Законодательные основы опеки и попечительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Законодательные основы опеки и попечительства

1.1 Развитие и становление института опеки (попечительства)

1.2 Правовые основы установления опеки и попечительства над детьми

1.3 Опека и попечительство над детьми, находящимися в воспитательных, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения

Глава 2 Права и обязанности детей и опекунов (попечителей)

2.1 Права детей, находящихся под опекой (попечительством)

2.2 Права и обязанности опекуна (попечителя) ребенка

Глава 3. Совершенствование законодательства об опеке и попечительстве

3.1 Соотношение федерального законодательства об опеке и попечительстве с законодательством субъектов РФ

3.2. Государственная поддержка опеки и попечительства: основные направления

Заключение

Список используемой литературы

Приложение: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей»

Введение

Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным, поскольку понятие «опека» относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой -- своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. Наконец, с точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Что же касается правовых оснований опеки, то после появления нового Гражданского кодекса РФ их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам. Сюда входят: общие принципиально важные положения; порядок установления опеки; критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера; правила относительно исполнения опекуном обязанностей по распоряжению имуществом подопечного; условия и порядок прекращения опеки. Следовательно, львиная доля вопросов, касающихся опеки, решается с помощью ГК РФ СЗ РФ, 5.12.1994, № 32, ст. 3301..

Но не надо думать, что для Семейного кодекса РФ СЗ РФ, 1.01.1996, № 1, ст. 16. при этом не остается места. При использовании опеки как способа устройства ребенка в семью возникают специфические проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно, когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного. Поэтому СК РФ дает подробный перечень прав детей, находящихся под опекой, а также их опекунов (попечителей). Особое место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось внимания.

По некоторым позициям СК РФ повторяет ГК РФ, что объясняется тесной связью гражданского и семейного законодательства в области защиты прав несовершеннолетних граждан. С другой стороны, СК РФ содержит немало отсылок к Гражданскому кодексу, поскольку искусственно разорвать одинаковую, по сути, сферу правового воздействия невозможно.

Такова в общих чертах характеристика правовых основ опеки. Чтобы составить полное о них представление, нет нужды всякий раз подчеркивать: здесь сфера ГК РФ, там -- СК РФ, поскольку они действуют воедино. Поэтому о правилах, посвященных опеке как средству устройства ребенка в семью, имеет смысл говорить в общем контексте, имея в виду как ГК РФ, так и СК РФ.

Опека (попечительство) преследует две цели: защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей (критерии принадлежности к данной категории детей подробно перечислены в ст. 121 СК РФ); воспитание ребенка в приемной семье лица, заменившего родителей (эта весьма специфическая задача опеки, далекая от соображений гражданского оборота, специально обозначена в п. 1 ст. 31 ГК РФ). Достижение и той, и другой цели относится только к несовершеннолетним гражданам. Но здесь ГК РФ уточняет: над малолетними детьми (не достигшими 14 лет) устанавливается опека (ст. 32); над детьми в возрасте от 14 до 18 лет устанавливается попечительство (ст. 33).

Между опекой и попечительством почти нет разницы, когда речь идет о защите личных прав подопечного. При защите его имущественных прав такая разница существует: опекун представляет интересы подопечного, а попечитель помогает ему осуществлять свои имущественные права в соответствии с требованиями ст. 26 ГК РФ. По достижении малолетним подопечным 14 лет опека автоматически трансформируется в попечительство.

При характеристике опеки с точки зрения семейного права следует обратить внимание на одну из главных ее особенностей. В отличие от усыновления опека не прекращает родительские правоотношения. Отсюда минимум требований к установлению опеки и попечительства, на что не требуется: согласие родителей несовершеннолетнего. Их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна правового значения не имеют, а учитываются постольку, поскольку это соответствует интересам ребенка; согласие супруга будущего опекуна. Оно выявляется лишь для того, чтобы составить представление о том, в каких условиях будет воспитываться подопечный; согласие несовершеннолетнего любого возраста. Его желание только учитывается, да и то «если это возможно» (п. 2 ст. 146 СК РФ). Тем более что подростки зачастую стремятся к полной самостоятельности, не отдавая себе отчета в том, что сами -- без помощи попечителя -- защитить свои права не всегда могут.

