Проведение государственного земельного контроля и охраны земель на примере Новосибирской области

Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.

Перечень обязательных требований законодательства Российской Федерации, выполнение которых является предметом проверок соблюдения земельного законодательства, а также меры, применяемые к нарушителям земельного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

- использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

- осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

- своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

- своевременно производить платежи за землю;

- соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

- выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом РФ, федеральными законами.

Согласно ст. 222 Градостроительного кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законодательством, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил [15].

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не может приобретать на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Согласно п. 1 ст. 60 ЗК РФ следствием самовольного занятия земельного участка является обязанность лица по восстановлению нарушенного им права.

В предписании об устранении нарушения земельного законодательства, выраженном в самовольном занятии земельного участка, в обязательном порядке указывается требование по устранению нарушения в виде освобождения самовольно занимаемого земельного участка и приведению его в первоначальное состояние.

В соответствии с ч. 2, 3 ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

В целях устранения правонарушений Росреестром (его территориальными органами) выносятся обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства, с указанием сроков их устранения, исполнение которых в последствии Росреестром (его территориальными органами) контролируется.

В случае невыполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства Росреестр (его территориальные органы) применяют к правонарушителям меры административного воздействия, предусмотренные пунктом 29 части 2 статьи 28.3 КоАП, с дальнейшим направлением материалов дела в суд.

В ходе осуществления государственного земельного контроля выявленное правонарушение не может быть снято с контроля до его полного устранения.

К нарушителям земельного законодательства применяются меры в строгом соответствии с требованиями:

- Конституции Российской Федерации;

- Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- Земельного кодекса Российской Федерации;

- Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»);

- постановления Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле»;

- приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 № 318 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

- приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.09.2011 № 532 «О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»»;

- постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1248 «О внесении изменений в правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489».

- иных нормативных правовых актов.

2.4 Особенности государственного земельного контроля (надзора) и охраны земель в Новосибирской области

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области осуществляет функции по государственному земельному контролю через свои структурные подразделения:

-отдел государственного земельного контроля - на территории г. Новосибирска, г. Оби и Новосибирского района;

- территориальные отделы на территории сельских районов Новосибирской области и городов областного подчинения.

В настоящее время организационной структурой Управления предусмотрено 23 территориальных отдела, в оперативном плане эти отделы находятся в подчинении отдела государственного земельного контроля. Курирует деятельность отдела государственного земельного контроля заместитель руководителя Управления.

На основании утвержденных Положений о структурных подразделениях Управления, осуществляющих государственный земельный контроль (надзор) на территории Новосибирской области, к их основным функциям следует отнести:

- разработку и представление на утверждение в установленном порядке Планов проверок в рамках государственного земельного контроля;

- проведение государственного земельного контроля в установленной сфере деятельности;

- контроль за реализацией Планов проверок;

- формирование установленной отчетности по предмету деятельности отдела;

- рассмотрение обращений, заявлений и жалоб физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с нарушением земельного законодательства;

- дополнительно на отдел государственного земельного контроля Управления возложена обязанность по координации и контролю надзорной деятельности территориальных отделов.

В качестве вспомогательных функций следует отметить:

- информационное взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления на основании заключенных соглашений;

- ведение переписки с организациями и гражданами, выдача разъяснений по вопросам, относящимся к компетенции структурных подразделений;

- ведение делопроизводства в соответствии с утвержденными номенклатурами дел.

Структурные подразделения Управления Росреестра по Новосибирской области в своей деятельности по осуществлению возложенной функции государственного земельного контроля (надзора) руководствуются следующими нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок данного вида контроля:

- Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457;

- Положением об Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 19.04.2010 года № П/164;

- Положением об отделе государственного земельного контроля Управления Росреестра по Новосибирской области, утвержденным приказом Управления Росреестра по Новосибирской области от 06.05.2010 года № 1-гс;

- Положениями о территориальных отделах государственного земельного контроля Управления Росреестра по Новосибирской области, утвержденными приказом Управления Росреестра по Новосибирской области от 06.05.2010 года № 1-гс.

Государственный земельный контроль(надзор) осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в три года.

Внеплановые проверки проводятся: для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства. По результатам проведенной проверки составляются соответствующие акты, а в случае выявления нарушений земельного законодательства составляются протоколы об административных правонарушениях с дальнейшим рассмотрением в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основной задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения земельного законодательства, требований охраны и использования земель гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами и их законными представителями, независимо от их организационно-правовых форм собственности. Функции по осуществлению государственного земельного надзора (контроля) на территории Новосибирской области возложены на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области (Управление Росреестра) и его территориальные органы.

За первое полугодие 2011 года на территории Новосибирской области органами контроля проведено 1402 проверки соблюдения земельного законодательства, что в 1,6 раза больше, чем в предыдущем году. Выявлено 451 нарушение земельного законодательства. По фактам нарушений составлено 411 протоколов об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения административных дел 315 ответственных лиц привлечены к ответственности в виде штрафа на общую сумму 1078 тыс. руб., взыскано штрафов 669,5 тыс. руб. Кроме того, в рамках выполнения выданных предписаний землепользователями устранено 94 нарушения.

Нужно отметить значительное увеличение общего числа плановых проверок, прежде всего, в территориальных отделах области, особенно в Болотнинском, Доволенском, Карасукском, Краснозерском, Куйбышевском, Купинском (Чистоозерное) и Татарском территориальных отделах.

Необходимость привлечения экспертов и представителей экспертных организаций при осуществлении земельного контроля (надзора) возникает в случаях, когда результаты замеров инспекторов вызывают у нарушителей сомнения, поскольку такие замеры не могут выступать в качестве доказательной базы на случай возможных судебных разбирательств. По состоянию на 01.07.2011 года на территории Новосибирской области ведут деятельность свыше 280 кадастровых инженеров и 76 организаций. Однако за истекший период 2011 года Управление не обращалось за помощью к экспертной организации. Во всех случаях установленного превышения земельных наделов нарушители соглашались с результатами наших замеров.

По мнению заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области Вячеслава Викторовича Сорокина давно назрел вопрос о повышении размеров штрафных санкций за нарушения земельного права, в первую очередь, за самовольный захват земель - несущественные для нарушителя величины установленных КоАП штрафов не могут выступать в качестве предостережения, профилактической меры возникновению нарушений. Сумма наложенных штрафов в 2010 году составила неполных 1323 тыс. руб., при этом на осуществление контрольной деятельности и содержание инспекторского состава из казны фактически потрачено более 23 млн руб. О какой «рентабельности» может идти речь? Для сравнения: за самовольное пользование недрами, к примеру, добычу подземных вод, даже одной скважиной ст. 7.3 КоАП предусмотрен штраф на юридическое лицо от 800 тыс. до 1 млн руб.

Кроме того, законодательством РФ не предусмотрены некоторые процессуальные аспекты в ведении административного делопроизводства, позволяющие нарушителю элементарно уходить от ответственности в случаях, когда дело возбуждается одним органом, а рассматривается другим. Приведем простой пример: мы получаем постановление Прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении гражданина РФ. В установленном порядке направляем по его месту жительства почтовым уведомлением определение о месте и времени рассмотрения дела. Гражданин знает о том, что к нему почтой придет вызов, и сознательно уклоняется от его получения. Таким образом, у нас нет документального подтверждения получения нарушителем вызова и, по прошествии 15 дней, мы вынуждены прекращать административные дела.

При проведении государственного земельного надзора (контроля) приходится сталкиваться с рядом проблем. Во-первых, отмечается зачастую невысокое качество поступающих административных материалов из муниципальных органов власти, а также МВД и, в отдельных случаях, прокуратуры. Управлению Росреестра по Новосибирской области приходится возвращать эти материалы, т. к. в них не в полном объеме отражена доказательная база, предусмотренная ст. 28.2 КоАП - зачастую не указывается площадь нарушений, отсутствуют объяснения виновных лиц. Проведенная в декабре 2010 года прокуратурой Новосибирской области проверка контрольной деятельности Управления выявила нарушения № 294-ФЗ на стадии подготовки к проведению проверок и отсутствия предварительного уведомления, нарушения № 59-ФЗ в части превышения сроков подготовки ответов на жалобы, также отметила недостатки в ведении административного делопроизводства.

Следует признать некоторые упущения и в организации надзорной деятельности органов контроля Новосибирской области, которые, при их отсутствии, могли существенно улучшить показатели по выявляемости и устраняемости правонарушений, величине начисленных и взысканных штрафов. Например, планирование земельного контроля на 2011 год (при этом использовался предоставленный налоговой инспекцией список юридических лиц-налогоплательщиков с их юридическими адресами) оказалось не эффективным, т. к. этот список не несет в себе сведения о землепользовании (либо уплате земельного налога). Данное обстоятельство в подавляющем большинстве случаев (около 80 %) сделало невозможным проведение плановых проверок - организации не были найдены только по юридическим адресам, а найденные в 84 % не являлись землепользователями. Предоставить уточненный перечень юридических лиц-землепользователей для планирования на 2012 год налоговая инспекция отказала, сославшись на налоговую тайну.

Однако отмечу, что роль органов местного самоуправления контроля за использованием и охраной земель, до 2011 года находившаяся в зачаточном состоянии, заметно возросла. За истекший период 2011 года только по Новосибирску и Новосибирскому району поступило около 30 материалов по нарушениям земельного законодательства. Для сравнения: за весь 2010 год всего четыре. Но возникает другая проблема: в подавляющем большинстве случаев Управление вынуждено выносить определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, т. к. в материалах нет достаточных для этого сведений, отсутствует доказательная база. Требуется широкомасштабная стажировка, обучение специалистов органов муниципального земельного контроля, оказание им методической и иной помощи [16].

2.5 Взаимодействие органа государственного земельного контроля (надзора) при осуществлении своих функций с другими органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок и формы такого взаимодействия

Структурные подразделения Управления Росреестра по Новосибирской области в своей деятельности по осуществлению возложенной функции государственного земельного контроля руководствуются следующими нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок данного вида контроля:

- Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457;

- Положением об Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 19.04.2010 года № П/164;

- Положением об отделе государственного земельного контроля Управления Росреестра по Новосибирской области, утвержденным приказом Управления Росреестра по Новосибирской области от 06.05.2010 года № 1-гс;

- Положениями о территориальных отделах государственного земельного контроля Управления Росреестра по Новосибирской области, утвержденными приказом Управления Росреестра по Новосибирской области от 06.05.2010 года № 1-гс.

Анализ результатов деятельности Управления в сфере государственного земельного контроля показывает, что многие достигнутые показатели напрямую зависят от качественной составляющей такого взаимодействия, в первую очередь, с органами прокуратуры региона, внутренних дел (с ликвидацией в правоохранительных органах структур, занимающихся экологическими правонарушениями, роль полиции в выявлении нарушений земельного законодательства в 2011 году заметно снизилась). Приведем некоторые цифры: из 947 выявленных нарушений земельного законодательства на территории Новосибирской области в 2011 году 314 приходится на долю этих органов.

Взаимодействие Управления с другими государственными контрольно-надзорными органами, органами муниципального земельного контроля строится на основе заключенных соглашений о взаимодействии.

В 2011 году государственные инспекторы по использованию и охране земель участвовали в 136 совместных с другими контролирующими органами проверках, в т.ч: 3 - с Департаментом Росприроднадзора по СФО, 3 - с Управлением Россельхознадзора по Новосибирской области, по результатам участия в проверках органов прокуратуры Новосибирской области подготовлено 130 справок. В Управление поступило 214 материалов (79 актов проверок и 135 актов осмотров территорий) из органов муниципального земельного контроля (в 2010 году 41 акт проверки).

Штатным расписанием Управления не предусмотрены должности государственных инспекторов по использованию и охране земель. Количество должностных лиц, на которых возлагаются полномочия государственных инспекторов по использованию и охране земель определяется руководством Управления исходя из служебной необходимости.

По состоянию на 31.12.2011 года в структурных подразделениях Управления числилось 69 специалистов, на которых были возложены обязанности государственных инспекторов по осуществлению государственного земельного контроля, из них 53 главных государственных инспектора по соответствующим территориям и их заместителей (соответственно 72 и 54 инспектора в 2010 году). Освобождёнными от дополнительных, не свойственных государственному земельному контролю функций фактически являются 39 из 69 инспекторов (соответственно, 40 из 72 в 2010 году).

Средняя нагрузка на 1 инспектора по фактически выполненному в отчетный период объему функций по государственному земельному контролю

Удельные показатели (в расчете на 1 освобожденного инспектора), достигнутые Управлением в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий в 2011 году составили (в сравнении с 2010 годом):

- проведено проверок - 73,5 (46,8)

- выявлено нарушений - 24,3 (21,3)

- привлечено к ответственности лиц - 18,0 (18,7)

- выдано предписаний - 19,3 (17,9)

- устранено нарушений - 11,3 (17,0)

- наложено штрафов, тыс.руб. - 60,8 (33,0)

- взыскано штрафов, тыс.руб. - 48,4 (25,4)

Отмечается увеличение нагрузки на 1 инспектора по большинству показателей.

Падение показателя по устранению нарушений связано с тем, что в 2011 году увеличилось поступление в Управление мотивированных ходатайств о продлении срока устранения нарушения, только по г. Новосибирску - 25 (2 в 2010 году). По этой причине Управление пошло на увеличение срока устранения нарушения, из 232 выданных отделом государственного контроля за 2011 год предписаний 171 со сроком устранения нарушений в 2012 году.

Пункт 3.36 Административного регламента: «В случае, если лицо, в отношении которого осуществляются мероприятия по государственному земельному контролю, является правообладателем нескольких земельных участков, то акт проверки составляется отдельно на каждый земельный участок» противоречит п.1 ст. 16 № 294-ФЗ - «составляется акт по установленной форме в двух экземплярах».

Блок-схема последовательности административных процедур Административного регламента предусматривает выдачу предписания раньше принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении. Это решение необходимо принимать после рассмотрения дела об административном правонарушении, когда доказывается вина (либо её отсутствие). Исключение составляют правонарушения, за которые КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность;

- отсутствие процедуры списания предписаний по причине невозможности проведения внеплановых проверок - физическое лицо не найдено, юридическое ликвидировано. Не разработан регламент списания таких предписаний.

Управлением регулярно проводится анализ актов органов государственной власти субъекта и местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, на предмет их соответствия земельному законодательству Российской Федерации. В случае выявления фактов несоответствия в указанные органы направляются предложения о необходимости корректировки данных документов, а также информируются органы прокуратуры. В 2011 году таких фактов несоответствия не зарегистрировано.

В 2011 году на территории Новосибирской области органами контроля в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий в рамках государственного земельного контроля достигнуты следующие абсолютные показатели (в сравнении с 2010 годом):

Проведено 2865 (1872) проверок соблюдения земельного законодательства на площади 632 (541) тыс. га.

Выявлено 947 (852) нарушений земельного законодательства Российской федерации, из них:

- 679, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ;

- 2, предусмотренных ст. 7.2 КоАП РФ;

- 1, предусмотренных ст.7.10 КоАП РФ;

- 35, предусмотренных ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ;

- 5, предусмотренных ст. 8.8.1 КоАП РФ;

- 1, предусмотренных ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ;

- 135, предусмотренных ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ;

- 14, предусмотренных ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ;

- 75 другие, касающиеся обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В порядке устранения выявленных нарушений выдано 752 (717) предписания.

По фактам нарушений составлено 871 (816) протокол об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения административных дел 701 (753) лицо привлечено к ответственности в виде штрафа на общую сумму 2371 (1322,9) тыс. руб.

В рамках выполнения выданных предписаний землепользователями устранено 440 (683) нарушений, оплачено штрафов на общую сумму 1886,3 (1017,7) тыс.руб.

Абсолютные показатели 2011 года выше аналогичных результатов 2010 года.

Относительные (за 1 проверку) коэффициенты результатов земельного контроля в 2011 году составили:

- выявлено нарушений - 0,38 (0,46);

- выдано предписаний - 0,31 (0,38);

- составлено протоколов - 0,36 (0,44);

- привлечено лиц - 0,29 (0,40);

- наложено штрафов, тыс.руб. - 0,97 (0,71);

- взыскано штрафов, тыс.руб. - 0,77 (0,54);

- устранено нарушений - 0,18 (0,36).

По фактам выявленных нарушений земельного законодательства государственными инспекторами по использованию и охране земель Управления Росреестра по Новосибирской области в 2011 году

а) оформлено и передано на рассмотрение 489 материалов по нарушениям земельного законодательства;

б) выдано 752 предписания по устранению нарушений земельного законодательства;

в) вынесено 4 предупреждения о возможном прекращении прав на землю;

г) представления об устранении причин и условий совершения правонарушения не выдавались, и, соответственно, не исполнялись;

д) возбуждены дела об административных правонарушениях в отношении 489 лиц;

е) устранено 440 нарушений земельного законодательства на площади 107909,7 га;

ж) прекращено 1 право на землю на площади 22, 7 га.

2.6 Анализ и оценка эффективности государственного земельного контроля на территории Новосибирской области

Данные отчета за 2011 год по приказу Росреестра от 06.07.2010 № П/0344/10 о показателях эффективности государственного земельного контроля на территории Новосибирской области следующие [16]:

- в 2011 году было запланировано проведение 2731 проверки, фактически проведено 1996 проверок, что составляет 73% (84% в 2010 году) от общего числа запланированных. Не проведено 735 плановых проверок, в т.ч. только по г. Новосибирску оформлено 473 акта о невозможности проведения плановых проверок. Основная причина - ликвидация организаций, смена наименования, план проверок 2011 года разрабатывался с использованием представленной налоговой инспекцией неактуальной базы данных из ЕГРЮЛ - как впоследствии оказалось, по большинству объектов контроля в базе указывались только юридические адреса. Поиск почтовых адресов и повторное направление уведомлений требовали значительных временных затрат, что неизбежно приводило к невозможности проведения проверок из-за нарушения жестких №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- за отчётный период из 2865 проведённых проверок 1158 проверок приходится на долю юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что составляет 0,505% от 229053 - общего числа юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Новосибирской области. В 2010 году этот показатель был 0,516% - 1165 проверки из общего числа проведённых проверок 1872 при количестве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 219433;

- в 2011 году было проведено 869 внеплановых проверок, что составляет 30,33% от общего числа 2865 проведённых проверок. В 2010 году этот показатель составлял 47,12%, соответственно 882 из 1872 проведенных проверок. Существенное снижение относительных показателей связано с тем, что в 2011 году резко увеличилось количество проверок по плановых проверок, при этом количество внеплановых контрольных мероприятий осталось на том же уровне;

- за отчётный период внеплановые проверки по фактам нарушений, связанных с возникновением угрозы причинения вреда, жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а так же угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с целью предотвращения угрозы причинения такого вреда Управлением не проводились, заявления в органы прокуратуры о согласовании таких проверок не подавались;

- при проведении внеплановых проверок, связанных с исполнением предписаний, выявлено 135 правонарушений по фактам их неисполнения, что составляет 14,26% от общего числа 947 выявленных правонарушений. В 2010 году этот показатель соответствовал 9,62% (82 нарушения из 852 всех выявленных). В 2011 году усилился служебный контроль за исполняемостью предписаний, выразившийся в увеличении количества проверок;

- В 2011 году проведена 871 проверка, по итогам которых по фактам выявленных нарушений возбуждены дела об административных правонарушениях, что составляет 92% от общего числа проверок с нарушениями 947. В 2010 году этот показатель был 96%, соответственно, 816 из 852;

- за отчётный период проведена 701 проверка, по итогам которой по фактам выявленных нарушений наложены административные взыскания, что составляет 74% от общего числа проверок 947 (за 2010 год 88%, соответственно 753 из 852), в результате которых выявлены правонарушения. Из 701 административного наказания:

а) 557 по ст. 7.1. КоАП РФ - 79,46%;

б) 102 по ст. 19.5 ч.1 КоАП РФ - 14,55%;

в) 29 по ст. 8.8. ч.1 КоАП РФ - 4,14%;

г) 8 по ст. 20.25. ч.1 КоАП РФ - 1,14%;

д) 4 по ст. 8.8.1. КоАП РФ - 0,57%;

е) 1 по ст.7.10. КоАП РФ - 0,14%;

В 2011 году значительно увеличилось количество прекращённых производств по делам об административных правонарушениях 149 против 51 в 2010 году. Основная причина - низкое качество протоколов (постановлений) других органов контроля, отсутствие в них доказательной базы.

- в 2011 году материалы для возбуждения уголовных дел по фактам выявленных правонарушений в правоохранительные органы не передавались;

- за отчётный период проверок, проведённых с нарушением законодательства о государственном контроле и повлекших за собой меры дисциплинарного и административного наказания к должностным лицам, в Управлении не зарегистрировано;

- в 2011 году результаты 3 проверок, повлекшие за собой административное наказание, были оспорены судебными органами Новосибирской области, что составляет 0,1% от общего числа 2865 проведенных проверок. Это:

22 постановления о назначении административного наказания в отношении ООО «Боровское». Проверка проводилась прокуратурой Новосибирского района, по результатам которой в адрес Управления поступили 24 постановления о возбуждении дел об административном правонарушении. Эти дела в установленном порядке были рассмотрены, юридическое лицо признано виновным. Причиной отмены 22 постановлений Управления о назначении административного наказания послужило признание Арбитражным судом Новосибирской области факта возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении в отсутствии законного представителя юридического лица (юрист ООО «Боровское» имел общую нотариально заверенную доверенность, суд указал на отсутствие доверенности у законного представителя юридического лица на каждое конкретное дело об административном правонарушении);

- 2 постановления о назначении административного наказания в отношении ОАО «Сибтранснефтепродукт» и гражданина Адрийчука Я.Ф. Судебные органы не нашли признаки события и состава правонарушения (суды располагали документацией, которая ранее не была представлена и учтена при принятии мотивированного решения по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях);

- в 2001 году уплачено административных штрафов на сумму 1886,3 тыс.руб., что составляет 80% от суммы наложенных штрафов 2371 тыс.руб. В 2010 году этот показатель был 77% (соответственно, 1017,66 и 1322,9 тыс.руб.).

Анализ вышеизложенного устанавливает основные проблемы, возникающие при осуществлении основных и вспомогательных функций органа контроля, определяет пути решения этих проблем.

Выводы и предложения по результатам осуществления государственного земельного контроля, планируемые показатели его эффективности. Отмечается рост большинства показателей деятельности, но следует признать некоторые упущения в организации надзорной деятельности органов контроля Новосибирской области, недостаточную исполнительскую дисциплину, что не позволило существенно улучшить показатели контрольной деятельности в отчётном периоде.

Отмечается в 2011 году низкая эффективность проведения плановых проверок - планирование проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлялось на основе представленной налоговой инспекцией неактуальной базы данных из ЕГРЮЛ - как впоследствии оказалось, по большинству объектов контроля в базе указывались только юридические адреса. Большинство выявленных правонарушений (до 90%), были выявлены в ходе проведения внеплановых проверок. Предлагаем разработать регламент мероприятий по осуществлению планирования государственного земельного контроля в направлении его совершенствования с заранее предполагаемым результатом (от 70% и выше по выявленным правонарушениям), путем наложения данных космической, аэрофотосъемки на материалы государственного кадастра недвижимости, введению практики рейдовых проверок по фактам занятия земельных участков, новостройкам. Это позволит увеличить эффективность государственного земельного контроля.

При росте в 2011 году активности муниципального земельного контроля, по сравнению с 2010 годом, особенно на территории г. Новосибирска и Новосибирского района, с нашей точки зрения он не является достаточным, т.к. в ряде районов области вообще не проводится или носит разовый характер. В целях реализации заключенных Управлением соглашений о взаимодействии с муниципальными образованиями, в т.ч. повышения эффективности осуществления муниципального земельного контроля на всей территории Новосибирской области, планируем оказание методической и практической помощи муниципальным образованиям, проведение стажировок муниципальных земельных инспекторов.

Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и осуществления государственного земельного контроля:

- необходимо повысить размеры штрафных санкций за нарушения земельного права. Несущественные для нарушителя величины установленных КоАП РФ штрафов не могут выступать в качестве предупредительно-профилактической меры по предотвращению правонарушений;

- принять Административный Регламент исполнения Росреестром государственной функции по госземконтролю в отношении граждан, прописывающий алгоритм действий инспекторского состава при проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении этой категории физических лиц.

- внести дополнение в ч.1 ст. 28.7 КоАП РФ, разрешающей в случаях административных нарушений в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ), в т.ч. ст. 7.1. КоАП РФ, проводить административные расследования.

- на уровне Правительства РФ поднять вопрос о принятии подзаконного акта РФ, устанавливающего критерии и признаки неиспользования земель сельскохозяйственного назначения по п.4 ст.1 Федеральный закон от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

- внести изменения и дополнения в «Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» по замечаниям, указанным в Разделе 1 Доклада:

- дополнить разделом, определяющим порядок действий при ведении производства по делам об административных правонарушениях;

- изложить пункт 3.36 в следующей редакции: «В случае, если лицо, в отношении которого осуществляются мероприятия по государственному земельному контролю, является правообладателем нескольких земельных участков, то составляется 1 акт проверки по установленной форме в двух экземплярах»;

- изменить блок-схему последовательности административных процедур, предусмотрев выдачу предписания одновременно с постановлением о назначении административного наказания.

- иные предложения, связанные с осуществлением государственного земельного контроля и направленные на повышение его эффективности. Существует проблема подготовки отчетных данных. В настоящее время для территориальных органов Росреестра установлено 16 видов отчетности и информаций с различной периодичностью и сроками их представления. Анализ сведений, содержащихся в этих отчетах показывает, что примерно на 50% они дублируют друг друга. Необходимо оптимизировать существующую систему подготовки и направления отчетных данных путем принятия единой унифицированной формы.

Для повышения эффективности государственного земельного контроля необходимо более широко освещать и распространять положительный опыт других территориальных органов Росреестра, а также взаимодействующих структур: Росприроднадзора и Россельхознадзора.

Необходимо принять процедуру списания предписаний по причине невозможности проведения внеплановых проверок (физическое лицо не найдено, юридическое ликвидировано). Не разработан регламент списания таких предписаний. Та же проблема возникает с вопросом непогашенной задолженности по штрафам с истекшими сроками погашения.

Повышение качества исполнения государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора неразрывно связано с обеспечением финансирования этой деятельности как в вопросах запланированного повышения квалификации инспекторского состава путем прохождения соответствующего обучения (переподготовки), так и в вопросах обеспечения современным инструментарием (электронные тахеометры, навигаторы GPS).

3. ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ

Налогообложение земельных участков Российской Федерации

Налоги на недвижимость и операции с ней устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и решениями местных представительных органов власти. К таким налогам в частности относятся:

- налог на имущество организаций;

-налог на имущество физических лиц,

-земельный налог;

- налог на доходы физических лиц (НДФЛ);

-налог на добавленную стоимость (НДС);

- налог на прибыль организаций.

Следует отметить, что несмотря на то, что современная система налогообложения РФ подверглась процедуре кодификации в 1999- 2006 гг., в настоящее время формирование Налогового Кодекса РФ продолжается, изменения в налоговом законодательстве (виды налогов на территории РФ, их классификация-отнесение к федеральным, региональным и местным, налоговая база, налоговые ставки, льготы по налогам, плательщики и т. д.) происходят практически постоянно. Современное налогообложение объектов недвижимости в РФ регулируется Налоговым Кодексом РФ (НК РФ), который сегодня представлен тридцатью одной главой. В тоже время, ряд имущественных налогов, в том числе налог на имущество физических лиц, с 1991 г. до сих пор регламентируется отдельными законами и инструкциями к ним. Налог при наследовании и дарении, действовавший с 1991г., на основе предложения президента РФ отменен на территории РФ с 1.01.2006 г. Рассмотрим группу налогов, связанных с недвижимым имуществом. Это налог на имущество физических лиц (Закон РФ «О налоге на имущество физических лицо № 2003-1 от 9.12.1991 г. с изменениями и дополнениями и Инструк-ция к нему); налог на имущество организации (гл. 30 НК РФ); налог на землю (гл. 31 НК РФ), налог на недвижимость (заложен в налоговой кодекс 1-й редакции в 1998 г., начиная с проекта НК РФ).

Налог на имущество физических лиц

Став собственником недвижимости, каждое физическое лицо должно платить налог на имущество физических лиц (в составе имущества физического лица может быть и недвижимое имущество).

Согласно Федеральному Закону № 2003-1 от 09.12.91 г. объектами налогообложения являются находящиеся в собственности физических лиц жилые до-ма, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения.

Плательщиками налога на имущество физических лиц выступают граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие на территории Российской Федерации в собственности указанное недвижимое имущество.

Органы представительной власти субъекта федерации имеют право уменьшать размеры ставок и устанавливать дополнительные льготы по налогам для плательщиков. При стоимости имущества (имеется в виду инвентаризационная стоимость БТИ) до 300 тыс. руб. ставка составляет до 0,1 %. Если квартира оценивается в 300 -- 500 тыс. руб., налог взимается по ставке от 0,1 до 0,3 % от стоимости жилья. Наконец, владелец недвижимости, стоимость которой превышает 500 тыс. руб., должен ежегодно платить налог на имущество в размере от 0,3 до 2 % от его стоимости.

Налог на имущество физических лиц в настоящее время также претерпевает изменения. Он задуман как переходный, поскольку в перспективе предполагается введение местного налога на недвижимость. В течение двух лет налоговой базой останется инвентаризационная стоимость объектов недвижимости, но в отличие от действующего порядка, рассчитываться она будет по новой методике Минэкономразвития РФ. Согласно новой методике оценка стоимости объектов недвижимости должна приблизиться к рыночным показателям, при этом предельная ставка налога будет снижена -- с 2 до 0,1 %, т. е. фактически в 20 раз.

Это должно компенсировать рост оценочной стоимости. Новая методика определения налоговой базы неизбежно приведет к увеличению размера н:-- лога в разы, но при этом она предполагает не индивидуальную, а массовую оценку строений исходя из их средней стоимости в разрезе муниципальных образований округов.

Налог на имущество организаций

С 2004 г. этот налог регламентируется гл. 30 НК РФ. Он является региональным и должен вводиться в каждом субъекте РФ соответствующим закона. Изменился объект налогообложения с 01.01.04 г., им является движимое и недвижимое имущество, учитываемое на балансе организации в качестве основных средств, из-под налогообложения выведены нематериальные активы, запасы и затраты. Земельные участки, объекты природопользования (водные объекты и другие природные ресурсы), относящие к основным средствам имеют самостоятельный режим налогообложения. Отменено значительное число льгот, установлена ставка налога в 2,2 %.

Земельный налог

С 1 января 2005г. вступила в силу глава 31 НК РФ «Земельный налог» (закона № 141-ФЗ от 29.11.04). Новые правила взимания деятельного налога устанавливают те муниципальные образования, которые готовы к этому, т.е. в которых полностью завершена оценка земель, прошли все подготовительные землеустроительные работы, выделены границы земельных участков, а представительные органы местного самоуправления издали соответствующие нормативные акты: месяц до начала года. На большой части территории РФ до 01.01.06 г. продолжает действовать старый Закон «О плате за землю» № 1738-1от 11.10.91 г., но и он претерпел изменения (Закон от 20.08.2004 г. № 116-ФЗ), причем некоторые: них распространяются на правоотношения, возникшие с 01.01.2000 г.

С принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 116-ФЗ устранена правовая неопределенность понятия земли, занятые жилищным фондом». Закон разделил земли на следующие четыре категории:

- предоставленные гражданам для индивидуального жилищного строительства;

- занятые жилищным фондом;

- приобретенные гражданами и организациями на условиях ведения жилищного строительства:

- приобретенные гражданами для ведения индивидуального жилищного строительства.

К первым двум категориям земель с 1.01.2000 г. применяется ставка налога в размере 3 % от установленной в городах и поселках городского типа (но не менее 10 руб. за 1 кв. м). В 2005 г. размер ставок земельного налога (за исключением налога на земли сельскохозяйственного назначения) применяется к действующим в 2004 г. с коэффициентом 1,1 (ст. 4 Закона от 29.11.2004 г. № 141-ФЗ).

Для третьей и четвертой категорий земель порядок налогообложения зависит от даты приобретения.

Если указанные участки приобретены в собственность гражданами и организациями до 1 января 2005 г., то налог взимается по полной ставке, действующей в городах и поселках городского типа вплоть до момента госрегистрации прав на построенный объект недвижимости. После госрегистрации и налог взимается по льготной 3 % ставке.

Если земельные участки приобретены после 1 января 2005 г., то обложение налогом осуществляется по новым правилам.

Если участок приобретен в собственность на условиях ведения жилищного строительства:

- в течение 3 лет на срок проектирования и строительства налог взимается по полной ставке, увеличенной в 2 раза;

- в последующие годы до момента госрегистрации прав на построенный объект недвижимости - в 4-кратном размере;

- после госрегистрации налог взимается по льготной 3 % ставке.

Если земельный участок приобретен в собственность гражданином для индивидуального строительства:

- в течение 10 лет на срок проектирования и строительства налог взимается по полной ставке; в последующие годы вплоть до госрегистрации прав на построенный объект -- в 2-х кратном размере;

- после госрегистрации прав на построенный объект недвижимости налог уплачивается по льготной ставке 3 %.

Следует отметить, что данная дифференциация ставок земельного налога сохраняется и в главе 31 НК РФ (ст. 396), поэтому с 1.01.2006 г., когда Закон «О плате за землю» утратит силу, принцип взимания налога не изменится.

По гл. 31 НК РФ земельный налог устанавливается в качестве местного налога, который формирует доходную базу местных бюджетов. При установлении земельного налога представительные органы муниципальных образований могут самостоятельно определять:

- налоговые ставки в пределах. установленных НК РФ;

- порядок и сроки уплаты налога;

- льготы по налогу;

- основания и порядок применения льгот.

Объектом налогообложения по ст. 389 НК РФ являются земельные участки, расположенные в пределах муниципальных образований. Налоговая база - кадастровая стоимость земельного участка - это рыночная стоимость (наиболее вероятная цена продажи) свободного от улучшений земельного участка (прав на него) или вклад земли в рыночную стоимость земельного участка с его улучшениями (определение согласно п. 9.1.2 Временных методических рекомендаций по кадастровой оценке стоимости земельных участков).

Налоговые ставки устанавливаются представительными органами муниципальных образований и не могут превышать 0,3 % кадастровой стоимости в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельхозназначения, занятых жилищным фондом и объектами ЖКХ и др.

В отношении прочих земельных участков налоговые ставки не могут превышать 1,5 % их кадастровой стоимости. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и разрешенного использования земельного участка.

С 01.01.2005 г. операции по реализации земельных участков не признаются объектом обложения НДС (ст. 146 п. 2 подп. 6 НК РФ).

Задачи, которые решались в переходный период при введении концепции, связаны с переходом от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимости - это основная задача земельной реформы в РФ.

Создание кадастра объектов недвижимости преследует достижение целей, одной из которых является совершенствование системы налогообложения недвижимости для обеспечения стабильности и прогнозируемости доходов местных бюджетов. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости подготавливает и вносит сведения о кадастровой оценке в государственный земельный кадастр и по соглашению с Федеральной налоговой России передает эти сведения в электронном виде налоговым органам для начисления с 1 января 2006 г. земельного налога согласно гл. 3I НК РФ.

Налог на доходы физических лиц (НДФЛ).

В соответствии с действующим законодательством, все денежные средства, полученные гражданином в течение года из любых источников, являются -его совокупным доходом (за исключением выплат, носящих социальный характер) и, соответственно, подлежат налогообложению.

С 1 января 2001 г. вступила в действие вторая часть НК РФ: в частности, гл. 23 «Налог на доходы физических лиц». Необходимо отметить, что никаких новых налогов в Налоговом кодексе не появилось, изменились лишь ставки действующих. Так, подоходный налог установлен в размере 13%.

В соответствии со ст. 220 Налогового кодекса РФ, налоговые вычеты с 1. 01. 2006 г. предоставляются продавцам недвижимости, принадлежащей им менее 3 лет и не превышающей по стоимости 1 млн. руб. Кроме того, вычеты предоставляются- продавцам иного имущества стоимостью до 125 тыс.руб., которые владели ею на правах собственника менее 3 лет.

При продаже жилых домов, квартир, дач, садовых домиков и земельных -участков, находившихся в собственности налогоплательщика 3 года и более, имущественный налоговый вычет предоставляется в сумме, полученной налогоплательщиком при продаже указанного имущества.

Так, если человек продает квартиру стоимостью до 1 млн руб., то никакого налога он не платит. А если квартира была в собственности более 3 лет, то налог не взимается независимо от суммы, указанной в договоре купли-продажи. Но если квартира принадлежит нескольким собственникам, то закон позволяет распределить между ними сумму налогового вычета, т. е. если квартиру продают двое или трое собственников, то 1 млн. руб., соответственно, делится на двоих или троих.

Для покупателей и застройщиков действует льгота по освобождению от уплаты подоходного налога. Она равна 600 тыс. руб. Помимо этого, на имущественный налоговый вычет могут рассчитывать граждане, которые вложили деньги в строительство или приобрели недвижимость с привлечением ипотечного кредита. Их налогооблагаемая база уменьшается на сумму расходов, на покупку квартиры или на погашение процентов по ипотечному кредиту. Общий размер имущественного налогового вычета не должен быть выше 600 тыс. руб. без учета сумм, направленных на погашение процентов по кредиту.

Вычет предоставляется налогоплательщику после регистрации права собственности на жилой объект на основании письменного заявления налогоплательщика и документов, подтверждающих право собственности на приобретенный или построенный жилой дом или квартиру, а также платежных документов (квитанции к приходным ордерам, банковские выписки о перечислении денежных средств со счета покупателя на счет продавца, товарные и кассовые чеки, акты о закупке материалов у физических лиц с указанием в них адресных и пас-портных данных продавца и другие документы).