Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

уполномоченный право гражданин

Актуальность темы. Проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, его защиты не только от угроз внешней безопасности и преступных посягательств, но и от действий самого государства в лице его органов существуют на протяжении всей истории человечества. Тем самым приходится констатировать, что защищенность прав и свобод человека, как со стороны государства, так и от самого государства, остается и останется одной из наиболее актуальных проблем, требующей перманентного совершенствования, модернизации и рационализации. На сегодняшний день проблема обеспечения прав человека в России стоит достаточно остро. Основными недостатками, которые сказываются на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В настоящее время можно наблюдать эскалацию интереса к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как среди ученых, так и среди практиков и непосредственно правозащитников. Появляются новые научные исследования, посвященные его функционированию, особенностям деятельности, опыту зарубежных государств, специфике проведения расследований.

Возникновение в начале XIX века в Швеции института омбудсмена привело к массовому появлению его в самых разных государственно-правовых системах более 100 государств мира. Начиная с середины ХХ века, институт омбудсмена стал рассматриваться как необходимый атрибут демократического общества, как форма контроля за органами публичной власти.

Современный омбудсмен из органа контроля за администрацией, постепенно превратился в правозащитный институт с функциями государственного органа, содействующего реализации общепризнанных принципов и норм права, в институт, который играет профилактическую роль в предотвращении нарушения прав и свобод граждан.

Появление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для обеспечения прав и свобод граждан стимулирует прогрессивное развитие гражданского общества, повышение правосознания граждан, доведение демократических принципов до уровня международных стандартов, что является приоритетных направлением политики современной России.

О повышении уровня демократизации России свидетельствует появление у граждан больших возможностей влиять на принятие любых решений, затрагивающих их права и интересы, одной из которых является защита и восстановление нарушенных прав посредством обращения в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Объект работы - общественные отношения, связанные с учреждением института Уполномоченного по правам человека и его функционированием.

Предмет работы - нормы действующего законодательства, определяющие правовой статус и содержание деятельности Уполномоченного по правам человека, учебная и научная литература по вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании.

Цель работы - исследовать особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели перед работой были поставлены следующие задачи:

1. Определить понятие, социально-правовое предназначение Уполномоченного по правам человека и его место в системе защиты прав человека и гражданина.

2. Рассмотреть правовые основы и принципы деятельности Уполномоченного по правам человека.

3. Исследовать вопросы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

4. Изучить содержание деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан.

5. Проанализировать приоритеты и актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России.

Методологическая основа работы - общенаучные методы исследования, а также специальные, такие как: метод комплексного юридического анализа, системный метод, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Структурно настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

1. Теоретико-методологические основы становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Институт Уполномоченного по правам человека: понятие, социально-правовое предназначение и место в системе защиты прав человека и гражданина

Общеизвестно, права человека превращаются в реальную ценность только тогда, когда надежно гарантированы. Сегодня в международно-правовых нормах закреплены их общепризнанные международно-правовые гарантии. Государства создают основанные на них внутригосударственные гарантии обеспечения прав человека и основных свобод. Международно-правовые и внутригосударственные гарантии находятся в неразрывной взаимосвязи.

5 июля 2012 года Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», принятой без голосования на 32-й сессии, признал важную роль, которую национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, играют в Совете по правам человека.

Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции, принятой 18 декабря 2013 года призвала государства-члены создавать эффективные, независимые и плюралистические национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека и основных свобод для всех, а там, где они уже существуют, укреплять их, как это предусмотрено в Венской декларации и Программе действий, а самим таким учреждениям, при условии, что они соответствуют Парижским принципам, продолжать участвовать в обсуждениях во всех соответствующих процессах Организации Объединенных Наций и вносить вклад в эти обсуждения согласно своим мандатам, включая рассмотрение повестки дня в области развития на период после 2015 года. Более того, Генеральная Ассамблея ООН просит Генерального секретаря в его следующем докладе сосредоточить внимание на текущем участии национальных правозащитных учреждений, соответствующих Парижским принципам, в работе Ассамблеи и в соответствующих процессах в целях изучения вопроса о целесообразности предоставления соответствующим Парижским принципам национальным правозащитным учреждениям возможности независимо участвовать в работе соответствующих процессов Организации Объединенных Наций согласно своим мандатам.

Расширение согласно вышеназванных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и Совета по правам человека ООН полномочий и функций национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, созданных согласно Парижским принципам, обязывает государство привести правогарантирующие функции в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Это обусловливает необходимость совершенствования теории гарантий прав человека и основных свобод, а также связанной с ними нормотворческой, правоприменительной и иной практики.

Изложенное выше позволяет утверждать, что актуальным является уточнение существующей сегодня в науке конституционного права концепции организационно-правовых гарантий прав человека и его основных свобод.

Конституции различных стран достаточно четко определяют систему органов и лиц, которые должны защищать права и свободы человека и гражданина. Ученые-конституционалисты едины во мнении, что омбудсмен является одним из элементов системы организационно-правовых гарантий прав человека и основных свобод.

Во многих специальных научных работах, объектом исследования которых стали общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, за основу учеными-правоведами взята классификация конституционно-правовых гарантий этих прав и свобод на две группы. Первую группу составляют органы-гаранты общей компетенции (полиция), функциями которых, вместе с другими функциями, является обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вторую группу - органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина: омбудсмен, суды общей юрисдикции и другие. В процессе своей повседневной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, осуществления мер процедурного, режимного, контрольного и иного характера эти органы должны создавать условия, при которых граждане имели бы возможность реализовать в жизни закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности.

Российские ученые по-разному характеризуют исследуемый институт. Отдельные авторы предлагают рассматривать омбудсмена с точки зрения государства и гражданина. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений. Для гражданина омбудсмен представляет собой должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата. Д.Е. Феоктистов считает, что с учетом эволюции изучаемого института омбудсмена следует рассматривать с двух позиций: классической и современной. Омбудсмен в классическом понимании - это независимое должностное лицо парламента, реализующее опосредованный парламентский контроль над исполнительной властью, основным предназначением которого является содействие в обеспечении прав и свобод человека и в усовершенствовании деятельности государственного аппарата. Омбудсмен в современном понимании - должностное лицо, назначаемое высшими органами или должностными лицами государства, обладающее определенной степенью независимости (в том числе и от назначивших его лиц или органов), позволяющей ему осуществлять контроль над деятельностью государственного аппарата или определенной его сферы, способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан (либо определенной группы граждан), осуществлять мониторинг соблюдения прав и свобод, а также проводить государственную политику в определенной социально-правовой сфере.

Основная причина возникновения института омбудсмена - необходимость в дополнении существующих средств контроля (парламентского, судебного, общественного) над деятельностью органов исполнительной власти. Парламентский контроль не всегда показывал достаточный уровень результативности, поскольку, во-первых, парламент осуществлял чисто политический контроль над деятельностью правительства, во-вторых, основная функция парламента - законодательная, в-третьих, использования только силы депутатских запросов и заседаний парламентских комиссий оказалось явно недостаточно. А.В. Мелехин справедливо замечает, что для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. И с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.

Судебная форма защиты, как известно, имеет строго формализованный, платный (по общему правилу), длительный (не оперативный), сложный (требующий особых знаний) характер.

Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на соответствующем этапе государственного развития существующие органы власти и институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении исполнительной власти, и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Посредническая деятельность омбудсмена, разрешение конфликтов до их рассмотрения органами правосудия, в значительной мере разгружает последние, освобождая их от ведения множества дел и в итоге ускоряя работу судебного аппарата. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт омбудсмена стал неотъемлемой частью государственно-правовой системы.

Омбудсмен играет субсидиарную роль по отношению к существующим средствам правозащиты и контроля, тем самым его контроль является лишь дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод и эффективного действия государственного аппарата. Причем исходя из концепции омбудсмена он ни при каких обстоятельствах не должен заменять или подменять собой существующие средства контроля и правозащиты.

При характеристике института омбудсмена важное место занимают труды ученых, посвященные изучению принципа разделения властей.

В академических кругах Запада бытует мнение, что разделение властей - это не статичная теория, а динамический процесс, отражающий этапы развития демократического общества и связанный с «перераспределением… баланса власти между ее различными ветвями».

Кроме того, необходимо отметить, что ряд ученых выделяет в качестве самостоятельной четвертой ветви власти - контрольную. Например, В.Е. Чиркин к контрольной ветви власти относит омбудсмена. Однако с данной позицией не согласны многие ученые. Так В.В. Эмих, говоря о политико-правовом статусе омбудсмена, который до сих пор до конца не унифицирован, отмечает совершенно различные толкования относительно занимаемого места государственными органами в системе разделения властей.

Одни ученые к органам исполнительной власти относят: Президента, омбудсменов, Счетную Палату и прокуратуру. Но функционал исполнительных органов государственной власти включает в себя исполнительно-распорядительную деятельность, которая составным элементом имеет организацию и контроль за выполнением внутренних и внешних функций государства, а такого рода деятельность не является характерной для омбудсменов.

А.А. Кальгина считает, что институт омбудсмена сочетает в себе соединение различных элементов, «переплетение конструкций парламентского и исполнительного» уполномоченного по правам человека. Контраргументы по отношению к вышеизложенной точке зрения таковы: омбудсмены по роду своей деятельности контактируют с представителями органов всех трех ветвей власти, при этом омбудсмены не подотчетны этим органам власти и не являются зависимыми от них. В этой связи некоторые исследователи данного вопроса вводят в институте уполномоченного по правам человека следующую градацию: парламентский омбудсмен, исполнительный омбудсмен, независимый омбудсмен. При этом в терминологии относительно третьей категории - «независимого омбудсмена» - среди ученых до сих пор нет единого мнения в трактовке. Так, А.В. Мешкова полагает, что «независимый омбудсмен» составляет отдельную и вполне самостоятельную ветвь власти, которая по своему уровню одинаково соответствует уровню всех трех ветвей власти. В качестве основного критерия для подобной градации стало положение о том, что каждый вид органов имеет свой основной профиль деятельности.

Н.А. Цымбалова же считает неправомерным относить уполномоченного по правам человека к какой-либо ветви власти.

Необходимо отметить, что среди ученых, исследующих вопрос о классическом разделении власти на три ветви, большинство из них, говоря о статусе омбудсмена, разделяют позицию Н.А. Цымбаловой по этому вопросу. Хотя отдельные исследователи предлагают считать омбудсмена органом государственной власти с особым статусом, который при этом также не отождествляется ни с исполнительной, ни с законодательной, ни с судебной властью.

В научном сообществе существует также мнение, что омбудсмен, не входя ни в одну из ветвей классической триады, составляет четвертую, независимую ветвь, а именно контрольную ветвь государственной власти. Против подобной классификации выступает А.С. Автономов, справедливо полагая, что все органы государственной власти в той или иной мере обладают контрольными полномочиями, что, безусловно, является уязвимым моментом вышеизложенной классификации с четырьмя ветвями власти. А если в этом контексте говорить о системе сдержек и противовесов, то в ней взаимный контроль выступает в качестве работающего механизма, а отнюдь не отдельной ветви власти. Более того, такой подход к данному вопросу может просто свести на нет систему сдержек и противовесов.

Некоторые авторы пошли по другому пути в своей классификации и рассматривают омбудсмена как часть системы сдержек и противовесов, что тоже достаточно спорно, так как омбудсмены по своему функционалу вполне могут привести в действие механизм системы сдержек и противовесов, инициировав парламентские слушания или обратившись в Конституционный суд.

Из вышеизложенного можно заключить, что институт омбудсмена правомернее будет определить как некий вспомогательный орган в механизме разделения властей на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную.

Вспомогательная специфика института уполномоченного по правам человека как раз позволяет ему выступать регулятором, катализатором с функциями контроля с точки зрения гаранта демократических принципов относительно парадигмы разделения властей.

Рассматриваемый политико-правовой институт имеет все предпосылки, чтобы стать гарантом защиты прав граждан, осуществляющим контроль за деятельностью органов власти, обеспечивающим баланс интересов гражданского общества и государства, реализующим политику государства по достижению высоких правовых стандартов в области защиты прав граждан. Однако в настоящее время, в связи с отсутствием эффективных механизмов взаимодействия с органами государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выступает в роли очередного государственного органа по рассмотрению жалоб граждан.

1.2 Правовые основы и принципы деятельности Уполномоченного по правам человека

В Российской Федерации первое юридическое закрепление исследуемый институт получил в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., где ему дано название «Парламентский уполномоченный по правам человека».

Парламентский уполномоченный должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, устанавливалась подотчетность перед парламентом и гарантировался правовой иммунитет в виде неприкосновенности, аналогичной неприкосновенности народного депутата РСФСР. Полномочия российского омбудсмена и порядок их осуществления должны были быть урегулированы специальным законом, принятие которого произошло только спустя шесть лет. Обратим внимание, что уже в концепции, заложенной Декларацией прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось создание института омбудсмена именно как органа парламентского (а не независимого) контроля. Дальнейшие исторические события показали, что парламентская модель омбудсмена не была воспринята новыми российскими властями.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации исключила из названия должности слово «парламентский» и уделила этому вопросу всего лишь пункт в одной статье, посвященной компетенции Государственной думы РФ. Так, согласно п. «д» ст. 103 Конституции РФ Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В 2008 г. п. «д» данной статьи стал п. «е» после конституционных поправок, расширяющих пределы парламентского контроля над деятельностью Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят лишь в 1997 г. - т.е. спустя четыре года после принятия Конституции РФ. Столь долгий промежуток можно объяснить как существовавшим в то время политическим кризисом между законодательной и исполнительной властью, так и противоречиями и противостоянием в самом парламенте, где каждой политической силой должность Уполномоченного по правам человека рассматривалась как дополнительный политический инструмент власти.

Между тем еще до принятия указанного федерального конституционного закона Государственная дума РФ, воспользовавшись положением о прямом действии Конституции РФ, назначила первого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Как ни парадоксально с точки зрения конституционного права, им стал известный правозащитник А.С. Ковалев, возглавлявший специальный орган при Президенте РФ - Комиссию по правам человека. Таким образом, на самом первом этапе развития данного института Российской Федерации назначение первого конституционного Уполномоченного можно называть политическим компромиссом между властью президентской и законодательной. Это подтверждается и тем, что после назначения С.А. Ковалева Уполномоченным Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека».

В последующем компетенция и контрольные полномочия российского омбудсмена практически не менялись. В 2008 г. усилен правозащитный контроль Уполномоченного за местами принудительного содержания. Законодатель решил уделить особое внимание контролирующим институтам в данной сфере и установил некий «симбиоз» государственного и общественного контроля. Он осуществляется при взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Данные наблюдательные комиссии ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Конституционно-правовое оформление контрольных полномочий российского парламента - Федерального собрания РФ - обусловило и соответствующее закрепление нормы о взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Так, согласно п. 13 ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле» одной из форм парламентского контроля в России является осуществление Государственной думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Содержание правового статуса Уполномоченного по правам человека существенно дополняется характеристикой такого элемента юридической конструкции, как принципы. На них базируются вся совокупность прав, обязанностей омбудсмена и условия их реализации. Принципы позволяют глубже раскрыть характер взаимоотношений омбудсмена с гражданами и государственными органами, а значит, с обществом и государством в целом. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержится норм, непосредственно закрепляющих единые принципы деятельности омбудсменов.

Некоторые ученые путем анализа законодательства и практической деятельности Уполномоченного по правам человека сами определяют принципы, исходя из которых осуществляется реализация полномочий омбудсмена по защите прав и свобод человека и гражданина. Так, В.В Бойцова и Л.В. Бойцова считают, что Уполномоченный по правам человека строит свою правозащитную деятельность на основе принципов конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, а также открытости работы омбудсмена общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности. Другие авторы среди основных принципов, на которых должна быть построена деятельность омбудсменов, помимо перечисленных называют: независимость от других государственных органов, жалобы на которые рассматривает омбудсмен; доступность для граждан (в плане месторасположения, форм и методов работы и т.д.).

Центром по правам человека Организации Объединенных Наций издано «Руководство ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека», в котором сформулированы следующие руководящие принципы, обеспечивающие эффективность функционирования Комиссий и Омбудсменов: независимость, установленная юрисдикция и необходимые полномочия, доступность, сотрудничество, оперативная эффективность и отчетность.

Эффективному осуществлению деятельности Уполномоченного по правам человека во многом способствует его независимость при выполнении возложенных на него задач и функций. Необходимо выделять три основные составляющие независимости: институциональная (организационная), функциональная и персональная.

1. Институциональная (организационная) независимость предполагает, что Уполномоченный по правам человека не подчиняется ни одной из ветвей власти и не подотчетен им. Он имеет право на самостоятельное и независимое принятие решений, которые не подлежат обжалованию и отмене какими-либо государственными органами или должностными лицами, что является обязательным условием правозащитной деятельности омбудсмена и гарантией его объективности, беспристрастности.

Кроме того, должность омбудсмена должна принадлежать к высшим государственным должностям. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации занимает одну из высших государственных должностей, входящую в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. На должность уполномоченного распространяются требования, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Функциональная независимость заключается, во-первых, в недопустимости вмешательства в деятельность Уполномоченного по правам человека и ее законодательном закреплении; во-вторых, в финансовой и материально-технической обеспеченности его деятельности; в-третьих, в обеспечении неприкосновенности омбудсмена в процессе его деятельности.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом об Уполномоченном по правам человека, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного иной форме влечет ответственность, установленную законодательством (ст. 36 Закона об Уполномоченном по правам человека).

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности. При этом смету расходов разрабатывает и исполняет Уполномоченный по правам человека самостоятельно.

Помимо финансовой самостоятельности важным показателем независимости Уполномоченного по правам человека является его иммунитет. Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности членов парламента и распространяются на весь срок их полномочий. Так, без согласия Государственной Думы РФ Уполномоченный по правам человека не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, и т.д. д. Неприкосновенность омбудсмена распространяется также на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Кроме того, Уполномоченный по правам человека в период срока своих полномочий и по их окончании не может подвергаться преследованиям и быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, действия (бездействие), совершенные им в период исполнения своих полномочий. Такие гарантии неприкосновенности способствуют защите омбудсмена от противодействия со стороны проверяемых должностных лиц и позволяют ему плодотворно осуществлять все свои полномочия.

3.?Процедуры выдвижения, назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в целом определяют его персональную независимость. Согласно ст. 6 Закона об Уполномоченном по правам человека, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. При этом последние два критерия являются оценочными, однако степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты Законом не определяются.

Уполномоченный по правам человека назначается сроком на 5 лет и не может занимать должность более двух сроков подряд. В должность он вступает с момента принесения присяги и прекращает полномочия с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным по правам человека. В Законе об Уполномоченном по правам человека содержится важная норма, устанавливающая, что истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного (п. 2 ч. 10). РФ). Наряду с этим он может быть досрочно освобожден от должности в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 11, ст. 13 Закона об Уполномоченном по правам человека. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Принцип нейтральности предполагает сохранение беспристрастности, объективности и политической лояльности при осуществлении своей профессиональной деятельности во избежание конфликта интересов с гражданами и чиновниками и успешного выполнения своих функций. Сообразно этому ст. 11 Закона об Уполномоченном по правам человека охватывает исчерпывающий перечень видов деятельности, занятие которыми несовместимо с выполнением функций Уполномоченного. Так, находясь на своем посту, Уполномоченный не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели. В случае неоставления Уполномоченным в течение 14 дней со дня вступления в должность деятельности, несовместимой с его статусом, его полномочия прекращаются досрочно.

Принцип доступности заключается в такой организации деятельности Уполномоченного по правам человека и его аппарата, которая обеспечивала бы удобство (простоту, легкость) гражданам обращаться с жалобами на действия (бездействие) или решения государственных органов и их должностных лиц.

Принцип непрерывности обеспечивается благодаря постоянному функционированию Уполномоченного по правам человека путем: а) непрерывной замещаемости должности Уполномоченного; б) продолжения правозащитной деятельности в условиях чрезвычайного и военного положения.

Принцип конфиденциальности. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный по правам человека не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия (ст. 28 Закона об уполномоченном по правам человека). Вместе с тем закон не предусматривает обязанности сохранять конфиденциальность в отношении имен заявителя, должностных лиц и государственных служащих, не регламентированы и формы ответственности Уполномоченного по правам человека за досрочное разглашение материалов, полученных в процессе расследования.

Принцип гласности в деятельности Уполномоченного по правам человека реализуется при его взаимодействии со средствами массовой информации и выражается, во-первых, в информировании населения о положении дел в области обеспечения и защиты прав и свобод человека в стране; во-вторых, в открытости и доступности для общественного ознакомления и обсуждения информации о работе государственных и общественных организаций, должностных лиц публичной власти и результатах рассмотрения ими рекомендаций омбудсмена.

Таким образом, элементом правового статуса Уполномоченного по правам человека, содержащим основополагающие идеи, являются принципы деятельности. Они должны быть четко отражены в специальном законе и способствовать повышению эффективности правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Соблюдение таких принципов будет гарантировать успешность выполнения комплекса важнейших задач по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, просвещению по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты.

1.3 Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Высшей ценностью демократического федеративного правового государства, каким провозглашена Российская Федерация, являются согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.

Конституционные обязательства Российской Федерации о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина распространяются как на гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права личности, так и на коллективные права коренных малочисленных народов (статья 69 Конституции Российской Федерации) и национальных меньшинств (пункт «в» статьи 71 и пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), которым в соответствии с частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации гарантируется единая государственная защита.

Обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ возлагает на Уполномоченного по правам человека в РФ.

Эффективное осуществление Уполномоченным государственной защиты прав человека обеспечивается комплексом мер по реализации им независимых контрольных функций за исполнением обязательств государства об их признании и соблюдении с использованием предоставленных ему адекватных полномочий в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти и должностных лиц (коллегиальных и единоличных решений и действий (бездействия) в целях содействия в их восстановлении.

Формами и методами независимой деятельности Уполномоченного по осуществлению своего мандата являются:

- контроль за исполнением международных обязательств и договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека, федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- содействие взаимодействию федеральных государственных органов в совместном планировании и реализации согласованных ими программ по защите прав человека;

- содействие совершенствованию федерального законодательства о правах человека в целях приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательства субъектов Российской Федерации о защите прав человека в целях приведения его в соответствие с федеральным законодательством;

- рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, в том числе командования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, повлекших нарушения прав человека; оказание содействия потерпевшим в их восстановлении и привлечение виновных к ответственности;

- рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека, допущенных в уголовном и гражданском судопроизводстве, а также при производстве по делам об административных правонарушениях, оказание обратившимся заявителям квалифицированной бесплатной юридической помощи в осуществлении представительства их законных интересов по уголовным и гражданским делам и делам об административных правонарушениях, решения (приговоры, постановления) по которым вступили в законную силу, прекращенным уголовным делам и материалам, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; принятие необходимых процессуальных мер по возмещению материального и морального вреда, причиненного нарушениями прав человека;

- правовое просвещение в области прав человека, форм и методов их защиты;

- международное сотрудничество с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств по оказанию взаимной помощи в защите прав человека; международными организациями и их должностными лицами и межгосударственными органами по защите прав человека в развитии общепризнанных принципов и норм международного права, совершенствовании форм и методов осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека;

- взаимодействие с общественными объединениями, в том числе с неправительственными правозащитными организациями, и иными институтами гражданского общества в защите прав человека;

- обеспечение единства государственной защиты прав человека на всей территории Российской Федерации и ее осуществление совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и специализированными уполномоченными.

Осуществляя одну из важнейших функций демократического правового государства по обеспечению государственной защиты прав и свобод личности, ее чести и достоинства, охраняя общепризнанные идеалы справедливости и гуманизма, Уполномоченный способствует тому, чтобы каждый индивид на протяжении всей своей жизни и при любых обстоятельствах всегда оставался для общества и государства, прежде всего, человеком.

Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно пункту «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Государственной Думы, то есть одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Особенность конституционного статуса замещаемой им государственной должности Российской Федерации заключается в том, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Совет Федерации не могут изменить или подменить ее решения о пребывании Уполномоченного на посту народного правозащитника.

Учредив должность Уполномоченного, Российская Федерация обеспечила каждому человеку, чьи права оказались нарушенными, возможность обращения с жалобой к независимому, беспристрастному и компетентному должностному лицу, профессиональной обязанностью которого является осуществление их государственной защиты.

Всякий раз, когда возникнут основания полагать, что нарушены права человека, Уполномоченный обязан провести незамедлительное и беспристрастное расследование этих обстоятельств, принять меры к исправлению создавшегося положения и привлечению виновных к ответственности. Его служебным долгом является транспарентное, то есть открытое, публичное вмешательство в противоправные решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, повлекших нарушения прав человека, в целях осуществления их государственной защиты и содействия заявителям в их восстановлении и возмещении причиненного им морального и материального вреда.

Наряду с независимыми неправительственными правозащитными организациями, другими общественными объединениями и институтами гражданского общества, осуществляющими защиту прав человека, приступил к своей служебной деятельности также независимый и неподотчетный, но профессиональный и компетентный институт их государственной защиты.

Законодательный мандат, предоставленный Уполномоченному, заключается в содействии им восстановлению нарушенных прав человека, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правовому просвещению по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

Законом об Уполномоченном по правам человека регулируется при этом его профессиональная деятельность исключительно по рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека и оказанию содействия заявителям в их восстановлении. Другие его полномочия либо устанавливаются иными федеральными законами, либо реализуются в его практической деятельности и нуждаются в соответствующем правовом регулировании.

Результатом рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей о нарушениях прав человека является не только содействие в их восстановлении, но и анализ, обобщение и формирование систематизированной информации об их соблюдении.

Итоговые данные об этом, а также информация неправительственных правозащитных и иных общественных организаций, средств массовой информации и других независимых, в том числе международных, источников позволяют ему самостоятельно формулировать наиболее актуальные вопросы в области устранения их причин и условий, им способствующих, планировать и осуществлять необходимые организационные и практические мероприятия по выявлению скрытых и перспективных угроз безопасности личности, ее правам и свободам.

Для оказания содействия во взаимодействии федеральных государственных органов в совместном планировании и выполнении согласованных ими программ по признанию, соблюдению и защите прав человека было бы целесообразным законодательно предоставить Уполномоченному право на обращение к Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации с предложениями о разработке и реализации федеральных целевых программ по организации и проведению комплексных и скоординированных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности личности и поощрение прав человека, ответ на которые по их поручению направлялся бы ему в установленный законом срок соответствующим федеральным министром или руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

Полномочия по содействию в совершенствовании законодательства о правах человека и участию в законодательном процессе Уполномоченный реализует в соответствии с Регламентом Государственной Думы, учитывая при этом результаты изучения и обобщения своей правоприменительной практики.

Обладая неограниченными возможностями в оценке эффективности законов, анализе их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, выявлении проблем, не учтенных законодательными, правоприменительными и правоохранительными органами, Уполномоченный, используя парламентские процедуры, содействует тому, чтобы их смысл и содержание определялись не интересами отдельных государственных органов, а правами человека, заботой о создании условий, обеспечивающих ему достойную жизнь.

Законодательный процесс является важным и неотъемлемым элементом демократического правового государства, и совершенствование форм участия в нем Уполномоченного должно способствовать не только демократизации осуществления законодательной (представительной) власти, но и укреплению гарантий соблюдения прав человека в стадии проектирования механизмов их правового регулирования.

Государственная защита прав человека в законодательном процессе помимо обращений Уполномоченного к субъектам права законодательной инициативы о принятии федеральных законов или о внесении поправок в законопроекты, принятые в первом чтении, могла бы осуществляться в таких формах, как:

- обязательные выступления Уполномоченного на заседаниях Государственной Думы с рекомендациями по ратификации или денонсации международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека;

- привлечение квалифицированных специалистов рабочего аппарата, возглавляемого им федерального государственного органа, к проведению правовой экспертизы и подготовке заключений на законопроекты о правах человека, внесенные в Государственную Думу;

- их участие в качестве экспертов в рабочих группах, формируемых комитетами Государственной Думы для разработки проектов соответствующих федеральных законов.

Внесение Государственной Думой необходимых для этого изменений и дополнений в Регламент палаты, а ее комитетами - в практику своей деятельности позитивно отразилось бы на приведении федерального законодательства в соответствие как с общепризнанными принципами и нормами международного права, так и демократическими стандартами, выработанными в цивилизованных государствах.

В целях обеспечения взаимодействия с Уполномоченным в вопросах совершенствования законодательства о правах человека Регламентом Совета Федерации предусматривается, например, назначение Председателем Совета Федерации специального полномочного представителя палаты из числа членов Совета Федерации, а Уполномоченному предоставляется право участвовать в любом открытом и закрытом заседании Совета Федерации.

Участие в осуществлении мер по обеспечению прав человека в соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации принимает Правительство Российской Федерации.

Проекты многих федеральных законов, касающихся признания, соблюдения и защиты прав человека, разрабатываются на основании планов его законопроектной деятельности. Привлекаемые для их подготовки к внесению в качестве законодательной инициативы федеральные органы исполнительной власти, имея необходимый научный и практический потенциал, представляют, однако, в законотворческом процессе интересы государства.

В своей деятельности на международной арене Уполномоченный в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российской Федерации исходит из необходимости обеспечения гарантий защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами.

В этих целях Уполномоченным развивается сотрудничество и взаимодействие с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств в обмене информацией о нарушениях прав человека, оказании взаимной помощи в их восстановлении, изучении и обмене опытом их государственной защиты.

Правовое просвещение по вопросам прав человека, форм и методов их защиты осуществляется Уполномоченным в сферах информации, образования и воспитания и преследует цели профилактики их нарушений, формирования демократического мировоззрения общества и гражданского правосознания личности.

Пропагандистская и просветительская деятельность Уполномоченного по распространению знаний о правовых, социальных и этических правилах поведения личности в демократическом федеративном правовом государстве способствует подготовке населения к жизни в условиях демократического правового государства и плюралистического гражданского общества. Основным направлением на этом участке работы является воспитание законопослушных граждан и уважающих закон и права человека должностных лиц и государственных служащих.

В этих целях Уполномоченный добивается включения в федеральные государственные образовательные стандарты обязательности изучения и преподавания прав человека на всех уровнях дошкольного, основного общего, среднего профессионального и высшего образования, внесения этой научной дисциплины в учебные программы профессиональной подготовки юристов, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, пенитенциарных учреждений, медицинских работников, а также обеспечения в связи с этим доступа к официальным текстам федеральных законов, международных договоров о правах человека и решений межгосударственных органов по защите прав человека.

Осуществляя независимую защиту прав человека и представляя в органах государственной власти интересы гражданского общества по созданию демократическим правовым государством условий для достойной жизни и свободного развития личности, Уполномоченный опирается на поддержку неправительственных правозащитных и других общественных организаций и объединений. Их правозащитная деятельность распространяется на государственные и правоохранительные органы, пенитенциарные учреждения; они участвуют в общественном контроле за осуществлением правосудия; защищают «узников совести», подвергшихся лишению свободы за политические, религиозные или другие отстаиваемые ими убеждения; лоббируют принятие законов, регулирующих права человека и механизмы их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своей деятельности выступает в личном качестве, не представляет каких бы то ни было государственных органов, должностных лиц, политических партий, общественных объединений, государственных или территориальных образований, наций либо социальных групп и не может использовать свои полномочия в их интересах. Его решения выражают соответствующую Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации правовую позицию, свободную от каких-либо пристрастий.

Автономная и самостоятельная деятельность Уполномоченного по осуществлению независимой государственной защиты прав человека означает отсутствие его подчиненности каким-либо государственным органам или должностным лицам, которые могли бы влиять на принимаемые им решения или вмешиваться в реализацию им своих полномочий.

Относительная свобода в решениях и действиях Уполномоченного не свидетельствует, однако, о полном отсутствии его связи с государством. Законодательный мандат на осуществление своих полномочий предоставляется ему Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации; бюджетные ассигнования на финансирование его деятельности готовятся Правительством Российской Федерации; работники возглавляемого им федерального государственного органа находятся на федеральной государственной службе и не обладают правовыми гарантиями от уголовного преследования за действия, совершенные в официальном качестве.

2. Совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав

Закон об Уполномоченном по правам человека РФ достаточно подробно регламентирует компетенцию Уполномоченного при рассмотрении им жалоб заявителей о нарушениях прав человека.

Процессуальной правоспособностью или правом на подачу жалобы Уполномоченному при наличии причинно-следственной связи, обжалуемых решений или действий (бездействия) с нарушением прав человека, обладают граждане Российской Федерации и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.