Роль и место референдума как одной из форм прямой демократии в системе народовластия

- 43 -

Содержание

Введение

Глава 1. Институт референдума в РФ и его развитие

1.1 Понятие и виды референдума РФ

1.2 Становление и развитие конституционно-правового института референдума в России

Глава 2. Процедура проведения референдума в РФ

2.1 Особенности проведения референдума на общефедеральном уровне

2.2 Особенности проведения референдума на региональном уровне

2.3 Особенности проведения референдума на местном уровне

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Тема курсовой работы выбрана не случайно. Она является очень интересной и актуальной в настоящее время.

Интересно отметить, что особое распространение референдумы получили в ХХ столетии. Это было обусловлено ростом правовой и политической культуры, гражданской зрелости населения, демократизацией политических режимов, наличием технических возможностей (связь, средства массовой информации) для проведения подобных мероприятий.

Институт референдума в России был известен еще Конституции СССР 1936 г. Правда, определялся референдум там как всенародный опрос, однако таким определением вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае, скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. Так же упоминается референдум и в Конституции РСФСР 1978 г., однако стал применяться сравнительно недавно.

Наша страна отказалась от прежней организации государственного управления, режимная система постепенно уступает место демократическому режиму. В сложившейся ситуации повышается роль институтов непосредственной демократии, в частности - референдума.

Первый общероссийский референдум был проведен 17 марта 1991 г. Его формула содержала два вопроса: о сохранении Союза ССР и о введении поста Президента в России. На оба этих вопроса большинство россиян ответили положительно.

Вторым стал общероссийский референдум 25 апреля 1993 г. о доверии Президенту и парламенту.

И, наконец, 12 декабря 1993 г. состоялся референдум по принятию новой Конституции Российской Федерации. В нем приняло участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция Российской Федерации принята Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. - М., 2000. С.201..

Неотъемлемым признаком демократического правового государства является принадлежащий народу суверенитет. Именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие, поэтому на данном этапе развития России представляется необходимым исследование указанного правового института.

Поскольку референдум в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации является «высшим непосредственным выражением власти народа», является одним из важнейших средств прямой демократии, на референдуме могут решаться принципиально важные вопросы жизни страны и всего народа, такие как принятие новой Конституции - все это говорит, на наш взгляд, о большой практической значимости выбранной темы.

Целью данной курсовой работы является наше стремление показать, какую роль играет и какое место занимает референдум как одна из форм прямой демократии в системе народовластия.

В работе основное внимание уделяется таким вопросам как право участия в референдуме, инициатива и назначение референдума, организация референдума, а также подведение итогов и реализация решений референдума.

Глава 1. Институт референдума в РФ и его развитие

1.1 Понятия и виды референдума РФ

В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации Российская Федерация есть демократическое государство. Термин «демократия» - производное от двух греческих слов - demos - народ и cratos - власть и переводится буквально «власть народа». Демократия определяется как народовластие, форма политического, государственного устройства, основанная на признании народа как источника власти, его права принимать участие в решении общественных, государственных вопросов, на признании принципов свободы, равенства и других прав граждан, предусматривающая введение правовых и процедурных гарантий их реализации во всех сферах жизни общества.

В Конституции Российской Федерации указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1.ст.3). Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия.

Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятия «народовластие», сложна и требует специального рассмотрения.

С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства.

Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо, подчинять своей воле других. Власть как явление социальное возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение. Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. / Под ред. Дмитриева Ю.А. Гл. З. - М., 1997. С.142.

С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.

Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах.

Конституция Российской Федерации закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в части 4, статьи 3. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т.е. гражданами государства, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие, как форма государства и способ правления, превращается таким образом в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М., 2001. С.87..

В зависимости от формы волеизъявления народа в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации различаются две формы демократии: прямая и представительная - осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют (весь народ, население, проживающее на той или иной территории). Причем, некоторые специалисты в области конституционного права России считают, что нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, так как они равным образом важны для реализации народовластия.

Непосредственная демократия исходит из того, что в демократическом государстве воля народа и государственная власть должны быть тождественны, что сам народ должен непосредственно участвовать в принятии важных политических решений, осуществлении власти. Таким образом, непосредственная демократия является формой прямого волеизъявления народа или каких-либо групп населения.

При непосредственной демократии народ изъявляет свою волю в форме:

· референдума;

· выборов;

· всенародных и иных обсуждений проектов законов, других важных вопросов государственной жизни;

· правотворческой инициативы;

· участия в управлении делами общества через органы местного самоуправления, общественные организации, собрания и сходы граждан и др.;

· индивидуальных или коллективных обращений (петиций) в органы государственной власти и местного самоуправления.

«Высшим непосредственным выражением власти народа» - указывается в Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.3), - являются референдум и свободные выборы.

Термин «референдум» происходит от латинского «referendum» - «то, что должно быть сообщено».

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Законодатель, давая данное определение, руководствовался основными признаками референдума, а именно:

· референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти;

· способ выявления воли большинства населения, то есть обладающих избирательным правом, на референдуме производится только путем голосования;

· законопроекты, принятые на референдуме, как правило, могут изменяться либо отменяться только путем принятия нового решения на референдуме;

· решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении каким-либо другим органом и вступает в силу, как правило, с момента официального опубликования результатов референдума.

Самыми активными и действенными формами народного участия в управлении делами государства и местного сообщества являются голосование на выборах и референдумах.

Референдум и выборы - это институты прямой демократии, которые похожи по целям и субъектам, но различаются по объектам и результатам. Цель у них - выражение воли народа. Субъективный состав - граждане, которые имеют право принимать участие в референдуме и в выборах.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2001. С.392..

Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах это кандидат в депутаты представительного органа или на какую-нибудь должность. При референдуме объект волеизъявления - не человек (кандидат), а определенный вопрос - принятие закона, поправок к нему, его отмена либо какая-нибудь проблема, касающаяся государства, региона или территории.

На практике проведение выборов является главным средством обеспечения состязательности и реальности политического процесса, дозволенной и узаконенной формой политической борьбы, которая в процессе ее реализации не должна выходить за рамки конституционных установлений. В Российской Федерации, как и во всех демократических государствах, проведение выборов является основной формой и способом мирной борьбы за обладание государственной властью.

Выделяют следующие виды референдума:

· общегосударственный, региональный и местный референдум. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Региональные референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации. Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;

· обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума. Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем;

· конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения;

· допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Допарламентский референдум проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей, послепарламентский - после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума, внепарламентский - когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке;

· утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий;

· решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона).

Есть и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д

Стоит обратить особое внимание, что в референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.

Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме Российской Федерации.

Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления, при тайном голосовании. Каждый участник референдума Российской Федерации обладает одним голосом.

Важно отметить, что гражданин Российской Федерации голосует на референдуме Российской Федерации лично. Участие в референдуме Российской Федерации является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума Российской Федерации никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

1.2 Становление и развитие конституционно-правового института референдума в России

Формирование института референдума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик» , т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практики проведения в СССР и таких референдумов не было. Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум) ».

Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством. В декабре 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.

Однако, долгое время текущее законодательство не определяло механизма применения этого института. В настоящее время организация и порядок проведения референдума регламентированы законодательством. Появилась и практика их проведения.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении.

Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года , было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России.

25 апреля 1993 года состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?». 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших учас¬тие в референдуме.

3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

12 декабря 1993 года на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года» состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Избирательная кампания 1993 года проходила в сложный период -трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на

всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества

оппозиции, все оппозиционные партии получили право

на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно

возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направленности средства массовой информации. Политический режим сохранял

прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Принятие новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа - Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 года Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Согласно этому Закону, референдум РФ -- всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации .

28 июня 2004 года был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», регулирующий данный круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Данный закон существенно ужесточил и осложнил условия проведения референдума.

В соответствии с Конституцией РФ и вышеуказанными нормативными актами, референдум в РФ проводится на всей территории на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом. К участникам референдума РФ предъявляются те же требования, что и к избирателям (достижение 18-летнего возраста, дееспособность и т.д.). На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…» , и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Глава 2. Процедура проведения референдума в РФ

2.1 Особенности проведения референдума на общефедеральном уровне

Статьей 2 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основные принципы проведения референдума См. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.07.2004.- № 27.- ст. 2710:

· референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании;

· граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, а также от других обстоятельств;

· граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях, каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

· гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;

· участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению;

· голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

В референдуме имеют право участвовать правоспособные граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.

Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.

Исходя из исключительной важности вопросов, выносимых на референдум, для реализации основ конституционного строя Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» запрещает участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 30 марта 1999 года) // СЗ РФ.1997.-№ 38. -Ст. 4339. установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» применяются нормы названного Федерального закона (п.7, ст.1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» устанавливает стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые в установленном законом порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года регулирует предмет республиканского референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом».

В соответствии с названной тенденцией на референдум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года не могут быть вынесены вопросы:

· об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

· о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

· об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

· о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

· об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

· о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

· отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года прямо, другая - косвенно.

К числу субъективных прав гражданина по участию в референдуме, сформулированных в данном законе, получивших прямое закрепление, относятся: право на инициирование референдума (ст. 15, 17); право подписи в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума (п. 6 ст. 17); право быть членом комиссии референдума с решающим или совещательным голосом (ст. 27); право на участие в финансировании референдума (ст. 51); право на участие в агитационной деятельности (ст. 60, 61); право быть наблюдателем на участке референдума (ст. 36); право быть уполномоченным представителем инициативной группы (ст. 34); право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц, нарушающих право на участие в референдуме (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87); право голоса, включая возможность досрочного голосования, получения открепительного талона (ст. 71, 73).

Косвенное закрепление в Федеральном конституционном законе «О референдуме» от 28 июня 2004 года получило право на информирование о ходе и результатах референдума. Оно вытекает из содержания ст. 34, 44, 82 анализируемого Федерального конституционного закона, закрепляющих гласность как принцип организации и проведения референдума Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия РФ направляет предварительные данные о результатах референдума редакциям средств массовой информации по мере поступления этих данных в ЦИК РФ. Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия РФ опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

В соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации; федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным конституционным законом.

В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами РФ возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.

В соответствии со ст. 24 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:

· Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

· избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

· территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований;

· участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии референдума, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий референдума. Решение комиссии референдума, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией референдума или судом. При этом вышестоящая комиссия референдума вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии референдума, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая комиссия референдума повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия референдума. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Новеллой Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года в регулировании конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме является появление возможности быть членом нового вида комиссий референдума - специальных территориальных комиссий, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации». Избирательная комиссия субъекта РФ вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах «Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты» (Л.А. Нудненко)// Конституционное и муниципальное право. 2005..-№ 1.- С. 27..

Гарантиями реализации права голоса гражданина на участие в референдуме являются возможность досрочного голосования, получения открепительного удостоверения, а также голосования вне специально отведенного для этого помещения.

Впервые Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосования граждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчете голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявление граждан РФ.

Необходимо отметить, что Федеральный закон регулирует порядок организации инициативной группы и ее работу. Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона, принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ издает Указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа. Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее действия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комиссия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме образуются участки референдума. Эти участки образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой местной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администрации направляет в участковую комиссию по проведению референдума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» введено понятие «регистрация участников референдума» (статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении этих функций.

В целях устранения «двойного учета» уточнен порядок составления участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона основанием для включения гражданина РФ в эти списки на конкретном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. Здесь необходимо отметить значение понятия «преимущественного проживания»: оно является дискуссионным, потому как, не совсем ясна его сущность. По-моему мнению, таких понятий следует избегать и не применять в законодательстве.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» достаточно четко регулирует процедуру образования участков референдума, раскрывает процедуру составления списков граждан, участвующих в референдуме.

Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину Российской Федерации предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов принятого решения. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума-- немедленно. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, после начала подсчета голосов запрещается.

Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдуме Российской Федерации.

Следует отметить, что в главе V Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляются правила проведения агитации при проведении выборов и референдумов. Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы:

· федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;

· воинским частям, военным учреждениям и организациям;

· благотворительным организациям и религиозным объединениям;

· членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума Российской Федерации. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денежным средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подножных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за ила против вопроса, вынесенного на референдум.

Таким образом, необходимо отметить, что законодатель вводит необходимые меры защиты, чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях.

Что касается финансирования организации и проведения референдума, осуществляемого комиссиями референдума, то в Законе закреплен принцип исключительно бюджетного финансирования. В случае отсутствия бюджетного финансирования предусмотрен механизм получения соответствующими комиссиями кредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46 Федерального закона).

Правовое обеспечение равных условий доступа к агитации через средства массовой информации содержится в статьях 39, 40, 41 Федерального закона: предоставление бесплатного эфирного времени, равные условия доступа к платному эфирному времени, печатным площадям периодических печатных изданий.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ,

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.

Необходимо отметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме.