Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества
Понятие, принципы и способы правотворчества. Проблемы теории правотворчества в политико-правовой мысли нового времени. Приемы, используемые в правотворческом процессе. Правотворчество субъектов российской федерации по предметам совместного ведения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 04.06.2009 |
| Размер файла | 105,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Не следует включать в текст нормативного акта (за исключением преамбулы, которая помещается, как правило, в проектах наиболее важных актов) общие рассуждения, научные положения, призывы, декларации и т.п. Для того чтобы нормативный акт был действительно юридическим документом, он должен излагаться простым, ясным языком, по возможности короткими фразами. В нем не должны употребляться образные сравнения, эпитеты, метафоры, а также устаревшие и многозначные слова и выражения, термины, не являющиеся общеупотребимыми.
Точность, лаконичность и строгость стиля -- характерные черты языка нормативных актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка. Очень важно единство употребления терминов: один и тот же термин должен последовательно использоваться в тексте акта при обозначении одного и того же понятия.
Это правило необходимо соблюдать и при внесении в нормативные акты изменений и дополнений.
В проекте целесообразно давать определения имеющих принципиальное значение терминов (законодательные дефиниции), а также расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов, особенно если будущий акт рассчитан на широкое применение и касается большого круга должностных лиц или многих граждан.
В качестве обязательного компонента в нормативном акте должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.
В проекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, меры ответственности за их нарушение формулируются в том случае, если они отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие меры уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим актам.
В случае необходимости одновременно с проектом закона готовится проект постановления о порядке введения закона в действие. В проекте такого постановления регламентируются вопросы отмены или изменения ранее принятых законов либо их отдельных частей, начала действия закона, формулируются правила, которые должны распространяться на отношения, возникшие до вступления закона в силу, решаются вопросы, касающиеся порядка его реализации.
Сущность, практическая ценность и технико-юридическое оформление идеи законопроекта
В современной отечественной и зарубежной юридической литературе отсутствует единство мнений по весьма важному вопросу -- какой элемент законотворческой деятельности выступает ее начальным звеном.
Стадия законодательной инициативы, как правило, рассматривается формально-юридически, без надлежащей опоры на реальные закономерности правотворческого процесса современной России.
Так или иначе, но из сферы научного анализа правоведов в силу разных причин, по существу, исчез феномен «идея законопроекта». В российском законодательстве идея законопроекта отражения не получила, хотя отдельные ее элементы обнаружить можно.
Представляется, что идея законопроекта обладает вполне определенным логико-гносеологическим статусом, занимает важное место в понятийных рядах теории правотворчества. И самое главное -- идея законопроекта представляет собой активно функционирующий практический элемент правотворческой деятельности.
В качестве рабочего операционального определения можно предложить следующее.
Идея законопроекта -- относительно самостоятельный прием законотворческой техники, применяемый для обозначения организационно автономной начальной стадии законодательной деятельности, представляющей собой систему научных или ненаучных суждений о необходимости принятия новых либо изменения или отмены действующих правовых норм высшей юридической силы, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате.
Необходимость включения в теорию и практику правотворчества идеи законопроекта обусловливается следующими обстоятельствами.
Во-первых, это требуется для формирования более точного общетеоретического представления о структуре, механизме и процессе «запуска» начальной стадии законотворчества. Идея законопроекта позволяет конкретизировать стадию законодательной инициативы и «высветить» новые содержательные и технико-юридические ее линии (идеи законопроекта) взаимосвязи с концепцией законопроекта. Идея законопроекта нередко отождествляется с его концепцией. Так, В.Б. Исаков дает следующее наименование первой стадии подготовки проектов законов -- «формирование идеи (концепции) законопроекта» Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2007. с. 59..
Идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта -- гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, т.е. когда идея уже оценена и принято решение «развивать» ее в законопроект Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2006. с. 36.. Различение идеи и концепции законопроекта желательно и по практическим обстоятельствам. Уровень юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, объективно и своевременно оценить качество подготовленной кем-то концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты.
Во-вторых, признание в качестве начального этапа идеи законопроекта может способствовать усовершенствованию планирования законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако нужно несколько изменить правовой режим работы компетентных органов с поступающими идеями законопроектов.
Сроки рассмотрения и оценки выдвинутых идей законопроектов должны быть значительно увеличены и различаться, в зависимости от масштаба предлагаемого законодательного нововведения. От трех месяцев до одного года -- представляются целесообразными такие временные интервалы для объективной оценки идей законопроектов.
