, посвященных судам, другие, - с учетом конституционных норм, приведенных выше, - вообще обошли молчанием судебную тему (примером может служить п.6 ст.8 Устава Приморского края) либо лишь слегка ее обозначили.

Например, в Уставе Иркутской области присутствует только одна глава о судебной власти исключительно касающейся государственной защиты устава (в главе с соответствующим названием - “Государственная защита Устава области”): “Суды осуществляют судебную защиту Устава области” (ст. 55). Очень кратко о судебной системе сказано так же и в уставах Архангельской и Псковской областей: «судебная система в области устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом» (п.2 ст. 8). В Уставе Архангельской области также записано, что судебная власть осуществляется федеральными и иными судами, а в Уставе Псковской области подчеркивается, что судебная система не является предметом регулирования устава и законов области (ст. 8).

Однако, необходимо заметить, что во многих уставах присутствует самостоятельная глава “Судебная власть” или “Судебные органы”, в которых довольно подробно излагаются вопросы судебной власти. В некоторых уставах положения о судебной власти включены в главу “Судебная власть. Нотариат. Адвокатура” (Тюменская область), в “Общие положения” (Ставропольский край), в “Основы правового статуса области (Липецкая область), “Органы правосудия. Система судебной власти” (Тамбовская область).

В Уставе Нижегородской области записано, что судебная власть в области осуществляется судами судебной системы Российской Федерации, установленной Конституцией и Федеральным конституционным законом (ст. 46).

Некоторые уставы, в соответствии со ст. 118 Конституции, провозгласили, что не допускается создание чрезвычайных судов (Орловская, Саратовская, Читинские области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).

В уставах говорится и о статусе судей. Указывается, например, что статус судьи определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (Вологодская, Костромская области) или Федеральным конституционным законом (Читинская область). В некоторых уставах говорится о несменяемости и неприкосновенности судей (Орловская область), в других, в соответствии со ст. 120 Конституции, - что судьи всех судов области независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам (Курганская, Орловская области). В Федеральном же конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” закреплено, что судьи подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону (ч. 2 ст. 5).

В уставах Калининградской, Курганской, Липецкой, Оренбургской, Орловской, Саратовской, Томской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа указывается, что судебная власть на территории соответствующего субъекта Российской Федерации осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства, (то есть почти дословно воспроизводится содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В Уставах Костромской (ст. 48), Ленинградской (ст. 52) и Новгородской (ст. 52) областей упоминается также арбитражное судопроизводство, что по существу не может вызывать возражений, поскольку в п. “о” ст. 71 Конституции РФ арбитражно-процессуальное законодательство названо наряду с гражданско-процессуальным законодательством. Следует, однако, отметить, что в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” судопроизводство в арбитражных судах не выделено в качестве отдельного вида судопроизводства. Но сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 3 ст. 1).

В соответствии с Уставом Курганской области, полномочия, порядок образования и деятельности областного суда, городских и районных судов, арбитражного суда области устанавливаются Федеральным конституционным законом (ст. 126).

Многие уставы определяют элементы судебной системы, действующие на территории субъекта Федерации. Например, в Уставе Ненецкого автономного округа говорится о Нарьян-Марском городском народном суде, являющемся “составной частью судебной системы Российской Федерации” (ст. 68).

Централизованное финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. Это подчеркивается и в Конституции (ст. 124) и в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” (ч. 1 ст. 33). В последнем предусмотрены и некоторые гарантии такого финансирования: финансирование Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете.

Так же нельзя забывать о кадрах судебных органов, а именно вопрос совместного ведения РФ и субъектов РФ. К примеру, в Уставе Костромской области отражено положение о том, что в соответствии с п. “л” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и области (ст. 49). В некоторых уставах закреплено, что судьи областного и районного судов, арбитражного суда субъекта Федерации назначаются в соответствии с Законом Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”, другими федеральными законами.

Во многих уставах кадровый вопрос судебной системы относится к полномочиям законодательных органов. Так, в Уставе Нижегородской области предусмотрено, что Законодательное собрание, в соответствии с Конституцией и Федеральным законом, согласовывает назначение кадров действующих на территории области судебных органов (п. 7 ст. 28). Однако формулировки некоторых уставов не соответствуют или не полностью соответствуют приведенным выше нормам Федерального конституционного закона. Например, в Уставе Архангельской области говорится о том, что Архангельское Областное Собрание депутатов согласовывает назначение руководителей судебных органов области (п. 23 ч. 1 ст. 23). Но, во-первых, здесь не учтено, что согласование производится и по кандидатурам судей, а не только руководителей судебных органов, во-вторых, согласуются кандидатуры руководителей не всех судебных областей органов, действующих на территории субъекта Федерации.

2.3.4 Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В статье 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это означает, во-первых, что это власть, а не некий общественный институт, во-вторых, что предполагается организационное обособление муниципальной власти от государственной власти.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют правовое регулирование:

во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ. Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.

Субъекты РФ вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Уставы в отличие от Конституций субъектов Российской Федерации отличает меньший разброс моделей организации местного самоуправления, хотя они также учитывают особенности организации муниципальной власти на соответствующей территории. В качестве примера можно привести Устав Ленинградской области. Он предусматривает смешанную систему местного самоуправления - т.е. государственное управление, осуществляемое главами администрации районов и префектами городов областного подчинения, назначаемыми губернатором Ленинградской области, и местное самоуправление, осуществляемое в городах, поселках, сельских и иных населенных пунктах городскими муниципалитетами и сельскими старостами.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеются свои особенности правового регулирования и организации местного самоуправления, которые закреплены в ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Если говорить об определении понятия «местное самоуправление», то необходимо обратить внимание на то, что уставы мало что прибавили к конституционным положениям. Наиболее развернутое определение содержится в уставах Иркутской и Омской областей. В других уставах понятийные категории в разной интерпретации разнесены по разным статьям. Это - самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения населением на основе конституции и законов. Можно констатировать единство в подходе к сути важнейшего института народовластия. Однако это единство не мешает законодателям по-разному определять те или иные стороны местного самоуправления.

В определении субъектов местного самоуправления большинство уставов использует понятие «население», «граждане». В уставах Иркутской, Свердловской и Тюменской областей таковыми выступают «местные сообщества».

Уставы субъектов Федерации не обошли вниманием такое базовое понятие местного самоуправления, как «вопросы местного значения». В ст. 132 Конституции РФ о содержании этих вопросов сказано весьма кратко: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.

Некоторые из уставов лишь повторяют то, что сказано о вопросах местного значения в Конституции РФ (например, в Уставе Курганской области). И совсем не раскрывается смысл понятия «вопросы местного значения» в Уставе Новгородской области: «...компетенция органов местного самоуправления предполагает их достаточную административную независимость, наделение необходимыми для реализации своих прав полномочиями».

Затрагивается в уставах и ряд других вопросов: образование органов местного самоуправления, взаимоотношения органов государственной и местной власти, вопросы территориального общественного самоуправления, контроля за осуществлением местного самоуправления и др. Решаются они в разных уставах неодинаково. Уставы субъектов Федерации учитывали в основном положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что положительно отразилось на их качестве. По мнению Соловьёвой О.В., это является одной из причин наличия меньшего количества поправок и изменений, вносимых в уставы в последующие годы.

Наиболее значительными для местного самоуправления являются статусные законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Существуют различные подходы к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Достаточно сослаться на различные формулировки названий законов о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации. Например, закон о местном самоуправлении, об организации местного самоуправления, об органах местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления.

Структура законов субъектов Российской Федерации в регионах тоже отличается большим разнообразием. Так, например, закон Читинской области практически полностью повторяет структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если оценивать законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и практику его реализации в обобщенном виде, то можно сделать вывод о том, что концепция местного самоуправления, которая определена конституционными нормами а так же нормами федерального законодательства, воплощается в реальной жизни медленно. Муниципальное же правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и состоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов.