Нормативно-правовые акты в сфере административно-договорного производства
Понятие и особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти при реализации федеральных законов и постановлений, их систематизация и классификация. Признаки и юридическая природа административно-договорного производства.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде трудового кодекса РФР и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ "О воинской обязанности и воинской службе" и "О статусе военнослужащего". Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае военнослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует принцип: "в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника.
А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права нередко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Особенности административного договора определяются и его субъектным составом.
Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) -- обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором -- общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых "каникулах" и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть его специальной, а не общей компетенции.
Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заключать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием "компетенция", используя понятие гражданская праводееспособность.
Структура и признаки административного договора.
Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).
Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как "государственные нужды", "федеральные нужды", "национальные интересы Российской Федерации". Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.
Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия государственно-управленческого, организационного характера.
Поскольку управление -- процесс универсальный, управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режиму. Коллективные договоры, -- организационные по предмету, -- находятся в сфере регулируемых трудовым правом.
Что касается административного права, то все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера являются административными.
В административные договоры могут вноситься так называемые "оговорки об исключительных полномочиях" государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует "общему благу".
При этом другая сторона имеет право только на некоторое "финансовое равновесие", т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.
Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.
Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, которые можно назвать административными.
Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегированным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представлять государство как совершенно равную сторону административного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.
Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Заключение административных договоров связано не так с правами, как с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно. Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.
Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе "использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц". В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.
Органы исполнительной власти, как правили, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ "Об инвестиционном налоговом кредите".
Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.
Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых "согласительных процедур", т. е. посредством третейской формы разрешения споров.
В числе функций административного договора можно выделить следующие.
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.
Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности" от 25 февраля 1995 г.с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей -- обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах.
Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных "винтиков", которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно.
7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа "заключил договор -- исполняй" в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами -- пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей.
Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;
2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти. Например, постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России" признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных соглашений между Правительством РФ и Аграрным союзом России Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего представляются в Правительство РФ для подписания;
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель -- приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", устанавливающую, что "оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность". То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера, либо административными договорами.
И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием -- правовой акт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должностного лица). Это определение фактически отождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.
Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров -- публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.
Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властные предписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.
3.3 Административно-договорное производство
Если "строить" административный процесс "по образу и подобию" процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, каждый вид процесса -- законодательный, гражданский, административный, уголовный -- необходимо отражает в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в юридическую процессуальную форму. Так, законодательный процесс характерен тем, что является деятельностью по принятию нормативных юридических актов -- законов различного уровня; классическое выражение судебной власти -- гражданский и уголовный процессы, имеют правоприменительное содержание, ибо юридическим результатом названых видов процесса являются индивидуальные юридические акты - решения, приговоры, определения и т. д.
Иначе обстоит дело с государственным управлением, которое, как известно, осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления этой деятельности подробно описаны в соответствующей научной и учебной юридической литературе. Поэтому необходимо отметить одно важное свойство, отличающее государственное управление как реализацию власти исполнительной от власти законодательной и судебной. От законодательной власти в этом плане власть исполнительная отличается тем, что она широко и многопланово осуществляет деятельность правоприменительную; от судебной власти исполнительная власть отличается тем, что она осуществляет правотворческую деятельность. Таким образом, осуществление исполнительной власти органически связано с принятием двух видов юридических актов: нормативных и индивидуальных.
Итак, нормативные акты государственного управления. Это своего рода материальная основа сложной процедуры, входящей составной частью в административный процесс и являющейся производством по принятию такого рода юридических актов.
В этой связи нелишне напомнить о том, что такое нормативный акт государственного управления, каковы его основные особенности. Анализу этой категории правовых актов посвящена обширная литература. Поэтому для краткой характеристики названных актов необходимо воспользоваться данными, содержащимися в одном из фундаментальных учебников по административному праву.
Как отмечается в этом источнике, нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного (и возможного) поведения в сфере государственного управлении, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т. е. персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всеx кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты государственного управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность -- свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль, нормативных актов государственного управления весьма существенна.
