Институт референдума в современном российском законодательстве

В соответствии с законом РФ «О референдуме российской федерации» граждане РФ, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума РФ, за или против участия в референдуме РФ, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум РФ.

Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. запрещается пропаганда социального, расового, национального религиозного или языкового превосходства.

Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы :

- федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении служебных обязанностей;

- воинским частям, военным учреждениям и организациям;

- благотворительным организациям и религиозным объединениям;

- членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума РФ.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума РФ. В день проведения референдума и в день предшествующий ему агитация запрещается.

Агитация может проводиться :

- через средства массовой информации;

- путём проведения различным мероприятий;

- путём выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов;

- в иных не запрещённых законом формах.

Запрещается проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, а также выплатой денежных средств.

Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. распространение анонимных агитационных материалов запрещено.

Вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума РФ в помещениях участков референдума запрещается.

Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые полностью или частично финансируются за счёт государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум РФ.

Комиссии референдума обеспечивают реализацию и защиту права на участие в референдуме граждан РФ, осуществляют подготовку и проведение референдумов в Российской Федерации (пункт 3 статьи 21 федерального закона). Соответственно, в большинстве статей федерального закона в той или иной мере содержатся функции, полномочия и обязанности комиссий референдума.

Регистрация инициативных групп по проведению референдума, контроль за проведением агитации по вопросам референдума, применение мер ответственности за нарушение настоящего федерального закона, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, подсчет голосов участников референдума, определение результатов референдума, издание в случаях, предусмотренных законом, инструкций и иных нормативных актов - вот неполный перечень инструкций комиссий референдума, установленных федеральным законом.

Статья 21 федерального закона устанавливает систему избирательных комиссий, комиссий референдума. как и ранее, эти комиссии составляют единую соподчиненную систему только соответственно уровню выборов. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Решения комиссии, противоречащие федеральным конституционным законам, федеральным законам или законам субъектов РФ, либо принятые с превышением установленных полномочий, подлежат отмене в вышестоящей комиссии.

Уточнен порядок формирования центральной избирательной комиссии Российской Федерации (пункт 2 статья 22 федерального закона), а также комиссий референдума субъектов РФ, окружных территориальных и участковых комиссий референдума (статья 23 федерального закона). половина членов комиссии субъекта РФ, окружной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации, другая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъектов РФ.

Формирование территориальных комиссий референдума, а также окружных выполняется выборным органом местного самоуправления.

Не менее одной трети членов соответствующих комиссий референдума должно быть назначено на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в государственной думе, а также на основе поступивших предложений объединений, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и в выборном органе местного самоуправления.

Право предлагать кандидатуры также предоставлено избирательным комиссиям прежнего состава, действующим на постоянной основе.

Кроме того, федеральным законом установлено, что государственные либо муниципальные служащие не могут составлять более трети от всего числа членов соответствующей комиссии референдума.

Закреплен статус центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как государственных органов, осуществляющих подготовку и проведение референдумов Российской Федерации и действующих на постоянной основе (пункт 9 статья 21, пункт 1 статья 22, пункт 8 статья 23 федерального закона).

Комиссиям референдума законом предоставлено правило рассматривать и принимать решения по существу жалобы на решения и действия (бездействие) комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие права граждан на участие в референдуме (пункт 6 статья 63).

Широкими полномочиями закон наделяет комиссии при осуществлении контроля за финансированием инициативных групп.

Наиболее важный и ответственный этап деятельности комиссий референдума, в котором задействованы все звенья системы комиссий, - организация, голосование, подсчет голосов участников референдума, установление результатов референдума. правовое регулирование данного этапа достаточно подробно и детально, что делает этот этап максимально открытым и гарантированным от фальсификаций, осуществляется в главе 9 федерального закона.

Вопросы организации и порядка голосования, подсчета голосов участников референдума, установление результатов референдума и их опубликование регулируется статьями 49-62 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В силу пункта 3 статьи 66 федерального закона указанные статьи закона (за исключением статей 61-62) применяются при проведении всех референдумов, проводимых после вступления в силу данного федерального закона, в том числе и тех, что назначены до его вступления в силу. таким образом, все комиссии, в том числе и находящиеся на заключительном этапе избирательной кампании, с 30 сентября 1997 года обязаны были применять нормы указанных статей закона. это требование не распространялось только на избирательные комиссии, осуществлявшие дополнительные выборы (взамен бывших депутатов) или повторные выборы, для обеспечения равенства прав граждан при проведении одних и тех же выборов.

Нормы статей 49-62 федерального закона призваны обеспечить открытость и гласность важнейшего этапа избирательной кампании, при этом все избирательные действия на всех референдумах, проводимых в рф, унифицируются.

В статье 49 федерального закона устанавливаются требования к помещению для голосования, в статье 51 устанавливаются требования для избирательного бюллетеня для голосования в референдуме, требования к его изготовлению, степени защиты. в пункте 16 указанной статьи перечислены случаи, когда избирательная комиссия может непосредственно изготавливать бюллетени. Допускается также передача данных протокола об итогах голосования по техническим каналам связи в вышестоящую комиссию с последующим обязательным предоставлением всей избирательной документации при наступлении первой возможности (пункты 30, 31 статьи 56 федерального закона). Данные положения закона могут существенно снизить расходы на организацию выборов, референдума на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных местах.

Статьи 52, 53, 54 федерального закона содержат своего рода "единый порядок" голосования, в том числе досрочного и вне помещения для голосования. В соответствии с пунктом 3 статьи 53 федерального закона избирательный бюллетень для голосования, в частности, на референдуме, заполненный проголосовавшим досрочно, вкладывается в конверт и заклеивается. на месте склейки на конверте, кроме подписей двух членов комиссии референдума, проставляется подпись проголосовавшего. при организации голосования вне помещения для голосования комиссии референдума обязаны вести специальный реестр, в котором регистрируются все поданные заявления избирателей, участников референдума, желающих проголосовать вне помещения для голосования.

Статья 55 федерального закона содержит единые для всех выборов и референдумов требования к протоколу участковой комиссии об итогах голосования.

В статье 56 федерального закона описываются действия комиссий при заполнении протокола, подписании протокола об итогах голосования и его направления в непосредственно вышестоящую комиссию.

В статье 58 устанавливаются основания для признания выборов несостоявшимися и недействительными. соответствующая комиссия референдума признает итоги недействительными в случае :

а) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума;

б) если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части участков референдума;

в) по решению суда.

В 59 статье регулируются некоторые, наиболее важные вопросы, возникающие при повторном голосовании.

В статье 60 федерального закона установлены сроки опубликования результатов выборов, референдума.

В статье 62 определяется порядок использования государственной автоматизированной системы при проведении выборов, референдума.

Одним из условий проведения свободных выборов является открытость и гласность при их подготовке и проведении. федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" содержит ряд норм, обеспечивающих эти условия проведения референдумов при их проведении, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума.

Заседания комиссий референдума проводятся открыто. Согласно пункту 1 статьи 26 федерального закона на всех заседаниях вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума. Им не требуется дополнительное разрешение. На заседаниях также вправе присутствовать представители средств массовой информации. Гласность в деятельности комиссий референдума обеспечивается присутствием наблюдателей.

В статье 26 федерального закона достаточно подробно указаны их права и обязанности. В соответствии с пунктами 3 и 5 этой статьи наблюдатели вправе присутствовать на участках референдума в день голосования с момента начала работы участковой комиссии референдума и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования. наблюдатели также вправе присутствовать в иных комиссиях референдума при установлении итогов голосования и подсчете голосов.

В пункте 13 статьи 26 федерального закона уточнен порядок приглашения в Российскую Федерацию иностранных наблюдателей.

Пунктом 4 статьи 60 закона предусмотрена также официальная публикация полных данных о результатах референдума в объеме данных протоколов соответствующих комиссий референдумов всех уровней.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" предусматривает как государственно-правовую, так и административную и уголовную ответственность за нарушение избирательных прав на участие в референдуме, участие в выборах граждан Российской Федерации.

5. Практика проведения референдумов в России

Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной) институты и должностные лица государства приобретают в результате свободно выражаемой в той или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную власть правомерной и легитимной.

Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на ряд вопросов.

Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции или завода.

Примером первой ситуации может послужить Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов области успешно прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований.

Процесс укрупнения муниципальных образований преследовал несколько целей, в том числе и то, что отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

Таким образом, нужно отметить, что все эти действия могут повлечь далеко идущие последствия. Это видят многие политики, в частности, Союз правых сил - партия, у которой есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в муниципальных образованиях юга Тюменской области побывала Ирина Хакамада, которая предприняла эту поездку специально в связи с намечавшимися референдумами.

Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором решался вопрос о согласии населения Костромской области с размещением и строительством атомной станции в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме.

Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов.

Хотелось бы отметить последствия проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выходить с инициативой о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

Летом 1998 года, то есть через полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке Чистые Боры и городе Буй (где планировалось разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением референдума по вопросу строительства Костромской АЭС.

Правовым основанием жалобы послужило Заключение Аналитического центра по правовой политике Президента РФ, подписанное заместителем директора Института государства и права Российской академии наук, профессором Иконицкой И.А. В этом документе делается необоснованный с правовой точки зрения и нелогичный вывод о незаконности как Постановления Костромской областной Думы от 25 апреля 1996 г., назначившего дату проведения референдума, так и самих результатов референдума. Правовое значение данного заключения весьма спорно, поскольку его исходящий номер идентичен исходящему номеру такого же Заключения о незаконности планируемого референдума по Ростовской АЭС. Это, очевидно, свидетельствует о том, что оба заключения были под копирку подготовлены по заказу Минатома, увидевшего в Костромском референдуме и возможных референдумах в других регионах угрозу прекращения дальнейшего строительства атомных станций в нашей стране.

Несмотря на то, что обжалование результатов референдума не подсудно суду общей юрисдикции, и в жалобе не был указан ответчик, дело было принято к производству. Судья собственным определением привлекла к участию в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную Думу и Костромское общественное экологическое движение "Во имя жизни".

По просьбе движения "Во имя жизни" в процессе приняли участие юрист Института "Экоюрис" Екатерина Хмелева и адвокат Московской областной коллегии адвокатов, консультант Института "Экоюрис", Екатерина Гречушкина.

После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято решение об удовлетворении жалобы.

В своем выступлении в прениях представитель Костромской областной Думы высказал надежду, что в решении суда "принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской области на референдуме, обретет подтверждение в духе правового и демократического государства".

К сожалению, суд не смог оправдать этих надежд, встать на защиту конституционных прав граждан и доказать свою независимость от давления атомного лобби, которое было очевидно в ходе судебного процесса.

Решение Костромского областного суда было обжаловано в Верховный Суд РФ и пока еще не вступило в силу. Но мне кажется, что именно сейчас необходимо опубликовать имеющие огромное общественное значение процессуальные документы, обосновывающие незаконность и неправомерность этого решения суда, которое фактически перечеркнуло голоса трехсот тысяч граждан, высказавшихся против строительства АЭС.

Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был первый экологический референдум и поэтому, приводимые правовые аргументы могут быть использованы при защите результатов состоявшихся экологических референдумов, а также при планировании и инициировании новых. Кроме того, важно, чтобы правовая несостоятельность решения Костромского областного суда, продемонстрировавшего слабость и зависимость судебной системы, была открыта для общественности, защищающей экологические интересы.

Хотелось бы сказать о референдумах по принятию Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, которые прошли в нескольких субъектах Российской Федерации. Несомненно, что референдумы проходили по-разному и имели различный результат. Одним из ярких примеров референдума по принятию Конституции субъекта РФ, является референдум, проведенный в республике Тува в 2001 году.

Верховный хурал (парламент) Республики Тува одобрил проект новой Конституции и принял решение вынести его на всенародный референдум 6 мая 2001 года. Проект был предложен президентом республики Шериг-оолом Ооржаком в связи с тем, что в старой Конституции многие статьи давно перестали действовать, расходились с федеральным законодательством и постоянно подвергались изменениям.

Интересно, что буквально за неделю до принятия проекта республиканская прокуратура обратила внимание парламента на большое количество (около 40) несоответствий в новом проекте Конституции федеральному законодательству. И это несмотря на то, что, по уверениям представителей исполнительной власти, проект прошел экспертизу в Министерстве юстиции России. В рекордно короткий срок, всего за одно заседание, Конституционная комиссия Тувы ликвидировала все противоречия и представила депутатам исправленный проект. Парламентарии получили на руки новый вариант Конституции за сорок минут до начала голосования и, естественно, даже не успели с ним толком ознакомиться.

Если следовать букве закона, решение о вынесении Конституции на референдум таило в себе множество юридических ошибок. В частности, согласно ст. 63 действовавшей на тот момент Конституции Тувы парламент обязан был не просто вынести текст на референдум, а подробно обсудить его не менее чем в двух чтениях (чего сделано не было). Последние же поправки в Конституцию вообще вносились неизвестно как - Конституционная комиссия Тувы, почти сплошь состоящая из лично преданных президенту республики людей, не имеет юридических полномочий на подобное законотворчество.

Таким образом, можно сделать вывод, что проект новой Конституции Республики Тува, был во многих вопросах не доработан, однако был вынесен на референдум, состоявшийся 6 мая 2001 года.

Однако необходимо отметить, что Конституция Республики Тува была принята подавляющим большинством 7 мая 2001 года. В голосовании приняли участие 85,46% избирателей, имеющих право голоса. Высказались “за” - 85,46%, “против” - 18,69%.

Среди главных положений Основного закона Республики Тува, следует отметить замену статуса “президента” на статус “глава правительства”, который будет обладать более широкими полномочиями, а также создание двухпалатного парламента из 162 депутатов, 32 из которых будут работать на постоянной основе.

Таким образом, нужно подчеркнуть, что как показывает практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении социальных, политических и экономических вопросов широко используется в нашей стране.

Заключение

Свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития каждой личности. Как верно подметил английский теоретик политического либерализма Дж. Милль, идеи которого и поныне определяют развитие конституционного права, способность человека понимать, судить, различать, что хорошо и что дурно, умственная деятельность и даже нравственная оценка предметов упражняются только тогда, когда человек делает выбор. Этим следует объяснить и то обстоятельство, что для политически активных граждан референдум - это нормальная потребность и возможность выражения своей позиции.

Конституция Российской Федерации провозглашает и закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, где лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа (прямое правление), а высшим его проявлением являются референдум и выборы.

Вышесказанное позволяет судить об изменении в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти в пользу непосредственной демократии. Следует определить роль и значение референдума как самой яркой формы непосредственного волеизъявления народа.

Подводя некоторые итоги, можно отметить, что сегодня, когда доверие к демократии в России подорвано, когда “нет консенсуса о том, является ли парламентская демократическая организация власти лучшей в российских условиях”, когда низок уровень правовой культуры населения, когда несовершенно законодательство и неразвита экономическая база общества, нельзя говорить однозначно о роли референдумов в процессе становления и развития демократического правового государства в России.

Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, - возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной ее части.

Однако необходимо обратить внимание, что свою политическую и демократическую функцию референдум может выполнить только при наличии согласованного законодательства. Тем не менее, зачастую законодательство субъектов федерации противоречит федеральному законодательству, из-за чего возникают пробелы и коллизии в праве. Хотелось бы отметить и то, что до сих пор не принят закон о местных референдумах, который бы значительно помог систематизировать местное законодательство.

Большую остроту обозначенной проблеме придает отсутствие системы согласования между органами власти субъектов Федерации и федеральными органами власти при принятии решений о проведении всероссийского референдума по вопросам совместного ведения. Кроме того, от органов власти на местах во многом зависит психологический фактор, определяющий, в конечном счете, придут люди голосовать или нет.

Кроме того, юридическая природа правовых актов, принимаемых с помощью референдума и государственными органами, одинакова - они являются плодами государственно-властной деятельности и воплощают государственную волю народа - верховного обладателя власти.

Отсюда следует, что механизм реализации решений референдума и ответственность за их неисполнение должны быть такими же, как предписывает теория и правовая действительность.

Только с усвоением народом демократических ценностей важнейший демократический институт референдума начнет играть все более и более важную роль в процессе становления и развития демократического правового государства в России. Сегодня идет совершенствование законодательства о референдумах, в России, и как показывает практика, институт референдума широко используется, а значит, происходит становление и развитие демократического государства и роль и место в этом референдума велика.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. - Ростов н/Д: Феникс, 2008. - 62с.

2. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года // Сборник законов Российкой Федерации 2007. №5.

3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года // Сборник Законов . 2007. № 67.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года // СПС «Консультант плюс». №131

5. Сборник законов Российской Федерации. С изменениями и дополнениями на 1 сентября 2007 года. - М.: Эксмо, 2007. с 960.

6. Бaглaй M.B. Koнcтитyциoннoe пpaвo PФ / учебник - M., 2001. с 356

7. Дoмpин A.H. Фeдepaльнaя интepвeнция: ocoбeннocть пpaвoвoгo peгyлиpoвaния в зapyбeжныx cтpaнax. / Oчepки кoнcтитyциoннoгo пpaвa инocтpaнныx гocyдapcтв: / Oтв. peд. Д.A. Koвaчeв. - M., 1999.

8. Koзлoвa E.И., Kyтaфин O.E. Koнcтитyциoннoe пpaвo Poccии / учебник- M., 2002. с 565.

9. Кривачев А.А. Роль и место выборов и референдумов в процессе развития правового демократического государства в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. С 38-45.

10. Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований / - М.: Социс. 1995 С.12.

11. . Устинов Д.Ю. Народовластие как важнейшая основа конституционного строя России / Конституционные чтения. Межвузовый сборник научных трудов - Саратов: ПАГС, 2000 с 26-29.