Типология федераций

Федерация - это форма государственного или национального государственного устройства, основанная на политических образованиях, обладающих определенной сферой государственной самостоятельности. Прежде чем изучать специфику федеративного государственного устройства, определим само понятие государственного устройства. Итак, форма государственного устройства - это территориальная организация государственной власти, «понятие «форма государственного устройства» применяется к странам с одно национальным составом населения» Коваленко А.И. Теория государства и права. М., 2010. С. 45.. Нередко форму государственного устройства называют формой национально-территориального устройства, административного устройства или формой политико-территориального устройства.

В современной литературе принято выделять три основных формы государственного устройства: унитарное, федерацию, конфедерацию. Более правильным представляется мнение о том, что существует две формы государства: именно унитарные и федеративная форма.

Унитарная форма государственного устройства характеризуется в основном тем, что в таком государстве существует двухзвенная система органов: высшие и местные органы. Кроме того, в государствах существует единое законодательство, кредитно-денежная система, единая система налогов. Управление в унитарном государстве является наиболее простым.

Федеративное государство - это наиболее сложная форма государственного устройства. Характеризуется тем, что в состав государства входят территориальные образования, обладающие признаками государственности и суверенитета. Это, по сути, государство, которое состоит из отдельных государств. Те территориальные образования, которые обладают государственностью, именуются субъектами федерации (не менее двух). В федеральном государстве существует трехзвенная система государственных органов (федеральные - высшие органы, высшие органы субъектов федерации, местные органы). В федеральном государстве может быть двойное гражданство (не обязательно). В федеральных государствах может существовать двойная система законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации. В федеральных государствах может существовать двойная кредитно-денежная система и двойная налоговая система. Таким образом, государственное управление федерального государства является более сложным, чем в унитарном.

Тема данной работы - понятие и типы федерации. Тема, безусловно, актуальна в наше время, дело в том, что современный мир демонстрирует нам значительную диверсифицированность и динамичность институтов государства. Исчезают старые государства, возникают новые. Предметом постоянных споров и обсуждений становятся не только границы между различными государствами, но даже состав отдельных государств. Возникают и создаются населенные территории, население которых не считает себя частью ни одного из существующих государств (например, Палестина), одновременно возникают государства в государствах (например, республики в составе РФ), развитые государства создают свои надгосударственные образования, научное знание должно стремиться к максимальному извлечению позитивного потенциала из всего уже существующего, описывая процессы, происходящие в современном мире. Поэтому, существующие признанные юридические и политические теории не только не должны быть отброшены, но наоборот, должны использоваться в максимальной степени, но с учетом тех изменений, которые произошли с момента их создания. Известный российский исследователь федерализма Л.М. Карапетян подчеркивает: «Бесспорно, что общие определения, понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета.

Задача науки состоит не в том, чтобы оправдывать противоречащую естественноисторическим процессам политическую практику. Она призвана на основе объективного анализа этих процессов выявлять определяющие социального прогресса, вырабатывать обоснованные рекомендации по оптимальной организации жизнедеятельности государства и общества и, конечно же, упреждать волюнтаризм политиков» Карапетян Л.М.Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 16.. Цель данной работы - изложить традиционные положения теории государства и права в области изучения федерального государственного устройства, а также изучить взгляды современных исследователей федерализма.

В рамках указанной цели необходимо решить ряд частных задач, а именно:

- дать определение понятия «федерация»;

- рассмотреть основные типы и виды федераций;

- выявить преимущества и недостатки федеративного устройства.

1. Понятие федерации

1.1 Становление и развитие федерализма в России

Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Суть его состоит, прежде всего, в том, что федерализм включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного.

К основным признакам федерализма относятся: подобный государственному характер объединенных в единое государство территориальных единиц - субъектов федерации; конституционное разграничение компетенции между субъектами федерации и центром; недопустимость изменения границ без согласия субъектов федерации и др. К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; одно порядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России рассматривается с 1918 г., со Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г) и РСФСР (1937 г) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.

Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Россия относится к самым много субъектным федерациям в мире.

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ - право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч.3 ст.4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов - национальный и территориальный - также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).

Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

1.2 Федерация - одна из основных разновидностей государственного устройства

Федерация как форма государственного устройства представляет собой состоящее из нескольких (двух и более) государственных образований суверенное государство, власть которого исходит от отдельных его членов, связанных в одно государственное целое. Это государственно-правовое объединение, в котором власть составляющих его частей пользуется известной самостоятельностью по вопросам, не входящим в компетенцию центральной власти. Федерация всегда является объединением исторически сложившихся устойчивых государственных образований. Если она складывается из государств, до тех пор не связанных в государственно-правовом отношении, то ее образованию предшествуют договоры, относящиеся к ее конституции. Превращение же единого государства в федеративное, как это имело место в Венесуэле, Мексике, Аргентине, Бразилии, возможно лишь в силу допустимости этого союзной конституцией.

За последние 30-40 лет, с развитием новых течений в социально-политической науке, использованием в политологии и юриспруденции новейших положений теории управления, появились идеи, авторы которых пытаются по-новому объяснить некоторые положения сущности государства и права, в том числе понятие и природу федеративного государства. Этому процессу, как справедливо замечает Л.М. Карапетян, способствовали и обстоятельства, связанные с распадом некоторых федераций - СССР, Югославии, Чехословакии, и усиление тенденции к самоопределению народов с выходом из состава федеративных и унитарных государств, что обусловило иное толкование федерализма с конструированием его новых моделей Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М.,2011. С. 28.. В связи с этим следует отметить, что новейшим идеям, теориям, объясняющим федерализм, присущ некий «многополярный» универсализм и «технократизм», заменяющие собой политико-правовые конституции федеральных соединений. Один из новейших идеологов федерализма, Даниил Елазар, в одной из своих работ природу федеративных отношений видит «в отражении характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия» Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2009. С. 12.. Автор другого исследования пишет, что «федерация - возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация)» Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы//Политические исследования. 2009. № 5..

Представляется, что подобные характеристики федерализма и его перспектив уводят нас из области определения формы государства в область библейских пророчеств о стремлении людей к единению, божественному праву и метафизических доктрин и никак не способствуют выработке более совершенных юридических понятий конструкции устройства государства. Думается, права И.А. Умнова, которая в связи с этими высказываниями отмечает, что «универсализм данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государство введении, что доминантным в конституционном праве является понимание федерализма как формы государственного устройства конкретных стран, образование государства как федерации» Умнова И.А. Указ. соч. С. 13. . Следует согласиться и с высказываниями И.А. Умновой о том, что отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей, характеризующих систему разделения власти по вертикали, демократии и эффективности федеративного устройства, едва ли оправдан. Однако представляется, что при исследовании типологии современного федерализма названный автор акцентирует внимание не на типе федерации как родовом понятии, а на типологии различных современных моделей федерализма, которые обозначают не тип федерации, а ее разновидности, достаточно изменчивые и в известной мере носящие конъюнктурный характер.

Федерация есть сложное государство, где центр власти один, так как в ней одна, единая система власти; федерализм не является многоцентрализмом власти. Децентрализм всегда имел тенденцию к созданию многих центров власти, независимых друг от друга и лишь условно контролируемых властью федерации. Федерализм, в силу своего объединительного начала, стремится соединить различные центры власти, свести их к единству, сохраняя их автономность во взаимоотношениях между собою и властью федерации. В этом, собственно, и состоит предназначение федеративного государства, направленного на соединение политических или территориальных образований в единое государство. В этой плоскости следует согласиться с В.Е. Чиркиным в том, что деление федерации на централизованные и децентрализованные достаточно условно, что в обстановке современных реалий в мировой практике федеративных государств, с бурными событиями и вызовами, федерация не может быть аморфной, государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, и поэтому все современные федерации, в той или иной степени, централизованы Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 2010. С. 19..

2. Виды федерации

2.1Тип федеративного устройства

Тип федеративного устройства - это родовое понятие, которое определяет характер и истоки ее формирования, политико-юридическую основу зарождения, сущность и порядок властеотношений между федерацией и ее членами. Термин же «модель федерализма», который часто употребляется в современной литературе, на наш взгляд, не характерен для определения того или иного государства в плане формы правления, формы государственного строя и государственного устройства. Этот термин, имеющий французское происхождение, обычно употребляется в значении «образец», «стандарт», «схема», «эталон какой-либо системы». Термином «модель» в лучшем случае может быть определен не тип федерации как государственного устройства, а того или иного политического режима, характера и формы взаимоотношений федерации и ее субъектов, в условиях которого реализуется данный тип федерации. Например, при высокой оценке монографии И.А. Умновой о российском федерализме, нельзя, на наш взгляд, согласиться с тем, что можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный. Это не типы федерализма, а способ организации власти, режим властеотношений в системе разделения и реализации государственной власти между федерацией и ее членами на том или ином этапе развития данного типа федерации. Эта форма отношений, централизованная или нецентрализованная, имеет переменчивое значение: при одном и том же типе федерации она, в силу политической ситуации, соотношения политических сил Центра и регионов, центробежных или центростремительных сил, может изменяться. Мнение же Даниила Елазара, на которого ссылается И.А. Умнова, о том, что «при централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать)» Там же. С. 30. и что нецентрализация этого не допускает, так как обеспечивается договором, достаточно упрощенно объясняет указанные процессы и возможности центра. Склонность центра к «децентрализации», и особенно централизации властеотношений, - достаточно сложный процесс. Такое вольное варьирование этого процесса, о котором говорит Д. Елазар, возможно в условиях тоталитарной или авторитарной системы. В СССР так и делалось, и никакой договор, на основе которого был образован Союз ССР, не был помехой подобным действиям Центра. Но такое крайне сложно или почти невозможно осуществить в условиях таких демократических федераций, как США, ФРГ, Швейцария и др.

2.2 Типы федерации

Традиционно существуют следующие классификации типов федераций.

1-я классификация - с учетом порядка образования федеральные государства подразделяются на договорные (на основе федерального договора - СССР, РФ) и конституционные (возникают на основе Конституции - Чехословакия).

На наш взгляд, данная классификация не совсем обоснована. Договорная федерация - это и есть союзная федерация, возникающая на основе договора между самостоятельными политическими или территориальными образованиями, получающая законодательное закрепление в конституции единого федеративного государства и по своей природе являющаяся конституционной союзной федерацией. Договорной федерации, без ее оформления конституцией в союзную федерацию, в основе образования которой лежал договор, не существует в мировой практике.

Договорная федерация без ее трансформирования путем конституционного оформления в единое государство - это уже не федерация, а конфедерация со всеми вытекающими политико-правовыми последствиями.

2-я классификация - с учетом права наций на самоопределение федерации подразделяются на союзные (СССР, есть право выхода субъекта из состава федерации) и автономные (РСФСР, право выхода субъекта из состава федерации не предусматривается).

3-я классификация - в зависимости от принципа построения (формирования) федерации подразделяются на национально-территориальные (с учетом национального принципа, национального состава населения - СССР, ЧССР, СФРЮ) и территориальные (на основе территориального принципа без учета национального состава населения - США, нет национализма). Национально-территориальные федерации построены на основе территориального и национального принципа - современная РФ.

4-я классификация - с учетом правового положения субъектов федерации, отсюда все федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Симметричные - это федерации, состоящие из равноправных и одно-порядковых субъектов - Аргентина. Асимметричные подразделяются на три вида (типа). К первому виду относятся федерации, в состав которых помимо субъектов входят и другие территориальные образования, которые субъектами не являются, но имеют определенное правовое положение (федеральный округ, федеральные территории - США). Ко второму виду относятся федерации, состоящие из разно-порядковых субъектов. Правовое положение этих субъектов также различается - Россия. 3-я разновидность - это федерации, состоящие из одно-порядковых, но не равноправных субъектов - ФРГ.

2.3 Современный подход к классификации

На современном этапе в мировой практике более значимым является именно вопрос о разделении типов федерации на симметричные и асимметричные. Каков критерий подобного разграничения? Прежде всего следует отметить, что ни одна федерация в своем конституционном статусе не может признать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации. В мировой практике федерализма не было ни одного случая, чтобы конституция федерации не устанавливала критерий равноправия субъектов федерации, т. е. равенства конституционного статуса составляющих субъектов. Однако равноправный конституционный статус субъектов федерации нельзя смешивать с тем или иным объемом полномочий субъектов. В силу экономического положения, природных ресурсов и транспортно-энергетических магистралей, объема производства и т. п., одни субъекты федерации объективно связаны с более широким полем деятельности и реализацией функций, требующих большего объема полномочий, чем у других. Однако более широкий или менее широкий круг полномочий объективно связан не с равноправным конституционным статусом субъекта федерации, а с более объемным или менее объемным полем деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данного субъекта федерации. Такая «асимметричность» полномочий не может доминировать над «симметричностью» конституционного статуса субъектов федерации, не может нарушить их конституционного равноправия как главного принципа федерализма.

В отечественной литературе вопрос об «асимметричности» или «симметричности» федеративных государств, на наш взгляд, несколько преувеличивается: критерии их определения достаточно различны. Абсолютизация различий приводит к тому, что этому критерию придается статус типа федерации. И.А. Умнова, например, основываясь на этом критерии, выделяет «три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии» Умнова И.А. Указ. соч. С. 39., - а по способу образования определяет «два типа» федеративных государств: союзное и децентрализованное Там же. С. 29., еще «два типа» федерализма - централизованный и нецентрализованный с точки зрения характера отношений в системе разделения государственной власти, «два типа» федерализма - дуалистический и кооперативный, и др.

В.Е. Чиркин также особо выделяет симметричные и асимметричные виды федерализма, при этом, считая, что современные федерации, как правило, являются «асимметричными», он конструирует следующие субмодели асимметричного федерализма: структурно асимметричная федерация (в которой, кроме субъектов, есть и не субъекты - федеральные территории, асациированные образования и т.п.); федерация, в которой присутствуют только субъекты, но они неодинаковы; федерация со скрытой «асимметрией», в которой состоят одно порядковые субъекты (Германия, Швейцария, Австрия), но они имеют неодинаковое представительство в верхней палате Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство и право. 2009. № 8 - 9. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 2011 С. 21 - 27.. Возникает вопрос, насколько значимо для теории и практики современного федерализма выделение по тем или иным критериям такого многообразия моделей федерализма, которые, в сущности, дробят понятие федеративного государства, вносят в нее путаницу. Вопрос этот тем более актуален, что названные и другие авторы отмечают, что различия между многими этими моделями достаточны условны.

В современной юридической литературе рассматривается в качестве значимых видов также дуалистический и кооперативный федерализм Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии//Государство и право.2009. № 3. О дуалистическом федерализме мы говорили выше. Здесь лишь отметим, что основная идея этой концепции, получившей мировое признание в США, заключается в принципе максимального равновесия между федерацией и ее субъектами и невмешательства в дела друг друга; эта идея не выдержала экзамена в практической политике. По мере развития централистских начал и усиления федерального центра реальная жизнь все дальше отходила от идей, заложенных в дуалистической конституции, отраженной в известной мере и в самой Конституции США.

На наш взгляд, сегодня говорить всерьез о дуалистическом характере федерализма в США мы имеем мало оснований. Суть «кооперативного» федерализма, как его объясняет П. Пернталер, «это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий, и интеграция в ведении общегосударственных дел». Западногерманский юрист О. Киминних считает, что кооперативный федерализм «относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом» Киминих О. Федеративное государство//Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 82 - 83.. По свидетельству О. Киминниха, другой германский автор, Г. Хессе, «определил кооперативный федерализм как общую форму более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами». Указанные и другие подобные определения «неопозитивного федерализма» не представляют собой нечто качественно новое, которое затрагивало бы суть, юридическую природу федерализма. В концепциях кооперативного и дуалистического федерализма, например, аккумулированы некоторые универсальные принципы должного состояния федерации, о котором в той или иной форме говорится в «старых» и «новых» теориях. В юридической литературе выдвигаются и так называемые теории бюджетного федерализма, экономического федерализма. Не вдаваясь в анализ этих теорий, отметим, что в федеративном государстве, как в государстве вообще, существуют области управления, касающиеся различных сфер ее жизнедеятельности - обороны, экономики, финансов, экологии, транспорта и др., которые в современных условиях нуждаются в новых подходах к их совершенствованию, определению приоритетов в той или иной сфере управления этими областями в соответствии с реалиями жизни. Изучение этих подходов способствует правильной ориентации в отдельных сферах управления, их научном и практическом осмыслении. Однако значимость изучения этих сфер развития государственности вовсе не ведет к необходимости обозначения их в названиях применительно к государству.

На наш взгляд, при разработке многообразных современных теорий и идей о федерализме не следует поддаваться соблазну создавать новшества, нужно исходить из исторически сложившегося и апробированного понятия федерации как формы государственного устройства, как целостного суверенного государства с общей конституцией, пользующейся верховенством в правовой системе всей федерации, одной общей территорией, системой федеральных органов государственной власти, общим гражданством и т. п.

3. Преимущества и недостатки федеративного устройства