Статус губернатора Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

ГЛАВА 1 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

1.1 Порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ

1.2 Вступление в должность высшего должностного лица субъекта РФ

1.3 Компетенция высшего должностного лица субъекта РФ

ГЛАВА 2 ОСОБЕННОСТИ СТАТУСА ГУБЕРНАТОРА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

2.1 Порядок назначения и вступления в должность Губернатора Санкт-Петербурга

2.2 Полномочия Губернатора Санкт-Петербурга

2.3 Прекращение полномочий Губернатора Санкт-Петербурга

2.4 Губернатор Санкт-Петербурга Матвиенко В.И.

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Актуальность темы работы заключается в том, что в нашей стране продолжается процесс формирования новой, принципиально отличительной в сравнении с советским периодом, политической системы и, прежде всего, ее важнейшего элемента - системы органов государственной власти. Существенное значение имеет и тот факт, что основы правового статуса федеральных органов государственной власти достаточно всесторонне урегулированы в Конституции РФ 1993г. Этого нельзя сказать в полной мере об органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом также одна из причин продолжающегося реформирования в данной области.

Следует констатировать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепивший правовые основы функционирования органов государственной власти субъектов РФ, был принят только в 1999 г. Это стало одной из причин наличия до настоящего времени существенных правовых и организационных противоречий в организации и функционировании власти в субъектах Федерации. Данный Закон слишком перегружен многочисленными поправками, сложной нумерацией статей. Он требует обобщения и принятия нового федерального правового акта.

Одной из актуальных проблем в современной России, как в практическом, так и теоретическом плане является статус высшего должностного лица субъекта РФ. Она достаточно сложна и многопланова, требует серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативных правовых актов всех уровней.

Подчеркнем, что проводимые в конце XX в. в стране реформы органов государственной власти в целом, коснулись и института высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, данный институт находится в стадии становления, поскольку его правовой статус все еще не достаточно четко определен в федеральном и региональном законодательстве.

Несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Федерации, еще остается немало нерешенных и дискуссионных вопросов. В частности, о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ с согласия законодательного органа субъекта РФ в увязке с повышением его ответственности перед Президентом РФ, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Вызывает немало споров и последние нововведения, касающиеся порядка выдвижения политической партией, победившей на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Актуальность темы исследования состоит также в том, что высшее должностное лицо субъекта Федерации как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах РФ. Он оказывает также активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица в целом, анализ процесса его становления, эволюции в российском государстве является важным условием характеристики его конституционно-правового статуса, места в системе исполнительной власти РФ, роли в решении государственных задач. На сегодняшний день перед наукой конституционного права, иными отраслями права и правоприменительной практикой стоят задачи разработки, внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного субъекта Федерации, совершенствования его правового статуса, поиска новых форм его взаимодействия с органами власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Завершение процесса становления и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в нашей стране требуют создания синхронизированного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Формирование, дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, невозможно без определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, без создания механизмов его взаимодействия с региональными и федеральными органами исполнительной власти. Обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ в значительной степени обусловлено и потребностью в обобщении практики функционирования данного института, выработке мер, направленных на совершенствование норм действующего законодательства, регулирующего статус главы региона.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам правового статуса высшего должностного лица всегда уделялось внимание со стороны отечественных ученых. В дореволюционной период эти проблемы касались института губернатора, губернского правления, являвшихся опорой царской власти. Им было отведено значительное место в юридической литературе. Вопросы правового регулирования, организации и деятельности института губернатора в дореволюционной России отражены в трудах И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, ИЛ. Блинова, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, С.А. Князькова, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова и др.

В советский период этому вопросу также уделялось определенное внимание. Отдельные аспекты правого статуса главы (руководителя) региона, главным образом касающиеся раскрытия содержания его основных элементов, получили освещение в юридической науке того времени в трудах ИЛ. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Ф. Бабаева, Г.В. Барабашева, ИЛ. Бачило, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М., Козлова, К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова и др.

Современное состояние системы государственной власти в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, теоретические аспекты правового оформления статуса высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, а также проблемы правового положения главы субъекта РФ широко отражены в работах современных отечественных ученых С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.В. Альхименко, В.В. Бакушева, ИЛ. Бачило, Д.Н. Бахраха, Т.А. Васильевой, А.И. Бобылева, Ю.А. Веденеева, В.В. Гошуляка, А.А. Гришковца, В.Е. Гулиева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Н. Лебедева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, А.Г. Пархоменко, В.В. Полянского, Л Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, ТЛ. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, ЮЛ. Шульженко и других ученых. Однако научные работы, посвященные правовому статусу высшего должностного лица субъекта Федерации, как правило, имеют специальную направленность и не охватывают всего комплекса актуальных проблем.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы раскрыть статус Губернатора Спб. Порядок назначения, вступление в должность и компетенция. В соответствии с обозначенной целью в работе поставлены и решаются следующие задачи:

- проанализировать понятие и правовые основы института высшего должностного лица субъекта РФ;

- изучить порядок назначения и вступления в должность должностного лица субъекта РФ;

- раскрыть особенности статуса губернатора Санкт-Петербурга, порядок назначения, полномочия и прекращения полномочий.

Объект исследования - отношения, связанные с конституционно-правовым статусом высшего должностного лица субъекта РФ.

Предмет исследования. Это основные элементы института высшего должностного лица субъекта РФ: возникновения, порядка формирования, функций, задач, компетенции, прав, обязанностей, ответственности.

Методологические основы исследования. Использована комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический, догматический, исторический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и технико-юридический методы.

Теоретическую базу составляют научные труды российских ученых-юристов. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному праву, теории государства и права, российскому федерализму, иным отраслям и институтам права. Изучены ряд работ зарубежных авторов. Нормативно-правовая база - Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы), законы субъектов РФ, правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.

ГЛАВА 1 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ

1.1 Порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ

Конституционное закрепление правового характера Российского государства (ст. 1 Конституции РФ) означает подчинение праву всех его органов и должностных лиц. В процессе осуществления своих полномочий высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительно власти) субъекта РФ обязано соблюдать как федеральное законодательство: Конституцию РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; так и региональное законодательство: конституцию (устав) субъекта РФ; законы субъекта Федерации. Кроме того, практическая реализация конституционного требования единства системы исполнительной власти в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов налагает на высшее должностное лицо субъекта РФ обязанность исполнять подзаконные федеральные нормативные правовые акты: указы Президента РФ и постановления Правительства России.

Некоторое время назад дискутировался вопрос о месте высшего должностного лица субъекта РФ в системе разделения властей. Если на федеральном уровне президентская власть является особой разновидностью государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям, то в субъекте Федерации говорить об относительно самостоятельной "президентской" или "губернаторской" власти представляется неоправданным Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право.-2005.- N 3.-С. 7..

Под должностным лицом понимается лицо, которое осуществляет функции представителя власти, то есть наделено в законном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, которые не находятся в его служебной зависимости, а равно выполняющих распорядительно- организационно или административные функции.

Процедура наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России появилась в российском конституционном законодательстве сравнительно недавно (с декабря 2004 г.) и фактически символизирует переход от прямых выборов глав регионов к косвенным. Она обусловлена необходимостью обеспечения единства системы исполнительной власти в России в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, особым местом Президента России в системе органов государственной власти РФ и явилась закономерным следствием укрепления вертикали исполнительной власти в стране.

До этого длительное время (с середины 90-х гг. XX в.) существовал иной порядок выбора высшего должностного лица субъекта РФ, заключающийся в его избрании гражданами России, которые проживают на территории соответствующего субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось на срок, как правило, пять лет и не могло на данной должности более двух сроков подряд. Определенный интерес представляло в этом плане Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П// Собрание законодательства РФ.-2002.- N 28.- ст. 2909. по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)", согласно которому для субъектов России, законодательство которых на тот момент не имело ограничения по числу сроков избрания одного и того же лица на должность руководителя исполнительного органа субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г. Субъекты РФ, имеют право самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжать исчисление, ранее установленное им, либо оно начинает после вступления в силу Федерального закона.

В субъектах Федерации существовали специфические характеристики избрания высшего должностного лица субъекта РФ. В юридической науке эти особенности классифицировали по нескольким основаниям: в зависимости от порядка избрания (прямые или косвенные выборы); в зависимости от круга лиц, обладающих правом баллотироваться на пост высшего должностного лица субъекта; в зависимости от срока нахождения на должности высшего должностного лица субъекта; в зависимости от порядка вступления в должность.

В мировой практике представлены разнообразные модели замещения соответствующих должностей в различных государствах. Так, непосредственно населением глава исполнительной власти субъекта Федерации избирается в государствах американского континента. В то же время избрание главы исполнительной власти субъекта федерации представительным органом соответствующего субъекта имеет место в ФРГ. Некоторые государства, например Индия, Нигерия, пошли по пути назначения глав исполнительной власти субъектов федерации главой государства. Существуют государства, использующие смешанные формы замещения должностей глав исполнительной власти субъектов федерации (например, Малайзия) Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик - субъектов РФ)// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 1.- С. 19..

Современное понимание идеи сдержек и противовесов допускает наличие у органов государственной власти взаимных полномочий в учредительной сфере. Налицо повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В этой связи участие парламента в процессе наделения полномочиями высшего должностного лица региона можно оценить только с положительной стороны.

Решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ в однопалатном парламенте принимается на заседании единственной палаты - всего органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ. В двухпалатном парламенте - на совместном заседании палат. Процедура наделения лица полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации должна соответствовать и осуществляться в порядке, установленном федеральным и региональным конституционным законодательством.

Ранее избранное высшее должностное лицо субъекта РФ продолжает осуществлять свои полномочия до истечения срока полномочий, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом. При этом оно может до истечения установленного срока полномочий поставить перед Президентом России вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. В этом случае глава государства в течение семи дней принимает решение о доверии высшему должностному лицу субъекта РФ и внесении его кандидатуры в законодательный орган государственной власти субъекта РФ для наделения полномочиями руководителя высшего органа исполнительного власти субъекта Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П // Собрание законодательства РФ.-2006.- N 3.- ст. 336 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан высший орган конституционной юстиции подтвердил конституционность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Обосновывая свою правовую позицию, он, в частности, указал, что Конституция РФ в целях уравновешивания таких основ российской государственности. Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта РФ и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного, а также общепризнанного права гражданина России.

Федеральный законодатель предусмотрел два способа представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Президенту РФ для дальнейшего внесения ее на рассмотрение в региональный парламент.

Первый способ. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 июня 2005 г.) О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (ред. от 11.02.2006): указ Президента РФ от 27.12.2004 N 1603//Собрание законодательства РФ.-2004.- N 52 (часть 2).- ст. 5427 кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ представляются Президенту России руководителем Администрации Президента РФ. В свою очередь, предложения по представленным кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Федерации. При этом учитываются как личные так и профессиональные качества кандидата. Как правило, по каждой кандидатуре полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе ведутся конструктивные переговоры с законодательным (представительным) органом государственной власти надлежащего субъекта РФ и его депутатами.

Предложения руководителю Администрации Президента России вносятся одновременно не менее чем по двум кандидатурам и не позднее чем за девяносто дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий досрочно - в течение десяти дней. Руководитель Администрации Президента РФ рассматривает предложения по кандидатурам, проводит необходимые консультации и представляет их, а также соответствующие документы главе государства. В случае отклонения Президентом России представленных кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ новые кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента РФ в установленные главой государства сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.

Должностные лица Администрации Президента России, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры. Не поддерживаются и не представляются Президенту РФ кандидатуры, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу РФ по основаниям, установленным федеральным законодательством. Так, в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" О государственной гражданской службе Российской Федерации (ред. от 28.12.2010):федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ//Собрание законодательства РФ.-2004.- N 31.- ст. 3215 в ряде случаев гражданин не может быть принят на гражданскую службу.

Перечень оснований, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу, не является исчерпывающим и может быть расширен федеральным законом. Например, государственный гражданский служащий должен владеть государственным языком РФ; предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе составляет шестьдесят пять лет.

К предложению по кандидатуре на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ прилагаются:

- копия декларации о доходах кандидата и имуществе;

- справка о результатах проведенных консультациях по предлагаемой кандидатуре;

- характеристики кандидата, а также информационные и иные справочные материалы;

- заявление кандидата о согласии на рассмотрение его кандидатуры с принятием на себя обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ прекратить деятельность, несовместимую с этой должностью.

Аналогичные документы и материалы полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе представляет Руководителю Администрации Президента России в случае, если высшим должностным лицом субъекта РФ перед главой государства поставлен вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий.

Второй способ. Согласно Федеральному закону от 19 декабря 2005 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах …" и в Федеральный закон "О политических партиях" О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях (ред. от 05.04.2009): федеральный закон от 31.12.2005 N 202-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-2006.- N 1.- ст. 13 политическая партия, вправе инициировать рассмотрение предложения Президенту России о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

Если по результатам выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение региональным парламентом указанного предложения.

Если по результатам выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, назначенных до 6 августа 2005 г., наибольшее число депутатских мандатов получил список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, право инициировать рассмотрение данного предложения принадлежит политическим партиям, входившим в такой избирательный блок. При этом политические партии выдвигают совместное предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Федерации в порядке, предусмотренном их уставами. Политическая партия может предоставить право инициировать рассмотрение предложения своим региональным отделениям.

Предложение о кандидатуре на пост высшего должностного лица субъекта Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (при двухпалатном парламенте - каждой из палат), оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется его председателем Президенту России. Важно отметить, что при решении вопроса о кандидатуре федеральный законодатель говорит именно о большинстве голосов от числа избранных депутатов парламента субъекта Федерации, а не о большинстве голосов от числа установленного в региональном законодательстве.

Рассматриваемый способ применим в субъектах Федерации, где законодательные органы государственной власти были сформированы по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе.

Заметим, что на практике не исключено применение обоих указанных способов выдвижения кандидата на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ одновременно, параллельно. Окончательное решение о конкретной кандидатуре на пост высшего должностного лица субъекта РФ, подлежащей внесению на рассмотрение в региональный парламент с последующим наделением соответствующими полномочиями, принимает глава государства самостоятельно Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 14.-С. 24.

Итогом указанных процедур является факт внесения Президентом России в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуры на пост высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом установлено, что кандидатура должна быть внесена на рассмотрение регионального парламента не позднее чем за тридцать пять дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Данный срок определен, исходя из необходимости обеспечения непрерывности и легальности осуществления исполнительной власти на региональном уровне. Вместе с тем не предусмотрено никаких юридических последствий в случае нарушения этого срока.

Федеральный законодатель установил, что представленная главой государства кандидатура высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня ее внесения. Если же кандидатура региональным парламентом была отклонена, то Президент РФ в течение уже семи дней повторно вносит предложение о кандидатуре. В однопалатном законодательном органе власти субъекта РФ решение считается принятым, если за кандидатуру проголосовало более 50% (50% + 1) от общего числа его депутатов. В случае, когда в субъекте РФ действует двухпалатный региональный парламент, то решение считается принятым, если за кандидатуру проголосовало более 50% (50% + 1) от общего числа депутатов каждой из палат. Например, в соответствии с Уставом Омской области Законодательное Собрание Омской области является однопалатным органом, общее число депутатов которого составляет сорок четыре человека. Следовательно, кандидатура Губернатора Омской области будет утверждена, если за нее проголосуют двадцать три депутата Законодательного Собрания Омской области. Решение законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ о наделении высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями принимается в форме постановления Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик - субъектов РФ)// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 1.- С. 19..

В случае если отклонения региональным парламентом дважды представленной кандидатуры назначается временно исполняющей его обязанности. По результатам консультаций, которые проводятся после Президент России по своему усмотрению вправе принять следующие решения: а) внести предложение о кандидатуре руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ; б) назначить временно исполняющего обязанности руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

1.2 Вступление в должность высшего должностного лица субъекта РФ

Установление предельного пятилетнего срока, на который гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ, является вполне обоснованным. Оно призвано воспрепятствовать узурпации власти и ее злоупотреблению на региональном уровне. Конкретный же срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ определяется в конституции (уставе) субъекта Федерации. Как правило, он также составляет пять лет, хотя может быть и короче - четыре года (Республики Алтай, Коми). Такой срок нахождения в должности представляется достаточным для реализации намеченного. В то же время согласно федеральному законодательству одно и тоже лицо может занимать пост высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ неограниченное количество раз.

Как правило, срок нахождения на посту руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ начинает течь со дня вступления его в должность, который является днем принесения им присяги. Исполнение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ прекращается в день вступления в должность гражданина, вновь наделенного полномочиями руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. До вступления в должность гражданина, вновь наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, его полномочия исполняет прежний руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ Курманов М.М. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом РФ в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - кандидатуры, представленной Президентом РФ // Современное право. 2009. N 12. С. 33 - 37..

Текст присяги, сроки ее принесения различны в субъектах Федерации и определены в конституциях (уставах) субъектов РФ. Губернатор Саратовской области вступает в должность с момента принесения присяги следующего содержания: "Вступая в должность Губернатора Саратовской области, клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации, Устав (Основной Закон) Саратовской области, законы Саратовской области". Присяга приносится на совместном заседании Саратовской областной Думы и Правительства области в торжественной обстановке не позднее десяти дней со дня наделения полномочиями Губернатора Саратовской области Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик - субъектов РФ)// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 1.- С. 19..

Зависимость устанавливаемого в конституции (уставе) субъекта Федерации наименования должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исторических, национальных, иных традиций, местных особенностей определенного субъекта России обуславливает их различие. На сегодняшний день это следующие варианты:

- президент республики;

- глава республики;

- председатель правительства;

- глава республики, председатель правительства;

- губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения;

- глава администрации края, области;

- губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губернатор) края, области;

- мэр города федерального значения.

Например, в республиках Адыгея, Бурятия, Тыва - Президент; в республике Коми - Глава республики; в Карелии и Хакасии - Председатель Правительства; в Тверской, Ленинградской, Саратовской областях, городе Санкт-Петербург - Губернатор; в Костромской, Новгородской областях - Глава администрации. В ряде регионов допускается двойное название. Так, в Ростовской, Калининградской областях - "Глава администрации (губернатор) области"; в Самарской области - "Губернатор (глава администрации) области". И лишь в Москве - городе федерального значения высшее должностное лицо именуется Мэром.

В целом, наблюдается зависимость наименования высшего должностного лица субъекта РФ от вида субъекта Федерации, наименования и статуса высшего исполнительного органа. В тех регионах, где высшим исполнительным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется главой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является правительство, - губернатором. Однако и в том и другом случае встречаются нередкие исключения. Различие в наименовании поста высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ не означает их правовое неравенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1.3 Компетенция высшего должностного лица субъекта РФ

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ реализуются им непосредственно или через региональные органы исполнительной власти: высший орган исполнительной власти, отраслевые, функциональные и территориальные органы. В некоторых субъектах Федерации закрепляется, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ в течение всего срока полномочий пользуется неприкосновенностью на территории соответствующего региона. Устанавливаются материальные, социальные и иные гарантии его деятельности.

Представляя соответствующий субъект Федерации в отношениях с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, при осуществлении внешнеэкономических связей, он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ. В указанных отношениях руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ выступает не столько представителем региональной исполнительной власти, сколько представителем всего субъекта Федерации, всего его населения. Таким способом реализуются представительские функции высшего должностного лица субъекта РФ Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право.-2005.- N 3.-С. 7..

К числу полномочий высшего должностного лица относится его право обнародовать либо отклонять законы субъектов Федерации, принятые парламентом соответствующего субъекта.

Формирование высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, а также принятие решения об его отставке является прерогативой высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Обычно это происходит в следующих случаях: а) в результате смены высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ; б) если региональный парламент выразит недоверие высшему органу исполнительной власти субъекта РФ, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ согласится с этим решением; в) при добровольной отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; г) в любой момент, когда высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ сочтет деятельность высшего регионального органа исполнительной власти неэффективной.

Несмотря на значительное усмотрение высшего должностного лица субъекта Федерации в решении указанных вопросов, конкретное их осуществление должно проходить в соответствии с региональным законодательством. Важно отметить, что исходя из буквального толкования федеральный законодатель предусмотрел это условие применительно только к формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но не указал об этом относительно его отставки. Представляется, в данном случае имеет место нарушение юридической техники.

По общему правилу и в соответствии с регламентом регионального парламента заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ созываются его председателем. Вместе с тем федеральным законодательством предусмотрено право высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ требовать внеочередного заседания регионального парламента, которое должно быть удовлетворено. Данное право обусловлено значительными полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ в правотворческой сфере. Причины созыва внеочередного заседания представительного органа власти субъекта РФ по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ федеральным законодателем не установлены. Имеются достаточные основания полагать, что речь идет о случаях необходимости неотложного решения вопросов региона, относящихся к компетенции регионального парламента, а также целесообразности получения региональными органами исполнительной власти поддержки и консультативной помощи в решении тех или иных вопросов социально-экономического развития субъекта Федерации Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 14.-С. 24.

Как правило, в конституциях (уставах) субъектов РФ определен конкретный срок, в течение которого вновь избранный региональный парламент собирается на свое первое заседание. В то же время на федеральном уровне предусмотрено право высшего должностного лица субъекта РФ созыва парламента субъекта Федерации на первое заседание ранее установленного в региональном законодательстве срока. Так, согласно Уставу города Москвы Московская городская Дума нового созыва собирается на свое первое заседание по праву на тридцатый день после дня избрания. Первое заседание Московской городской Думы может быть созвано и ранее указанного срока по инициативе мэра Москвы. В соответствии с Уставом Омской области Законодательное Собрание собирается на первое заседание не позднее чем через три недели после избрания его депутатов. Губернатор может созвать первое заседание Законодательного Собрания до истечения этого срока.

Одним из проявлений практической реализации принципа разделения властей, а также системы "сдержек и противовесов" на региональном уровне является возможность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ участвовать в работе законодательного органа власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса. Это позволяет ему информировать по определенным вопросам региональный парламент и некоторым образом влиять на его решения, а также сообразовывать позиции органов, относящихся к разным ветвям власти. Таким образом, данное право руководителя высшего регионального органа исполнительной власти выступает одним из механизмов обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъекта РФ. При этом подчеркнем, что высшее должностное лицо субъекта РФ, в отличие от депутатов представительного регионального органа, обладает лишь совещательным, а не решающим голосом. Во многих субъектах Федерации представители исполнительной власти, а также иные должностные лица имеют право внеочередного выступления на заседании регионального органа законодательной власти.

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяет важное место и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с иными региональными и федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями. С помощью координации достигается согласованность в работе различных звеньев системы.

Координация и взаимодействие осуществляются в следующих основных формах:

- проведение совместных совещаний;

- создание и деятельность совместных комиссий, рабочих групп;

- создание и деятельность коллегий;

- проведение взаимных консультаций;

- заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности;

- взаимное представительство сторон;

- принятие совместных нормативно-правовых актов;

- передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством;

- участие в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 02.07.2005 N 773// Собрание законодательства РФ.-2007.- N 27.- ст. 2730 высшее должностное лицо субъекта РФ обладает полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Некоторые формы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти зафиксированы в Указе Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изм. и доп. от 21 июня 2000 г., от 9 сентября 2000 г., от 30 января 2001 г., от 6 апреля 2004 г., от 5 октября 2004 г., от 21 марта 2005 г.). Согласно ему в целях решения задач, возложенных на полномочного представителя главы государства в федеральном округе, последний, в частности, осуществляет следующие функции: организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; согласовывает кандидатуры для назначения на должности, если назначение на эти должности осуществляется Президентом России, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти; вносит Президенту России представления о награждении государственными наградами РФ высших должностных лиц субъектов Федерации и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ представления о награждении государственными наградами РФ, об объявлении благодарности Президента России, а также о присвоении почетных званий РФ; вручает по поручению Президента России государственные награды РФ, а также объявляет благодарность главы государства; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ; организует по поручению Президента России проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральным законом закрепляется две основные задачи высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Первая задача заключается в разработке и реализации им мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона. Вторая задача связана с активным участием высшего регионального органа исполнительной власти субъекта РФ в проведении единой государственной (всероссийской) политики в следующих сферах жизнедеятельности общества:

