Для принятия к производству и рассмотрения Уполномоченным жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушениях прав человека не требуется наличия ратифицированных Российской Федерацией международных договоров о правовой помощи по гражданским, уголовным или семейным делам, поскольку выполнение ею обязательств о защите универсальных прав человека является неотъемлемой частью общепризнанных принципов и норм международного права.

Граждане Российской Федерации вправе обращаться к Уполномоченному с жалобами о нарушениях их прав независимо от места своего фактического пребывания или проживания, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российская Федерация гарантирует им защиту и покровительство и за своими пределами. При этом согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации не имеет значения наличие у них гражданства иностранного государства (двойного гражданства), которое не умаляет их прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Государственная защита прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся или проживающих за рубежом, обеспечивается Министерством иностранных дел Российской Федерации по своим дипломатическим каналам и Уполномоченным в порядке его международного сотрудничества с национальными омбудсменами иностранных государств.

Эффективность ее осуществления Уполномоченным зависит от всесторонности и надежности этого сотрудничества, развития диалога его сторон, укрепления доверия и взаимопонимания. Реализации мер по осуществлению государственной защиты прав человека не препятствуют отсутствие дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом и необходимость соблюдения протокольных процедур.

На взаимной основе Уполномоченный осуществляет соответственно государственную защиту прав иностранных граждан, находящихся или проживающих в Российской Федерации, при обращении к нему национальных омбудсменов иностранных государств.

Реализация Уполномоченным, без вмешательства во внутренние дела суверенных иностранных государств, своих должностных полномочий по развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав человека не тождественна осуществлению внешней политики Российской Федерации, основные направления которой согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации.

В соответствии с Законом Уполномоченный вправе рассматривать жалобы о нарушениях прав человека, поступившие от любых, но только физических лиц - граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Могут признаваться приемлемыми и коллективные обращения, в том числе юридических лиц или общественных объединений, направленные в целях защиты нарушенных прав конкретного человека, чем пользуются неправительственные правозащитные организации.

Вместе с тем их обращение не заменяет подачу индивидуальной жалобы непосредственно лицом, чьи права нарушены, в особенности, если обжалуется решение или действие органа дознания, предварительного следствия или суда. Лишь при наличии его обращения о государственной защите прав человека и предоставлении тем самым права на юридическое представительство его законных интересов Уполномоченный имеет возможность в установленном процессуальным законодательством порядке и в соответствии со своим мандатом обращаться с необходимыми заявлениями (исковыми заявлениями) и ходатайствами в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. При этом поводом для его процессуального вмешательства в отличие от адвокатской деятельности является не обращение к нему заявителя, а наличие выявленных нарушений прав человека, которые нуждаются в государственной защите.

Индивидуальные жалобы заявителей о нарушениях их личных прав не идентичны коллективным жалобам о нарушении одного и того же права в отношении многих заявителей.

Права человека принадлежат конкретной личности и лишь в случаях, когда предполагаемое их нарушение касается коллективных прав или коллектива, который может быть идентифицирован как единоличный субъект, поступившая жалоба может признаваться приемлемой.

Право на обращение к Уполномоченному не ограничивается полом, возрастом, национальной принадлежностью, имущественным и должностным положением, местом постоянного проживания гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, его политическими убеждениями, отношением к религии, членством в каких-либо общественных объединениях, социальным положением и языковой принадлежностью.

Законное представительство интересов несовершеннолетних при обращении к Уполномоченному осуществляют их родители. Права лиц, находящихся в местах принудительного содержания или признанных судом недееспособными, вправе отстаивать их адвокаты, родственники, органы опеки и попечительства, неправительственные правозащитные организации, иные общественные объединения.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Процедура получения и рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей должна быть доступной для них и обеспечивать быстрое и эффективное принятие им решений по государственной защите их нарушенных прав и свобод. Своими действиями и решениями Уполномоченный обязан укреплять уверенность заявителей в твердости и неизменности намерений отстоять их права, принять меры по исправлению ситуации к лучшему и привлечению виновных к ответственности.

Одним из важнейших и непременных условий деятельности по рассмотрению жалоб заявителей является наличие четких и единообразных критериев их приемлемости, то есть правил выделения тех из них, которые будут приняты к производству и рассмотрены в соответствии с установленной процедурой. Для этого в механизме признания их приемлемыми должны учитываться предмет и субъекты деятельности Уполномоченного.

Мандат Уполномоченного, несмотря на наличие элементов прав человека практически во всех сферах человеческой деятельности, распространяется только на предмет его профессиональной деятельности, установленный Законом, и не предусматривает вмешательства в компетенцию органов судебной власти и иных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за их признанием и соблюдением. Отсутствие предмета деятельности или его неопределенность могут негативно отразиться не только на восприятии Уполномоченного в общественном сознании и породить упреки в бесполезности его существования, но и на эффективном использовании им своего кадрового потенциала и рациональном расходовании бюджетных ассигнований, предоставляемых возглавляемому им федеральному государственному органу.

Предметом профессиональной деятельности Уполномоченного является не проверка соблюдения законности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными Законом об Уполномоченном по правам человека в РФ.

Признание и соблюдение прав человека и соблюдение законности органами государственной власти и их должностными лицами не являются идентичными понятиями. В процессе осуществления государственной власти нередки случаи, когда при формальном соблюдении законодательными, исполнительными и судебными органами или их должностными лицами действующего законодательства права человека тем не менее нарушаются.

Решениями или действиями (бездействием), относящимися к предмету деятельности Уполномоченного, являются те из них, которые нарушили права человека, создали ему препятствия для их осуществления, неправомерно возложили на него какую-либо обязанность или повлекли его незаконное привлечение к ответственности.

К решениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся, прежде всего, издаваемые ими нормативные правовые акты и устанавливаемые в них административные процедуры; к решениям или действиям (бездействию) должностных лиц и государственных служащих - создаваемые ими правоприменительные акты (документы) и практика исполнения своих служебных обязанностей.

Субъектами деятельности Уполномоченного при решении вопросов о приемлемости направленных ему жалоб являются государственные органы (федеральные и субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие (федеральные и субъектов Российской Федерации) при условии, что их решения и действия (бездействие) предварительно обжалованы заявителями в судебном или административном порядке и на них согласно Закону об Уполномоченном по правам человека в РФ распространяется его юрисдикция.

Право на подачу жалобы Уполномоченному возникает при совокупности установленных настоящим законом предпосылок, какими являются: предполагаемое наличие юридических фактов (событий и действий), повлекших нарушение прав человека; соблюдение предварительного судебного или административного порядка обжалования решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или государственных служащих; выполнение требований о сроках ее подачи и оформительских реквизитах, в том числе необходимых приложениях.

Отсутствие указанных правовых предпосылок влечет отказ в принятии жалобы к производству.

Под юридическими фактами понимаются жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение (изменение или прекращение) конкретных правоотношений и наступление юридических последствий. Ими могут являться события или юридически значимые факты, возникающие независимо от воли их участников (естественная смерть человека, рождение ребенка, истечение срока), и действия - правомерные (юридические акты, в том числе нормативные правовые, и юридические поступки) и неправомерные (правонарушения, то есть преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки), являющиеся результатом их сознательного волеизъявления.

Юридическая ответственность (уголовная, административная, гражданская или дисциплинарная) за виновное нарушение прав человека, то есть посягательство на них или воспрепятствование их свободной реализации, а также обязанность государства по их восстановлению, наступает независимо от отношения государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего к наступившим последствиям.

Объективная сторона этих правонарушений выражается в противоправных решениях или действиях (бездействии), противоречащих конституционным обязательствам государства о признании и соблюдении прав человека. Их объектом являются отношения, возникающие между государством и личностью («единица - власть») в процессе осуществления человеком своих неотъемлемых прав или свобод.

Субъективная сторона может выражаться как в форме прямого или косвенного умысла, так и легкомыслия или небрежности. Субъектами нарушений прав человека, на деятельность которых распространяется мандат Уполномоченного, являются государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие.

Срок для обращения с жалобой к Уполномоченному (один год), установленный Законом, является пресекательным, и механизм его продления не предусматривается.

Применение ограничения во времени допускается только в случаях, когда жалоба касается конкретных и определенных событий или фактов. Если нарушение прав человека является продолжаемым или длящимся, то срок давности для обращения не применяется.

Общего срока рассмотрения жалоб, принятых Уполномоченным к производству, настоящим Законом не устанавливается. Фактически им является разумный период, необходимый для всесторонней проверки изложенных в них обстоятельств и реализации мер по содействию заявителю в восстановлении его нарушенных прав.

Упрощение установленной процедуры проверки жалоб в целях соблюдения сроков, а не реализации функции государственной защиты прав человека не допускается. Вместе с тем срок их проверки не может неоправданно затягиваться, порождать волокиту и бюрократизм.

Проверка жалобы Уполномоченным, независимо от продолжительности ее осуществления, не препятствует заявителям в аналогичном обращении к компетентным государственным органам, осуществляющим защиту и восстановление нарушенных прав человека.

В указанных Законом случаях Уполномоченный вправе, но не обязан, не дожидаясь официального поступления жалобы о допущенных нарушениях прав человека, принять по собственной инициативе необходимые меры по их государственной защите.

Случаи массовых или грубых нарушений прав человека либо имеющие особое общественное значение, либо связанные с защитой интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, не предполагают и предварительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

Указанный перечень исключительных обстоятельств является исчерпывающим и не позволяет Уполномоченному произвольно, то есть по своему усмотрению и вне предоставленного ему мандата, вмешиваться при отсутствии жалобы заявителя в исполнение государством своих обязательств по защите прав человека и, соответственно, в компетенцию государственных органов, призванных обеспечивать их восстановление.

Особое общественное значение придается нарушениям прав человека, вызвавшим резонанс в средствах массовой информации и общественном мнении своей неординарностью для демократического правового государства.

Общественное звучание в прессе, на телевидении, радио, в неправительственных правозащитных организациях, других институтах гражданского общества получают, как правило, нарушения прав человека, хотя и являющиеся порой единичными, но представляющие потенциальную угрозу их трансформации в прецедент поведения государственных органов или явно выходящие за демократические стандарты осуществления государственной власти.

При проверке по собственной инициативе нарушений прав человека, вызвавших особый общественный резонанс, Уполномоченный не связан их оценкой в средствах массовой информации. Публикации, теле- и радиопередачи являются для него возможным, но не обязательным критерием нарушений прав человека, и он вправе представить органам государственной власти и обществу собственную их правовую интерпретацию. Возможные при этом попытки средств массовой информации подменить аргументацию и голос совести Уполномоченного своим, порой не всегда объективным и корректным вторжением в сферу его деятельности должны тактично, но принципиально отвергаться.

Проявление инициативы по осуществлению государственной защиты интересов лиц, не способных к самостоятельному использованию правовых средств защиты нарушенных прав, может мотивироваться Уполномоченным любыми объективными причинами, то есть их малолетним или преклонным возрастом, инвалидностью, правовой безграмотностью, выездом в длительную командировку, призывом на срочную военную службу и иными исключительными обстоятельствами.

Решение о необходимости вмешательства и реализации соответствующих мер реагирования принимается Уполномоченным в зависимости от конкретной ситуации, позволяющей сделать вывод о его обязательном участии в содействии восстановлению нарушенных прав таких лиц.

Проверка жалобы заключается в изучении и анализе фактических обстоятельств, повлекших обращение к Уполномоченному.

В поручении о ее проведении должны быть ясно сформулированы интересующие его вопросы, ответы на которые позволили бы получить после ее завершения необходимую и достоверную информацию по существу обжалованного решения или действия (бездействия), повлекшего нарушение прав заявителя.

