Понятие должностного лица в законодательстве и правовой теории

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

1 Должностное лицо: сущность и правовой статус

2 Понятие «должностное лицо» в правовой теории

3 Понятие «должностное лицо» в законодательстве

Заключение

Список использованных источников

Введение

Понятие "должностное лицо" весьма часто встречается в различных законодательных и нормативных актах Российской Федерации: в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, УК РФ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", КоАП РФ и др. Однако предельно четкого и бесспорного определения существенных признаков должностного лица в законодательных актах не дается. Думается, было бы правильным, если бы законодатель в служебном законодательстве (или в законодательстве о государственной службе) определил единые признаки должностного лица. В литературе делается вывод о неперспективности выработки единого межотраслевого понятия "должностное лицо". Указывается, что определение должностного лица, сформулированное в УК РФ и в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для административного права неприемлемо. В качестве важнейшего направления в исследовании данной темы на протяжении многих десятилетий предлагается выработка собственного понятия должностного лица в административном праве.

Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом административного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях.

Проблема понятия должностного лица является одной из сложных и важных в учении о служебных (должностных) преступлениях и правонарушениях. В уголовно-правовой науке этой проблеме уделялось и уделяется достаточно много внимания . Однако до настоящего времени не все вопросы решены до конца и однозначно , и единого для всех отраслей права понятия должностного лица в отечественной науке нет. Административно-правовое (в смысле ответственности за совершение административных правонарушений) и уголовно-правовое понятия должностного лица не тождественны. Так, в КоАП к должностным лицам отнесены наряду с другими и предприниматели без образования юридического лица (ПБОЮЛ), в уголовном праве нет (см. примечания к ст.2.4 КоАП РФ, ст.285, ст. 201 УК РФ). Представляется несостоятельным утверждение некоторых авторов о том, что указание о ПБОЮЛ как субъекте должностного правонарушения не может относиться к рассматриваемым правоотношениям, оно якобы устанавливает особенности привлечения к административной ответственности "определенной" категории субъектов административных правонарушений. Поскольку речь идет именно о совершении ими административных правонарушений в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководителя . В теоретических работах должностными лицами именуются также служащие негосударственных организаций, наделенные распорядительными полномочиями .

Перечисленными выше факторами обусловлена актуальность темы курсовой работы, целью которой является исследование понятия должностного лица в законодательстве и правовой теории. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

- изучить сущность и правовой статус должностного лица,

- охарактеризовать основные подходы к определению понятия должностного лица в правовой науке;

- раскрыть понятие должностного лица в современном российском законодательстве.

Таким образом, объектом данного исследования является российское законодательство и правовая наука, предметом - понятие "должностное лицо".

1. Должностное лицо: сущность и правовой статус

В административно-правовой науке сформировались следующие отличительные признаки должностного лица.

Во-первых, должностное лицо -- это гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам.

Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права. Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так как в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий. Заметим, однако, что управление имуществом не определяющий фактор; должностное лицо управляет движением материальных ценностей в совокупности с другими полномочиями, и порой разделить его функции бывает весьма трудно. Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Верховного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 2. С.53

В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.

В-четвертых, должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Усолъцев А. Т. Должностное лицо в государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 16

В-пятых, оно может применять меры принуждения.

В-шестых, оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.

В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.

В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

В-девятых, должностное лицо может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность.

В настоящее время лишь Уголовный кодекс РФ 1996 г. в примечании к ст. 285 устанавливает понятие должностного лица. Если его сравнивать с понятием должностного лица, содержащим в действовавшем до 1 января 1997 г. УК РСФСР (примечание к ст. 170), то с содержательной (организационно-функциональной) точки зрения изменений практически не произошло. В других законах и иных нормативных актах анализируемый термин используется без раскрытия его содержания. Таким образом, представители различных отраслевых юридических наук -- уголовного, административного, трудового, финансового права нередко различным образом понимают и определяют данное понятие. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" не содержит понятия должностного лица, хотя и использует его (например, п. 7 ст. 21).

Уголовный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 24 мая 1996 г., в примечании к ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями") устанавливает следующее понятие должностного лица: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (п. 4 Примечания к ст. 285 УК РФ).

Таким образом, в соответствии с этой статьей к должностным лицам относятся:

1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти);

2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции;

3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции.

Эти функции выполняются должностными лицами: а) в государственных органах (в органах законодательной, исполнительной, судебной власти РФ, в органах прокуратуры); б) органах местного самоуправления; в) государственных учреждениях; г) муниципальных учреждениях; д) Вооруженных Силах Российской Федерации; е) других войсках Российской Федерации (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ); ж) воинских формированиях Российской Федерации (например, инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования Российской Федерации, воинские формирования при органах внешней разведки РФ, военизированные горноспасательные части по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности, военизированные горноспасательные подразделения в транспортном строительстве, военизированные части ведомственной пожарной охраны) также: постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 5--9.

Законодатель не включил в это определение лиц, выполняющих указанные функции на государственных или муниципальных предприятиях, в общественных и других объединениях (организациях). Вместе с тем в гл. 30 Уголовного кодекса РФ наряду с должностными лицами указаны и лица, занимающие государственные должности Российской Федерации (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), и лица, занимающие государственные должности субъектов РФ (т. е. лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов).

Таким образом, должностным лицам правоохранительных органов при квалификации преступлений против государственной и муниципальной службы необходимо анализировать не только федеральную законодательную базу, связанную с государственной службой (например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", соответствующие положения и указы Президента РФ), но и законы субъектов РФ, устанавливающие основы государственной и муниципальной службы в субъектах РФ. Положение об инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 октября 1997 г. № 1066 // РГ. 1997. 14 окт.

Рассматривая вопрос о должностном лице, целесообразно остановиться на таких понятиях, как "общее покровительство по службе" и "попустительство по службе" (особенно важно уточнение этих понятий в связи с квалификацией преступления как взятки). Общим покровительством по службе являются, в частности, действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершение других действий, не вызываемых необходимостью. К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, нереагирование на его неправомерные действия.

Важно учитывать и то, что определение понятия должностного лица необходимо также для правильного рассмотрения судами жалоб граждан на действия и решения должностных лиц различных государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права и свободы граждан. 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 2 апреля 1990 г. в целях правильного и единообразного применения законодательства разъяснило, что ответственность за должностные преступления могут нести и лица, которые помимо своих профессиональных функций дополнительно осуществляют должностные обязанности (врач -- при незаконной выдаче листка нетрудоспособности; преподаватель -- при злоупотреблении обязанностями члена квалификационной или экзаменационной комиссии и т. п.). В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", в котором разрешаются возникшие у судов проблемы при рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, вопрос о понимании должностного лица вообще не рассматривается.

Уголовный кодекс РФ в разделе "Преступления против государственной власти" в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" устанавливает следующие составы уголовных преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). В правовой теории и особенно в правоприменительной практике часто возникает вопрос: каков статус тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (обязанности) в коммерческих и некоммерческих организациях, частных предприятиях, хозяйственных товариществах и обществах, приватизированных предприятиях торговли, здравоохранения? Являются ли они должностными лицами, т. е. субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, предусмотренных содержащимися в гл. 32 Уголовного кодекса РФ составами преступлений?

Согласно Уголовному кодексу РФ ответ на этот вопрос будет отрицательным. Так как злоупотребление должностными полномочиями возможно не только на государственной или муниципальной службе, но и на службе в коммерческих или иных организациях, то новый Уголовный кодекс РФ содержит гл. 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих организациях". Статья 201 этого Кодекса устанавливает уголовную ответственность за использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства. Таким образом, в уголовном праве теперь различаются два понятия: 1) должностное лицо и 2) лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации (например, некоммерческой организации). Егорова Н. Присвоение полномочий должностного лица // РЮ. 1999. № 6. С. 46--47; Она же. Коллизия материальных и процессуальных норм в "служебных" преступлениях // РЮ. 1999. № 10. С. 39; Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // РЮ. 1999. № 5. С. 46; Филимонов Ю. Нотариус -- лицо должностное? // РЮ. 1996. № 9. С. 31-- 33; Безусое С. Частный нотариус -- недолжностное лицо // РЮ. 1997. № 5. С. 31--32

Поскольку в уголовном законодательстве появилось понятие "лицо, выполняющее управленческие функции", то, думается, целесообразно выяснить, какие же функции являются управленческими. С теоретической точки зрения, управленческими функциями являются: информационное обеспечение, прогнозирование и моделирование, планирование, учет, контроль (надзор), координация, организация, руководство, распорядительство. Каждая из этих функций имеет конкретное содержание. Поэтому на практике при привлечении к уголовной или административной ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации независимо от форм собственности, государственном или муниципальном предприятии или некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, необходимо конкретно выяснять характер и содержание каждой из управленческих функций. При этом необходимо помнить, что по замыслу законодателя (примечание к ст. 201 УК РФ) выполнение управленческих функций раскрывается через выяснение лишь организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей конкретного лица.

Разрабатываемое в настоящее время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие "должностное лицо". Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 устанавливает два понятия:

1) должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

2) выборное должностное лицо местного самоуправления -- должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Кроме того, этот закон использует и понятие "государственное должностное лицо" (например, п. 3 ст. 17).

Уголовный кодекс РФ в отдельной гл. 33 устанавливает составы преступлений против военной службы (ст. 331--352). При этом в ст. 331 Уголовного кодекса РФ преступлением против военной службы признаются предусмотренные гл. 33 Уголовного кодекса РФ преступления против установленного порядка прохождения военной службы, совершенные военнослужащими, проходящими военную службу по призыву либо по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также гражданами, пребывающими в запасе, во время прохождения ими военных сборов. В соответствии со статьями гл. 33 Уголовного кодекса РФ уголовную ответственность несут военные строители военно-строительных отрядов (частей) Министерства обороны Российской Федерации, других министерств и ведомств Российской Федерации.

Важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица, который можно определить как урегулированное нормами права положение должностного лица в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ) и воинских формированиях (например, органы внешней разведки РФ, военизированные части ведомственной пожарной охраны), которое характеризуется следующими составными элементами: Уваров В. Порядок оспаривания решений органов власти и должностных лиц /Российская юстиция.2012 N10

1) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной и муниципальной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;

2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчиненностью и различными атрибутами должности -- печать, право подписи на важных документах и т. п.);

3) функции должностного лица -- главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

4) права и обязанности -- это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);

6) гарантии реализации полномочий должностного лица -- это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения к лицам, административно-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);

7) ответственность -- неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;

8) льготы, гарантии и компенсации. Например, отдельным должностным лицам предоставляется право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату, право на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих. Чаннов С.Е. Должностное лицо как особый субъект административной ответственности. М., 2007

Должностных лиц можно классифицировать:

1) по объему служебных полномочий на: а) должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера (руководители государственных и муниципальных учреждений и их заместители); б) должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, т. е. это должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления (министры и их заместители, главы администраций и руководители структурных подразделений администраций);

2) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: а) руководителей; б) специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права;

3) по видам государственной и иной деятельности на: а) должностных лиц органов представительной государственной власти (аппарат палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации, областных (краевых) органов представительной власти, органов местного самоуправления); б) должностных лиц органов исполнительной власти (служащие аппарата Центральной избирательной комиссии, главы администраций, их заместители, руководители структурных подразделений администрации и т. д.); в) должностных лиц аппарата Верховного Суда, Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, областного (краевого), городского (районного) народных судов и т. д.); г) представителей судебной власти и правоохранительных органов (судьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции и т. д.); д) должностных лиц государственных и муниципальных учреждений;

е) должностных лиц, находящихся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ.

С точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы:

1) публичные должностные лица, наделенные внешне-властными полномочиями (представители власти);

2) руководители государственных и муниципальных учреждений;

3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей.

Должностные лица могут быть разделены на следующие группы: ,

1) занимающие государственные должности категории "А" (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.);

2) занимающие государственные должности категории "Б" (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А");

3) занимающие государственные должности категории "В" (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Должностных лиц можно подразделить на следующие группы по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы: 1) должностное лицо, занимающее высшую государственную должность государственной службы (руководитель аппарата государственного органа, заместитель руководителя аппарата, начальник управления); 2) должностное лицо, занимающее главную государственную должность государственной службы (заместитель начальника управления, начальник отдела, начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела в составе управления, советник); 3) должностное лицо, занимающее ведущую, государственную должность государственной службы (консультант, специалист-эксперт); 4) должностное лицо, занимающее старшую государственную должность государственной службы (ведущий специалист); 5) должностное лицо, занимающее младшую государственную должность государственной службы (специалист 1-й категории).

Целесообразно говорить и о таких категориях должностных лиц, которые: 1) занимают должность в порядке назначения; 2) занимают должность в порядке конкурса; 3) занимают должность в порядке избрания.

Должностные лица могут также подразделяться на руководителей аппарата государственного органа и оперативных сотрудников. Руководитель реализует свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого им органа (учреждения). Содержанием деятельности руководителя, как правило, является: подготовка и принятие важных управленческих решений (административных -актов); осуществление управленческой деятельности с использованием различных неправовых форм управления (проведение совещаний, дача указаний, проведение консультаций и т. п.); контроль за выполнением принятых решений; применение административно-юрисдикционных и дисциплинарных мер принуждения. Оперативный сотрудник -- это лицо, деятельность которого связана с исполнительно-оперативным осуществлением управленческих функций по реализации компетенции государственных органов. Он помогает разрабатывать и предлагает руководителям, а также другим служащим аналитические данные, варианты вероятных решений и действий; прорабатывает многие вопросы, по которым могут быть в дальнейшем приняты правовые решения.

Как нам представляется, всех лиц, занятых осуществлением государственно-служебных функций, следует разделить на три категории: 1) должностные лица (определить понятие в служебном законодательстве, подразделить на группы); 2) государственные служащие (выделить различные категории); 3) вспомогательный и технический персонал (в западной административно-правовой теории это рабочие, находящиеся на государственной службе). Вспомогательный персонал -- это служащие, которые выполняют вспомогательные материально-технические операции по обеспечению деятельности должностных лиц. Непосредственного участия в деятельности по осуществлению компетенции соответствующих органов они не принимают и занимаются обслуживанием информационных процессов и материально-техническим обслуживанием деятельности аппарата государственных органов.

Подводя итог анализу понятия должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что для внесения ясности в существо этого вопроса необходимо провести большую и длительную работу ученых-юристов, законодателей Российской Федерации, а также служащих правоохранительных органов. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2013. N 8. С.33

2. Понятие "должностное лицо" в правовой науке

Вопросы, связанные с понятием должностного лица в российской правовой науке, остаются дискуссионными сейчас так же, как и десятки лет назад. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию "должностное лицо", компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут. Войтович А. Примечания - дефиниции в статьях Уголовного кодекса // Законность, 2006, №11

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях впервые закрепляется понятие должностного лица. Сам термин "должностное лицо" использовался и в старом Кодексе 1984 года. Однако тогда законодатель не определил критерии отнесения служащих к должностным лицам, в результате чего достаточно долгое время при определении круга должностных лиц правоприменители руководствовались определением, существующим в уголовном законодательстве.

Между тем до принятия КоАП РФ ни в советском, ни в российском административном законодательстве не закреплялось единое определение самого этого понятия. В течение долгого времени единственное определение должностного лица имелось в законодательстве уголовном. Однако уголовное право имеет свои задачи, отличные от задач административного права. Данная отрасль права использует понятие должностного лица для определения спецсубъекта должностного преступления, поскольку "уголовное законодательство имеет в виду не определение должностного лица, его прав и обязанностей в целом, а лишь установление возможности повышенной ответственности для лиц, выполняющих функции, важные для государства ".

Отсутствие закрепленного в административном законодательстве определения должностного лица влекло за собой многочисленные попытки установить характерные признаки, выделяющие должностных лиц из массы остальных служащих.

Еще в 1949 году Ц.А. Ямпольская впервые высказала мысль, что "должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий, и в частности административных актов ".

Позиция Ц.А. Ямпольской была подвергнута критике со стороны Ю.А. Петрова. В частности, он отмечал, что использование в качестве единственного критерия определения должностного лица права на совершение юридически значимых действий не позволяет его отграничить от иных служащих: "... юридически значимые действия в определенном смысле осуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себе выполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать тех или иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срок или недоброкачественное выполнение задания вызывает ответственность перед руководителем. С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническим исполнителем, как правило, влечет его поощрение в юридически установленном порядке. Поэтому признак "право на совершение юридически значимых действий" неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь в определении Ц.А. Ямпольской". Ю.А. Петров предложил относить к должностным лицам всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление как людьми, так и вещами. Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // Российская юстиция. 2009. N 5. С.46

Именно этот подход в конечном счете и возобладал при определении должностного лица в новом Кодексе. В соответствии с примечанием к ст.2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Данное определение практически совпадает с понятием должностного лица, данным в примечании к ст.285 Уголовного кодекса Российской Федерации . Безусловно, это положительный момент. Практически впервые в отечественном законодательстве появилось единое определение должностного лица применительно к этим двум отраслям права. Вместе с тем, чтобы определить, является ли тот или иной служащий должностным лицом, а следовательно, специальным субъектом административной и уголовной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемые в законе признаки более подробно.

При анализе примечания к ст.2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: первый - обладание полномочиями распорядительного характера; второй - обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Таким образом, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственной и муниципальной службы можно отнести к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным.

Попытка дать подобного рода разъяснения применительно к уголовному законодательству делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе ". В нем устанавливается, что "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности".

В целом выделение такого круга представителей власти совпадает с понятием круга представителей власти по КоАП РФ. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в обоих случаях под распорядительными полномочиями. К сожалению, Верховный Суд не дал однозначного ответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера. Такой подход, на наш взгляд, оставляет слишком широкое поле для правового толкования. Точно так же Верховный Суд лишь перечисляет некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными - по управлению вещами.

Вместе с тем, прежде чем использовать его в сфере административно-правового регулирования, необходимо определить насколько это допустимо в данном случае.

Правовая система Российской Федерации допускает в общем случае применение аналогии закона, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Применение аналогии в праве не всегда допустимо. Например, в области уголовного права аналогия закона не допускается, поскольку действует непреложный принцип "Нет преступления без указания на то в законе ". Однако в данном случае речь идет о применении аналогии уголовно-правовой нормы в административном законодательстве. К тому же речь идет не о расширении карательной нормы, а лишь об уточнении понятия, уже имеющегося в законодательстве. Представляется, что в данном случае аналогия закона вполне допустима.

Таким образом, разъяснения Верховного Суда относительно понятия "должностное лицо" вполне могут быть использованы и применительно к административному законодательству.

Здесь следует также отметить, что в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силы разъяснений Верховного Суда Российской Федерации.

Касаясь разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, Р.З. Лившиц писал: "Авторитет таких разъяснений очень велик, они безоговорочно принимаются судами, и не только судами. Каждое из разъяснений состоит из конкретных правовых норм. Если обычное решение общего или арбитражного суда имеет обязательное значение только для участников судебного процесса, т.е. носит персонифицированный характер, и его общее значение основывается скорее на авторитете суда, чем на конкретной норме, то разъяснение Пленума носит общий, неперсонифицированный характер и подлежит всеобщему применению в силу закона ". Войтович А. Примечания - дефиниции в статьях Уголовного кодекса // Законность, 2006, №11

Напротив, А.И. Рарог считает, что "ни из Конституции РФ, ни из федеральных конституционных законов, ни из других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума Верховного Суда РФ имеют нормативный характер и являются обязательными для судебных органов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом Верховного Суда РФ, высокой квалификацией членов Пленума Верховного Суда, правильностью и обоснованностью даваемых Верховным Судом разъяснений. Поэтому судебные и иные правоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниями Верховного Суда РФ, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, но также в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной или надзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ не всегда являются истиной в последней инстанции ". Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // Российская юстиция. 2009. N 5. С.46

Не углубляясь в анализ всей дискуссии по этому вопросу, отметим, что, с нашей точки зрения, исходя из места Верховного Суда в судебной системе Российской Федерации, его разъяснения по вопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всех нижестоящих судов общей юрисдикции. Другие же органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоваться указанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда в качестве авторитетного разъяснения конкретной правовой нормы.

Исходя из названных Пленумом Верховного Суда примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также приведенного им определения представителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двух группах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.

Такие полномочия могут указываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственной или муниципальной организации, в которой он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

При этом правомерные действия любого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так, Ю.А. Петров в свое время утверждал, что невыполнение задания в определенный срок обычным техническим исполнителем вызывает его ответственность перед руководителем, каковая является юридически значимым последствием . Однако тут следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него (в данном случае) руководителем, определяющим меру взыскания, причем он (руководитель) может и вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность, являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием, наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя, который, являясь носителем распорядительных полномочий, наделен в том числе правом наложения взысканий, и как раз-таки является должностным лицом. Должностное лицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлять организацию и контроль работы других лиц. При этом все действия должностных лиц имеют общую черту: в них реализуются полномочия по осуществлению государственной или общественной власти в процессе социального управления в широком смысле. Иными словами, так называемые юридически значимые действия направлены на осуществление организационно-распорядительных управленческих функций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других лиц .

Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами.

Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностного лица.

Так, например, ч.1 ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " от 6 октября 2003 г. определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и КоАП РФ, так как под него подпадают практически все муниципальные служащие. В то же время той же части подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей настоящего Закона. Таким образом, при привлечении муниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следует руководствоваться определениями, приведенными в УК РФ и КоАП РФ, в иных случаях - в Законе о местном самоуправлении . Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация.М., 1975

3. Понятие "должностное лицо" в законодательстве

Под должностными лицами, согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций .

Понятие должностного лица дано в примечании к статье 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Понятие представителя власти дано в примечании к статье 318 УК: им признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

Понятие лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, дано в пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УК РФ: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 2007. С.39

1) под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

2) под лицами, занимающими государственные должности субъектов

Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов .

В литературе активно обсуждается вопрос о соотношении понятий должностного лица и представителя власти, а по существу - о соответствии признаков должностного лица в примечаниях к ст.285 и признаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст.318 УК.

Понятия должностного лица и представителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношений власти. Для характеристики субъекта преступления, предусмотренного ст.285, существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти "внутри" самой ее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересам службы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержание служебных функций; в) властный характер этих функций. должностное лицо правовой законодательство

Именно эти признаки находят отражение в определениях должностного лица; лица, занимающего государственную должность Российской Федерации; лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации (примечания 1, 2 и 3 к ст.285).

Признаки представителя власти в примечании к ст.318 отражают суть отношений власти и подчинения. Они реализуются посредством организационной системы управления, структурными элементами которой выступают субъекты отношения - лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасность этих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системы управления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группы преступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают на безопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительной властью.