- в области финансов;

- в области науки;

- в области образования;

- в области здравоохранения;

- в области социального обеспечения;

- в области экологии.

Данные задачи высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, будучи основными, не являются исчерпывающими и осуществляются им как самостоятельно, так и во взаимодействии с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, федеральными органами исполнительной власти и их структурными подразделениями в регионе, органами местного самоуправления. Формой работы высшего органа исполнительной власти субъекта РФ являются заседания, периодичность проведения которых устанавливается законом соответствующего субъекта Федерации.

Федеральный законодатель фиксирует примерный перечень полномочий и основные направления деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, который не является закрытым. Во исполнение целей и задач своего функционирования, высший региональный орган исполнительной власти:

- осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития региона;

- обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет о его исполнении, а также отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта РФ региональный парламент;

- формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации по руководству системой региональных органов исполнительной власти включает правомочия: устанавливать порядок и принимать решение о создании, реорганизации и ликвидации региональных органов исполнительной власти; назначать на должность и освобождать от должности руководителей и заместителей руководителей региональных органов исполнительной власти, членов их коллегий; утверждать положения о региональных органах исполнительной власти, устанавливать их предельную штатную численность и размеры бюджетного финансирования; отменять и приостанавливать действие региональных органов исполнительной власти; заслушивать отчеты руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, применять к ним меры дисциплинарного поощрения и взыскания; разрешать разногласия между органами исполнительной власти.

Так, в Республике Башкортостан образование, реорганизация и ликвидация республиканских органов исполнительной власти, за исключением министерств и государственных комитетов, осуществляются Правительством Республики Башкортостан по согласованию с Президентом Республики Башкортостан Маршалова В.А. Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик - субъектов РФ)// Конституционное и муниципальное право.- 2007.- N 1.- С. 19.;

- управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с региональным законом, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Федерации в соответствии с федеральным законодательством;

- вправе предложить органам и должностным лицам местного самоуправления привести в соответствие с законодательством России изданные ими правовые акты в случае их противоречия федеральному и региональному законодательству, а также обратиться в этой связи в соответствующий суд;

- осуществляет иные полномочия, установленные федеральным и региональным законодательством, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления части полномочий согласно ч. 2 ст. 78 Конституции России. Основные законы субъектов РФ и конкретизирующие их региональные нормативные правовые акты в рамках федерального законодательства весомо расширяют указанный список правомочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Так, согласно ст. 62 Устава Омской области Правительство Омской области дополнительно обладает следующими полномочиями:

- осуществляет реализацию определяемых губернатором Омской области основных направлений внутренней политики и развития международных и внешнеэкономических связей Омской области;

- организует исполнение федерального и областного законодательства на территории Омской области;

- проводит государственную политику Омской области в сфере экономики, науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, экологии;

- обеспечивает реализацию губернатором Омской области своих полномочий в соответствии с Уставом Омской области.

В целом высший орган исполнительной власти субъекта РФ обладает общей компетенцией и обеспечивает согласованное функционирование других региональных органов исполнительной власти, объединяет и направляет их работу. При этом он осуществляет свои полномочия либо непосредственно, либо через подведомственные ему функциональные, отраслевые и территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации, которые несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.

Для успешной реализации обозначенных функций полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от органов государственной власти субъектов РФ; направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ; организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента России, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета; направлять на рассмотрение органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц жалобы и обращения граждан.

Интересным с точки зрения науки конституционного и административного права представляется вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта РФ. Имеются в виду, собственно, их внутрисистемные отношения. Основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам:

- взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром. В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФ;