Понятие должностного лица в законодательстве и правовой теории

Безопасности субъектов управления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц, являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничивается подчинением. Поэтому центральное место в определении представителя власти отводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчиняться власти.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" говорится: "К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности..." (п.2).

Распорядительные полномочия представителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам, организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующими полномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности.

Таким образом, характеристики должностного лица и представителя власти определяют различие в предметах уголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления - с другой.

Обращает на себя внимание не вполне удачный способ описания предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК. Одна часть его определения - в диспозиции нормы, другая - в примечании к статье.

Вместе с пороками формы обнаруживаются и недостатки его содержания. В определении механического транспортного средства даются две ссылки на оценочные понятия. Так, по ч.1 ст.264 к предмету этого преступления относятся автомобили, трамваи и другие механические транспортные средства. При определении других механических транспортных средств в примечании к ст.264 после неполного их перечисления законодатель признает таковыми "иные самоходные машины" и "иные механические транспортные средства".

С точки зрения формальной логики имеет место определение неизвестного понятия через неизвестное. Примечание к ст.264 не только не определяет границ понятия механического транспортного средства, но, напротив, "размывает" их.

Признаки иной самоходной машины указываются в п.7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 6 октября 1970 г. "О судебной практике по делам об автотранспортных преступлениях". Содержание понятия "механическое транспортное средство" определяется п.1.2 Правил дорожного движения. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М.: ГроссМедиа, 2007

Таким образом, описание предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК, данное в примечании к ней, неточное и неполное. В силу этого возникает сомнение в его целесообразности. Бланкетный характер нормы, предусмотренной в ст.264, позволяет избежать загромождения закона определением, содержащимся в нормативном акте иной отраслевой принадлежности .

По УК РФ функции представителя власти могут выполнять только должностные лица в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание 1 к ст.285). Однако анализ некоторых действующих нормативно-правовых актов позволяет привести примеры, когда такими функциями наделяются служащие коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 14 апреля 1999 г.

"О ведомственной охране " она представляет собой "совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств". Основываясь на этом, Правительство РФ приняло Постановление от 12 июля 2000 г. N 514 "Об организации ведомственной охраны", в котором утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану . Так, например, в п.4 Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства, в частности, указывается, что ведомственная охрана Агентства состоит из органа управления ведомственной охраной; территориальных подразделений ведомственной охраны; подразделений ведомственной охраны, осуществляющих охрану предприятий и организаций . При этом орган управления является федеральным государственным унитарным предприятием, территориальные подразделения - его филиалами, а подразделения ведомственной охраны - структурными подразделениями территориальных подразделений (п.5, 6 и 7). Аналогичные положения приняты и другими федеральными органами исполнительной власти.

На основании ст.11 Федерального закона РФ "О ведомственной охране" работники ведомственной охраны наделяются, в частности, правом требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения. Кроме того, в ст.18 подчеркивается, что законные требования работников ведомственной охраны при исполнении ими должностных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации " на базе сторожевых и военизированных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел создано федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана", подведомственное МВД РФ. В ст.26 Федерального закона РФ "О ведомственной охране" указывается, что на военизированные и сторожевые подразделения распространяются положения данного Закона.

Анализ полномочий, предоставленных сотрудникам ведомственной охраны вообще и сотрудникам ведомственной охраны Федерального космического агентства, военизированных и сторожевых подразделений федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" в частности, позволяет утверждать, что при их осуществлении они являются представителями власти (примечание к ст.318 УК РФ), поскольку наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Однако гражданское законодательство относит унитарные предприятия к числу коммерческих организаций (ч.1 ст.113 ГК РФ ). Примечание 1 к ст.285 УК исключает возможность осуществления должностным лицом функций представителя власти в коммерческих организациях, а примечание 1 к ст. 201 УК закрепляет за управленцами таких организаций лишь право выполнения организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Другой пример. К иным некоммерческим организациям, не имеющим основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющим ее между участниками, относятся, в частности профессиональные союзы. В соответствии с Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях " и Федеральным законом РФ от 12 июня 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности " "профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов". В гл.57 Трудового кодекса РФ указывается, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют органы федеральной инспекции труда. В ст.357 Трудового кодекса оговариваются полномочия государственных инспекторов труда. Так, при осуществлении надзорно-контрольной деятельности они имеют право, например, беспрепятственно в любое время суток посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, расследовать несчастные случаи на производстве, предъявлять работодателям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и т.д. Анализ даже этого минимума прав позволяет сделать однозначный вывод: государственный инспектор труда при выполнении своих полномочий - должностное лицо (представитель власти). Вместе с тем профессиональные союзы также имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства, для чего могут создавать правовые и технические инспекции труда (ст.370 Трудового кодекса РФ ). С этой целью профсоюзные инспекторы труда наделяются практически такими же полномочиями, как и государственные инспекторы. Например, они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в которых работают члены профсоюза, направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения, и т.д. (ст.370 Трудового кодекса РФ). Кроме того, в ч.4 ст.20 Федерального закона РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" предусматривается, что при невыполнении требований по устранению нарушений профсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.

Отсюда, на мой взгляд, со всей очевидностью следует, что профсоюзный инспектор труда также наделяется функциями представителя власти, т.е. является должностным лицом, несмотря на то, что работает в организации, управленческий персонал которой относится к субъектам преступлений, предусмотренных гл.23 УК России.

Как же квалифицировать преступления названных служащих? Однозначного ответа на этот вопрос УК РФ не дает. Признание их должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях, в любом случае будет противоречить УК РФ. Законодателю не удалось четко дифференцировать ответственность за преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Можно предложить несколько вариантов разрешения выявленного пробела в законодательстве Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 2007. С.39. По моему мнению, должностным лицом целесообразно считать служащего, выполняющего функции, указанные в примечании 1 к ст.285 УК, в любой организации независимо от формы собственности. На мой взгляд, интересы службы в любой организации одинаковы. Они заключаются в нормальном (соответствующем законодательству) функционировании организации. Конечно же это потребует исключения из УК РФ гл.23. Именно такое решение представляется наиболее предпочтительным. Исходя из того что в форме унитарных могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия, их управленческий персонал можно отнести к числу должностных лиц, внеся соответствующие изменения в примечания 1 к ст. 201 и 285 УК РФ. Однако это половинчатое решение, поскольку, как было показано выше, и служащие некоммерческих организаций могут выполнять функции представителя власти. Кроме того, по моему мнению, частные охранники тоже могут претендовать на роль представителей власти. В примечании 1 к ст.285 УК РФ можно указать, что функции представителя власти могут выполняться в коммерческих и иных организациях.

Заключение

В Кодексе РФ об административных правонарушениях должностные лица указаны субъектами административной ответственности более чем в 430 случаях. Кроме КоАП РФ предусмотрено установление административной ответственности и иными нормативными актами (п.1 ст.2.1 КоАП РФ). К примеру, налоговое законодательство РФ также предусматривает ответственность должностных лиц за совершение налогового правонарушения (п.4 ст.108 НК РФ). При таком обширном и разностороннем правоприменении особенно важна унификация понятия "должностное лицо" для различных отраслей права. Понятие должностного лица в КоАП РФ содержит признаки понятия должностного лица, указанного в ст.285 УК РФ, и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, указанного в ст. 201 УК РФ. В примечании к ст.318 УК РФ дается определение одной из категорий должностных лиц - представителя власти. Причем тоже недостаточно определенно указано - "должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное".

Под должностным лицом согласно примечанию к ст.2.4 КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации; а также руководители и другие работники иных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (в последнем случае указано - если законом не установлено иное).

Однако в законодательстве РФ не определены понятия организационно-распорядительной и административно-хозяйственной деятельности, что в практике вызывает затруднения для установления того, является ли лицо специальным субъектом правонарушения. Поэтому желательно законодательно определить понятия "организационно-распорядительные функции" и "административно-хозяйственные функции". Отсутствие такого законодательного определения восполнено разъяснениями в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", который указал: "... к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями)".

Четкое законодательное регламентирование понятия должностного лица необходимо и для целей административной юстиции даже при том, когда он будет не субъектом правонарушения, а ответчиком по административному делу. В настоящее время защита прав от неправомерных действий органов власти рассматривается по нормам гл.24 - 26 ГПК РФ, дискутируется не первый год и решается вопрос о принятии Административного процессуального кодекса, об учреждении административных судов. Казалось бы, эта проблема не по теме статьи, но полагаю позволительным высказаться о том, что проведение кодификации законодательства и создание полноценной административной юстиции не должно означать автоматически создания новых судов - о чем предложения высказываются. Помимо огромных финансовых ресурсных затрат это на многие годы неминуемо снизит качество рассмотрения дел по жалобам на действия власти. Есть такая максима - судьей становятся через 4 - 5 лет работы в этой должности (так говорили и мои первые наставники в середине 1980-х гг.). Эту максиму трудно кому-либо опровергнуть. Более полноценным специалистом можно стать, работая в сложившейся системе, коллективе. Имея опыт рассмотрения (кроме уголовных и административных) также и гражданских дел (более 9 лет), могу утверждать: создание коллегий по рассмотрению административных дел (по будущему Административному процессуальному кодексу), т.е. специализация в судах общей юрисдикции, предпочтительнее. Именно потому, что кроме писаного закона необходимо судейское мировоззрение, потому что "кадры решают все" (кто считает выражение крайним - от уровня подготовки кадров зависит многое), а судья - это "штучный товар", если только господин, получив назначение на должность, не превращается в "ремесленника в мантии".

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Кодекс Российской Федерации "Об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ

4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ

5. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

6. Федеральный закон Российской Федерации от 14.04.1999 №77-ФЗ "О ведомственной охране"

7. Федеральный закон Российской Федерации от 19.05.1995 №82-ФЗ "Об общественных объединениях"

8. Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 №10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 №514 "Об организации ведомственной охраны" (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.08.2006 №483)

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2001 №16 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства" (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 №49)

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 №66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации"

12. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2000 №6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" (в ред. Постановления Пленум Верховного Суда РФ от 06.02.2007 №7)

Учебная и научная литература:

13. Административное право: учебник / Под ред.Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2010.

14. Аснис А.Я. Проблемы совершенствования действующего уголовного законодательства об ответственности за служебные преступления // Российский судья. 2010. N 5

15. Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России. Проблемы законодательного закрепления и правоприменения. М.: ЮрИнфор-Пресс, 2011

16. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2010. N 5.

17. Виговский Е.В. Процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. 2012.

18. Войтович А. Примечания - дефиниции в статьях Уголовного кодекса // Законность, 2006, №11.

19. Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. N 11

20. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ, 2010

21. Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 2008. N 4.

22. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2013. N 8. С.33.

23. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация.М., 1975

24. Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации // Юрист. 2009. N 7.

25. Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М., 2007. С.9.

26. Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 2007. С.39.

27. Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6.

28. Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Известия вузов. Правоведение.1980.N 3.

29. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М.: ГроссМедиа, 2007.

30. Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Верховного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 2. С.53.

31. Советское административное право. М., 1962. С.143.

32. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2009. С.464.

33. Трайнин А.Н. Должностные и хозяйственные преступления. М., 1938

34. Уваров В. Порядок оспаривания решений органов власти и должностных лиц // Российская юстиция. 2012. N 10.

35. Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948.

36. Федоров В.В. Субъекты злоупотребления полномочиями в коммерческих и иных организациях // Российский судья. 2009. N 12.

37. Чаннов С.Е. Должностное лицо как особый субъект административной ответственности. М., 2007.

38. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С.141.

Размещено на Allbest.ru