Комплексный анализ правового регулирования легитимации высшего должностного лица субъекта РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛЕГИТИМАЦИИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

1.1 Понятие высшего должностного лица субъекта РФ

1.2 Обеспечение легитимности высшего должностного лица субъекта РФ и порядок назначения на должность

ГЛАВА 2. проблемы и перспективы развития законодательства о легитимности высшего должностного лица субъекта рф

2.1 Проблемы замещения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ

2.2 Аспекты развития законодательства о выборах высшего должностного лица субъекта РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В настоящее время выборы обеспечивают легитимацию высшего должностного лица субъекта РФ. Легитимность в данном случае представляет собой сложное правовое явление. Это состояние, выражающее правильность, оправданность, целесообразность и другие стороны соответствия конкретных избирательных действий установкам, ожиданиям личности, социальных и иных коллективов, общества в целом. Легитимация может находиться в противоречии с формальной легализацией, если юридические законы не соответствуют нормам справедливости, общедемократическим ценностям населения.

Избирательное право, по мнению И.В. Выдрина, - это необходимый инструмент институционально-властных преобразований в стране Выдрин И.В. Российское избирательное право // Вопросы теории и практики публичной власти: Коллект. моногр. / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2005. С. 182..

Признание власти главы субъекта РФ легитимной по итогам выборов опирается на внутренние побудительные мотивы и складывается на основе чувственного восприятия, опыта и рациональной оценки избирательных процедур. Легитимность выборов определяется механизмами правового регулирования всех стадий избирательного процесса, анализ реализации которых позволяет населению судить о демократичности выборов, уровне уважения властью участников избирательной кампании, о реальных, предоставленных государством возможностях осуществления активного и пассивного избирательного права.

Следует отметить, что процесс, посредством которого избирательные процедуры приобретают свойство легитимности, чаще всего имеет неформальный характер. Он не всегда напрямую соотносится с законом, а иногда и противоречит ему. Однако цель избирательного права - создание легального компромисса между всеми слоями общества Губенко А.В. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о выборах // Законность. 2016. N 9. С. 19 - 20..

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в связи с установлением легитимности высшего должностного лица субъекта РФ.

Предметом курсовой работы являются теоретические и нормативные положения, раскрывающие указанный институт.

Цель курсовой работы провести комплексный анализ правового регулирования легитимации высшего должностного лица субъекта РФ

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть понятие высшего должностного лица субъекта РФ;

2. Рассмотреть обеспечение легитимности высшего должностного лица субъекта РФ и порядок назначения на должность;

3. Определить проблемы замещения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

4. Проанализировать аспекты развития законодательства о выборах высшего должностного лица субъекта РФ.

Теоретическую основу курсовой работы составили труды таких ученых - юристов, как: Авакьян С.А., Бондарь А.А..Кутафин О.Е. и другие.

Нормативную основу курсовой работы составили Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Методологическую основу курсовой работы составили формально - логический, аналитический, системно - структурный, исторически - правовой, сравнительно - правовой методы.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников.



ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛЕГИТИМАЦИИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

1.1 Понятие высшего должностного лица субъекта РФ

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.1999. N 42. Ст. 5005; 2016. N 27 (Часть I). Ст. 4222. (далее - Закон) высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации одновременно может и должно быть. Однако такая внутренняя нелогичность Закона уже давно никого не смущает и всеми воспринимается как однозначное предписание об установлении такой должности.

Федеральный законодатель, если был бы более логичным, должен был назвать эту должность исключительно "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ", в то время как субъекты, если они того желают, устанавливали бы отдельную должность высшего должностного лица и называли эту должность по своему усмотрению.

Сам факт того, что Закон, якобы отдавая решение вопроса об установлении должности высшего должностного лица на откуп субъектам Федерации (статья 2 Закона отсылает к конституциям и уставам субъектов РФ), уделяет этому лицу чуть ли не треть своего объема и до мелочей расписывает его статус (особенно порядок наделения его полномочиями и его ответственность), говорит о том, что такое лицо должно быть и без какого-либо решения со стороны субъектов Федерации. То есть, несмотря на очевидную диспозитивность нормы, в реальности сложно представить себе, что какой-либо субъект не учредит такую должность. При этом никакого значения не имеет, кем формально является высшее должностное лицо в отдельно взятом субъекте РФ: отделенным высшим должностным лицом либо совмещающим в одном лице должности высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа. Хотя, если исходить из буквального текста статьи 2 Федерального закона, можно было бы предположить, что это совершенно самостоятельное должностное лицо, которое к высшему коллегиальному органу исполнительной власти не имеет никакого отношения. Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 27. Между тем далее по всему тексту Закона устанавливаются особые правила именно для высшего должностного лица, которое вдруг оказывается руководителем высшего исполнительного органа. Вполне естественно возникают вопросы: кто такой (такое) высшее должностное лицо? А руководитель высшего исполнительного органа? То же самое высшее должностное лицо? Есть мнение, что да: эти два понятия тождественны, поскольку по Закону "высшее должностное лицо субъекта иначе как во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не фигурирует" Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 34.. Но есть и другое, прямо противоположное мнение: "термины "высшее должностное лицо" и "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации" не рассматриваются как тождественные ни по содержанию, ни, соответственно, по объему" Шувалов М.Н. Указ. соч. С. 27.. Иначе говоря, одни и те же нормы одного и того закона могут быть истолкованы совершенно по-разному. Тем не менее в большинстве случаев в литературе высшее должностное лицо определяется как самостоятельный орган Конституционно-правовые основы публичной власти в современной России (к 20-летию Конституции России): монография / отв. ред. И. Выдрин. Екатеринбург, 2014. С. 83., отделенный от коллегиального исполнительного органа. При этом обязательно указывается его особое место, особый двойственный (двоякий) статус.

Такая характеристика основывается на Законе, который, устанавливая общие принципы организации государственной власти субъектов РФ, определил по существу лишь два вида органа власти субъекта: законодательный и исполнительный (исполнительные). Если высшее должностное лицо - отдельный, самостоятельный орган, что вытекает из его статуса, определенного федеральным же законом, то какой? Исполнительной власти либо какой-нибудь иной? Если исполнительной власти, то какое место он в этой власти занимает?

Субъекты Федерации (особенно республики) изначально переняли федеральную схему организации государственной власти, причем однозначно воспринимая своих высших должностных лиц (президентов) как аналогов Президента РФ, только на их уровне Урусова И.О. Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: их роль в системе федеральных и региональных органов власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014 и др.. Так почему бы и не назвать высшее должностное лицо субъекта Федерации главой субъекта Российской Федерации, каковым он и является в силу законодательно определенных особенностей его статуса?

В науке конституционного права высшим должностным лицом в государстве называется глава государства, юридически занимающий высшее место в системе органов власти Кутафин О.Е. Глава государства: монография. М.: Проспект, 2015. С. 4.. Глава государства является самостоятельным органом государственной власти и обладает собственными государственно-властными полномочиями. Кроме того, обладает такими признаками самостоятельного органа власти, как учреждение основным законом государства, осуществление функций, закрепленных в Конституции Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ// Собрание законодательства РФ. - 2014. - N 31. - Ст. 4398. , и в Конституцией же установленном порядке. Все эти статусные признаки свойственны и высшему должностному лицу субъекта РФ. Статус высшего должностного лица, по сути, выше статуса главы коллегиального органа, который является частью этого органа. Когда одно и то же лицо, с одной стороны, руководит в целом субъектом Федерации, издавая при этом собственные акты, и, с другой стороны, осуществляет руководство деятельностью коллегиального исполнительно-распорядительного органа, подписывая акты этого органа, это лицо раздваивается Степанова А.А. Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 30 - 35.. Исходя из этого следует признать, что совмещение должностей высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа при исключении должности главы субъекта Федерации в Законе весьма неоднозначно и представляется искусственным.

Высшее должностное лицо не является органом лишь исполнительной власти, соответственно, и высшим исполнительным называться не может (поскольку он не только исполнительный орган). Следовательно, абсолютно логичным представляется называть высшим исполнительным органом правительство (администрацию) субъекта Федерации, которое по сущности, по функциям, по полномочиям, по месту в системе исполнительных органов таковым и является Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 155..

Субъекты Федерации, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации. Устанавливая перечень органов государственной власти, они исходят из принципа разделения властей, который является одним из основных принципов организации государственной власти в Российской Федерации (ст. 10 Конституции РФ). Однако в настоящее время признается и не считается чем-то неприемлемым отход от традиционного понимания этого принципа: допускается существование и других форм реализации власти: учредительной, избирательной, президентской, прокурорской, контрольно-надзорной, финансовой Система органов государственной власти: учебное пособие. 3-е изд, перераб. и доп. М., 2014. С. 167.. Так почему бы не признать, что и в субъектах Федерации, если в них организуется государственная власть, есть не только законодательная и исполнительная, но и власть главы субъекта?

Таким образом, высшее должностное лицо является сложностатусным органом, хоть и включенным в систему исполнительной власти, в том числе и федеральную, но имеющим свое особое место. Высшее должностное лицо является главой субъекта Федерации с функциями, характерными именно для глав государств (государственных образований - субъектов Федерации): представительскими, в сфере законодательной власти и т.д. Кроме того, высшее должностное лицо занимает верховенствующее положение и в системе исполнительной власти, причем не как глава исполнительного органа, а как глава исполнительной власти. Не отрицая того, что он является главой исполнительной власти субъекта Федерации, нужно подчеркнуть первичность его статуса как главы субъекта.

1.2 Обеспечение легитимности высшего должностного лица субъекта РФ и порядок назначения на должность

высший должностной легитимность субъект

Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации ": Федеральный закон от 02.05. 2012 года N 40-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации..2012. N 19. Ст. 2274. были возвращены прямые выборы губернатора Макарцев А.А. Легитимность выборов: механизмы правового обеспечения // Российский юридический журнал. 2013. N 5. С. 124 - 130..

14 октября 2012 года в России после восьмилетнего перерыва в пяти регионах (Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях) проводились прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В течение последних лет в юридической науке звучало немало критических отзывов об отмене всенародных выборов губернаторов, а "эволютивное" толкование Конституции при рассмотрении соответствующего вопроса в Конституционном Суде РФ нередко получало негативную оценку Нарутто С.В. Защита прав личности российским конституционным правосудием: опыт и проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 17.. И вот долгожданное событие произошло - институт выборности руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации возвращен в отечественную политическую систему, правда, со значительной модернизацией.

В Модельном законе "О выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)", подготовленном Центральной избирательной комиссией России, право выдвижения на соответствующую должность раскрывалось через процедуру выдвижения кандидатов избирательными объединениями. В отношении самовыдвижения в части 1 статьи 6 модельного акта содержалась лишь скупая оговорка о том, что законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность также в порядке самовыдвижения. В этом случае в нем должны содержаться положения о порядке самовыдвижения кандидата, включая сбор подписей избирателей в его поддержку, соответствующие статьям 34 и 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2016)// Собр. законодательства Рос. Федерации.2002. N 24. Ст. 2253; 2016. N 15.С. 2054. (далее - Федеральный закон).

Требование о сборе в поддержку выдвижения кандидатов подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории региона, в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата делало самовыдвижение малореализуемым на практике. И депутаты региональных парламентов это лишь честно подтвердили, отказавшись от, по сути, фиктивных норм - двухэтапный сбор подписей в поддержку кандидатов-самовыдвиженцев (среди от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных образований и от 0,5 до 2% избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа) с большой долей вероятности остановился бы на первом этапе.

Законодательные новации вызвали неоднозначную реакцию в научном и политическом сообществе. Сторонники муниципального фильтра, в частности, А. Джагарян и Н. Джагарян Джагарян Н. Новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации как сочетание непосредственных и представительных начал // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2 (93). С. 148.. считают, что смысл такой муниципальной поддержки кандидатов сводится к установлению наличия хотя бы минимально необходимого уровня доверия кандидата со стороны населения и, соответственно, хотя бы минимальных его шансов на успех избирательной кампании. По мнению полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Д.Ф. Вяткина, этот механизм направлен также на достижение согласия между муниципалитетами и главами субъектов РФ и предупреждение конфликтов между региональной и муниципальной властью Черепанов В.А. Муниципальный фильтр на губернаторских выборах: за и против // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 35 - 40..

Противники муниципального фильтра, наоборот, считают, муниципальный фильтр стал для власти действенным инструментом, способным превратить выборы в хорошо срежиссированный спектакль, и окончательно исключил межпартийную конкуренцию как процесс политической жизни Прохоров М. Повестка дня: Что дальше? // Ведомости. 2013. N 3432. 17 сент..

Законами пяти субъектов Российской Федерации, в которых 14 октября 2012 года проводились выборы высших должностных лиц, число лиц, необходимое для поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора, варьировалось от минимальных 5% (Белгородская область) до максимальных 10% (Новгородская область) от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований, предусмотренного их уставами на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Соответствующий процент в остальных трех регионах был равен 7. Назовем эти проценты первым "муниципальным фильтром".

Законодательством устанавливается число лиц, необходимое для поддержки кандидата, но не число подписей таких лиц. Следовательно, кандидатам нужно было собрать от 148 подписей депутатов, глав муниципальных образований в Белгородской области до 241 подписи в Брянской области (без учета процента превышения числа подписей, представляемых на регистрацию кандидатов) Вискулова В.В. Первый опыт применения нового порядка избрания губернаторов в пяти областях Российской Федерации: проблемы и дефекты. Точка зрения практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 6. С. 87 - 95..

Решение вопроса о том, среди какой категории лиц собирать подписи в поддержку выдвижения, кандидаты принимали самостоятельно. Впрочем, эта свобода усмотрения существенно корректировалась достаточностью числа избираемых на прямых выборах глав муниципальных образований в субъекте Российской Федерации для сбора подписей исключительно среди них Вискулова В.В. Указ. соч. С. 22..

Второй "муниципальный фильтр" - установление среди собираемого процента подписей избранных на прямых выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований дополнительной квоты для подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов в размере от 5 до 10% от общего числа указанных лиц - также содержит резерв для расхождения между расчетным и фактически возможным для сбора числом подписей. Но его главная сложность состоит не в этом.

Законодатель предоставил законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно решать вопрос о конкретном проценте (в пределах вышеназванной "вилки") депутатов и избираемых глав муниципальных районов и городских округов в числе лиц, поддерживающих кандидата на должность высшего должностного лица региона. Часть 2 статьи 26 Модельного закона, подготовленного ЦИК России, определяет число подписей таких депутатов и (или) глав муниципальных образований в 5% от уставного числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных районов и городских округов.

Действующее законодательство о выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации использует именно такой императивный подход к определению процента сбора подписей среди депутатов и глав городского и районного уровней. Так, в числе лиц, поддержавших кандидатов в Белгородской области, должно быть 5% таких депутатов и глав, в Рязанской, Брянской, Амурской областях - 7%, в Новгородской - 10% , то есть 34, 44, 54, 41 и 36 подписей соответственно Авакьян С.А. Современные проблемы организации публичной власти: кол. монография / рук. авт. кол-ва и отв. ред. - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М., 2014. С. 86.

Буквальное толкование норм Федерального закона позволяет предположить единственную возможную причину изменения этого показателя - представление кандидатом для регистрации увеличенного числа подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, но не более чем на 5%. Пункт 20 статьи 37 Федерального закона допускает соответствующее правило для "подстраховки" кандидатов Прохоров В.Н. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента как мера федерального вмешательства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. N 3 (41): в 2 ч. Ч. 1. С. 127..

Выделение в общем числе собираемых подписей депутатов и избранных глав муниципальных образований особой квоты для депутатов и глав городских округов и муниципальных районов подчеркивает важность учета мнения последних при выдвижении кандидатур на пост руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона.

Переходя к третьему "муниципальному фильтру", отметим, что требование о поддержке кандидата депутатами представительных органов, главами муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях соответствующих муниципальных образований предполагает использование для расчета совокупного числа муниципальных районов и городских округов. И сбор подписей производится не менее чем в трех четвертях от общего числа муниципальных районов и городских округов, без внутренней градации этого фильтра на три четверти муниципальных районов и три четверти городских округов. Иное невозможно: например, на территории Новгородской области образован 21 муниципальный район и 1 городской округ, что позволило избирательной комиссии Новгородской области определить необходимость поддержки кандидата на должность Губернатора не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе. В Белгородской области было установлено такое же минимальное число муниципальных районов и городских округов, в Амурской и Рязанской областях - 22, в Брянской области - 25.

Вопрос особенно актуален в условиях допустимости поддержки депутатом представительного органа муниципального образования или избранным главой муниципального образования только одного кандидата на выборах высшего должностного лица региона. Получается, что партии, освобожденные от сбора подписей избирателей, получили взамен новый барьер, преодолеть который в условиях представительства единичных партий в органах местного самоуправления весьма затруднительно - естественно, без желания этих самых единичных партий Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3. С. 88..

Таким образом, Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ, возвратившим прямые выборы губернатора, установлено, что выдвижение кандидата на эту должность должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ, каждый из которых может поддержать только одного кандидата (далее все эти лица именуются муниципальными депутатами или просто депутатами). Проведенный анализ новой нормативной модели прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации свидетельствует не только о неточностях в законодательстве, порождающих сложности в правоприменении. Сегодня неясен ответ на основной вопрос: если губернатор является выборным должностным лицом, определяемым гражданами России непосредственно, то зачем эту волю народа проверять трижды - через депутатов и глав муниципальных образований, сбор подписей среди избирателей (при самовыдвижении кандидата) и сам процесс голосования? Если же общество не готово, по мнению законодателей, к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, то можно избрать иной способ наделения полномочиями указанных лиц, на что и обращал внимание Конституционный Суд РФ. Сочетание же элементов прямой и опосредованной демократии, характерное для современного народного представительства, очень напоминает переходные формы теории эволюционных преобразований.



ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЛЕГИТИМНОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

2.1 Проблемы замещения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ

Если с 1999 года высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось избирателями данного субъекта РФ, то в 2004 году данная должность стала утверждаться путем наделения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ. Губернаторов назначало законодательное собрание субъекта, но кандидатуру утверждал президент. Так что выбор ограничивался лишь избранием самого представительного органа - законодательного собрания. В 2009 году Указом Президента РФ "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23.04.2009 N 441 // СПС «КонсультантПлюс» механизм изменился, но лишь частично: партия, имеющая большинство голосов в регионе, могла президенту предложить своих кандидатов. Политическая партия вносила предложения о кандидатурах президенту не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий губернатора. При этом консультации с Президентом РФ проводились не позднее, чем за 45 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Предложения о кандидатурах рассматривались главой государства в течение не более 10 дней со дня их внесения О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях": Федеральный закон N 319-ФЗ от 17.12.2009 // Собрание законодательства РФ.2009. N 51. Ст. 6156..

Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях.

Закрепление существенной роли Президента РФ в качестве единственного субъекта, представляющего кандидатуры на указанную должность, является ярким показателем централизации государственной власти в РФ. Такое положение фактически не соответствовало принципам федеративного устройства РФ и народовластия на региональном уровне, что получило свое критическое выражение в работах многих известных отечественных конституционалистов Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 5..

В 2012 году, как отмечалось выше, федеральный законодатель снова пришел к выводу о необходимости прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ, но с некоторыми отклонениями от прежнего порядка. Так, было введено требование обязательной поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ 5 - 10% из числа депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. При этом подписи в поддержку кандидата должны были быть получены не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. Такого рода процедура получила в науке и политической практике наименование "муниципальный фильтр". Данное нововведение мало соотносится с особым статусом местного самоуправления как вида публичной власти, не входящей в систему государственной власти РФ.

Более того, абсурдна сложившаяся на практике ситуация, при которой один кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ вынужден просить местных депутатов допустить другого кандидата к выборам, иначе попросту выборы получились бы безальтернативными Шапиев С.М. "Муниципальный фильтр" на выборах высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Российской Федерации: проблемы теории, практики применения и совершенствования законодательства // Право и жизнь. 2014. N 197 (11). С. 158 - 159.. Получается, что так называемый муниципальный фильтр на практике носит характер некоего необоснованного заградительного барьера. А учитывая тот факт, что большинство депутатов представительных органов местного самоуправления в РФ являются членами так называемых парламентских политических партий Шапиев С.М. Указ. соч. С. 156 - 158., то де-факто федеральная власть через институт политических партий способна оказывать действенное влияние на немотивированное недопущение определенных граждан для получения последними статуса кандидата на должность главы субъекта РФ.

Однако в настоящий момент федеральный законодатель решил занять в целом взвешенную усредненную позицию в нашумевшем вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Субъектам РФ был предоставлен выбор модели замещения данной должности. Законодательство субъекта РФ может предусмотреть как выборы высшего должностного лица субъекта РФ избирателями данного субъекта РФ, так и установить его избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2013 N 620 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 28. Ст. 3815..

Если субъект РФ примет решение о формировании должности высшего должностного лица субъекта РФ не с помощью выборов избирателями данного субъекта РФ, то кандидаты для избрания на данную должность представляются в региональный парламент Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов. Предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ также вправе вносить Президенту РФ политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущены к распределению депутатских мандатов.

Подводя итог, необходимо выделить следующие проблемы замещения высшего должностного субъекта РФ.

1. В случае выбора модели по назначению на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ последний получает механизм по влиянию на утверждение тех или иных лиц на указанную должность. Вполне вероятно, что региональный парламент одобрит предложенную Президентом РФ кандидатуру ввиду особого правового положения главы государства в системе государственной власти РФ.

3. Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на данную должность в порядке самовыдвижения. Однако анализ нормативного правового регулирования субъектами РФ данного вопроса позволяет говорить о тотальном отказе от закрепления такой возможности регионами, что по сути своей является необоснованным самоограничением субъектами РФ Мирзоев М.Г. К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 1. С. 33 - 38..

В итоге институт самовыдвижения на должность высшего должностного лица субъекта РФ как форма реализации гражданами своего пассивного избирательного права без вступления в политические партии на практике в России на данный момент не является функционирующим как таковым.

3. Вызывает сомнения отсутствие возможности использования иных процедур выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Как альтернатива вполне могла быть оправдана процедура выдвижения кандидатов на указанную должность без участия федерального центра как такового либо с возможностью разностороннего предложения кандидатур со стороны иных лиц и организаций (например, путем народной инициативы населения субъекта РФ в установленной процедуре, выдвижение профсоюзами и т.д.). Не совсем ясно, почему только политическим партиям как одному из видов общественных объединений предоставлена законодательная возможность не только предложения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, но и проведения консультаций с Президентом РФ по данному вопросу.

2.2 Аспекты развития законодательства о выборах высшего должностного лица субъекта РФ

Согласно Федерального закона от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 02.04. 2013 г. N 30-ФЗ // Российская газета. 2013. субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) получили правомочие по возможности избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Предложения о кандидатурах на указанную должность Президенту Российской Федерации вносят политические партии, списки кандидатов которых допускались к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также политические партии, федеральные списки кандидатов которых в соответствии с итогами ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы получили допуск к распределению депутатских мандатов. Президент Российской Федерации из предложенных кандидатур представляет трех кандидатов законодательному (представительному) органу государственной власти субъектов Российской Федерации. Принятие указанного Закона оформило в России систему многостепенных выборов, выступающей разновидностью непрямых выборов, установив, что высшее должностное лицо может избираться депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и, вероятно, определило новое направление развития отечественного избирательного права Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2014. С. 125..

Статья 38 Федерального закона устанавливает возможность голосования по одной кандидатуре при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. Здесь для победы кандидату требуется, чтобы за него проголосовали не менее 50% избирателей. Согласно ст. 71 указанного Закона голосование по одной кандидатуре во втором туре может осуществляться при выборах любого органа государственной власти либо органа местного самоуправления. Несмотря на возможное нарушение во время проведения прямых выборов принципа альтернативности, законодатель от понятия "избрание" здесь не отказался.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) / Собр. законодательства Рос.Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2016. N 27 (Часть I. Ст. 4231. (далее - Закон об ОМС) повлекло закрепление системы многостепенных выборов в качестве возможного варианта выборов органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 36 Закона об ОМС в уставе муниципального образования могут быть устанавливаться выборы главы муниципального образования представительным органом муниципального образования. В муниципальных районах многостепенные выборы могут применяться в качестве возможного средства формирования представительных органов муниципального образования Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 251 - 253..

В контексте закрепления многостепенных выборов в качестве способа замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации необходимо и в российском избирательном законодательстве закрепить стандарты их проведения. Это позволит определить содержание системы многостепенных выборов, принципы их проведения. Включая общественные отношения, связанные с многостепенными выборами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных районов в предмет российского избирательного права, мы определяем условия проведения прямых и многостепенных выборов: назначение, общие требования для реализации активного и пассивного избирательного права и т.д. Таким образом, некоторые запреты и ограничения, закрепленные в современном избирательном законодательстве, получат распространение и на многостепенные выборы.

В настоящее время непрямые выборы вполне вписываются в современную демократическую российскую форму правления. Закрепление их как способа формирования некоторых органов и должностных лиц публичной власти не является шагом назад на пути демократического развития России: общепризнанной идеальной избирательной системы не существует.

При использовании многостепенных выборов уменьшается возможность избирателей непосредственно влиять на избранное лицо, сокращается объем субъективных избирательных прав граждан. Но одновременно увеличивается устойчивость властной системы, устанавливается тесная связь между представительными органами и избранными ими лицами, повышается профессионализм кандидатов.

Таким образом, в связи с вышесказанным можно предположить, закрепление многостепенных выборов как возможной процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловит одно из направлений дальнейшего развития отечественного избирательного права. Система многостепенных выборов соответствует Конституции Российской Федерации, не предусматривающей, что прямые выборы - это единственный способ формирования органов публичной власти и их должностных лиц. В первую очередь, прямые выборы позволят обеспечить тесную взаимосвязь избирателей и выборного лица, максимальную возможность населения оказывать влияние на поведение избранного им лица. Во вторую очередь, многостепенные выборы - это своего рода "сито", с помощью которого происходит отбор кандидатов. Эта система выборов позволит отсеивать случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Высшее должностное лицо является сложностатусным органом, хоть и включенным в систему исполнительной власти, в том числе и федеральную, но имеющим свое особое место. Высшее должностное лицо является главой субъекта Федерации с функциями, характерными именно для глав государств (государственных образований - субъектов Федерации): представительскими, в сфере законодательной власти и т.д. Кроме того, высшее должностное лицо занимает верховенствующее положение и в системе исполнительной власти, причем не как глава исполнительного органа, а как глава исполнительной власти. Не отрицая того, что он является главой исполнительной власти субъекта Федерации, нужно подчеркнуть первичность его статуса как главы субъекта.

Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ, возвратившим прямые выборы губернатора, установлено, что выдвижение кандидата на эту должность должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ, каждый из которых может поддержать только одного кандидата (далее все эти лица именуются муниципальными депутатами или просто депутатами). Проведенный анализ новой нормативной модели прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации свидетельствует не только о неточностях в законодательстве, порождающих сложности в правоприменении. Однако в настоящий момент федеральный законодатель решил занять в целом взвешенную усредненную позицию в нашумевшем вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Субъектам РФ был предоставлен выбор модели замещения данной должности. Законодательство субъекта РФ может предусмотреть как выборы высшего должностного лица субъекта РФ избирателями данного субъекта РФ, так и установить его избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Подводя итог, необходимо выделить следующие проблемы замещения высшего должностного субъекта РФ.

1. В случае выбора модели по назначению на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ последний получает механизм по влиянию на утверждение тех или иных лиц на указанную должность. Вполне вероятно, что региональный парламент одобрит предложенную Президентом РФ кандидатуру ввиду особого правового положения главы государства в системе государственной власти РФ.

2. Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на данную должность в порядке самовыдвижения. Однако анализ нормативного правового регулирования субъектами РФ данного вопроса позволяет говорить о тотальном отказе от закрепления такой возможности регионами, что по сути своей является необоснованным самоограничением субъектами РФ. Институт самовыдвижения на должность высшего должностного лица субъекта РФ как форма реализации гражданами своего пассивного избирательного права без вступления в политические партии на практике в России на данный момент не является функционирующим как таковым.

3. Вызывает сомнения отсутствие возможности использования иных процедур выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Как альтернатива вполне могла быть оправдана процедура выдвижения кандидатов на указанную должность без участия федерального центра как такового либо с возможностью разностороннего предложения кандидатур со стороны иных лиц и организаций (например, путем народной инициативы населения субъекта РФ в установленной процедуре, выдвижение профсоюзами и т.д.). Не совсем ясно, почему только политическим партиям как одному из видов общественных объединений предоставлена законодательная возможность не только предложения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, но и проведения консультаций с Президентом РФ по данному вопросу.

В связи с вышесказанным можно предположить, что закрепление многостепенных выборов как возможной процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловит одно из направлений дальнейшего развития отечественного избирательного права. Система многостепенных выборов соответствует Конституции Российской Федерации, не предусматривающей, что прямые выборы - это единственный способ формирования органов публичной власти и их должностных лиц. В первую очередь, прямые выборы позволят обеспечить тесную взаимосвязь избирателей и выборного лица, максимальную возможность населения оказывать влияние на поведение избранного им лица. Во вторую очередь, многостепенные выборы - это своего рода "сито", с помощью которого происходит отбор кандидатов. Эта система выборов позволит отсеивать случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно - правовые акты и другие официальные документы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ// Собрание законодательства РФ. - 2014. - N 31. - Ст. 4398.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) / Собр. законодательства Рос.Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2016. N 27 (Часть I). Ст. 4231.

3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2016)// Собр. законодательства Рос. Федерации.2002. N 24. Ст. 2253; 2016. N 15.С. 2054.

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.1999. N 42. Ст. 5005; 2016. N 27 (Часть I). Ст. 4222.

5. О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации ": Федеральный закон от 02.05. 2012 года N 40-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации..2012. N 19. Ст. 2274.

6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 02.04. 2013 г. N 30-ФЗ // Российская газета. 2013.

7. О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях": Федеральный закон N 319-ФЗ от 17.12.2009 // Собрание законодательства РФ.2009. N 51. Ст. 6156.

8. О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": Федеральный закон от 11.12. 2004 г. N 159-ФЗ // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

9. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2013 N 620 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 28. Ст. 3815.

10. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»

Специальная литература

11. Авакьян, С.А. Современные проблемы организации публичной власти: кол. монография / рук. авт. кол-ва и отв. ред. - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М., 2014. 103 с.