Такого рода правовыми актами:
обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. д.);
конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах. Так, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент Правительства Российской Федерации, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
определяются типовые правила поведения различных cy6ъектов (индивидуальных и коллективных) в сфере государственного управления, например, таможенные правила и др.;
проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;
определяется организационно-правовой статус исполнительного аппарата в центре и на местах принятием положений о соответствующих органах исполнительной власти -- министерствах, федеральных службах и т. д.;
устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о порядке въезда и выезда из страны и т. д.;
--определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Haпример, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о лицензировании определенных видов деятельности, о порядке подготовки и принятия правовых актов и др.;
- формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Российской Федерации и др.;
--осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.
Нормативные акты государственного управления являются одним из источников административного права. Они могут иметь общефедеративное значение, т. е. охватывать своим воздействием всю территорию нашего государства либо действовать на территории того или иного субъекта Российской Федерации.
Таким образом, нормативные акты государственного управления предназначены для решения наиболее важных управленческих вопросов, как в масштабах страны, так и субъекта Российской Федерации .
В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации и ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты -- постановления в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было сокращено число федеральных органов исполнительной власти, наделенных правом принимать нормативные юридические акты. Таким правом обладают: все федеральные министерства, а также Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
В предусмотренных случаях некоторым федеральным министерствам предоставляются дополнительные полномочия в деле принятия нормативных актов государственного управления. Так, на основе Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г., министр МЧС "издает в пределах свой компетенции нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданств (п. 2.6 Положения -- СЗ 04-28-2882).
Разделом V "Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" предусмотрен следующий порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями):
Нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утвержденными Правительством правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. До их подписания проекты нормативных правовых актов подлежат обязательному согласованию с юридической службой федерального органа исполнительной власти.
Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти подписываются его руководителем (либо лицом, исполняющим его обязанности).
При подготовке проектов нормативных правовых актов межведомственного характера руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, может создавать межведомственные рабочие группы.
Заместители руководителя федерального органа исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) и руководители структурных подразделений обеспечивают согласование проекта нормативного правового акта, в том числе путем проведения согласительных совещаний.
Заключения на проекты нормативных правовых актов федерального министерства, относящиеся к сферам деятельности находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб или федеральных агентств подписываются руководителями (их заместителями федеральных служб или федеральных агентств и представляются в федеральное министерство, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проекта.
По итогам анализа поступивших в установленный срок заключений федеральный министр принимает решение о подписании (утверждении) нормативного правового акта или его доработке.
7. Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных нормотворческими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего несомненно, требуется определенная процедура.
Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В этой связи принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.
Сегодня с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых -- Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации: от 24 ноября 1995 г. № 1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов", от 23 мая 1996 г. № 768 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификации правовых актов", от 10 августа 2003 г. № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", от 13 августа 1997 г. № 1009 "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", от 19 сентября 1997 г. "Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации", от 23 мая 2000 г. "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда", от 22 сентября 2000 г. "Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг", от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации", от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", от 29 ноября 2000г. № 904 "Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; приказ MВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. "Правила разработки введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности", приказ Министерства юстиции Российской Федерации 14 мая 2007 г. № 9449 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 8 апреля 2003 г. "Об утверждении Порядка опубликования и вступления с силу актов Министерства энергетики Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации.
Принятие нормативных актов государственного управления как административное производство состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников данного производства.
Эти стадии следующие:
а) подготовка проекта нормативного акта государственного управления;
б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления;
в) государственная регистрация нормативного акта государственного управления;
г) опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления;
д) оспаривание нормативного акта государственного управления.
Таким образом, представляется вполне обоснованным, что административно-договорное производство имеет аналогичный процесс принятия данного правового акта. Вместе с тем имеются отдельные особенности заключения административного договора в устной форме. Думается, что данная форма конечно же имеет место быть, однако нормативно этот процесс не урегулирован.
Заключение
Заметное оживление дискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, к сожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющего понятие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации, способы и процедуру установления недействительности административных договоров, а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже при действующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином виде закрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), их заключение и реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы о разрешении споров по поводу содержания и правомерности административных договоров, об органах и процедуре их разрешения.
Рассмотрев отдельные вопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимость учета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правового института (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказать сомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административный договор будет иметь "самостоятельную" нормативную основу, поскольку учеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанные же нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместе с тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношении ученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проекта специального нормативного акта об административных договорах.
Таким образом, на первый план выдвигается потребность в законодательном оформлении (наряду с установлением правового института акта управления) административного договора. В связи с этим возникает необходимость в разработке и принятии административно-процессуального закона Российской Федерации, в котором бы регулировались порядок принятия правовых актов управления, процедура заключения административных договоров и административно-правовой режим их исполнения. Предлагаемый административно-процессуальный закон следует отличать от разрабатываемого в настоящее время административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором, по замыслу законодателей, будут установлены процедуры реализации административно-правовых принудительных полномочий субъектами юрис-дикционной деятельности.
Механизм правовой регламентации административного договора можно было бы установить в специальном федеральном законодательном акте (субъекты Федерации могли бы в будущем принимать собственные законодательные акты об административных договорах) либо, для достижения большей оперативности, в виде Указа Президента РФ, посвященного этому же вопросу. До принятия этих нормативных актов наработанные положения административного договора целесообразно отражать в тексте самих договоров.
Структура будущего закона, устанавливающего правовое регулирование административно-договорных отношений, как нам представляется, может включать следующие вопросы.
1. Условия допустимости применения в управленческой практике административных органов таких публично-правовых соглашений, как административные договоры. Здесь же законодатель должен определить понятие административного договора и условия его заключения. При этом следует иметь в виду, что административно-правовые договоры имеют двоякую природу: правовую и управленческую (собственно административную). Административный договор является неотъемлемой частью управленческой деятельности и вместе с тем он обладает чертами и правовыми свойствами механизма правового регулирования. Поэтому и характеристика административных договоров будет иметь комплексный характер.
2. Соотношение административного договора с другими административно-правовыми формами осуществления управленческих действий, например с правовым актом управления. В законодательном акте важно зафиксировать необходимость соблюдения материальных признаков административных договоров: например, использование административного договора без нарушения установленных в правовых формах других управленческих действий.
3. Административно-правовой режим соблюдения законности заключения и действия административных договоров: форма заключения административных договоров (как правило, письменная); необходимость получения согласия третьих лиц либо других органов управления на заключение административного договора, если его содержание непосредственно воздействует на статус этих субъектов (третьих лиц); процедура получения такого согласия.
4. Особые условия, при которых договоры будут признаваться недействительными. Например, причинение административным договором вреда общественным интересам, гражданам, наступление других нежелательных (антиобщественных) последствий; правовые последствия противоправности административных договоров.
5. Установление конкретных случаев признания административных договоров недействительными, например:
6. Случаи признания административных договоров недействительными (отсутствие реальных правовых последствий (результатов), изменение правового положения субъектов договора, возвращение в первоначальное положение и т. д.).
7. Окончание действия административных договоров: исполнение договорных обязательств; исчезновение оснований для заключения административного договора; удовлетворение договорных требований (условий).
8. Пределы возможного использования гражданско-правовых норм, регулирующих договорные отношения в области частного права.
Библиографический список
Абдурахманов А.А., Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. -1998. - № 7.
Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов информационно-правовой аспект // Журнал российского права. -1998. - № 10-11.
Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1998.
Андриашин Х.А., Прудников А.С. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина. - М., 1998.
Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000.
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М., 2004.
Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. -1997. - № 3.
Вельский К.С. Полицейское право. - М., 2004.
Блинова А.Ю., Рябцев В.П. Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации (на примере прокуратуры Российской Федерации) // Журнал российского права. 2002.-№10.
Большакова Л.Г., Мартиросян Э.Р. Индивидуальные правовые акты в системе регулирования процесса труда // Правоведение. - 1986.-№ 1.
11. Бошно СВ. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. - 2004. - № 2.
12. Емельянов Ю.С., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Учеб. Пособие. - Домодедово 2007. - 88 с.
13. Васильев Р.Ф. Акты управления: значение, проблема исследований, понятие. - М., 1987.
14. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. - 1998. - № 5. - Серия 11. - (Право).
15. Васильев Р.Ф. О преподавании специального курса: "Правовые акты органов представительной власти и исполнительной власти" // Вестник Московского университета. - 2001. - № 5.
16. Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. - 2003. - № 3.
17. Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативпых актов: инструктивный доклад. - М., 1996.
18. Гейвандов Я.А. Центральный Банк Российской Федерации. - М., 1997.
19. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М, 1996.
20. Григорьева Л. Административная реформа и регистрация ведомственных нормативных правовых актов // Адвокат. - 2005. -№10.
21. Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. -1998. - № 2.
22. Дрейшев Б.В. Процессуально-правовое обеспечение технологии подготовки и издания нормативных актов государственного управления // Вестник Санкт-Петербургского Университета. 1996. - Выпуск 3. - Серия 6.
23. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. - 2003. №6.
24. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. -1996. -№ 11.
25. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения // Государство и право. - 1995. - № 5.
26. Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. - М., 1997.
27. Загодников П.П. Логика, стиль и язык нормативного: к вопросу о методике работы над проектами нормативных актов и проведения правовой экспертизы // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2002. - № 10.
28. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 1.
29Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Изд-во "Ось-89", 2004.
30.Базылев Т. Сущность позитивной юридической ответственности // Правоведение. - 2008 г. - № 4.
31.Большой словарь русского языка. Т.II. - М.: Русский язык. - 2006.
32.Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М. 2006.
33.Виговский Е.В., Виговская М.Е. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства // Гражданин и право. - №11/12. - ноябрь-декабрь 2002 г.
34.Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц Российская юстиция. - N 3. - март 2001 г.
35.Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. - М., 2001.
36.Калинина Л. А. Некоторые современные проблемы административной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство. - 2005 г.- №8.
37.Кизилов В. Правовые аспекты административной ответственности юридических лиц в налоговых отношениях // Хозяйство и право. - №11. - 2002
38.Кизилов В. Практика привлечения к налоговой (административной) ответственности организаций и построение защиты интересов организаций в налоговых спорах // Хозяйство и право. - №9. - 2003 г.
39.Колесниченко Ю.Ю Некоторые аспекты вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности // Журнал российского права. - №1. - январь 2003 г.
40.Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ. - 2002.
41.Лейст О.Э. Основные виды юридической ответственности за правонарушение // Правоведение. - 2007. - № 3.
42.Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачаурова. - Спб.: Юридический центр Пресс. - 2003.
43.Марченко М.Н. Общая теория права. Академический курс. М.: Зерцало, 2004.
44 .Нам К. Ответственность за нарушение обязательств: теория и законодательство // Хозяйство и право. - 2007. - №4.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
реферат [22,0 K], добавлен 30.10.2013
Органы исполнительной власти: понятие, признаки, принципы организации и деятельности. Изучение структуры и административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
курсовая работа [63,8 K], добавлен 25.01.2014
Правовые акты государственного управления: понятие, виды, задачи. Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти. Нормотворческий процесс органов исполнительной власти Российской Федерации, его стадии и их характеристика.
курсовая работа [56,4 K], добавлен 07.04.2014
Исследование понятия, признаков, классификации, подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и особенностей их государственной регистрации. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.
курсовая работа [45,1 K], добавлен 08.05.2011
Понятие, признаки, основные специфические черты и классификация нормативно-правовых актов. Степень их юридической силы. Важнейшие признаки закона как основного источника права. Правотворческие акты различных компетентных органов исполнительной власти.
курсовая работа [27,8 K], добавлен 13.12.2015
Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Административно-правовой статус Правительства. Понятие и правовое положение министерств и других федеральных ведомств исполнительной власти.
курсовая работа [43,7 K], добавлен 20.06.2008
Понятие и юридическое значение административно-правовых актов. Виды административно-правовых актов, процедура их принятия, действие и условия эффективности. Классификация актов по юридическим свойствам. Место актов в механизме правового регулирования.
курсовая работа [49,2 K], добавлен 01.05.2016
Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции. Отличие религиозной организации от религиозной группы. Основания для ликвидации религиозной организации. Условия приобретения оружия в целях самообороны.
контрольная работа [26,7 K], добавлен 25.02.2010
Понятие, признаки и основные функции исполнительной власти. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти. Административная реформа в Российской Федерации.
курсовая работа [44,2 K], добавлен 17.06.2012
Значение правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти в функционировании экономической, оборонной и социальной сфер государства. Реквизиты утвержденных нормативных правовых актов, порядок их регистрации в государственном реестре.
курсовая работа [42,3 K], добавлен 12.01.2015