При подготовке поручения необходимо учитывать, что международные стандарты в области прав человека еще недостаточно интегрированы в существующую административную инфраструктуру и не укоренились в сознании многих специалистов и государственных служащих. По этой причине в информации об обследовании, например, жилищных условий, проведенном ими без учета принципов защиты прав человека, бездомность может быть интерпретирована лишь как проблема обеспеченности жильем, тогда как подход к ней с точки зрения прав человека позволяет рассматривать вопрос о доступности для населения к адекватного жилья или о наличии у отдельных социальных групп права на их особую защиту. Обследование психических заболеваний, проведенное с учетом прав человека, не может ограничиваться рамками обычного анализа правовой защиты лиц, страдающих ими, и должно учитывать более широкий круг их прав, в том числе право на образование, консультирование, медицинское обслуживание, социально-экономическую безопасность и защиту от дискриминации.

Результаты проведенной проверки должны быть аргументированно изложены в письменной форме, подписаны соответствующим руководителем или должностным лицом с приложением, в случае необходимости, копий документов, подтверждающих или опровергающих доводы заявителя.

Получив материалы проверки, Уполномоченный обязан дать им правовую оценку и вправе использовать при подготовке своих документов реагирования, при этом он не связан ее выводами и может самостоятельно проверить обстоятельства нарушений прав заявителя либо поручить их повторную проверку иным государственным органам или должностным лицам.

Оценка выявленных нарушений прав заявителя формулируется Уполномоченным с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и его нравственной позиции человека и гражданина, руководствующегося справедливостью и голосом совести. Иные, в том числе и самые авторитетные, мнения не имеют для него обязательной юридической силы.

Правовые последствия окончания проверки по жалобе различаются в зависимости от ее обоснованности и процедуры обжалования заявителем решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в судебном либо административном порядке.

В случае признания жалобы необоснованной Уполномоченный письменно сообщает об этом заявителю и прекращает по ней производство.

Аналогичное решение принимается и в случаях, когда государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получив информацию о принятии им жалобы к производству, самостоятельно реализует меры по восстановлению прав заявителя и устранению последствий их нарушения.

По окончании проверки обоснованной жалобы, поступившей в связи с возражениями на вступившее в законную силу решение суда по жалобе заявителя на решение или действие (бездействие), нарушающее права человека, Уполномоченный, сопоставив обстоятельства дела на их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, обращается с ходатайством в суд надзорной инстанции.

Заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав заявителя направляется Уполномоченным в случаях признания им обоснованной жалобы, подававшейся заявителем в административном порядке, и оставленной без удовлетворения вышестоящим государственным органом или должностным лицом.

Этот документ правового реагирования на выявленное нарушение прав заявителя констатирует как неисполнение государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом обязательств государства о соблюдении прав человека, так и его отказ признать свое решение или действие (бездействие) неправомерным.

В заключении фактически содержится формула обвинения государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в допущенном им нарушении прав человека.

Форма заключения Законом не устанавливается. Как официальный служебный документ оно должно соответствовать обычным делопроизводственным требованиям: быть лаконичным, последовательным и корректным. Факты и события должны представляться объективно, освещаться с достаточной полнотой и доходчивостью в целях исключения их двусмысленного толкования.

Заключение, как правило, состоит из описательной и резолютивной частей.

В описательной части излагаются фактические обстоятельства дела; допущенные нарушения прав заявителя и их последствия; нормы федерального законодательства и международного права, регулирующие данные правоотношения, в том числе практика их применения и толкования межгосударственными органами по защите прав человека; а также имеющиеся доказательства, подтверждающие неправомерность обжалованного решения или действия (бездействия).

В резолютивной части содержатся рекомендации по исправлению ситуации, сложившейся с соблюдением прав заявителя, их восстановлению средствами, имеющимися в распоряжении государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, информация о порядке и сроках представления ответа о принятом решении.

В зависимости от характера выявленных нарушений прав человека Уполномоченным могут вноситься, в частности, предложения:

- об изменении административной процедуры совершения тех или иных действий либо принятия ими решений, если речь идет о целесообразности использования той или иной правоприменительной практики;

- о необходимости приведения изданного нормативного правового акта, касающегося соблюдения прав человека, в соответствие с федеральным законодательством и международными обязательствами Российской Федерации;

- об отмене неправомерного решения и восстановлении прав заявителя;

- об удовлетворении справедливых требований заявителя и признании, тем самым, его нарушенных прав.

Заключение направляется государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решением или действием (бездействием) которого нарушены права заявителя. Ему не только предоставляется еще одна возможность для самостоятельного восстановления прав заявителя, но и предлагаются меры, которые, по мнению Уполномоченного, могут быть признаны достаточными для внесудебного урегулирования конфликт.

В случае отказа от предложенных мер Уполномоченный вправе и обязан реализовать предоставленный ему комплекс средств правового реагирования, связанный с обращением в компетентные государственные органы, в том числе органы прокуратуры и правосудия, по государственной защите прав заявителя.

Не исчерпав их, Уполномоченный не вправе прекратить производство по жалобе, признанной им обоснованной.

2.2 Приоритеты и актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России

Несмотря на то, что основным направлением деятельности омбудсменов в мире является обеспечение и защита прав и свобод человека, сфера компетенции и формы взаимодействия с государственными институтами власти различны. Так, в ряде европейских стран омбудсмен, в рамках определенных полномочий, вправе осуществлять надзор за органами судебной власти, исполнительной системы и местного самоуправления.

Например, в Великобритании Закон 1967 г. «О Парламентском комиссаре по административным вопросам» наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. В пределах своей компетенции он рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Статус омбудсмена в США приравнивается к статусу судьи. В Финляндии одной из функций омбудсмена является осуществление надзора за деятельностью министров правительства, кроме того, в случае установления нарушений он вправе возбуждать уголовные дела, также правом на возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц обладает омбудсмен в Дании. В некоторых странах Европы ряд полномочий омбудсмена совпадает с полномочиями прокурора, что является фактором, повышающим эффективность восстановления нарушенных прав. В случае воспрепятствования деятельности омбудсменов в Швеции, Франции и США они вправе наложить денежное взыскание на должностное лицо государственного органа, а также инициировать дисциплинарное производство, а в некоторых случаях и уголовное.

Наличие определенных государственно-властных полномочий у омбудсменов ряда стран не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, а способствует повышению эффективности функционирования всех элементов механизма государственно-правовой защиты граждан.

Положительный международный опыт деятельности омбудсменов, осуществление политики Российской Федерации, направленной на достижения уровня европейских стандартов в области обеспечения и защиты прав и свобод человека, стремление Российской Федерации стать участником Совета Европы обусловило создание в России института Уполномоченного по правам человека.

В настоящее время Уполномоченный по правам человека является специализированным институтов в сфере обеспечения и защиты прав граждан, исполняет роль посредника между государством и гражданами. По своей организационно-правовой форме Уполномоченный по правам человека является дополнительным органом в механизме разделения властей и не относится ни к одной ветви власти, в связи с чем у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют государственно-властные полномочия, он не вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными органами и должностными лицами, иметь другие государственные органы в подчинении, требовать отчета об исполнении выработанных рекомендаций, что, безусловно, снижает эффективность функционирования данного института обеспечения прав и свобод, поскольку приоритетным направлением деятельности является содействие защите прав граждан от неправомерных действий (бездействий), решений органов государственной власти, должностных лиц.

Существующие проблемы судебной системы, приоритет органов исполнительной власти над органами законодательной и судебной власти, подконтрольность средств массовой информации, бюрократизация и коррумпированность органов государственной власти свидетельствуют о необходимости наделения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополнительными полномочиями в области обеспечения прав граждан.

В связи с ограниченностью компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации результаты деятельности Уполномоченного следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания представителей государственной власти к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Из чего можно сделать вывод о необоснованном затягивании процесса восстановления нарушенного права, что постепенно приводит к увеличению уровня недоверия граждан к органам государственной власти.

Кроме того в литературе отмечается, что «ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстраненность государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей - недопустимы».

Политика, проводимая государством, в первую очередь, должна соответствовать интересам граждан и быть направлена на совершенствование законодательства в области обеспечения и защиты прав и свобод.

Как уже было сказано, одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Больше всего к Уполномоченному поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) (44,7%) и социальные (34,9%) права граждан. Количество обращений и жалоб граждан, посвященных проблемам защиты экономических прав, составило 16,5% в общем объеме обращений, а политических - 3,6%. Наименьшее количество обращений и жалоб было в защиту нарушенных культурных прав человека и составило 0,36% в общем объеме жалоб.

Уполномоченный не ограничен «парламентским фильтром», т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично, что обеспечивает непосредственный диалог между государством в лице Уполномоченного и гражданами, минуя процедуру прохождения жалобы через парламентариев. Характерной особенностью английского варианта института омбудсмена является то, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Он наделен правом рассматривать письменные жалобы граждан, поступивших только через членов палаты общин. Подобный «парламентский фильтр» кроме Великобритании можно также наблюдать и во Франции.

Связь Уполномоченного с контрольной функцией Федерального Собрания Российской Федерации проявляется в следующем.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений. Такое установление в Законе обусловлено необходимостью своевременного и оперативного реагирования законодательного органа Российской Федерации на случаи массового нарушения прав граждан, выявленных и указанных Уполномоченным в докладе, включая принятие незамедлительно соответствующих мер.

Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушений прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и российскому Уполномоченному, в частности, является ежегодный доклад парламенту, в котором Уполномоченный анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав и свобод граждан, отмечает недостатки в деятельности органов государственной власти, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Ежегодный доклад Уполномоченного - направляющий вектор в деятельности всех органов государственной власти, указывающий на ошибки, нарушения, предлагающий решения, обозначающий пробелы в законодательстве.

На наш взгляд, сотрудничество Федерального Собрания РФ и Уполномоченного следовало бы дополнить поправкой о предоставлении Уполномоченному права законодательной инициативы. Содержащаяся в Законе норма о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина явно недостаточна. Следует прямо сказать, что «достучаться» до законодателей Уполномоченному удается не всегда. Одной из основных причин этого является отсутствие правового регулирования порядка его взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов Уполномоченный обратился к обеим палатам Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их регламенты, которые бы устанавливали структуру взаимоотношений Уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановлением Совета Федерации от 26 мая 2004 года №152-СФ были приняты изменения в Регламент Совета Федерации, регулирующие вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Советом Федерации.

Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения, внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.

Конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства Российской Федерации и практики его применения сложилось между Уполномоченным по правам человека и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В октябре 2005 года Уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты.

Как показывает практика, в то время как интересы государства представлены в законотворческом процессе органами исполнительной власти, являющимися основными разработчиками законопроектов, права и интересы личности и общества в этом процессе зачастую не представлены никем. Вполне очевидно, что защита прав и свобод человека должна обеспечиваться еще на стадии разработки законопроектов. В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении экспертно-правовой оценки законопроектов в части соблюдения прав человека перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы. К сожалению, Министерство юстиции Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного, не посчитало целесообразным его участие в экспертизе проектов федеральных законов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Также ограничена возможность Уполномоченного для обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, Уполномоченный может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, то есть имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин Российской Федерации.

Представляется, что полномочия российского Уполномоченного в большей степени необходимо сосредоточить на защите прав граждан от нарушений, возникающих в сфере деятельности исполнительной власти. Именно Уполномоченный должен реализовать неразвитые контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в области защиты прав граждан.

Существенным пробелом законодательства Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека является отсутствие императивной нормы, обязывающей субъектов РФ учреждать должность Уполномоченного по правам человека, следствием чего является отсутствие должности Уполномоченного по правам человека в ряде регионов РФ, обусловленное тем, что органы государственной власти субъектов намеренно избегают создания органа дополнительного контроля их деятельности. Это, безусловно, негативно влияет на восстановление нарушенных прав граждан конкретного региона, поскольку, как свидетельствует практика субъектов РФ, где функционирует институт Уполномоченного по правам человека, зачастую своевременное и эффективное восстановление прав граждан возможно лишь на местах. Кроме того, отсутствие в ряде регионов должности Уполномоченного по правам человека противоречит основам законодательства Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации действует принцип единого правового пространства и единообразия правовой защиты граждан на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система Уполномоченного по правам человека. Для этого, в первую очередь, необходимо введение в Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Еще одной слабой стороной института Уполномоченного по правам человека является необязательность его решений, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека.

Вместе с тем, поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по содействию защите прав и свобод граждан осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, видится необходимым наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определенными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействиями), решениями органов государственной власти и должностных лиц, например, посредством предоставления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права требовать отчета органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.

Для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности органов государственной власти, должностных лиц за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ существенных дополнений.

Заключение

Сегодня Уполномоченный по правам человека в РФ занимает одно из основных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан. Он осуществляет независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, должностных лиц. По сравнению с другими правозащитными организациями он обладает специфическими полномочиями для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Одной из главных особенностей уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является практически полное отсутствие у него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в большей степени является публично-правовым средством защиты, то есть «властью авторитета», так как лишен каких-либо признаков «власти силы».

Другой важной особенностью обсуждаемого института уполномоченных по правам человека являются его открытость и доступность, политическая нейтральность и самостоятельность. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как государственный институт появился как форма контроля публичной администрации, и его основная цель - улучшение административного управления и обеспечение гарантий прав и свобод граждан. Этот институт не встроен ни в какую из существующих систем органов государственной власти. Среди уполномоченных федерального и регионального уровня также нет никакой властной иерархии.

Юридическая природа института Уполномоченного по правам человека позволяет говорить о нем как о контрольном органе, имеющем широкую компетенцию и специфические полномочия рекомендательно-восстановительного характера. Субсидиарный характер деятельности омбудсмена определяет и специальные методы расследования и принятия решений:

- широкие полномочия по получению информации, объяснений у чиновников, доступу ко всей документации органа власти, включая секретную, в служебные помещения органа власти;

- методы восстановления законности и нарушенных прав граждан - рекомендация, убеждение, критика, придание публичной огласке результатов расследования.

В Российской Федерации концепция омбудсмена как органа парламентского контроля, хотя первоначально и была задекларирована, так и осталась «нормой-декларацией». Юридическое закрепление получила концепция независимого Уполномоченного по правам человека, в том числе независимого от парламента (назначающего органа) и Президента (имеющего право выдвигать кандидатуру). Тем самым Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации представляет собой правозащитный контрольный орган, олицетворяющий гарантию государства по обеспечению и соблюдению прав человека и гражданина со стороны органов власти.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет полноценной возможности оказывать влияние на совершенствование законодательства в области защиты и обеспечения прав и свобод личности. Для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует наделить правом законодательной инициативы. Поскольку Уполномоченный по правам человека не обладает административно-властными полномочиями и его заключения не обязательны для государственных органов и должностных лиц, гласность является главным оружием омбудсмена. Выявив нарушения прав и свобод граждан, уполномоченный направляет свои действия на восстановление этих прав, но его решения носят рекомендательный характер, т.е. они не обязательны для государственных органов и не опасны для нарушителя. Следовательно, придерживаясь точки зрения ученых, можно сделать вывод о том, что основным и главным оружием омбудсменов в их правозащитной деятельности является придание огласке известных фактов правонарушений, чтобы заставить таким образом скорректировать действия должностных лиц и, тем самым, содействовать эффективному соблюдению и реализации прав человека.

Можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система Уполномоченного по правам человека. Для этого, в первую очередь, необходимо введение в Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по содействию защите прав и свобод граждан осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, видится необходимым наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определенными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействиями), решениями органов государственной власти и должностных лиц, например, посредством предоставления Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права требовать отчета органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.

Для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности органов государственной власти, должностных лиц за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ существенных дополнений.

Таким образом, современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена с учетом специфики национальной системы прав человека и международных стандартов прав человека.

Уполномоченный по правам человека в

Российской Федерации - независимое должностное лицо, которое рассматривает жалобы на действия и решения государственных органов и должностных лиц, осуществляет деятельность по совершенствованию законодательства и правовому просвещению, способствует развитию международного и межрегионального сотрудничества в области прав и свобод. Институт Уполномоченного в Российской Федерации должен постоянно развиваться и совершенствоваться с учетом мировых тенденций в сфере защиты прав человека.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.

2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 №7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №1. Ст. 2

3. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФК «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 12.03.2014) // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

4. Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 04.11.2014) // СЗ РФ. 2013. №19. Ст. 2304.

5. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.

6. Указ Президента РФ от 11.01.1995 №32 «О государственных должностях Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014) // Российская газета. 1995. №11-12.

7. Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №52. Ст. 1865.

8. Указ Президента РФ от 04.08.1994 №1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» // СЗЗ РФ. 1994. №15. Ст. 1713. Документ утратил силу.

9. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2013 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/449/73/PDF /N1344973.pdf? OpenElement.

10. Резолюция Комиссии по правам человека ООН №192/54 от 3 марта 1992 г. «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека» (Парижские принципы): URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/ paris.shtml.

11. Резолюция Совета по правам человека ООН от 5 июля 2012 г. «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека»: URL: http://ap.ohchr.org/documents/ dpage_e.aspx? si=A/HRC/RES/20/14.

12. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. - М.: ООО «Фирма Инфограф», 1999.

13. Барандова Т.Л. Уполномоченный по правам человека: концептуальные подходы и реалии // Журнал исследований социальной политики. 2012. Т. 10. №4.

14. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М.: Издательство «БЕК», 1996.

15. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997.

16. Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмана (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. №11.

17. Волков Н.А. Взаимосвязь института российских уполномоченных по правам человека с органами государственной власти // Вестник Кемеровского государственного университета. 2012. №3 (51).

18. Воскобитова М.Р. Позитивные обязательства государств как гарантия обеспечения прав человека и основных свобод // Международное правосудие. 2011. №1.

19. Галяутдинов Б.С. Правовая природа института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации // Вестник Пензенского государственного университета. 2014. №2 (6).

20. Гаранжа А.П. Конституция Российской Федерации и институт уполномоченного по правам человека // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. №4.

21. Грунистая О.С. Институт уполномоченного по правам человека в РФ: проблемы и пути решения // Экономика и социум. 2014. №3-4 (12).

22. Дешко Л.Н. Уполномоченный по правам человека в системе организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2015. №1 (17).

23. Кальгина А.А. Отдельные аспекты комплексной оценки института уполномоченного по правам человека в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №11.

24. Кальгина А.А. Роль уполномоченного по правам человека в реализации прогрессивных идей в сфере обеспечения прав человека // Закон и право. 2014. №7.

25. Кальгина А.А. Уполномоченный по правам человека в правовой системе Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2014. №2.

26. Карелин А.В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: дис… канд. юр. наук. - М., 2010.

27. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник для ВУЗов. Издание 4. - М.: Проспект, 2010.

28. Колобова Т.В. Становление системы уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. №11.

29. Кулешова Н.Н. Конституционное право граждан на обращение к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации // Юридическая наука. 2014. №1.

30. Логинова О.Ю., Сафронов В.В. Роль уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Основные тенденции развития Российского законодательства. 2013. №8.

31. Малышев Е.И. Проблемы развития института уполномоченного по правам человека в РФ // Власть. 2013. №12.

32. Матросов П.С. Уполномоченный по правам человека в РФ в механизме конституционного контроля в РФ // Право и государство: теория и практика. 2012. №5.

33. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. - М., 2005.