Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства
Роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства
Эволюция функции надзора в деятельности российской прокуратуры. Исторические этапы становления российской прокуратуры. Функции прокуратуры, ее назначение и роль в процессе становления демократического правового государства в России.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 09.09.2006 |
| Размер файла | 102,7 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
67
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Роль и место прокурорского надзора в становлении
правового государства
студента_____________курса
группы____________________
факультета_________________
__________________________
__________________________
Санкт-Петербург
2005 г.
СОДЕРЖАНИЕ:
- Введение 3
- Глава 1. Эволюция функции надзора в деятельности российской прокуратуры 6
- 1.1. Исторические этапы становления российской прокуратуры 6
- 1.2. Место прокурорского надзора в механизме правоохранительной деятельности. Структура органов прокуратуры 14
- Глава 2. Функции прокуратуры, ее назначение и роль в процессе становления демократического правового государства в России 23
- 2.1. Понятие и признаки правового государства 23
- 2.2. Основные направления прокурорского надзора 31
- 2.3. Роль прокурорского надзора в защите интересов несовершеннолетних 37
- 2.4. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан 42
- 2.4.1. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан в гражданском процессе 43
- 2.4.2. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан в арбитражном процессе 46
- 2.4.3. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном процессе 49
- 2.5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание 53
- Заключение 58
- Список литературы 61
Введение
Актуальность темы дипломного исследования. Произошедшие в конце XX века в стране политические и социально-экономические преобразования, реформирование государственного аппарата, качественные изменения общественной жизнедеятельности неминуемо затронули деятельность прокуратуры.
Реформирование жизни общества вызвало рост преступности, массовые нарушения законодательства, незаконный передел собственности, повсеместные ущемление прав граждан, обнищание населения, экономическую дестабилизацию деятельности государства. В связи с этим перед Российской прокуратурой стоят задачи обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Однако в науке и литературе все чаще высказываются предложения о сокращении полномочий Российской прокуратуры, построении ее по образцу западных государств. Вновь принимаемое законодательство, в ряде случаев, препятствует нормальному и полноценному функционированию органов и учреждений прокуратуры, осуществлению ею свой главной - надзорной функции. Принятые в последние годы Уголовный, Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы качественно изменили статус прокурора в судопроизводстве, но способствовали и появлению ряда проблем правового регулирования, еще не нашедших глубокого освещения в юридической литературе и правоприменительной практике.
Возникший в прокурорской практике целый комплекс проблемных вопросов, связанных с более четким определением специфики предмета и пределов прокурорского надзора, разработкой современных наиболее оптимальных и эффективных организационно-методических и тактических новелл, обеспечивающих своевременное выявление, устранение и предупреждение правонарушений, вызвал острую необходимость глубокой теоретической разработки проблем прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности органов государственного контроля.
Решение указанных вопросов требует системного подхода в исследовании направлений прокурорской деятельности в их единстве, взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодополняемости по различным направлениям.
Большинство работ, посвященных рассмотрению вопросов места прокуратуры в процессе обеспечения прав и свобод человека, ее компетенции и организации работы, исследованию прокурорской системы в целом, проблемных моментов законодательства о прокуратуре приходится на советский период и основывается на законодательстве того времени, а объектом исследования является советская прокуратура. На современном этапе развития общества в свете задачи построения правового государства необходима широко исследованная и глубоко разработанная научная концепция дальнейшего реформирования органов и учреждений Российской прокуратуры в аспекте совершенствования ее надзорной функции.
Этими обстоятельствами продиктована актуальность темы и цель данной дипломной работы - показать роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства.
Исходя из обозначенной выше цели, в работе в качестве основных выделен нижеследующий перечень конкретных задач, направленных на определение роли и места прокурорского надзора:
- исследовать исторические этапы становления российской прокуратуры как правоохранительного института;
- определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей;
- исследовать и обобщить действующее законодательство о прокуратуре, раскрыть внутреннюю организацию системы прокуратуры;
- определить понятие и специфическую сущность предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов;
- изучить практические вопросы прокурорского надзора, особенности и проблемы их правового регулирования в гражданском, арбитражном, уголовном процессе; при защите интересов несовершеннолетних и по другим направлениям;
- раскрыть роль прокуратуры в построении правового государства в России, наметить пути дальнейшего совершенствования ее деятельности в порядке надзора за соблюдением прав человека.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, лежащих в основе реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в Российской Федерации, а также совокупность проблемных ситуаций при реализации прокурорского надзора, требующих научного разрешения.
Предметом исследования являются роль прокуратуры в сфере обеспечения законности и направления совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов.
Научная новизна работы связывается автором с комплексным освещением вопросов, связанных с осуществлением прокуратурой надзорных функций и оценкой ее вклада в построение правового государства.
Методология и методика дипломной работы. Методологическую основу работы составляют общенаучный диалектический метод, частно-научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, социологический методы познания, а также методы наблюдения и анализа документов. С помощью системного и сравнительно-правового методов была исследована система органов прокуратуры, взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы при осуществлении надзорной функции. При формулировании выводов и выработке законодательных предложений существенную помощь оказало использование логического метода познания.
Теоретическая основа дипломной работы. При проведении исследования автор опирался на богатое наследие современной российской и советской теоретической мысли, труды дореволюционных ученых, не утратившие своей актуальности в наши дни и современные исследования:
Глава 1. Эволюция функции надзора в деятельности
российской прокуратуры
1.1. Исторические этапы становления российской прокуратуры
История развития отечественной прокуратуры почти за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсменов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства. Казанцев С. М. Прокуратура Российской империи: Историко-правовое исследование. // Автореферат дисс... докт. юр. наук. - СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2003. - 30 с.
Понятие прокуратура происходит от латинского prokuro - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 302.
Фундамент современной российской прокуратуры закладывался Петром I, который своим указом «Об установлении должности прокуроров в надворных судах» учредил прокуратуру в России 13 января 1722 года. В Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных» Памятники русского права. Вып.8. - М., 1961. С. 218..
До 1802 г. прокуратура в России являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Преобразование прокуратуры началось с проведения судебной реформы 20 ноября 1864 г. Реформированная прокуратура должна была наблюдать за точным и единообразным исполнением законов; были установлены принципы единства и строжайшей централизации органов прокурорского надзора, строгая иерархичность, несменяемость, независимость от местных органов Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1991. Т.9. С.98.. Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции. При окружных судах и при судебных палатах ставились особые прокуроры и товарищи прокуроров. Прокуратура приобретала новый статус, прокурор становился одной из сторон в процессе. При этом «личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Вместе с тем, в период введения реформ прокуратура порой наделялась функциями, противоречащими Судебным уставам. Например, Закон от 7 марта 1866 г., начавший действовать во всех губерниях вводил представителя прокуратуры в состав губернского присутствия по крестьянским делам, прокурорам судебных палат присваивались звания вице-президентов всех губернских комитетов, нижестоящим прокурорам присваивались звания директоров этих комитетов.
Давая оценку прокурорскому надзору в этот период, Н.В. Муравьев называет прокуроров юрисконсультами по административным вопросам, так как они участвовали в работе губернских органов, имели право голоса, но не имели права протеста Цит по: Какоурова Н.А. Прокурорский надзор в Сибири в пореформенное время конца XIX века. //СибЮрВестник. - 2001. - № 3..
В последующие годы правительство постоянно стремилось усовершенствовать прокурорский надзор за следствием и делало поправки в законодательство. Так, облегченные правила судопроизводства от 11 октября 1865 г. и 10 марта 1869 г. определили, что лица прокурорского надзора должны рассматривать определения судов первой инстанции по делам о происшествиях, преступлениях и проступках, если виновные не известны; поддержание обвинения на суде по важнейшим уголовным делам. Основной проблемой реформы было освободить прокуратуру от общего надзора и сосредоточить ее работу в суде. В уголовном процессе, действительно, возросла роль прокуратуры, но в гражданском - уменьшилась, за 50 лет исследователями не было отмечено ни одного протеста прокурора по гражданским делам Российское законодательство Х-ХХ веков. М.,1991. Т.9. С.8. .
Но деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Хотя прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Прокурорский надзор по гражданским делам не достигал цели. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чьё мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Воплощение реформы растянулось на 30 лет, и она проводилась не одноразовым принятием закона, а отдельными нормативными актами, под видом «временных норм», которые порой противоречили друг другу. В прокурорском надзоре сложилось два направления: «губернская» прокуратура и «судебная», и та и другая претерпевали значительные изменения.
Революция 1917 года внесла существенные коррективы в деятельность прокуратуры. 24 ноября 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров был принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до Октябрьской революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. Но уже в 1922 году, 28 мая было принято Положение о прокурорском надзоре СУ. 1922. № 36. С, 424., согласно которому в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функции:
- осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
- непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
- поддержание обвинения на суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры: Сборник документов / Под ред. С. А. Галунского. - М., 1955. С. 364-365..
В постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что прокуратура создана в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов. СЗ СССР. 1933. № 40. С. 239. К 1938 г. было практически ликвидировано законодательство о прокурорском надзоре, после чего сложилось и на протяжении почти двух десятилетий существовало ненормальное положение, когда государственный орган, призванный осуществлять надзор за исполнением законов, при отсутствии законодательного акта, определяющего его компетенцию, порядок и пределы деятельности, действовал сам Лебединекий В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1957. С. 34-35.. В этой ситуации прокуратура оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными субъектами. См.: Бакаев, Д. М. Единство прокурорского надзора в СССР. // Правоведение. -1989. - № 4. - С. 59 - 64. Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР» ВВС СССР. 1955. №9. Ст. 222., которое впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
В последующие годы организация и деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР ВВС СССР. 1979.№49. Ст.843.. Порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).
В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направлений деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и т. д.
Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры составляли единую и централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.
Важнейшим принципом прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности в прокурорской системе и был органически связан с принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура работала под руководством высших органов государственной власти и им подчинялась. «В отношениях подчинения с этими органами, - отмечал А. Ф. Козлов, - может находиться каждый орган прокурорской системы, но фактически данные отношения существуют между высшими органами государственной власти и Генеральным прокурором СССР». Козлов А. Ф. Конституционные принципы прокурорского надзора // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве / Под ред. А. Ф. Козлова. Свердловск, 1981. С. 25-26.
Однако А. Ф. Козлов не учитывал того, что существовала и другая форма руководства. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР принимали нормативные акты, в которых устанавливались задачи, компетенция, порядок деятельности и структура прокурорской системы, а также акты, корректирующие надзорную практику в зависимости от состояния законности. Примером может служить постановление Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан», Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 27. Ст. 480. а также постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном усилении борьбы с преступностью» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. Отдел первый. № 9. Ст. 222., в котором было определено, что временные комитеты по борьбе с преступностью возглавляют Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик, председатели исполкомов краевых, областных и городских Советов народных депутатов. Поскольку в состав комитетов включены прокуроры, получалось, что Верховный Совет СССР санкционировал их «двойное» подчинение, которое противоречило принципу независимости прокурорских органов.
Законодательство о советской прокуратуре имело союзно-республиканский характер, неоправданно расширяющий сферу внешнего руководства прокурорскими органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского надзора в один общесоюзный акт См., напр.: Новиков С. Г. Прокурорская система в СССР. - М., 1977. С. 38; Скворцов К. Ф. Новая Советская Конституция и развитие законодательства о прокурорском надзоре // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР / Отв. ред. Н. В. Жогин. - М., 1978. С. 8-9.. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовно- и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами. Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. - Ростов н/Д., 1987. С. 47, 48-49.
Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками процесса.
Следует отметить, что существовали различные точки зрения о функциях прокурорского надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов функциями прокуратуры считали виды ее надзорной деятельности. Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1957. С. 49. Г.И. Бровин понимал под функциями прокурорского надзора деятельность, направленную «на выявление и вытеснение чуждых общественных отношений и возбуждение вопроса об ответственности виновных». Бровин Г. И. Основные функции прокурорского надзора в сфере исполнения судебных приговоров. //Сборник ученых трудов. - Свердловск, 1971. Вып. 15. С. 143. А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора должна быть определена как социальное назначение прокурорского надзора, реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением законности; пресечение выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений социалистической законности. Глебов А. П. Функции прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. /Под ред. Н В. Жогина. М., 1973, С. 78. В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, государственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-воспитательная. Мелкумов В. Г. Функции советской прокуратуры. //Советское государство и право. 1980. № 11. С. 89.
Наиболее точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал, что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная функция); предупреждение нарушений законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью. Скворцов К. Ф. Функции и цели системы органов прокуратуры // Проблемы эффективности прокурорского надзора / Под ред. К. Ф. Скворцова. - М., 1977. С. 7.
Определяя место прокурорского надзора в деятельности прокуратуры СССР следует подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отраслевых функций или подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная функция выполняла интегративную роль, объединяя все отраслевые функции. В свою очередь, все функции выполняли служебную роль по отношению к генеральной, ибо через обеспечение законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение законности в целом. Наряду с этим, содержание надзорной функции определялось, прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР.
С началом реформ в 90-х гг. ХХ века статус и содержание деятельности прокуратуры существенно изменились. Рассмотрим, в чем состоят их особенности по современному законодательству.
1.2. Место прокурорского надзора в механизме правоохранительной
деятельности. Структура органов прокуратуры
Суть преобразований в системе прокуратуры в условиях нынешней российской государственности состоит в обеспечении ее статуса основного блюстителя законов на исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе становления и развития правового государства.
Поворотным пунктом в истории органов российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры» Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юр.вузов. - М.: Зерцало, 1998. 480 с.; С.35.. В первом российском Законе о прокуратуре (1992 г.) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366. были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора, который ныне осуществляется за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве. Прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры. Произошли в соответствии с духом времени, новыми экономическими, политическими, социальными реалиями другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.
Статья 129 Конституции России устанавливает, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (рис. 1.1). Прокуратура России сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Ее деятельность регулируется Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878, с послед. изм. от 04.11.2005 N 138-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П, от 11.04.2000 N 6-П, Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 N 13-П, от 18.07.2003 N 13-П.
67
Рис. 1.1. Структура органов прокуратуры Российской Федерации
Структуру Генеральной прокуратуры составляют управления и отделы. В настоящее время это управления:
- по надзору за соблюдением федерального законодательства;
- по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры;
- по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции;
- по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности;
- криминалистики;
- по расследованию особо важных дел;
- по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;
- по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;
- по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;
- управление правового обеспечения;
- управление методического обеспечения;
- международно-правовое управление;
- управление информации и общественных связей;
- управление по рассмотрению писем и приему граждан;
- отдел по реабилитации жертв политических репрессий и отдел по делам несовершеннолетних и молодёжи.
Аналогичные функции выполняют прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. Организация территориальных прокуратур соответствует федеративному устройству России. В каждой республике, крае, области, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации имеются соответствующие прокуратуры.
Органы прокуратуры:
- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Прокуратура Российской Федерации, являясь сегодня органом федеральной государственной власти, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований осуществляет надзор за соблюдением законности и правопорядка в России.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время эти законы представляют двухуровневую систему, в которую входят федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.
Определяя место прокуратуры и роль прокурорского надзора еще на начальном периоде реформ, исследователи писали, что законодательство о прокурорском надзоре можно рассматривать с точки зрения либо существа закрепленных в нем норм, их соответствия назначению прокуратуры, адекватности складывающимся прокурорско-надзорным правоотношениям, либо соответствия нормотворческой практики принципам организации и деятельности прокуратуры. Решетников П. И. Правовое регулирование прокурорского надзора в СССР. //Правоведение. -1990. - № 5. - С. 72 - 77.
Определяя свою точку зрения относительно предмета прокурорского надзора, автор присоединяется к позиции В.В. Гаврилова о том, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов, и что именно исполнение законов должно быть, определено в качестве предмета прокурорского надзора». Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. - Саратов: Издательство Саратовского университета. 1984. С.16.
Говоря о предмете надзора, следует заметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Перечень предметов надзора представлен в ст. 21 Закона: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
Этот перечень объектов является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.
Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.
Из объектов надзора в новом российском законодательстве исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор за законностью в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебными приставами. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-розыскной деятельности (ОРД), введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования - исключительная компетенция органов прокуратуры.
Особо следует сказать о введении новой главы о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, предметом надзора в данном случае является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России. При этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы: о роли деятельности и организации Прокуратуры...» Заключение по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы. Страсбург, 1995, 25 января (перев. с англ.). Вместо того чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике Бойков А. Д. Третья власть в России. - М., 1997. С. 204. и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы» Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С.8..
На протяжении последних лет состояние прокурорского надзора всегда вызывало неоднозначные оценки ученых. Осуществляя общий надзор, прокуратура пыталась «объять необъятное» и не хотела признать, что справиться с этим объемом работы она просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимался один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных актов Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С. 15.. Ясно, что проверить законность всех этих актов прокуроры были просто не в состоянии. Закон «О прокуратуре РФ» 1995 года ограничил общий надзор рассматриванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила информация.
Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора, и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 17.7 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.) Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора // Законность. 1999. № 9. С. 5-10..
Доводы сторонников общего надзора прокуратуры состоят в том, что защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но, с точки зрения теории управления, каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию. Дублирование функций создает неопределенность в системе, приводит к ее разбалансированности. Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д. и т. п.
Тем не менее, эволюция прокуратуры за последние 15 лет показывает, что постоянно шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопорядка.
Завершая первую главу дипломной работы, хотелось бы подчеркнуть следующие существенные моменты.
Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата.
Определяя значение преобразований в дореволюционный период, следует отметить, что прокуратура перешла к следственному и состязательному процессу. Прокурор стал не просто государственным обвинителем, а, как должностное лицо, теперь это блюститель закона и правопорядка, заинтересованный в установлении истины. Реформа 1864 г. определила невмешательство прокурора в деятельность суда, на прокурора возлагалось наблюдение за производством следствия, прокурор мог возбудить уголовное дело, поддерживать обвинение перед судом, приносить протесты в кассационном и апелляционном порядке, но прокурор всегда должен был осуществлять надзор за точным и безотлагательным исполнением закона.
В советский период статус прокуратуры, ее цели и задачи, предметы надзора определялись в основном идеологическими установками, что не способствовало реализации ее главной задачи - защиты прав человека. Вместе с тем, советская научная доктрина внесла большой вклад в разработку основ прокурорской деятельности, выработала целый ряд подходов к анализу содержания деятельности прокуратуры, заложила фундаментальные основы современных научных исследований.
В современном понимании прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Таким образом, прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.
Глава 2. Функции прокуратуры, ее назначение и роль
в процессе становления демократического правового государства в России
2.1. Понятие и признаки правового государства
Представления о государстве как организации, осуществляющей свою деятельность на основе закона, начали формироваться уже на ранних этапах развития человеческой цивилизации. С идеей правового государства связывались поиски более совершенных и справедливых форм общественной жизни. Мыслители античности (Сократ, Демокрит, Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон) пытались выявить такие связи и взаимодействия между правом и государственной властью, которые бы обеспечивали гармоничное функционирование общества той эпохи. Ученые древности считали, что наиболее разумна и справедлива лишь та политическая форма общежития людей, при которой закон общеобязателен как для граждан, так и для самого государства.
Наиболее известные идеи правовой государственности изложили прогрессивные мыслители того времени Н. Макиавелли и Ж. Боден. В своей теории Макиавелли на основе опыта существования государств прошлого и настоящего объяснял принципы политики, осмыслял движущие политические силы. Цель государства он видел в возможности свободного пользования имуществом и обеспечении безопасности для каждого. Боден определяет государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит. Задача государства состоит в том, чтобы обеспечить права и свободы. В период буржуазных революций в разработке концепции правовой государственности значительный вклад внесли прогрессивные мыслители Б. Спиноза, Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье и другие.
Жан-Жак Руссо в «Теории общественного договора» См. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты. М.,: Канон -Пресс -Ц, Кучково поле,1998. провел четкое разграничение сфер государства и общества. Первое образуют подданные, второе - граждане. В сфере государства господствует единство и власть, в сфере граждан - соучастие и самоорганизация, ограниченная подчинением закону. «Общественный договор», достигаемый путем согласования ими своих интересов. Если государство нарушило договор, то народ вправе расторгнуть его, вернуть себе свободу и восстановить свой суверенитет Руссо Ж - Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. // Об общественном договоре. Трактаты. - М.,: Канон -Пресс -Ц, Кучково поле,1998. С. 195 - 407..
Значительную роль в становлении учения о правовом государстве сыграл один из великих философов - И. Кант. Именно ему принадлежит разработка ряда основополагающих начал правовой государственности: свобода и самостоятельность каждого члена общества как человека и гражданина; ограничение всеохватывающего вмешательства государства в частную жизнь; принцип разделения властей; связанность государства и общества правом и законом; господство закона в жизни народа, общества, государства Соколов А.Н. Правовое государство. Идея, теория, практика. Курск: Изд-во Курского гос. технического университета, 1994.С. 32-34.. Государство должно относиться к своим гражданам и судить их по законам их собственной самостоятельности, заключающейся в том, что «каждый из них сам себе господин и не зависит от абсолютной воли другого лица, равного ему или стоящего над ним». Только свободный индивид, являющийся «господином самому себе», вправе решать вопрос о собственном счастье и путях его достижения, но никак не суверен, даже воплощенный в идее «общей воли» Кант И. Основы метафизики нравственности. - М., 1999, С.463..
Правовое государство в различных исследованиях предстает как политическое оформление гражданского общества, сферы общественной жизни, где действуют развитые демократические институты, имеют место самоуправление, инициатива и активность граждан и их организаций. Эта сфера ограждена законами от произвольной регламентации ее со стороны властных органов. В таком государстве соблюдаются права и свободы человека и общества; право приоритетно по отношению к государству; признается и соблюдается независимость суда как защитника гражданина в его отношениях с государством. Население характеризуется определенной способностью к саморегулированию, готовностью подчиняться общим правилам и интересам Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. N 5. С.10.. Гражданское общество представляет собой общество равноправных людей, свободно проявляющих свою индивидуальность и творческую инициативу. Лейст О.Э., Мачин И.Ф. Гражданское общество и современное государство // Вестник Московского университета. Сер.11. Право. 1995. N 4. С.34.
Уточним, что исторически понятие «гражданское общество» восходит к семье латинских слов civis, civilis, civitas (гражданин, гражданский, город, государство) Латинско-русский словарь /Авт. Сост. К.А. Тананушко.- М.: ООО «Издательство АСТ»; Минск, «Харвест», 2002, С.179-180., с чем связаны такие аспекты гражданского общества, как гражданство, гражданские обязанности и добродетели, цивилизованное поведение.
Георг Вильгельм Фридрих Гегель первым предложил рассматривать гражданское общество как особую стадию в развитии человечества и первым разделившего понятия гражданское общество и государство Гегель Г.В. Философия права /Пер. с нем. Б.Г. Столпнера, М.И. Левиной; авт. вступ. ст. В.С. Нерсесянц. - М.: Мысль, 1990. С.200-208, 226-285.. Он считал, что гражданское общество составляют, во-первых, отдельные индивиды, имеющие свои частные интересы, и, во-вторых, образуемые индивидами различные общности - сословия, корпорации, объединения, товарищества, выражающие групповые интересы определенных категорий населения. При равных правах и свободах все вышеназванные субъекты, носители воль и интересов вступают во взаимоотношения, зачастую выливающиеся в борьбу и эдикты, поэтому все взаимоотношения регулируются государством. Выражая всеобщую волю и интересы, государство, по мысли философа, призвано объединять все элементы гражданского общества в одно целое. Удерживая гражданское общество в известном подчинении, государство фактически обеспечивает ему свободу, так как без подобного подчинения жизнь общества была бы дезорганизована. Государство и гражданское общество выступают двумя сторонами одной медали - устройства рода человеческого.
Либеральные мыслители середины XIX в. - Дж. С.Милль, и А. де Токвиль размышляли уже над новой реальностью, когда индивиду противостояла не только бюрократическая государственная машина, но и нивелирующая сила самого общества, нацеленная на размывание всего личного, что есть в человеке, и превращение его в «одномерного». Поэтому Милль избирает в качестве предмета исследования «свободу гражданскую или общественную - свойства и пределы той власти, которая может быть справедливо признана принадлежащей обществу над индивидом» Милль Дж. Ст. О свободе. // Антология западноевропейской классической либеральной мысли. - М., 1995, С.296.. Не только государство, но вообще «никто не имеет права принуждать индивидуума что-либо делать или что-либо не делать на том основании, что от этого ему самому было бы лучше или что от этого он сделался бы счастливее» Там же, С.288., полагает Милль.
Согласно А. де Токвилю, гражданское общество, в отличие от государства, - это сфера, для которой характерны не принуждение, а добровольный выбор, авторитет морали, а не власти. При этом он не противопоставляет одно другому как доброе и злое начало, а напротив, подчеркивает плодотворность их взаимодействия при условии, что государство является демократическим.
Взгляды на гражданское общество и государства нашли отражение и в трудах русских выдающихся юристов-государствоведов. Так, Б.Н. Чичерин считал, что устройство гражданского общества в своем развитии проходит через три следующие друг за другом ступени: порядок родовой, сословный и гражданский. В первом родовое начало преобладает и в гражданских и в государственных отношениях. Во втором, сословном, государство поглощается гражданским обществом, в результате чего общество разделилось на части по основанию особенных сословных прав. Над гражданским обществом как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона: государство же есть высшая форма общежития - союз, господствующий над всеми другими союзами, ибо все элементы человеческого общежития сочетаются в государстве, как в союзе. Чичерин Б. Н. Философия права, С. 50, 54-55, 60, 190, 229- 230; Вопросы философии. М., 1904. С. 370; Опыты по истории русского права. М., 1858. С. 368-369.
П.Б. Струве (1870-1944) размышлял о двух «извечных» проблемах государственного развития России и русской общественной мысли: «1) проблемах освобождения лица и 2) упорядочения государственного властвования, введения его в рамки правомерности и соответствия с потребностями и желаниями населения», «политического охранения и политической свободы» Струве П. Б. О мере и границах либерального консерватизма // Полис. - 1994. - № 3. - С. 133; Дух и Слово. Статьи о русской и западноевропейской литературе. Париж, 1981. С. 219.. Обосновывая концепцию «Великой России», он предлагает следующую формулу: прочно огражденная свобода лица и сильная правительствующая власть. В сущности она мало отличается от формулы Б.Н.Чичерина: либеральные законы плюс сильная власть.
Подобные документы
Общее понятие прокурорского надзора и источники его правового регулирования. Соблюдение законности как предмет прокурорского надзора. Иерархия органов прокуратуры и их основные функции. Акты прокурорского надзора, их содержательная характеристика.
курсовая работа [41,7 K], добавлен 21.10.2017Анализ правовой основы деятельности прокуратуры Республики Беларусь. Изучение роли и места прокуратуры в механизме государства. Компетенция органов прокурорского надзора. Создание, реорганизация, ликвидация органов прокуратуры. Акты прокурорского надзора.
реферат [18,8 K], добавлен 21.10.2014Истоки становления прокурорского надзора. Исторические аспекты образования и развития института прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России и Белоруссии. Начало его централизации. Развитие органов прокуратуры в послевоенные годы.
реферат [45,7 K], добавлен 07.09.2015Изучение общественно-политического строя и экономических отношений Государства Российского (до 1721 г.), как условий и предпосылок возникновения прокурорского надзора. Определение места прокуратуры в системе органов государства. Полномочия прокуратуры.
курсовая работа [36,5 K], добавлен 22.07.2010Изучение организации органов прокуратуры в Российской Федерации. Рассмотрение основ деятельности генеральной прокуратуры и специализированных подразделений. Понятие и способы осуществления прокурорского надзора; его состояние и перспективы развития.
курсовая работа [31,4 K], добавлен 30.01.2014Прокуратура - особая система органов, ее должностные лица. Важнейшие предпосылки успешного осуществления прокурорского надзора, иной деятельности прокуратуры. Основные функции прокуратуры, цели и направления ее деятельности. Отрасли прокурорского надзора.
реферат [40,6 K], добавлен 20.01.2013Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система органов и учреждений прокуратуры. Характеристика отраслей прокурорского надзора. Осуществление надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
дипломная работа [220,9 K], добавлен 31.01.2014Место прокуратуры в системе государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры. Принципы централизации, законности, независимости, гласности. Система органов прокуратуры. Основные направления (отрасли) прокурорского надзора.
курсовая работа [40,2 K], добавлен 24.12.2008Роль и специфические функции прокуратуры в механизме государственной власти РФ, конституционно-правовой аспект. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемая органами государственной власти.
реферат [23,7 K], добавлен 18.05.2014Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, ее функции, место и роль в системе государственных органов. Понятие и сущность прокурорского надзора, его соотношение с другими видами государственного контроля и надзора.
презентация [1,6 M], добавлен 17.03.2014