При этом мы исходим из того, что есть смысл в составлении трехлетних планов законодательных работ. Ведь финансово-экономическое обеспечение законопроектов не может находиться в отрыве от государственного бюджета и его временных характеристик.
В-третьих, четкое юридическое оформление идеи законопроекта и последующая тщательная аналитическая работа всех участников правотворческого процесса над ней позволят сэкономить интеллектуальные, организационные и материальные ресурсы при вынужденном рассмотрении компетентными органами разных, порой совершенно «несуразных», «шальных» проектов нормативных правовых актов.
В связи с этим приведем следующие данные.
В день последнего пленарного заседания в Государственную Думу Федерального Собрания РФ четвертого созыва было внесено 24 законопроекта (за два дня до этого было еще 17). Некоторые депутаты, опасаясь, что они лишатся своих полномочий, решили в спешном порядке оставить свое «правотворческое богатство» на рассмотрение нового состава законодательного органа. Депутат Алексей Митрофанов за четыре года выступал с законодательными инициативами 120 раз, Алексей Чуев -- 119 раз, Николай Безбородов -- 103 раза, Геннадий Кулик -- 102 раза, Владислав Резник -- 100 раз, Павел Крашенинников -- 94 раза, Владимир Пехтин -- 93 раза Шкель Т. Хорошая идея приходит вовремя. Думский портфель, несмотря на закрытие осенней сессии, продолжает пополняться законопроектами // РГ. 2007. 22 ноября.. И это при том, что ряд комитетов Государственной Думы ФС РФ четвертого созыва (например, Комитет по делам ветеранов) за те четыре года рассмотрел всего по пять-шесть законопроектов Фаризова С. Новая Дума будет работать по-старому. Если в нее не придет Владимир Путин / С. Фаризова, В. Хамраев // Коммерсантъ. 2007. 5 декабря..
Представляется, что столь мощное «фонтанирование» законодательными идеями не может не сказываться на их качестве, обоснованности, реализуемости.
Административная ответственность за курение за рулем, запрет размещать в СМИ объявления об оказании услуг сексуального характера, обязательность привлечения к общественным работам тех, кто получает пособие по безработице, налог на бездетность, запрет абортов без согласия мужа -- вот лишь некоторые «скандальные», как их именует пресса, идеи законопроектов, выдвинутых депутатами разных уровней в последнее время Горелик О. Курение в машине запретить! Эти и другие скандальные идеи обсудят депутаты // Известия. 2007. 9 октября..
В Собрании законодательства РФ систематически публикуются постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ из трех типичных пунктов: а) отклонить проект федерального закона; б) направить постановление и указанный проект федерального закона автору (инициатору); в) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия. Отклоняются концепции законопроектов либо проекты законов, как отдельных депутатов, так и депутатских групп.
В связи с этим возникает несколько вопросов: во сколько ежегодно обходится работа законодательных собраний субъектов РФ и отдельных депутатов при подготовке данных документов, сколько организационных затрат ушло на их рассмотрение в комитетах, рабочих группах, экспертных советах? Зачем было доводить проблему до уровня проекта федерального закона? Не лучше ли тщательно исследовать вопрос на уровне идеи законопроекта? Для чего ждать вето Президента, если необоснованная законодательная инициатива может быть отвергнута на стадии формулирования идеи законопроекта?
Представляется полезным ежегодно готовить и публиковать обзор об отклоненных законопроектных документах с указанием их авторов и причин, по которым эти инициативы были отвергнуты. Обзоры такого рода могут иметь непреходящую правовую ценность и объективно помочь:
определить реальный уровень профессионализма того или иного участника законотворческого процесса;
депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ приобрести опыт законотворчества на «чужих» ошибках;
населению выработать позицию при выборе кандидатов в органы власти;
лишить возможности депутата проявлять лжеинициативу, маскировать свою бездеятельность ссылками на то или иное число предложенных законопроектов;
«выбить» из рук недобросовестных политиков аргументы о профессиональной слабости (либо силе) тех или иных законодателей;
остановить «вал» недоброкачественных идей, концепций законопроектов и дополнений к законам;
научно-исследовательской и учебно-воспитательной работе юридических вузов.
Таким образом, мы выскажем, может быть, спорное и малоприятное для участников законотворческого процесса предложение.
Достоверное установление факта неоднократного предложения явно необоснованной идеи, концепции законопроекта (либо изменения действующего закона) должно служить основанием для привлечения конкретного участника законотворчества к соразмерной дисциплинарной либо моральной ответственности.
В-четвертых, определение статуса идеи законопроекта, признание ее функциональных возможностей может помочь кардинально изменить организацию научно-исследовательской работы в аспирантурах (адъюнктурах) и докторантурах.
Совершенно ненормально (и в этом повинны не только соискатели ученых степеней, но и их научные руководители (научные консультанты)), когда почти каждый диссертант предлагает по итогам своих «нетленных» изысканий издать кодекс, федеральный либо региональный закон, изменить ту или иную статью Конституции РФ. Как правило, предлагается без всякой аргументации только наименование закона или кодекса. Многие соискатели ученых степеней в области экономики, педагогики и других гуманитарных наук, как ни странно, также в своих диссертациях предлагают «новые» законы.
Думаю, «планка» должна быть снижена, желательно ориентировать соискателей на краткое формулирование идеи законопроекта (либо иного акта). Неплохо было бы это условие отразить в инструктивных документах ВАКА. Полагаю, что такой шаг хотя бы частично «оздоровит» ситуацию и выставит барьер для выдвижения заведомо искусственных и субъективных законодательных инициатив.
В-пятых, оперирование идеей законопроекта может помочь в корректировке некоторых проблем методики существующего юридического образования. Речь идет о некоторых нюансах дидактического аспекта идеи законопроекта.
Критика, зачастую чрезмерно резкая, действующего российского законодательства в нашей учебно-методической литературе (я уже не говорю об устном лекционном творчестве) не лучшим образом сказывается на профессиональной подготовке юристов. Ясно, что публичная критика действующего законодательства оживляет учебный процесс, позволяет преподавателю самоутвердиться, вызывает неподдельный (а иногда -- и нездоровый) интерес у обучаемых. Но кто знает -- как в итоге это сказывается на чувстве законности студента, на его последующей готовности «культурно бороться» за правопорядок?
Один из «мягких» вариантов -- делать упор на идеи законов действующих и проектируемых, на их ошибочную интерпретацию и реализацию.
В-шестых, официальное закрепление правотворческого статуса идеи законопроекта может выступить мощным катализатором народной, гражданской законодательной инициативы. И сейчас обращения граждан в самые разные инстанции по поводу необходимости принятия того или иного нормативного правового акта, изменения сущности либо порядка юридической регламентации не так уж редки. Однако правовая основа таких инициатив настолько зыбкая, что подавляющее большинство их реально не оценивается.
Знание того, что оформление идеи законопроекта выступает одним из начальных юридических фактов правотворческого процесса, позволит инициатору более решительно добиваться обстоятельного рассмотрения своего предложения.
Опасаться огромного «всплеска» подготовки и направления в компетентные органы идей законопроектов не приходится, но то, что процесс участия граждан и их законных объединений в законотворчестве при таком подходе упорядочивается, становится демократичнее, очевидно. Сам «микроклимат» вовлечения граждан в правотворчество в такой ситуации улучшается за счет демонстрации более серьезного, более внимательного отношения законосоставителей к народному правотворчеству.
Существующие ныне в федеральном и региональном законодательстве условия реализации права законодательной инициативы для подавляющего большинства граждан непосильны и организационно-технически невыполнимы.
В-седьмых, фиксация и последующее системное оперирование идеей законопроекта необходимы для ранней диагностики содержательных правотворческих ошибок. Не следует забывать, что законотворческая деятельность рискогенна Малышева И.В. Законотворческий риск: понятие, виды, детерминация: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Владимир, 2008. с. 29.. На стадии оценки идеи законопроекта вполне можно снизить ее рискоемкость, предотвратить некоторые из содержательных дефектов на начальном этапе правотворчества.
В-восьмых, обращение к идее законопроекта может существенно повлиять на технико-юридическую составляющую актов высшей юридической силы. С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки.
Идея законопроекта, по всей видимости, должна просматриваться и в наименовании предлагаемого юридического акта.В связи с этим трудно признать разумной и оправданной сложившуюся и все расширяющуюся практику подготовки и принятия федеральных законов с таким неопределенным названием -- «О внесении изменений в ОТДЕЛЬНЫЕ законодательные акты». Несколько конкретнее, но столь же малопривлекательное именуется Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти». Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 287-ФЗ называется «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».
Можно ли по таким названиям уловить идею и направленность вышеназванных законов? Вряд ли сугубо техническое название способно привлечь внимание граждан, оно, очевидно, рассчитано на узких специалистов. Кроме того, понятие «законодательный акт» в Конституции России отсутствует, а его доктринальные трактовки весьма разноплановы и противоречивы.
В-девятых, директивное определение статуса идеи законопроекта позволит по-иному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта.