Отсутствие подобного рода преград на пути установления опеки превращает ее в доступный и эффективный способ защиты прав несовершеннолетнего: для применения этого способа защиты достаточно убедиться в существовании факта утраты родительского попечения, чем бы она ни объяснялась. К тому же далеко не всегда лицо, желающее заменить родителей, может и хочет усыновить ребенка, готово это сделать раз и навсегда. Опека же дает им возможность проверить свои чувства, убедиться в том, что усыновление отвечает их внутренней потребности. Вот почему опека в некоторых случаях является первым шагом по пути установления отношений, во всем совпадающих с родительскими.

Отсутствие трудностей в установлении опеки объясняет широкое использование данной формы устройства на воспитание в семью. Так, на воспитании опекунов находились: в 2001 г. -- 222,5, в 2002 г. -- 252,5, в 2003 г. -- 278,1, в 2004 г. -- 293,5, в 2005 г. -- 303,9 тысячи человек. В 2006 году на опеке находилось около 383,6 тыс. человек Нечаева А. М. Семейное право. Курс лекций. - М.: Юристъ, 2007. - С. 290..

Актуальность дипломного исследования заключается в том, чтобы опека выполняла свои функции по надлежащему воспитанию ребенка, СК РФ обязывает к соблюдению ряда правил, имеющих прямое отношение к семейному воспитанию детей. Все эти правила служат своеобразным правовым барьером на пути возникновения опеки, которая почему-либо не отвечает интересам несовершеннолетнего.

Целью данной работы является исследование развития института опеки и попечительства в Российской Федерации, с учетом особого динамизма и направлений экономического и политического реформирования нашего общества.

Исходя из этой цели в работе поставлены и решаются следующие исследовательские задачи:

раскрыть понятие и правовые основы института опеки и попечительства в Российской Федерации в соответствии с ныне действующим законодательством;

проанализировать права и обязанности детей и опекунов (попечителей) в Российской Федерации в соответствии с ныне действующим законодательством;

исследовать основания и порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми в Российской Федерации;

определить основные направления совершенствования законодательства об опеке и попечительстве

Огромный научный вклад в теорию вопроса внесли ученые-правоведы Нечаева А.М., Антокольская М.В., Пчелинцева Л.М., Муратова С.А. и другие ученые.

Глава 1. Законодательные основы опеки и попечительства

1.1 Развитие и становление института опеки (попечительства)

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов. На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: «Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми» Русское законодательство Х--XX веков. Т. 5. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 372.. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. За неимением ближайших родственников-мужчин опека поручалась матери, как это было, например, после смерти князя Игоря, когда опекуншей над Святославом стала его мать. Опекуну предстояло заботиться о воспитании сироты, для охранения его от обид и несправедливостей. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, и их мнение считалось непререкаемым.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим» Там же. С. 394.. Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно стороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. О воспитании ребенка-сироты ничего не говорилось. Мало того, здесь ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымутцы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Такая неопределенность в обозначении продолжительности опеки объяснялась главным образом отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722 г. Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин «опека», заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником. Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко Нечаева А. М. Семейное право. Курс лекций. - М.: Юристъ, 2007. С. 283.. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Но родственники подопечного продолжают следить за опекуном. Его чисто нравственная обязанность -- возвратить имущество опекаемого, когда он станет полностью самостоятельным, превращается в сугубо правовую.

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов. В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний» Русское законодательство Х--XX веков. Т. 5. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 422.. Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты опекой ведали разные учреждения. Особо тщательно регламентировалась так называемая дворянская опека. При каждом верхнем земском суде существовала дворянская опека для дворянских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. Дворянская опека, получив эти сведения, осведомлялась о том, кто по воле родителей определен опекунами к малолетнему и не нужно ли ей самой избирать опекунов к имению и к особе малолетнего. Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 г. формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну -- человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».

Не могли быть опекунами: расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»; находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным; совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки; находящиеся в ссоре с родителями малолетнего. После назначения опекуна действовало примерное, или повальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоятельных статей, входящих в текст самого Указа. Это были правила, определяющие поведение будущего опекуна, которому предстояло «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божии, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых примеров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреждающих...». За труды по охране имущественных прав подопечного опекунам причиталось вознаграждение, не превышающее 5% годовых доходов малолетнего. При каждом городовом магистрате учреждался городовой сиротский суд для установления опеки над детьми купеческих и мещанских вдов. Этот суд занимался опекой лишь по просьбе вдовы или после обращения главы города или ближайших родственников, свойственников малолетнего. Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всякого звания городовых жителей», в принципе не отличался от существовавшего для принадлежащих к дворянскому сословию. Но он имел и особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общественное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу, с тем, чтобы стать добрым гражданином. Что же касается наставлений относительно воспитания опекуном своего подопечного, то они, будучи составной частью ст. 305 Указа 1775 г., имели свою направленность. Если малолетнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для воспитания малолетних сирот, происходящих из купцов и мещан, их опекуну надо было стремиться к тому, чтобы подопечный «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла» Нечаева А. М. Семейное право. Курс лекций. - М.: Юристъ, 2007. С. 285..

Содержать малолетнего надлежало соответственно «его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей умеренности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла».

Так более двухсот лет тому назад правила педагогики закреплялись в законе, что лишний раз подтверждало их государственную значимость. К сказанному можно добавить одну интересную деталь: через десять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т.е. в 1785 г., было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет -- опека, с 14 лет до 21 года -- попечительство). Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущих граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Но, по сути, опека оставалась прежней и до начала XX века подчинялась принципу сословности, сохранившему силу безотносительно к характеру установления опеки -- по завещанию или по назначению. И хотя родитель-завещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определенные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в этом звании.

В конце XIX и начале XX века в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по-прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. И так как чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек -- «презритель», который принимал сироту на попечение. Так было не только с крестьянскими детьми. Случаи уклонения от опеки были частыми, отчего масса несовершеннолетних вырастала без всяких опекунов либо под безответственной властью лиц, взявших ребенка на свое попечение. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна.

После Октября 1917 г. опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Правовой основой этого института стал Кодекс законов о актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г., имеющий специальный раздел -- «Опекунское право» Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве //СУ РСФСР, 1918, № 76-77, ст. 818.. Предметом особого внимания стала административно-правовая сторона опеки, что объяснялось стремлением избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, поскольку главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания осиротевшего ребенка. Поэтому в центре внимания находились личные, а не имущественные права подопечного. Опекун же назначался из числа лиц, способных выполнять эту задачу. И лишь немногие граждане вправе были отказаться от такого назначения.

Особенность опеки того времени состояла в том, что критерии утраты родительского попечения были весьма специфическими. Опекун назначался, например, и тогда, когда родители, с обывательской точки зрения, хорошо обращающиеся с детьми, дают им воспитание, противоречащее всем началам нового строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи. Так общеполитические, сугубо идеологические установки влияли на судьбу осиротевших детей. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался без учета его желания заменить родителей. Одновременно все уже и уже становился круг лиц, которые могли быть опекунами (попечителями). Теперь нельзя было стать опекуном (попечителем) лицу, лишенному избирательных прав. Что касается защиты имущественных прав подопечных детей, то она осуществлялась на безвозмездных началах, о чем имелась специальная оговорка в Кодексе. Одновременно в Кодексе перечислялись возможные источники существования подопечного. Опекуну в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

Более внимательное отношение к правовой стороне опеки (попечительства) над несовершеннолетними, попытки облегчить судьбу детей, оставшихся без родителей, сочетались с различного рода ограничениями по устройству их в семью по соображениям, продиктованным идеологическими установками тех лет, когда так называемое общественное воспитание в различного рода детских учреждениях имело приоритетный характер. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. Ведомости ВС РСФСР, 1969, № 32, ст. 1085. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот Кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия. Особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на его содержание. Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

1.2 Правовые основы установления опеки и попечительства над детьми

Институт опеки и попечительства Под опекой (попечением) в социологическом смысле понимается забота, наблюдение, связанные с ответственностью за кого-то, в том числе за несо-вершеннолетних детей. См.: Словарь русского языка / Под ред. А. П. Евгеньевой. М, 1988. Т. 2. С. 621; Т. 3. С. 294. над детьми, оставшимися без родительского попечения, длительное время существовал в различных формах, как в дореволюционной России, так и затем в РСФСР Шершеневич Г.Ф. Русское гражданское право. - М., 1998. С. 456--466; Нечаева А. М. Указ. соч. С. 291--297.. В настоящее время в семейном праве под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 123, 145 СК РФ, п. 1 ст. 35 ГК РФ, ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т. п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иными причинами (ст. 121 СК РФ, п. 3 ст. 31 ГК РФ). Институт опеки и попечительства основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права, т. е. по своей сути является комплексным. В ГК РФ нормы об опеке и попечительстве входят в состав различных институтов: дееспособность граждан, представительство, сделки, обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Кроме того, в ГК РФ содержатся общие положения об установлении и прекращении опеки и попечительства над гражданами. В СК РФ нормы об опеке и попечительстве образуют самостоятельный раздел и регламентируют опеку и попечительство как форму устройства и семейного воспитания детей, оставшихся без родительской заботы. В СК РФ соответственно определяются права и обязанности опекунов (попечителей) и права несовершеннолетних детей, находящихся под опекой (попечительством).

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения. Опека и попечительство над детьми преследуют две основные цели: а) воспитание детей, оставшихся без попечения родителей; б) защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 145 СК РФ, п. 1 ст. 31 ГК РФ). Законодательством установлено, что опека устанавливается над малолетними детьми, т. е. детьми, не достигшими четырнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК РФ и п. 1 ст. 32 ГК РФ), а попечительство -- над несовершеннолетними детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК РФ и п. 1 ст. 33 ГК РФ). Ранее, до введения в действие части первой ГК РФ (т.е. до 1 января 1995 г.), опека устанавливалась над несовершеннолетними, не достигшими возраста пятнадцати лет, а попечительство -- над несовершеннолетними в возрасте от пятнадцати до восемнадцати лет (ч. 1 ст. 121 КоБС РСФСР). Разграничение понятий опеки и попечительства не имеет существенного значения в сфере воспитания и образования подопечных детей, но важно в сфере защиты опекунами (попечителями) их личных и имущественных прав и интересов, что во многом определяется различиями в содержании дееспособности несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати лет и от четырнадцати до восемнадцати лет. В гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан (частичной или неполной). Как известно, малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать только весьма ограниченный круг сделок: мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации, а также сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с его согласия третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения. Все остальные сделки за несовершеннолетних, не достигших возраста четырнадцати лет, совершает его опекун как законный представитель (п. 2 ст. 28 ГК РФ). Благодаря опекуну ребенок, оставшийся без попечения родителей, может стать участником любого гражданского правоотношения.

Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет обладают большим объемом дееспособности в гражданско-правовой сфере, чем малолетние. Они вправе самостоятельно совершать те же сделки, что и несовершеннолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет, кроме того, они могут без согласия попечителей распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами, осуществлять права автора произведений науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности, а также в соответствии с законодательством вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими Пчелинцева Л.М. Семейное право России. Учебник для вузов. - 3-е издание, перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 564.. Для совершения других сделок подопечному в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет требуется письменное согласие законного представителя -- попечителя (п. 1, 2 ст. 26 ГК РФ). Таким образом, попечитель призван оказывать содействие несовершеннолетнему подопечному в реализации его прав в гражданско-правовой сфере.

В отличие от ранее действовавшего законодательства (ст. 119 КоБС РСФСР) порядок установления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми СК РФ уже не регулируется, как не относящийся напрямую к семейным отношениям. Установление и прекращение опеки или попечительства над детьми определяются ГК РФ и в соответствии с его п. 1 ст. 35 относятся к компетенции органа опеки и попечительства по месту жительства детей, нуждающихся в опеке и попечительстве. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления -- выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (п. 1 ст. 34 ГК РФ) Также п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) //СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.. Органы местного самоуправления всех уровней, включая поселковую (сельскую), районную и городскую администрацию, назначают опекунов и попечителей путем вынесения соответствующего решения. Например, в Москве организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе в отношении детей, относится к предмету ведения муниципальных образований Подп. 13 п. 2 ст. 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» //Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 55.. При этом необходимое взаимодействие с муниципальным образованием осуществляется управой района г. Москвы и префектурой административного округа г. Москвы, как территориальными органами исполнительной власти города, подведомственными Правительству Москвы П. 2.2.6.9, 2.2.6.10 Положения об управе района города Москвы; 2.2.6.2 Положения о префектуре административного округа города Москвы. Ут-верждены постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП //Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 1..Орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка назначает опекуна или попечителя ребенку в течение месяца с момента, когда ему стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над ним. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств (например, ребенок уже проживает в семье кандидата в опекуны, попечители) опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства также и по месту жительства опекуна (попечителя). Если ребенку, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства. Назначение опекуна или попечителя может быть обжаловано заинтересованными лицами в суде.

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п. 3 ст. 35 ГК РФ). Это обязательное условие, что естественно, поскольку принуждение граждан к исполнению опекунских или попечительских обязанностей интересам ребенка соответствовать не может и цели опеки (попечительства) вряд ли будут достигнуты. Необходимо добровольное волеизъявление лица, отвечающего по своим личным качествам необходимым требованиям закона, принять на себя обязанности опекуна (попечителя). На практике такое согласие выражается в соответствующем заявлении в орган опеки и попечительства. В СК РФ и ГК РФ установлены определенные требования к лицам, назначаемым опекунами или попечителями. Опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные граждане (п. 1 ст. 146 СК РФ, п. 2 ст. 35 ГК РФ). Закон запрещает быть опекунами (попечителями) по причине неспособности надлежащим образом обеспечить семейное воспитание ребенка: а) несовершеннолетним лицам независимо от приобретения ими полной дееспособности до достижения возраста совершеннолетия; б) недееспособным лицам; в) лицам, лишенным родительских прав; г) лицам, страдающим хроническим алкоголизмом или наркоманией; д) лицам, ранее отстраненным от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; е) лицам, у которых дети были отобраны без лишения родительских прав, т. е. ограниченным в родительских правах; ж) бывшим усыновителям, если усыновление было отменено по их вине; з) лицам, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка (п. 3 ст. 146 СК РФ). Орган опеки и попечительства не вправе назначить опекуном (попечителем) лицо, которое по состоянию здоровья не может осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. Требования к состоянию здоровья опекунов (попечителей) не отличаются от соответствующих требований, предъявляемых к лицам, желающим стать усыновителями Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыно-вить ребенка, принять ребенка под опеку (попечительство), взять в прием-ную семью. Утвержден постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542 // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2304.. Порядок медицинского освидетельствования граждан, желающих стать опекунами (попечителями), определен Министерством здравоохранения РФ Приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 сентября 1996 г. № 332 «О порядке медицинского освидетельствования граждан, желаю-щих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными роди-телями» // БНА. 1996. № 8..

При решении органом опеки и попечительства вопроса о назначении лица опекуном или попечителем ребенка должны учитываться также следующие обстоятельства: а) способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя); б) его личные и нравственные качества; в) отношения между ним и ребенком, нуждающимся в опеке или попечительстве; г) отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя); д) если это возможно, желание самого ребенка (п. 3 ст. 35 ГК РФ, п. 2 ст. 146 СК РФ).

