Правовое регулирование отношений в сфере организации и проведения референдума

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Курсовая работа

Правовое регулирование отношений в сфере организации и проведения референдума



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие референдума

1.2 Виды референдума

1.3 Право граждан на референдум

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Порядок проведения референдума в РФ. Предмет референдума. Основные стадии подготовки и проведения референдума

2.2 Подведение итогов референдума. Юридическая сила решений, принятых путем референдума

3. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА

3.1 Практика проведения федерального референдума в РФ

3.2 Практика проведения референдума в субъектах РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

конституционное право гражданин федеральный референдум



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства способствуют развитию народовластия, совершенствованию форм участия населения в управлении государством и решении вопросов местного значения. Признание многонационального народа РФ единственным источником власти означает необходимость создания правовых и организационных условий для непосредственного осуществления власти гражданами РФ.

Необходимо указать на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: не подконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, обман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теле-демократии.

Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной. Этот способ принятия решения имеет немало как сильных, так и слабых сторон. В связи с вышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума РФ, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.

Референдум, будучи одним из основных институтов народовластия, имеет важное значение для современного российского конституционализма, определения направлений развития общества и государства, он призван обеспечивать свободное волеизъявление граждан по самому широкому спектру вопросов. Государственная власть и местное самоуправление функционируют устойчиво и эффективно лишь при наличии развитых институтов прямой демократии. Необходимо последовательное расширение участия граждан в управлении делами субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе и путем референдумов.

Анализ изученных источников и литературы. Степень разработанности темы определяется тем, что проблемы прямой демократии были в центре внимания не только специалистов в области конституционного права, но и теоретиков государства и права, историков, социологов, политологов. Многим аспектам рассматриваемой темы посвятили свои работы С.А. Авакьян, М,В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Вешняков, Л.И. Волова, В.Т. Кабышев, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.Ф. Коток, Н.А. Кудинов, О.Е. Кутафин, В.В. Маклаков, М.Н. Марченко, И.П. Трайнин, В.Е.Чиркин, М.Ф. Чудаков, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф.Шеремет и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере проведения референдума.

Предметом исследования курсовой работы являются правовые нормы, регулирующие отношения в сфере проведения референдума.

Хронологические рамки исследования: период 1907 - 2013 гг.

Целью работы является раскрытие самого понятия и порядка функционирования института референдума в РФ, выявление имеющихся правовых пробелов и формулирование предложений по совершенствованию механизмов референдума.

Задачи работы предопределяются целью исследования и состоят в том, чтобы:

- показать процесс развития института референдума в мировой и отечественной политической и юридической практике;

- представить, как отображен институт референдума в современном Российском законодательстве;

- проанализировать практику проведения референдумов в России;

- дать оценку политической и правой эффективности института референдума в РФ;

- определить потенциал использования института референдума в процессе становления современной российской государственности.

Методологическая основа исследования. При разрешении поставленных задач для достижения цели исследования использовались следующие методы: формально-юридический метод, метод системного анализа, комплексного исследования, сравнительного правоведения и др.



1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие референдума

Латинское refero означает сообщать, докладывать, передавать. Российская юридическая энциклопедия уточняет: лат. referendum букв; то, что должно быть сообщено. Конституционное право. Энциклопедический словарь/Отв. ред. и рук. авт. коллектива С.А. Авакьян. - М.: Норма, 2001 - 688 с. Этимологическое значение понятия "референдум" не совпадает с его правовым содержанием.

И.П. Трайнин понимал под референдумом "главным образом право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством".

В.В. Маклаков рассматривает референдум как одну из разновидностей непосредственного участия избирателей в законодательстве, которая, согласно представлениям буржуазных государствоведов, занимает промежуточное положение между прямым и представительным правлением и указывает на его традиционное назначение утверждение или отклонение законопроектов. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. - М., 1987. Позже он расширяет перечень актов, которые могут быть объектом решения в ходе референдума: "референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта". Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. - М., 1987.

С.В. Троицкий определяет референдум как "одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения".

В.Ф. Коток считает, что "Референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер". Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. - М., 1964.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме "способ непосредственного решения народом в целом и населением в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни".Барабашев, Г.В. Советское строительство. / Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет. - М.: Юридическая литература, 1974. - 504 с.

В.В. Комарова полагает, что референдум следовало бы определить в качестве "формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер". Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. - М.: Проспект, 2010 - 142 с.

Итак, референдум это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти. Часто так называют опрос населения с целью определения судьбы какой-либо территории. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.

Основными признаками референдума являются:

1) референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти, позволяющая выявлять волю народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством депутатов;

2) референдум - это всегда голосование, способ выявления воли большинства населения; 

3) законопроекты, принятые на референдуме, как правило могут изменяться (отменяться) только путем принятия нового решения на референдуме;

4) решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении каким-либо другим органом и вступает в силу, как правило, с момента официального опубликования результатов референдума.

1.2 Виды референдума

Выделяют следующие виды референдума:

- общегосударственный, региональный и местный референдум. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Региональные референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации. Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;

- обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума. факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем.

- конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносятся проекты конституции, поправки к ним, изменение статей или положений конституции, а также принятие конституционных законов. Конституционный референдум это наивысшее проявление народовластия. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения;

- допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Допарламентский референдум проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей, послепарламентский - после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума, внепарламентский - когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке;

- утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий;

- решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона). М.Ф. Чудаков отмечает, что консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебное пособие. - Минск: Новое знание, 2001 - 576 с. .

Есть и иные классификации: законодательный, международно-правовой референдум (решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениями с другими государствами), административный референдум (по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.

1.3 Право граждан на референдум

Согласно статье 6 Конституции РФ, каждый гражданин РФ на ее территории обладает всеми правами и свободами. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // "Российская газета", N 7, 21.01.2009. Право на референдум относится к группе публично-политических прав и свобод. Они существуют и реализуются в сфере политики.

Согласно ст. 5 Закона "О референдуме" 2004 г., гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 117, 30.06.2004.

1. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме РФ, субъекта РФ, местном референдуме. Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Гражданин РФ имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 110-111, 15.06.2002.

2. Согласно п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. В России обладание правом на участие в местном референдуме для иностранных граждан обусловлено наличием международного договора между РФ и соответствующим иностранным государством и закона субъекта Федерации, а также постоянным проживанием иностранного гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 110-111, 15.06.2002.

Конституция РФ (ст. 32, 130) непосредственно закрепляет только право граждан России участвовать в референдуме, конкретизирующее более общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // "Российская газета", N 7, 21.01.2009.

Анализируя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, С.А. Авакьян приходит к выводу, что оно "выражается в следующих возможностях граждан РФ:

- в праве участвовать в принятии государственных решений (законы и др.) на референдуме РФ, а также субъекта РФ и местном референдуме;

- в праве постановки вопросов перед государственными органами и органами местного самоуправления в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение референдума, подготовка и принятие законопроекта и т.п.)". Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. - М.: Юристъ, 2010 - 784 с.

Конституционное право граждан на референдум может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли участников референдума, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации данное право можно признать коллективным. 

Итак, можно предложить следующее понятие права граждан на референдум: право граждан Российской Федерации на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам Российской Федерации конституционных и производных от конституционных юридических возможностей посредством свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.



2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Порядок проведения референдума в РФ. Предмет референдума. Основные стадии подготовки и проведения референдума

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Первый такой закон был принят в 1995 г. Ныне действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.). Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регулируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Предмет референдума. Федеральным конституционным законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

- изменения статуса субъектов РФ;

- досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента или депутатов, Государственной Думы либо перенесении сроков проведения таких выборов;

- принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

- введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

- принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

- амнистии и помилования и др.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // "Российская газета", N 7, 21.01.2009.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится; в течение двух лет после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Проведение референдума Российской Федерации не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ (данное положение не действует в случаях вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции или вопроса, предусмотренного международным договором).

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Назначение референдума. Инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;

2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

3) федеральным органом государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором и федеральным конституционным законом Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 117, 30.06.2004..

По сравнению с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 1995г. в законе от 2004 г. была усложнена процедура выдвижения инициативы референдума:

- Инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

- Каждая региональная подгруппа должна включать не менее 100 участников референдума;

- Нотариальное заверение подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

- Регистрация каждой региональной подгруппы должна осуществляться в соответствующем избирательной комиссии субъекте Федерации;

- Запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

- Ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

- Предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

- Требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

- Сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

- Возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 117, 30.06.2004.

По утверждению А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства. Институт выборов в истории России: библиографический указатель / под ред. А.А. Вешнякова - Калуга: Калужский обл. фонд возрождения историко-культурных и духовных традиций “Символ”, 2002. - 712 с.

Граждане, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку референдума. Эта инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. Инициативная региональная подгруппа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Основанием для отказа в регистрации инициативной подгруппы может быть только нарушении Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

После регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о регистрации всей инициативной группы и проведении референдума. При этом указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку референдума. С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. Период, в который могут собираться подписи для референдума субъекта РФ, должен составлять не менее 30 дней, а местного референдума - 20 дней.

Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и направляет свое решение Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. Этот отказ может быть обжалован в Верховный Суд РФ, но в случае отрицательного решения Суда все процедуры по реализации и инициативы проведения референдума прекращаются. Регистрация инициативной группы может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня голосования в случаях нарушения закона (порядка выдвижения инициативы и ведения агитации, подкупа участников референдума и др.). В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Порядок принятия решения об этом должен быть определен Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

Референдум назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случаях признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент назначает референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ не позднее чем через 10 дней определяет дату проведения референдума, при этом голосование может быть назначено на любое воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования решения. Проведение голосования одновременно с выборами федеральных органов государственной власти не допускается. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 117, 30.06.2004.

Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума. Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:

1) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

2) избирательные комиссии субъектов РФ;

3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий, а также специальные территориальные комиссии референдума;

4) участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Новеллой Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года в регулировании конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме является появление возможности быть членом нового вида комиссий референдума - специальных территориальных комиссий, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации». Избирательная комиссия субъекта РФ вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава муниципального образования по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 50 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется не позднее чем за 21 день до дня голосования территориальной комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых главой муниципального образования. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.

Каждому гражданину РФ предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о не включении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением причин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума - немедленно.

Впервые Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосования граждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчете голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявление граждан РФ.

Агитация по вопросам референдума может проводиться:

1) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

2) посредством выпуска и распространения печатных, аудио-визуальных и других агитационных материалов;

3) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

4) иными не запрещенными законами методами.

Расходы на проведение агитации по вопросам референдума подлежат оплате из фондов референдума, за исключением случаев предоставления бесплатного эфирного времени в порядке и сроки, установленные законом. Политические партии - участники референдума могут создавать инициативные агитационные группы на средства из фондов референдума. Инициативная группа по проведению референдума, как и инициативная агитационная группа (в нее должно входить не менее 500 участников референдума), вправе самостоятельно определять методы, формы проведения и содержание своей агитации по вопросам референдума.

Запрещается проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2) лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с использованием преимуществ должностного или служебного положения;

3) воинским частям, военным организациям и учреждениям;

4) благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям;

5) комиссиям референдума членам комиссий референдума с правом решающего голоса;

6) иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

7) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности (это не распространяется на информацию по вопросам референдума).

Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум. Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были указаны в ходатайстве о ее регистрации. Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица.

Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня поступления документов принимает решение о регистрации инициативной агитационной группы и выдает ей регистрационное свидетельство либо принимает решение об отказе в регистрации.

Проведение агитации начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Агитация в периодических печатных изданиях, учредителями которых являются политические партии, члены и уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп, проводится в тот же период.

Агитация на каналах организации телерадиовещания и в период печатных изданиях проводится в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Проведение агитации по вопросам референдума в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования запрещается.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий.

2.2 Подведение итогов референдума. Юридическая сила решений, принятых путем референдума

Идея разделения властей связана с борьбой крупнейшей буржуазии и ее основоположниками являются Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье. Первоначально речь шла о разных подходах к идеям единства и разделения властей, то есть о единстве власти народа и об организационно-правовом разделении «ветвей» власти. С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям.

В бюллетене для голосования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдум утверждаются Центральной избирательной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума об итогах голосования и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. В этом случае Центральная комиссия назначает повторное голосование не позднее 30 дней со дня вступления в силу решения Комиссии.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.



3. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА

3.1 Практика проведения федерального референдума в РФ

Советские конституции предусматривали возможность проведения референдума. Однако положения конституций о референдуме (как и многие другие) были чистой декларацией. За все время существования советской власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.

С началом в 1989 - 1990 годах процесса демократизации вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР.

Вопрос первого общероссийского референдума: “Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?” Очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Некоторые политики считают его некорректным. Референдум СССР был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за “сохранение обновленного союза” (в РСФСР “за” проголосовало 71,3%).

Одновременно с союзным референдумом в РСФСР 17 марта 1991 г. Был проведен и республиканский референдум. На него выносился следующий вопрос: “Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?” На вопрос референдума положительно ответили 69,85% от принявших участие в голосовании или 52,45% от числа граждан, внесенных в списки. В результате референдума в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

Следующий референдум прошел 25 апреля 1993 года, на него было вынесено 4 вопроса:

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?

3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? 

4. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

Решения по 1 и 2 вопросам считались принятыми, если за них проголосует большинство граждан, а по 3 и 4, если проголосует большинство граждан, включенных в списки для голосования.

В результате голосования положительно на первый вопрос ответили 58,7% от числа принявших участие в голосовании, на второй - 53,0%, на третий - 49,5% (31,7% от числа граждан, включенных в списки), на четвертый - 67,2% (43,1% от числа граждан, включенных в списки). 

Следующий референдум был назначен на 12 декабря 1993 года, на нем состоялось голосование по проекту новой Конституции РФ. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто “всенародным голосованием”. Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР “О референдуме РСФСР”, а по Положению “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года”.

Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1% голосов.

Более федеральные референдумы в нашей стране не проводились.

3.2 Практика проведения референдума в субъектах РФ

1. Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822..

Местный референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д.

На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных образований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что очень важно найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством, соблюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.

Заметим, что возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения - субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов. Так, в Москве и Московской области приняты: Закон "О местном референдуме в Московской области" от 19.11.2003 N 148/2003-ОЗ (ред. от 04.12.2012) Закон Московской области от 19.11.2003 N 148/2003-ОЗ (ред. от 04.12.2012) "О местном референдуме в Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 29.10.2003 N 2/73-П) // "Вестник Московской областной Думы", N 2, февраль, 2004., Закон г. Москвы от 18.04.2007 N 11 "О референдуме города Москвы" Закон г. Москвы от 18.04.2007 N 11 "О референдумах в городе Москве" // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 29, 24.05.2007., В Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга" 19.03.2004 N 136-21 (ред. от 14.02.2013) Закон Санкт-Петербурга от 19.03.2004 N 136-21 (ред. от 14.02.2013) "О референдуме Санкт-Петербурга" (принят ЗС СПб 10.03.2004) // "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 8, 01.04.2004 (приложение к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга")., "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" от 19.03.2004 N 138-22 (ред. от 14.02.2013) Закон Санкт-Петербурга от 19.03.2004 N 138-22 (ред. от 14.02.2013) "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" (принят ЗС СПб 10.03.2004) // "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 8, 01.04.2004 (приложение к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга")..

С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения: 

- ст. 1 Закона "О референдуме города Москвы": "Референдум города Москвы - голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы - проводится на всей территории города Москвы";

- ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О местном референдуме в Санкт-Петербурге": "местный референдум - форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом";

- ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга": "референдум Санкт-Петербурга - голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум".

Нужно отметить, какие вопросы можно выносить на местный референдум, а какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действовавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 110-111, 15.06.2002. высказался на сей счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум. В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;