Субъекты идей законопроектов чрезвычайно многочисленны и разнообразны по своему социальному весу, политико-юридическим амбициям, уровню правовой и общей культуры. Одинаковым ли должно быть отношение государства к выдвигаемым ими идеям законопроектов или есть смысл по каким-либо критериям вычленять наиболее интересные, общественно значимые, перспективные?
В преддверии декабрьских выборов 2007 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ политическими партиями и общественными движениями было опубликовано в программах множество законодательных идей и предложено немало конкретных законопроектов.
Зададим несколько важных вопросов:
должны ли государство и ведущие институты гражданского общества как-то оценивать эти правовые идеи или они -- объект сугубо политической борьбы;
на основе каких критериев можно юридические предложения квалифицировать в качестве идеи законопроекта и на чем основываться, отказывая в присвоении такого статуса;
обязаны ли победившие на выборах и ставшие правящими четыре партии обобщить законодательные предложения программ проигравших противников, подвергнуть их объективной экспертизе и включить в случае одобрения в план собственных законопроектных работ;
этично ли победившим партиям подготовить и опубликовать развернутые отрицательные отзывы на необоснованные, явно популистские, демагогические идеи законопроектов, заявленных перед выборами в программах оппозиционных партий;
есть ли смысл, например, общественной палате организовать широкомасштабные публичные обсуждения реальности и ценности выдвинутых в программах политических партий идей законопроектов?
Важен также вопрос о месте закрепления правового статуса идеи законопроекта.
Полагаем, что дефиницию идеи законопроекта целесообразно (в целях более быстрого «вживления» этого феномена в правотворческую практику) поместить в нескольких юридических актах. Идеальный вариант -- дать развернутое описание идеи законопроекта в готовящемся федеральном законе о нормативных правовых актах. Но поскольку ожидать его принятия в ближайшее время не приходится, то обсуждаемое понятие можно «расположить» в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед описанием структуры и целей концепции законопроекта.
Раскрывая право законодательной инициативы, ст. 104 Регламента Государственной Думы РФ 1998 г. предполагает в качестве исходного пункта законодательного процесса текст законопроекта (за исключением поправок к законопроекту). Это слишком высокое требование. Статья 95 Регламента Государственной Думы РФ 1994 г. была более демократичной -- право законодательной инициативы могло осуществляться в форме внесения в Думу «законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Идея законопроекта -- более точное, более определенное понятие, нежели законодательное предложение (которое зачастую у депутатов было только устным).
Кроме этого, учитывая реальную влиятельность многочисленных методических правил, пособий, указаний, советов, рекомендаций о законопроектной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях, целесообразно зафиксировать идею законопроекта и в них. С сожалением приходится констатировать, что не только жанр, но и юридическая сила многих методических правил, принимаемых самыми разными органами государственной власти и управления, не определены.
Буквальное толкование некоторых новейших юридических актов вызывает нарекания.
Так, п. 2 Постановления Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. N 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных» гласит: «Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю утвердить в пределах своей компетенции в 3-месячный срок нормативные правовые акты и методические документы, необходимые для выполнения требований, предусмотренных Положением, утвержденным настоящим Постановлением». Здесь союз «и» после словосочетания «нормативные правовые акты» вполне определенно означает, что методические документы к ним не относятся. И при этом Правительство подчеркивает их необходимость, а, по сути -- обязательность для реализации принятых юридических норм.
Между тем немало методических правил, указаний оформляется приказами министерств, постановлениями или распоряжениями должностных лиц государственного аппарата.
Полагаем, что этот тип юридических актов (назовем их «методические правовые документы») необходимо унифицировать, дать им единое наименование и в каждом конкретном случае при его утверждении избирать адекватную форму (закон, указ, приказ, распоряжение).
По мнению специалистов, отсутствие у рекомендаций обязательной силы не дает оснований для лишения их статуса источников вторичного права ЕС, а лишь исключает возможность применения санкций за неисполнение закрепленных в них правил Шевцов А.Л. Система источников развития права Европейского союза (теоретико-правовое исследование): Тамбов, 2008. с. 20.. И действительно, они представляют собой самостоятельное нормативное явление, поскольку создают условия для принятия норм права. Иными словами, правовые рекомендации здесь содержат побуждение к юридическому действию.
В конце 2005г. вышло в свет небольшое, но весьма интересное в теоретическом аспекте и полезное в практическом плане издание -- «Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов». В 2007г. появилось второе, исправленное и дополненное издание Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2007.с. -215.. Работа включает не только методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, но и комментарии к некоторым их положениям.
В Комментариях приводятся примеры и правовые конструкции, не вошедшие в текст Методических рекомендаций, но имеющие практическую значимость, акцентируется внимание на ошибках, наиболее часто встречающихся при оформлении законопроектов, раскрывается суть некоторых рекомендаций и разъясняются цели установления и применения. Конкретных юридико-технических правил.
Речь идет о том, что комментарии в любом случае не могут содержать рекомендательные нормы права, а в данном случае выражают личное мнение авторов. Но гораздо важнее иной юридический нюанс -- по изданию неясно, кто именно и когда утвердил эти Методические рекомендации. А без этих реквизитов, думается, относить материал к официальному и юридически обязательному документу нельзя.
Некоторые из предлагаемых в этом документе рекомендаций (например, о преамбулах нормативных правовых актов) неприемлемы и в состоянии причинить, вред текущему и планируемому законотворческому процессу.
И последнее. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя сугубо технические функции -- регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов. И здесь неоценимую помощь может оказать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где в советское время велась картотека законодательных предложений (она и сейчас существует).
ГЛАВА 2. ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
Правотворчество -- это процесс, который состоит из определенных стадий - это законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права; решение компетентного органа о необходимости издания акта; подготовка концепции и проекта нормативного акта; обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа; принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования); опубликование нормативного акта. Но основная составляющая стадии правотворчества - это законотворческий процесс.
Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.
Есть своя особая процедура и в сфере создания норм права. Без установления определенного порядка правотворчества и строгого проведения его в жизнь невозможно оперативно осуществлять совершенствование законодательства, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.
Не отвергая существования неписаных источников права, в данной статье в целях исследования автор исходит из формального подхода и под правотворчеством понимает создание норм исключительно писаного права.Тем более что важной особенностью правотворческой деятельности в переходный период (в котором находится сейчас наше государство) выступает закономерный приоритет писаного права; преобладающее значение получает правоустановительная деятельность государства. Основные нормотворческие функции в переходный период должны быть сосредоточены в руках компетентных органов государственной власти с условием выражения ими общесоциальных интересов Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период: Монография. Барнаул, 2006. с. 274..
Существует общетеоретическое понятие юридического процесса, одним из видов которого является правотворческий юридический процесс. Полагаем, что правотворчество и правотворческий юридический процесс -- это синонимичные понятия, поскольку правотворчество, как и правотворческий юридический процесс, проходит ряд строго очерченных этапов, стадий. Правотворчество достигает цели исключительно в рамках правотворческого юридического процесса. Правотворческий юридический процесс есть легальная форма правотворчества.
Предлагаем под юридическим процессом понимать регламентируемую нормами права целенаправленную динамическую деятельность любого субъекта права, обладающего правами и обязанностями, носящую комплексный характер и представляющую собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу защиты прав, охраняемых законом интересов.
Рассмотрим несколько подходов к определению правотворческого процесса и правотворчества.
Так, Т.В. Кашанина, исходя из анализа действующего российского законодательства, указывает, что в Российской Федерации издано и действует около двух тысяч законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тысячи. Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тысяч. Цифра получается значительной. Отсюда вытекает, что правотворчество -- настолько важная деятельность, что она:
затрагивает интересы каждого гражданина;
определяет основные параметры поведения всех людей.
Итак, правотворчество -- это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. М., 2008. с. 137.. К сожалению, Т.В. Кашанина в указанном определении не обозначает субъектов, уполномоченных создавать (изменять, отменять) правовые нормы.
В правотворческом процессе, завершающемся изданием юридического нормативного акта, имеет существенное значение не только процедура прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, но и процедура его подготовки. При этом определяющим в правотворческой процедуре является решение компетентного органа о выработке проекта. Это первичное для официальной правотворческой процедуры действие, в котором и выражается политическое решение о необходимости тех или иных преобразований в нормативном содержании правовой системы. Однако с таким выводом профессора С.С. Алексеева нужно не согласиться, поскольку процедура подготовки проекта нормативного акта может и не завершиться инициированием правотворческого юридического процесса. Есть вероятность, что проект акта по ряду причин будет не реализован и останется без движения. Следовательно, в таком случае, ни о каком правотворческом юридическом процессе речь не идет.
Предлагаем под правотворческим юридическим процессом понимать то же, что В.Н. Протасов именует правотворческой юридической процедурой. В частности, он утверждает, что для последней главным является правоотношение, находящееся вне сферы общей, «массовой» реализации правовых норм, правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое «право на правотворчество» и которое имеет особое целевое назначение -- формирование правовых норм Протасов В.Н. Теория права и государства. Конспект лекций для вузов. М.: Юрайт, 2007 с. 8..
В учебнике по проблемам теории права и государства под редакцией профессора В.С. Нерсесянца под правотворчеством понимается форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2007. с. 307.. В этом случае авторы упускают из виду такой субъект правотворчества, как общество (народ), а, следовательно, такой вид правотворческого юридического процесса, как правотворчество народа. Заметим попутно, что основными видами правотворчества можно считать: а) правотворчество компетентных государственных органов; б) правотворчество уполномоченных государством общественных организаций; в) непосредственное правотворчество народа.
Проанализировав вышесказанное, присоединяемся к мнению профессора В.В. Сорокина, определяющего правотворчество как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого общества по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения Сорокин В.В. Теория государства и права переходного периода: Учебник. Барнаул, 2007. с. 314.. Следовательно, правотворческий юридический процесс -- это регламентируемая нормами права целенаправленная динамическая деятельность органов государственной власти либо самого общества, носящая комплексный характер и представляющая собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу установления или санкционирования общеобязательных правил поведения.
Далее важно отметить чрезвычайно важную роль правотворческого юридического процесса. Еще К. Маркс писал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламенты». А.Ф. Шебанов отмечает, что особенность стадий правотворчества заключается в том, что они осуществляются в соответствии со строго установленными процедурными правилами. Для всех отраслей законодательства общеобязательными являются регламенты, процедуры подготовки и принятия правовых актов органами законодательной, исполнительной и судебной властей.
Поговорим о последовательности стадий правотворческого юридического процесса. В научной юридической литературе стадия правотворческого процесса определяется как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. С этим определением следует согласиться.
Большинство ученых называют первым этапом (стадией) правотворчества оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) -- так называемый аналитический этап; либо законодательную (правотворческую) инициативу; либо подготовку проекта.
Так, Е.Н. Трубецкой указывает, что, прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии:
законодательная инициатива, или почин;
обсуждение закона;
утверждение закона
обнародование закона.
Однако мы можем признать правотворческим юридическим процессом лишь последние три из указанных стадий. Первая же стадия не включается в правотворческий процесс, поскольку не связана с процессом правообразования, а выступает деятельностью по подготовке правовых актов, при которой упорядочивающего результата нет.
По нашему мнению, первой стадией правотворчества является принятие самим правотворцем юридического решения о включении проекта правового акта в повестку дня. Второй этап -- обсуждение правового положения. Третий этап -- принятие правового предписания. Дополнительная стадия -- опубликование (для документальных правовых актов). Последний этап -- вступление правового акта в юридическую силу. Подтверждением сказанного является мнение А.Ф. Шебанова, который указывает, что «правотворчество нельзя отождествлять с правообразованием вообще. Такие стадии правообразования, как формирование общественного правосознания, выдвижение правовых предположений, образование общей воли коллектива, группы, класса, могут проходить и без участия государственных органов, но возведение общей воли в закон -- прерогатива государства».
Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, утверждения и опубликования отдельных нормативных правовых актов. Правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент (нормативный акт). Поэтому в этот вид юридического процесса не входят те организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее необходимые условия и предпосылки, но не являются каким-либо этапом работы по выработке нормативного акта. В частности, к правотворческому процессу не относятся: деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, общие организационные мероприятия по улучшению деятельности тех или иных правотворческих органов.
Это вовсе не означает, что мы имеем дело с упрощением правотворческого юридического процесса. В связи с этим важно, чтобы «упрощение правотворческого процесса не превратилось на практике в процессуальное упрощенство, так как отказ от развитых процессуальных форм в ущерб началам законности уже имел место в конце 20-х -- начале 30-х годов прошлого века. Правотворчество по своей природе является целостностью, системой. Принцип упрощения системы таков, что оно должно производиться до тех пор, пока это не сказывается отрицательно на других параметрах системы».
В.Н. Протасов определил системные параметры юридической процедуры. Полагаем, что с некоторыми дополнениями данные критерии вполне применимы при характеристике правотворческого юридического процесса. К таким параметрам относятся:
рациональная достаточность, которая означает, что должна быть оптимальной степень регуляционного проникновения правотворческого юридического процесса в поведенческую ткань. Поскольку необходимость и достаточность свойств для достижения цели -- это главные параметры любой системы;
надежность, согласно которой правотворческий юридический процесс по своей сути есть алгоритм, последовательная реализация которого должна привести к желаемому результату. В данном случае -- принятию нормативно-правового акта. Возвращаясь к вопросу об упрощении правотворческого юридического процесса, отметим, что от его простоты могут зависеть доступность, демократизм, но не надежность. Надежность зависит от: обеспеченности его правовыми и иными гарантиями; того, насколько в нем учтены внешние условия его функционирования; обработанности;
временной параметр, с использованием которого в процессе могут быть выделены динамические элементы и динамическая структура. Динамическими элементами является то, что принято именовать стадиями процесса, процедурами. Динамической структурой процесса являются целесообразные связи между стадиями, процедурами.
Особое значение в правотворчестве отводится его принципам. В научной и учебной литературе выделяется ряд принципов правотворчества: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, техническое совершенство принимаемых актов, системность, тщательность, скрупулезность подготовки проектов и др. И большинство из них абсолютно верны. Но нам бы хотелось специально выделить и подчеркнуть такой принцип, как процедурно-процессуальная обеспеченность (разработка регламента для подготовки, обсуждения, принятия нормативно-правового акта), без которого все другие принципы, да и само правотворчество, не смогут должным образом и в полном объеме реализоваться.
Придавая важное значение общественному мнению относительно существующих правовых актов, институтов и т.п., с целью иллюстрации уровня правотворческого процесса в Российской Федерации я приведу данные опроса участников II Всероссийской конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», состоявшейся 20 мая 2008 г. в Российской академии государственной службы Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008. с. 169..
Таблица 1.Как Вы в целом оцениваете состояние правотворческого процесса? ( % от всех опрошенных)
|
высоко |
средне |
низко |
затрудняюсь ответить |
||
|
на федеральном уровне |
6 |
55 |
36 |
3 |
|
|
на уровне субъекта РФ |
3 |
54 |
27 |
16 |
|
|
на муниципальном уровне |
0 |
12 |
60 |
28 |
Приведенные табличные данные дополнительно свидетельствуют о низком уровне законодательного процесса в Российской Федерации и соответствующем мнении различных групп населения, в частности ученых-юристов и практиков, относительно качества принимаемых актов. Это подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования правотворческого юридического процесса, поскольку «правотворческая деятельность должна быть так процедурно урегулирована уже на первоначальном этапе переходного периода, чтобы был сформирован действенный механизм по учету и согласованию интересов всех социальных групп и слоев переходного общества».
Гарантией правильного и успешного обсуждения законопроектов в парламентах являются нормы, устанавливающие порядок прений. В истории функционирования законодательных органов право слова принадлежало всем членам парламента без исключения, но оно подвергалось некоторым ограничениям, в предупреждение возможности затягивать прения. В большинстве парламентов было принято за общее правило, что никто по одному и тому же вопросу не может говорить более одного раза. В Северо-Американских Штатах никто из членов парламента не имел права говорить более одного часа подряд.
Этим, однако, воспользовались в 80-х годах XIX столетия ирландские депутаты в целях обструкции. Цель этой обструкции состояла в том, чтобы затягивать до бесконечности парламентские прения по каждому вопросу и сводить таким образом всю законодательную работу парламента на нет, до тех пор пока не будет поставлен на очередь и принят билль об ирландской автономии.
Такое явление вызывало необходимость установить правила, ограничивающие свободу прений. Однако же на практике такие правила приводят иногда к нежелательным результатам, так как благодаря им многие части законопроектов остаются необсужденными. Так было, например, со знаменитым Биллем об ирландской автономии (Home rule bill), многие важные стороны которого были оставлены в свое время без обсуждения. Этот исторический пример ярко показывает необходимость теоретической и практической разработки теории правотворческого юридического процесса, которая позволит избежать крайностей при принятии нормативно-правовых актов.
Подчеркивая еще раз важность правотворчества, следует привести высказывание Б.В. Дрейшева о том, что «система правотворческих отношений -- это, образно говоря, «кровеносная система» правовой надстройки, подающая необходимое питание в каждую ее функционирующую клетку».
Таким образом, важность юридического процесса в создании норм писаного права чрезвычайно велика. На наш взгляд, не вызывает сомнения насущная потребность в дальнейшей разработке данной проблемы.
Стадии правотворческого процесса
В юридической литературе законотворческую деятельность государства обычно называют правотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права.
Законотворческий процесс -- главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов, прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты Марченко М.Н. Теория государства и права. Учеб. М.: Проспект, 2007. с. - 552..
Законотворчество -- сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1) законодательная инициатива -- закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его -- право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2) обсуждение законопроекта -- важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона -- главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).
Депутаты 1995 -- 1999 гг. созыва в Госдуме приняли 901 закон. За 2005 -- 2008 гг. депутаты Госдумы приняли около 2100 законов.
Нормативные правовые акты имеют свою структуру. Так, кодексы включают в себя общую и особенную части. Каждый нормативный акт имеет свое название: закон, указ, постановление и др.
В Российской Федерации в отличие от других государств определен широкий круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. их общее количество составляло 723. В связи с последующим объединением субъектов Российской Федерации (с 89 до 87 в 2008 г.) их стало 722.
Глава 3 (ст. 65) Конституции РФ, в которой закреплено федеративное устройство Российской Федерации, содержит наименования и количество субъектов РФ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия -- Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика -- Чувашия (21 субъект);
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край (7 субъектов).
Согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ -- Камчатской области и Корякского автономного округа -- с 1 июля 2007 г. образуется новый субъект РФ: Камчатский край.
Согласно Федеральному конституционному закону от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ в результате объединения трех граничащих между собой субъектов РФ -- Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа -- с 1 января 2007 г. образуется новый субъект РФ: Красноярский край.
Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ -- Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа -- с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект РФ: Пермский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область (49 субъектов).
Согласно Федеральному конституционному закону от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ -- Иркутской области и Усть-ордынского Бурятского автономного округа -- с 1 января 2008г. образуется новый субъект РФ: Иркутская область;
Москва, Санкт-Петербург -- города федерального значения (2 субъекта);
Еврейская автономная область (1 субъект);
Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ -- Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ (7 субъектов)).
Иными словами, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 87 субъектов.
Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы -- Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов).
Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. им дано конституционное право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Перед тем как внести проект в Государственную Думу, проводится большая работа, требующая привлечения различных учреждений и специалистов. При подготовке законопроекта к рассмотрению необходимо подготовить целый пакет документов: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия; финансовое и экономическое обоснование, подтверждающее, нужны ли будут затраты на реализацию будущего закона; необходимость разработки новых правовых актов, чтобы будущий закон мог быть реализован.
Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный комитет по законопроекту. После его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу).
Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% -- от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты (например, А.Н. Шохин) предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.
«Коэффициент выхода» у правительственных законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительствами этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 -- от 80 до 89%, а 4 -- от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а депутатских -- только 9,9%.
Подобные документы
Понятие и принципы правотворчества. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Проблемы правотворчества. Понятие законотворчества и механизма обеспечения реализации закона. Стадии и структура правотворческого процесса.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 07.01.2009Общая характеристика правотворчества как средства управления обществом, его виды и принципы. Описание процесса создания нормативного правового акта. Анализ стадий и современных проблем правотворчества в России, а также оценка его перспектив развития.
курсовая работа [32,9 K], добавлен 21.12.2010Понятие и принципы правотворчества, особенности и значение данного процесса. Сущность и главные этапы законодательного процесса. Проблемы правотворчества в субъектах РФ, их разрешение и управление, отражение в законодательстве современного государства.
курсовая работа [40,9 K], добавлен 10.11.2014Смысл правотворческой деятельности и систематизации нормативно-правовых актов в России. Два подхода к пониманию правотворчества, его функции. Принципы законности, демократизма и открытости, их проявление. Референдум как вид правотворчества, его цели.
реферат [33,6 K], добавлен 28.02.2016Правотворчество как одно из важных направлений работы любого государства. Основные понятия и принципы правотворчества. Виды правотворческой деятельности, стадии и структура правотворческого процесса. Проблемы правотворчества на современном этапе.
курсовая работа [54,4 K], добавлен 29.04.2014Анализ проблемы правотворчества в современной юридической науке. Место и роль этой категории в системе правового регулирования общественных отношений. Классификация методов правотворчества и их использование в профилактике ошибок правового регулирования.
реферат [46,4 K], добавлен 21.01.2016Понятие, принципы и виды правотворчества в Российской Федерации. Стадии и субъекты правотворческого процесса. Понятие, цели характерные черты систематизации законодательства. Сущностная характеристика общих и отраслевых форм юридической систематизации.
курсовая работа [44,3 K], добавлен 08.04.2011Понятие правотворчества, его сущность и особенности, основные цели и задачи. Классификация правотворчества, его разновидности и характеристика, отличия и принципы деятельности в демократическом государстве. Стадии проведения законодательной процедуры.
реферат [21,1 K], добавлен 07.05.2009Разнообразие определений правотворчества в юридической научной литературе. Классификация способов и видов правотворчества (санкционированное, договорное, чрезвычайное), их характерные особенности. Принципы, механизм и стадии правотворческого процесса.
курсовая работа [56,4 K], добавлен 24.07.2014Система публичной власти государства с федеративным устройством. Перераспределение полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества, как показатель изменения всего качества правовой и политической системы общества.
реферат [41,4 K], добавлен 18.08.2011