Критерии, по которым должна оцениваться способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), законодательно не определены, что предполагает необходимость индивидуального подхода к решению данного вопроса в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств различного характера (возраст опекуна, попечителя, образование, род занятий и т. п.). Безусловно, что функции опекуна (попечителя) проще выполнять человеку, имеющему определенные навыки воспитания собственных детей либо располагающему необходимыми для этого качествами в силу своего жизненного опыта, образования либо специальной подготовки. Многое зависит и от сложившихся у кандидатов в опекуны (попечители) отношений с ребенком, поскольку доброта, чуткость и взаимопонимание позволяют компенсировать отсутствие у опекуна (попечителя) специального образования. Новеллой СК РФ является введение необходимости учета отношения к ребенку членов семьи будущего опекуна (попечителя) и их желания участвовать в его воспитании (супруг опекуна, попечителя, родители, дети). Указанное требование является обоснованным и вызвано стремлением создать для опекаемого ребенка наиболее благожелательную обстановку со стороны членов семьи опекуна (попечителя), без чего сложно решать задачи воспитания и развития ребенка в новых для него условиях. По возможности орган опеки и попечительства должен учитывать и желание самого ребенка, особенно когда ребенок в силу возраста и уровня развития в состоянии его осознанно выразить, хотя данное требование и не является обязательным. В отличие от усыновления при передаче ребенка под опеку (попечительство) его желание или нежелание иметь своим опекуном (попечителем) конкретное лицо правового значения не имеет, даже если ребенку исполнилось десять лет. Однако в ситуации, когда ребенок негативно относится к кандидату в опекуны (попечители), важно выяснить причины такого отношения и вынести решение по возможности с учетом мнения ребенка.

Соблюдение предусмотренных ГК РФ и СК РФ требований к личности опекуна (попечителя) направлено не только на обеспечение выполнения им своих обязанностей, но и на предотвращение возможных фактов насилия, оскорбления и иных противоправных действий в отношении детей, находящихся под опекой (попечительством), со стороны опекуна (попечителя) или членов его семьи. На практике опекунами (попечителями) чаще всего назначаются близкие родственники ребенка (дедушка, бабушка, тетя, дядя, брат, сестра и т. п.), тогда удается наиболее оптимально учесть требования к личности опекуна (попечителя) и желание самого ребенка. Однако и в этом случае закон не делает каких-либо исключений, позволяющих принять решение о назначении родственника ребенка его опекуном (попечителем) при наличии предусмотренных законодательством препятствий. Орган опеки и попечительства может назначить ребенку опекуна (попечителя) и по просьбе самих родителей, если они по каким-либо причинам (длительная командировка, болезнь и т. п.) не могут лично осуществлять воспитание ребенка. При этом родители могут предложить органу опеки и попечительства кандидатуру опекуна (попечителя). Права и обязанности опекуна (попечителя) возникают с момента вынесения органом опеки и попечительства решения о его назначении. Опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение, ему разъясняются его права и обязанности, передаются необходимые документы подопечного. В дальнейшем орган опеки и попечительства обязан осуществлять постоянный контроль за деятельностью опекунов (попечителей) и оказывать им необходимую помощь в воспитании подопечных и решении других вопросов Пчелинцева Л.М. Семейное право России. Учебник для вузов. - 3-е издание, перераб. и доп. - М.: Норма, 2005. С. 568..

Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены ст. 39 и 40 ГК РФ. Опека над малолетним подопечным автоматически прекращается по достижении им возраста четырнадцати лет. При этом гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом (п. 2 ст. 40 ГК РФ). Без особого решения прекращается попечительство над несовершеннолетними по достижении ими возраста восемнадцати лет (п. 3 ст. 40 ГК РФ). Другими основаниями для прекращения попечительства над несовершеннолетними могут являться вступление несовершеннолетнего в брак (п. 2 ст. 21 ГК РФ) или его эмансипация (ст. 27 ГК РФ), т.е. объявление несовершеннолетнего, достигшего возраста шестнадцати лет, полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным производится по решению органа опеки и попечительства -- с согласия попечителя либо при отсутствии такого согласия -- по решению суда. Опека и попечительство могут быть прекращены в результате освобождения опекунов или попечителей от исполнения ими своих обязанностей. Так, освобождение опекунов или попечителей от исполнения ими своих обязанностей производится органом опеки и попечительства при возвращении несовершеннолетнего подопечного родителям или передаче его на усыновление. В случае помещения подопечных в соответствующие воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение (организацию) органы опеки и попечительства могут принять такое решение при условии, что это не противоречит интересам подопечного (п. 1 ст. 39 ГК РФ). При наличии уважительных причин (болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т. п.) опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения им своих обязанностей по его просьбе (п. 2 ст. 39 ГК РФ).

В случае ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем возложенных на него обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, орган опеки и попечительства может отстранить опекуна или попечителя от исполнения этих обязанностей и принять необходимые меры для привлечения виновного гражданина к установленной законом ответственности (п. 3 ст. 39 ГК РФ). Так, согласно ст. 156 УК РФ неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего опекуном (попечителем), связанное с жестоким обращением с ребенком, наказывается штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Отстранение опекуна (попечителя) от своих обязанностей является санкцией за виновное поведение и как мера ответственности влечет для него неблагоприятные последствия. Такие лица не могут в дальнейшем быть усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями (ст. 127, 146, 153 СК РФ).

1.3 Опека и попечительство над детьми, находящимися в воспитательных, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения

В соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (при невозможности устройства на воспитание в семью), является их передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, -- это образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социальной помощи населению (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты); учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке (ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

К образовательным (воспитательным) учреждениям, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, относятся такие учреждения, как детский дом для детей раннего, т. е. с полутора до трех лет возраста, дошкольного возраста, школьного возраста, смешанный; детский дом -- школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии Подп. 7 п. 4 ст. 12 Закона об образовании; п. 1 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без по-печения родителей, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 1995 г. № 676 (с изм. и доп.) //СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693.; а также санаторные школы-интернаты, санаторно-лесные школы, санаторные детские дома для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении П. 1 Типового положения об оздоровительном образовательном уч-реждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лече-нии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1117 (с изм., внесенными постановлением Правительства РФ от 23 де-кабря 2002 г. № 919) //СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4191.. Дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (в том числе в специальное учебно-воспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением) в случаях отклонения от норм или общественно опасного поведения, включая совершение правонарушения. При этом на них распространяются нормы материального обеспечения, предусмотренные федеральным законодательством для детей, оставшихся без попечения родителей Подп. 5 п. 4 ст. 12 Закона об образовании; п. 25, 54 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420 (с изм. и доп.) //СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1681.. Следует отметить, что около 60% детей с отклонениями (в 1999 г. -- 201,1 тыс. человек) проживают именно в специальных воспитательных (коррекционных) учреждениях различного типа Дети России на пороге XXI века. Независимый доклад Российского детского фонда о положении детей и реализации Конвенции о правах ребенка в Российской Федерации // Дитя человеческое. 2000. № 4--6. С. 21.. В тех регионах РФ, где отсутствуют образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть приняты в школу-интернат П. 27 Типового положения об общеобразовательной школе-интернате, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 612 (с изм. и доп.) //СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2621..

Если ребенок отказывается проживать в учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то он может быть помещен в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, -- социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних, социальный приют для детей и подростков, центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей Напр., п. 2 Примерного положения о Центре помощи детям, остав-шимся без попечения родителей, утвержденного постановлением Прави-тельства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 //СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4822.. Детям, находящимся на полном государственном попечении в соответствующих воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях (далее -- воспитательные учреждения), опекуны (попечители) не назначаются (п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 1 ст. 147 СК РФ). Полное государственное попечение означает, что защиту прав и законных интересов несовершеннолетних детей, их материальное обеспечение, воспитание, образование берет на себя государство в лице соответствующего учреждения. В таких случаях обязанности опекунов (попечителей) закон возлагает на указанные учреждения, а именно на администрацию этих учреждений. Разграничить функции воспитательного учреждения по воспитанию, образованию ребенка и осуществлению над ним опеки (попечительства) весьма сложно. Так, основными задачами воспитательного учреждения являются: а) создание благоприятных условий, приближенных к домашним, способствующих умственному, эмоциональному и физическому развитию личности; б) обеспечение социальной защиты, медико-психолого-педагогической реабилитации и социальной адаптации воспитанников; в) освоение образовательных программ, обучение и воспитание в интересах личности, общества и государства; г) обеспечение охраны и укрепления здоровья воспитанников; д) охрана прав и интересов воспитанников П. 2 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей..

Понятно, что выполнение перечисленных задач относится и к функциональной деятельности опекунов (попечителей). В случае временного помещения ребенка, уже находящегося под опекой или попечительством, в воспитательное учреждение права и обязанности опекуна (попечителя) в отношении ребенка не прекращаются (ч. 2 п. 1 ст. 147 СК РФ). Причиной временного устройства подопечного ребенка в воспитательное учреждение могут быть различные обстоятельства, не связанные с виновным поведением опекуна или попечителя (болезнь, служебная командировка и т. п.). Выполнение администрацией воспитательных учреждений обязанностей опекуна (попечителя) осуществляется с соблюдением норм семейного и гражданского законодательства о правах и обязанностях опекуна (попечителя) ребенка. Воспитательное учреждение выступает в защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, а также выполняет иные функции опекуна (попечителя). Как опекун или попечитель несовершеннолетнего подопечного, воспитательное учреждение несет ответственность за причиненный им вред в порядке, установленном ГК РФ (ст. 1073, 1074). Так, учреждение обязано возместить вред, причиненный находящимся в нем малолетним подопечным (несовершеннолетним, не достигшим четырнадцати лет), если не докажет, что вред возник не по вине учреждения. Причем обязанность воспитательных учреждений по возмещению вреда, причиненного малолетним, не прекращается с достижением малолетним совершеннолетия или получением им имущества, достаточного для возмещения вреда (п. 2, 4 ст. 1073 ГК РФ). Если вред причинен находящимся в воспитательном учреждении несовершеннолетним подопечным в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, это учреждение обязано возместить вред полностью или в недостающей части (когда у несовершеннолетнего нет доходов или иного имущества, достаточных для возмещения вреда), если не докажет, что вред возник не по его вине Пчелинцева Л.М. Семейное право России. Учебник для вузов. - 3-е издание, перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 573.. Однако обязанность воспитательного учреждения по возмещению вреда прекращается как по достижении причинившим вред подопечным совершеннолетия, так и в случаях, когда у него до достижения совершеннолетия появились доходы или иное имущество, достаточные для возмещения вреда, либо когда до достижения совершеннолетия он приобрел дееспособность в полном объеме (п. 2, 3 ст. 1074 ГК РФ).

Воспитательным учреждениям при выполнении обязанностей опекуна (попечителя) следует руководствоваться не только нормами СК РФ и ГК РФ, но и иных федеральных законов. Так, ст. 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с изм. и доп.) Ведомости РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959. предписывает администрации воспитательного учреждения, в которое помещен несовершеннолетний ребенок, утративший попечение родителей, в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетнего, если в жилом помещении не остались проживать другие члены семьи (семья занимала жилое помещение по договору социального найма). Средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние (а для совершения таких сделок требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства и соблюдение иных положений гражданского законодательства), зачисляются администрацией воспитательных учреждений на счет по вкладу на имя несовершеннолетнего подопечного в местном отделении Сберегательного банка Ст. 26, 28, 37 ГК, ст. З Закона о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации.. Правовой статус воспитательного учреждения, выполняющего функции по опеке (попечительству), предусмотрен «Типовым положением об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», которое регулирует деятельность как государственных, так и муниципальных воспитательных учреждений. В своей деятельности администрация воспитательного учреждения руководствуется федеральным законодательством и решениями соответствующего органа управления образованием, а также международными актами в области защиты прав ребенка. Каждое из воспитательных учреждений имеет свой устав, который утверждается учредителем. Деятельность любого воспитательного учреждения строится на принципах демократии, гуманизма, общедоступности, приоритета общечеловеческих ценностей, гражданственности, свободного развития личности, защиты прав и интересов воспитанников, автономности и светского характера образования. Управление воспитательным учреждением осуществляется в соответствии с его уставом и Законом об образовании на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления учреждением являются совет учреждения, общее собрание, педагогический совет, попечительский совет. Непосредственное руководство воспитательным учреждением осуществляет директор, прошедший соответствующую аттестацию П. 4--10, 45 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей..