Становление и развитие института референдума

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

референдум демократия россия юридический

"Только выборная правовая система не обеспечивает полноценной демократии, если она не вмонтирована в подлинные демократические институты всего общества. Вырванная из контекста демократического содержания самого общества, она сможет служить завесой и ширмой антидемократических начал государства"

В.В. Путин

Конституция РФ в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают народу, населению реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам государственного и местного значения. Она относит к таким институтам референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан, к которым также следует отнести отзыв избирателями выборного органа, собрания (сходы) граждан, а также съезды (конференции) народов, населения субъектов Федерации, местных сообществ.

Заметим, что на первом месте в списке форм непосредственной демократии помещен референдум. Тем самым, я предполагаю, что Конституция РФ отмечает особый статус, роль референдума в вопросах осуществления демократии в стране.

Но что такое непосредственная демократия? Соответствует ли институт референдума теории непосредственной демократии? Какие проблемы встают на пути осуществления прямого волеизъявления народа?

На эти и другие вопросы я попытался дать ответы в своей работе.

Актуальность данной тематики подтверждается:

1) разнообразным подходом к изучению института референдума со стороны ученых, как отечественных, так и зарубежных;

2) новизной института для нашего государства и мира в целом;

3) противоречивым историческим прошлым, как в России, так и в зарубежных странах;

4) наличием обширной критики законодательства о референдуме, в частности по вопросам осуществления высшей формы непосредственной демократии.

Объектом моего исследования стали общественные отношения, возникающие по поводу осуществления права народа на непосредственное участие в делах государства.

Предметом исследования стали нормы права, касающиеся референдума в Российской Федерации, и взгляды различных ученых по данному институту, изложенные в научной литературе.

Вопросам становления и развития института референдума посвящена обширная научная литература, которую можно разделить на несколько групп.

К первой группе относятся статьи, монографии, исследования, касающиеся общих вопросов референдума. Это работы таких современных российских исследователей как М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Б.В. Круглов, Г.В. Синцов, В.А. Туманов, И.А. Филипова например, наиболее полно рассматривает вопросы закрепления референдума на федеральном уровне в Российской Федерации, его основные стадии, а Г.В. Синцов акцентирует свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права.

Вторая группа работ посвящена проблемам анализа референдумов в зарубежных странах, занимались А. Ангелов, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, Б. Спасов, В.А. Туманов, Н.А. Трайнин, СВ. Троицкий. Они также посвятили проблемам референдума монографии. В.Н. Мамичев, например, проводит историко-правовое исследование референдума в законодательстве зарубежных стран и России, В.В. Маклаков посвятил свои монографии анализу законодательства о референдуме в странах Европейского союза, а также в буржуазных государствах.

В работах таких ученых-правоведов как Г.В. Барабашев, В.И. Дорогий, В.Т. Кабышев, Р.А. Сафаров, А.П. Фарберов, Г.Х. Шахназаров институт референдума в СССР занимает одно из ключевых мест.

Перед собой я ставлю следующие задачи исследования:

1) определить понятие референдума и отметить наличие разных подходов к понятию референдума.

2) установить юридическую природу референдума как высшей формы непосредственной демократии.

3) выявить исторические этапы и особенности развития института референдума в России и зарубежных странах.

4) четко установить порядок подготовки и проведения референдума.

5) как завершающая задача - выявить проблемы реализации института референдума.



Глава 1. Понятие и юридическая природа референдума

1.1 Понятие референдума

Развитие современного конституционного права невозможно сегодня представить себе без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.

Являясь одной из форм непосредственной демократии, он отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении государственными делами, решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений.

Происхождение термина "референдум" латинское. Он означает нечто, "что должно быть сообщено".

В науке конституционного права существуют различные определения референдума. Так, А.А. Мишин определяет референдум как "обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо законодательного или конституционного вопроса". Разновидностью референдума он считает плебисцит, понимаемый как опрос населения о политической судьбе территории его проживания.

Учебник конституционного права зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна содержит определение референдума как "голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение".

М.В. Баглай считает, что референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства.

В.Е. Чиркин утверждает, что референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение.

При рассмотрении данных взглядов, можно обнаружить несколько критериев, которыми руководствовались авторы, разрабатывая понятие референдума. Так, можно выделить:

1) референдум как действие.

2) референдум как действие народа.

3) референдум как голосование.

4) референдум как действие народа в форме голосования, утверждающее (или не утверждающее) определенное решение.

5) такое решение носит государственное или иное (региональное, местное) значение.

6) референдум имеет дополнительную функцию по отношению к действиям государственных и других органов, так как утверждает (или не утверждает) их действия (документы, проекты документов и пр.).

7) референдум как согласие народа на действия власти (в контексте одобрения, придания дополнительной легитимности).

8) референдум как действие народа, состоящего из избирателей, т.е. специальных субъектов.

9) референдум как обращение власти к народу за поддержкой.

Стоит отметить, что рядом перечисленных критериев пользовались зарубежные ученые, что характерно в целом для западной доктрины.

С помощью анализа данных критериев мы увидим предварительные черты референдума, которые не оспариваются учеными.

Так, референдум - это действие, и не просто действие кого-либо, а именно народа, как носителя суверенитета, (а точнее только избирателей), содержащее в себе его волеизъявление, выражающееся в форме голосования, утверждающее (или не утверждающее) определенное решение государственного или иного (регионального, местного) значения, дающее дополнительную легитимность действиям государственных органов. В тоже время, я критично отнесусь к определению референдума как обращению власти к народу, так как референдум - это, прежде всего, выражение воли народа, отражающее его право на непосредственное участие в делах государства, в установленном порядке, а не право власти обратиться либо не обратиться за советом, одобрением народа. Вспомним также, что только народ, а не власть, является носителем суверенитета.

Также я соглашусь с мнением Д.А. Ковачева, который указывает, что референдум - это, безусловно, свободное волеизъявление граждан, осуществляемое путем всеобщего тайного голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни. Д.А. Ковачев акцентирует свое внимание на том моменте, что референдум - это государственно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регламентирующих основания, порядок и формы этого свободного волеизъявления граждан в пределах установленных конституцией.

Проанализировав высказывания и взгляды перечисленных и других ученых, можно определить, что референдум рассматривается с нескольких точек зрения:

1) как механизм реализации непосредственной демократии.

2) как право граждан (в совокупности народа) на непосредственное участие в делах государства.

Первая рассматривает референдум как совокупность норм, регулирующих общественные отношения по подготовке и проведению референдума, закрепляющих механизм реализации права народа на участие в делах государства путем прямого голосования, а вторая - как непосредственное право, возможность участия народа, неотъемлемый признак суверенитета народа, на участие в делах государства путем принятия судьбоносных, стратегических решений по вопросам затрагивающих наиболее важные сферы жизнедеятельности государства и общества.

Для полной характеристики данных точек зрения я провел свое дипломное исследование.

1.2 Юридическая природа референдума

Проанализировав научную литературу и взгляды ученых, проследив историческое становление и развитие референдума в России и зарубежных странах, я пришел к выводу, что референдум, хотя и ввиду множества значений, все же обладает двумя концептуальными сторонами единой сущности.

Исходить приходится из двух основных пониманий категории референдум: первое - это право народа на участие в делах государства в форме прямого непосредственного голосования по наиболее значимым вопросам, второе - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу подготовки и проведения референдума, а также институт конституционного права, механизм реализации права народа.

Таким образом, я выделил соответственно социально-политическую и юридическую стороны сущности референдума. Такое выделение основывается также на позиции теории государства и права, что нормы права отражают складывающиеся общественные отношения, соответственно социально-политическая сущность первична, но не приоритетна, а юридическая сущность имеет значение для права в целом, т.е. как закрепление общественных отношений и признание их государством.

Юридическая сущность, как было сказано выше, прежде всего, исходит из понимания референдума как института права закрепляющего механизм реализации права народа на участие в делах государства.

Анализ законодательства о референдуме показывает, что данному институту законодатель уделил существенное внимание, поскольку это институт непосредственной демократии гарантированный Конституцией Российской Федерации. Так, прямое регулирование либо указание на референдум содержится в Конституции Российской Федерации, приняты соответствующие законы "О референдуме Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и т.д., референдум субъектов Федерации получил подробную регламентацию в региональном законодательстве, закон "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает возможность проведения референдума в муниципальном образовании.

Такая сложная система регулирования показывает многоуровневый характер института референдума.

В законе "О референдуме Российской Федерации" предусматривается, что с инициативой о проведении референдума может выступить инициативная группа, в том числе общественное объединение, в уставе которой предусмотрена цель участия в референдуме. Такая формулировка также дает возможность говорить, что нормы гражданского законодательства о юридических лицах опосредованно включаются в регулирование референдума, не говоря уже о наличии административной и уголовной ответственности за воспрепятствованию в проведении референдума.

Таким образом, институт референдума как совокупность правовых норм, закрепляющих механизм реализации права народа на участие в делах государства, выглядит как сложный, многоуровневый и межотраслевой институт права.

Говоря о социально-политической сущности референдума, мы будем иметь ввиду, прежде всего, сущность референдума как самого права народа на непосредственное участие в делах государства.

Референдум - высшая форма непосредственной демократии.

При этом непосредственная демократия - это осуществление публичной власти непосредственно народом, населением, принятие ими общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения.

Конституция РФ относит к формам непосредственной демократии референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан. Все формы непосредственной демократии представляют собой определенную систему. Так, референдумы представляют собой форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования.

Таким образом, референдум - это прямая власть народа, прямое народовластие.

Народовластие составляет главный смысл и содержание демократии в ее современном общепринятом понимании. В современном обществе демократия означает власть большинства при защите прав меньшинства, осуществление выборности основных государственных и муниципальных органов, свободу и равенство граждан, верховенство закона, конституционализм, политическое и идеологическое многообразие.

Народовластие в Российской Федерации - один из главных устоев ее конституционного строя. Конституция Российской Федерации установила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Здесь изложены в связи понятия "народовластие" и "суверенитет народа", закрепляются основные формы осуществления народовластия.

Ряд ученых-юристов определяли народный суверенитет как политико-правовое свойство (качество) народа, выражающееся в его верховенстве и полновластии в обществе и государстве. Народ является создателем и носителем суверенитета государства, волеизъявление народа порождает государственную власть.

Народный суверенитет, по смыслу ст. 3 Конституции РФ, принадлежит не отдельным слоям населения, а многонациональному народу Российской Федерации в целом.

Народовластие в основном тождестве понятию "народный суверенитет". Само понятие "народовластие" предполагает власть народа и состоит из двух элементов: "народ" и "власть".

Согласно конституционному праву под понятием "народ" понимаются все граждане данного государства, образующие единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные общности. В Конституции РФ употребляется термин "многонациональный народ", который означает, во-первых - совокупность граждан России, во - вторых - объединение всех народов (этносов) Российской Федерации.

Согласно конституциям, входящих в состав Российской Федерации, республик, источником власти в каждой из них является народ данной республики. В других субъектах РФ в соответствии с их уставами вся власть принадлежит их населению.

"Власть" - в самом общем смысле, это способность и возможность социального субъекта осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр.

Для определения и раскрытия народовластия следует выделить понятия "публичная власть", "государственная власть", "политическая власть".

Публичная власть, осуществляемая в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов РФ и на власть органов местного самоуправления.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляет народ (население), законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы государственной власти.

Власть местного самоуправления осуществляет население и органы местного самоуправления.

Политическая власть во многом совпадает с публичной властью, но отличается отсутствием возможности непосредственного управления делами государства и общества, права принятия общеобязательных решений, применения методов принуждения.

Таким образом, юридическая природа референдума состоит в том, что это способность и возможность, во-первых, - совокупности граждан России, во - вторых - объединения всех народов (этносов) Российской Федерации, осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр. в области осуществления верховного, неотчуждаемого права народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого независящим носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.



Глава 2. Историческое развитие института референдума

2.1 Становление института референдума и современное состояние в зарубежных странах

Считается, что первый референдум был проведен в Швейцарии в 1439 г., которая до сих пор активно использует этот инструмент непосредственной демократии. Так, только по вопросам активного избирательного права в Швейцарии было проведено несколько референдумов:

- 1900 г. - о всеобщем прямом избрании членов Федерального собрания.

- 1942 г. - о расширении и прямой выборности состава Федерального собрания.

- 1950 г. - о порядке выборов в Национальный совет - нижнюю палату Парламента.

- 1959 г. - о введении избирательного права для женщин.

- 1971 г. - по тому же вопросу.

- 1978 г. - о праве голоса с 18 лет.

- 1979 г. - по тому же вопросу.

- 1991 г. - по тому же вопросу.

При изучении истории развития референдума в зарубежных странах необходимо обозначить соотношение референдума и такой формы непосредственной демократии как плебисцит, поскольку последний будет являться более ранней формой.

"В некоторых странах (напр., во Франции) плебисцит считается синонимом референдума. С формально-юридической точки зрения процедуры плебисцит и референдума совпадают". "Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом".

Во Франции плебисцит считается синонимом референдума. Примерами плебисцита являются голосования по поводу получения Наполеоном Бонапартом пожизненного консульства (1802) и наследственного императорского достоинства (1804), по поводу государственного переворота, совершенного президентом Французской II Республики Луи Бонапартом в 1852 г. Процедуры проведения французского плебисцита и референдума не отличаются друг от друга. Фактически плебисцитами являлись проводившиеся в начале 70-х гг. референдумы во Франции, в Египте в период президентства А. Садата, голосования в Чили в 1978, 1980 и 1988 гг. (последний плебисцит 1988 г. был проведен по поводу продления мандата президента), в Южной Корее в 1969, 1972 и 1980 гг. В Бразилии 21 апреля 1993 г. был проведен плебисцит, в результате которого большинство поселения высказалось за сохранение в стране президентской формы правления. Очевидно, что на всенародное голосование в любом периоде исторического развития референдума (плебисцита во французском варианте) ставились только вопросы особой государственной важности - вопросы "стратегического" значения.

Таким образом, референдум, если рассматривать его в целом как выражение воли народа по основным государственным вопросам в форме голосования, то он фактически возник куда более раньше, чем признанный первым референдум в кантоне Берн в Швейцарии, и более распространен, чем предполагалось.

В тоже время необходимо указать, что при изучении истории некоторые процессы весьма схожи с референдумом (например, сходы горожан в Берне, Новгороде, Пскове, тот же плебисцит во Франции), но при более детальном анализе таких событий выявляется их несоответствие. Поэтому следует придерживаться четкости в понятии референдум.

Отметим также то, что во Франции в период избрания и правления Наполеона Бонапарта референдумы имели особое политическое значение: признание в качестве нового императора полковника кавалерии из незнатного рода, а также дополнительно - фактическое утверждение результатов буржуазных революций.

По утверждению Д.А. Ковачева именно Европа является не только родиной референдума, но и чемпионом по количеству проведенных и проводимых референдумов. Так, например, в 1987г. на долю европейских стран приводилось более 100 общенациональных референдумов (для сравнения: на долю Азии - менее 20, Америки - 25).

Начиная с 90-х годов двадцатого столетия страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни общества. Такая же тенденция наблюдается в настоящее время в тех государствах, которые намерены в ближайшее время войти в состав Объединенной Европы. Мнение граждан этих государств относительно присоединения к Европейскому Союзу определяется путем проведения общенациональных референдумов.

Большинство европейских конституций, употребляя термин "референдум", не раскрывает его содержания. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии.

В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).

Совещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, также как и обязательный, связан с выявлением воли населения. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействующий выявлению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.

Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элементы обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий характер), и народный опрос, который по существу является консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия.

Обязательный референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами конституция устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно на референдуме.

Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума необходимо предложение определенного количества депутатов парламента или выдвижение народной инициативы по такому вопросу. Для иллюстрации рассмотрим ст. 140 Конституции Швейцарии, согласно которой ее присоединение к организациям коллективной безопасности должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья озаглавлена как "Обязательный референдум".

В тоже время статья 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия: для вынесения на народное голосование вопросов определенных международно-правовых договоров, в частности являющихся бессрочными, предусматривающих вступление в международные организации, необходимо выдвижение требования об этом не менее 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.

Отдельные авторы, например, Е.В. Чиркин считают, что результаты любого референдума обязательны, и юридическая сила таких актов, принятых на референдуме выше силы закона, принятого парламентом.

Относительно факультативного референдума отдельные авторы высказывали мнение, что его решение может быть изменено или отменено не только народным голосованием, но и представительным органом.

Тот или иной подход не должен влиять на признание обязательного характера соответствующих решений. Независимо от того, каков порядок изменения или отмены решений факультативного референдума, представляется, что такие решения обязательны в той же мере, что и решения обязательного, то есть способ изменения или отмены принятых решений не должен отражаться на обязательности их исполнения.

Согласно конституциям европейских государств участвовать в референдуме могут лица, наделенные активным избирательным правом. В случаях, когда условия приобретения активного избирательного права различаются в зависимости от вида представительного или иного выборного органа, общим правилом является предоставление права участия в референдуме лицам, которые имеют право избирать нижнюю палату парламента. Это обусловлено тем, что такое право распространяется на максимальное количество граждан.

Конституционные формулы по этому вопросу различны. Наиболее часто встречаются общие формулировки, согласно которым правом участия в референдуме обладают граждане, имеющие избирательное право (право голоса) -- конституции Беларуси, Венгрии, Литвы, Лихтенштейна, Македонии, Польши, Словении, Хорватии.

Нередко в конституциях имеется положение, что в голосовании на референдуме участвуют "избиратели, наделенные правом голоса" (Дания, Люксембург, Украина, Швеция), или граждане, включенные в избирательные списки (Армения, Молдова). Португальская конституция содержит норму о "гражданах, зарегистрированных в качестве избирателей". Конституции Австрии, ФРГ, Ирландии, Италии фиксируют положение о предоставлении права участия в референдуме гражданам, имеющим право избирать нижнюю палату парламента: Национальный Совет (Австрия), Бундестаг (ФРГ), Палату представителей (Ирландия), Палату депутатов (Италия). В государствах с однопалатными парламентами встречаются такие же нормы (Латвия, Словакия).

Важнейшим для любого референдума является вопрос о "пороге" участия в нем граждан. Наибольший процент участия является условием максимально полного и точного выявления воли избирателей, представляющих народ как источник государственной власти.

В целом ряде государств конституционная регламентация по иному вопросу исходит из необходимости участия в референдуме большинства внесенных в избирательные списки или зарегистрированных избирателей. В этом случае референдум считается состоявшимся в Италии, Македонии, Латвии, Польше, Португалии, Словакии, Хорватии "кворум" для проведения референдума представляет собой не менее 50% соответствующих лиц. Другие конституции оставляют вопрос о "кворуме" открытым. Так, отсутствуют предписания о нижнем пороге участия в конституциях Испании, Австрии, Дании, Ирландии.

Представляется, что с формально-юридической точки зрения порог участия в референдуме должен устанавливаться всегда и должен быть не ниже, чем 50% от общего числа граждан, обладающих избирательным правом. Это тот минимум, который необходим для обеспечения волеизъявления народа как общности граждан того или иного государства.

Как правило, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей. Такой подход характерен для многих конституций, в частности, Литвы, Польши, Ирландии, Армении, Италии, Латвии, Словении, Хорватии, Эстонии. Какое большинство требуется в каждом конкретном случае, относительное или абсолютное, зависит от наличия или отсутствия условия о нижнем "пороге" участия и от того, каков этот "порог".

В европейских конституциях имеются различные формулы о большинстве. Наиболее часто встречается запись, согласно которой вопрос референдума считается решенным положительно, если за него проголосовало большинство или более половины граждан, обладающих избирательным правом, при условии, что в голосовании приняло участие большинство или более половины избирателей. Так, в Словакии результаты референдума считаются действительными, если в нем участвовало более половины избирателей имеющих право участвовать в голосовании.

Если порог участия не определен, то может устанавливаться общее число голосов для достижения такого большинства. Так Закону Германии, для положительного решения большинство поданных голосов, составляющее не менее четверти от числа голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. В Армении вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее, чем одна треть граждан, включенных в избирательные списки.

В датской, ирландской и шведской конституциях содержатся формулы определения итогов референдума на базе "отрицательных" голосов. В Дании вынесенный на референдум акт считается отклоненным большинством голосов избирателей, участвующих в голосовании, при условии, что "не менее 30% от общего числа избирателей с правом голоса голосуют против". В Ирландии рассматривается в качестве отклоненного предложение референдума (исключая референдум о конституционных поправках), если большинство, но не менее чем 33 и она треть процента голосов зарегистрированных избирателей, было подано против (ст. 47). В Швеции проект считается отклоненным, если большинство участвующих в голосовании выскажутся против, и это число составит более половины избирателей, голоса которых признаны действительными.

Чем важнее вопрос, выносимый на референдум, тем больше вероятность установления требования не просто абсолютного, но квалифицированного большинства. Так, положение ст. 1 Конституции Литвы о том, что она является независимой демократической республикой, может быть изменено референдумом, если за это выскажется не менее трех четвертых граждан Литвы, обладающих избирательным правом (ст. 148). Большинство в две трети голосов требуется согласно Основному Закону ФРГ для изменения границ отдельных земель.

Представляется, что можно считать соответствующей демократическим принципам волеизъявления граждан на референдуме норму, которая устанавливает необходимое для принятая решения большинство, не ниже, чем 50% + 1 голос от общего числа граждан обладающих избирательным правом при условии, что в голосовании, приняло большинство таких избирателей. Что касается федерального государства, то здесь, кроме того, необходимо, чтобы в общегосударственном референдуме участвовали на равных условиях все субъекты федерации.

Для правовой характеристики референдума существенное значение представляет круг вопросов, которые на него выносятся. С формальной точки зрения в связи с тем, что референдум является формой прямой демократии, непосредственным народным волеизъявлением, на него могут выноситься любые важные темы государственной жизни. Однако на практике это не так.

Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом.

Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента. Это:

принятие нового Основного закона;

полный или частичный пересмотр Основного закона;

принятие законодательного акта;

изменение либо отмена законодательного акта.

Вторая группа вопросов (встречающаяся в конституциях редко) -- о доверии органу или должностному лицу. Например, по Конституции Лихтенштейна 1921 г. 1500 граждан с правом голоса или четыре общины могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага (ст. 48). В Австрии предусматривается отстранение от должности Президента путем народного голосования по требованию Федерального Собрания, основанному на решении Национального Совета. В случае отрицательного голосования Президент считается вновь избранным, а Национальный Совет распускается (ст. 60 п. 6). Подобные вопросы в качестве предмета референдума представляют собой скорее исключение, чем правило.

Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти. Например, Шарль Де Голль, вынося на референдум проект изменений ст. 6 и 7 Конституции Франции, столкнувшись с противодействием Парламента, то просто распустил его и получил необходимое большинство на референдуме.

Наконец, четвертая группа - это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить о референдумах 70-х годов XX столетия об отношении к Общему рынку, референдумах последнего десятилетия о возможности присоединения к Европейскому Сообществу новых членов.

Как видно из сказанного, в предмет, референдума включаются главным образом вопросы конституционного и законодательного регулирования, относящиеся к компетенции высшего представительного органа. Однако из этого круга имеются исключения.

Большинство конституций содержат перечни вопросов, по которым референдум проводиться не должен, то есть устанавливают изъятия из того множества тем, которые, с теоретической точки зрения, могут возникать в процессе реализации народного суверенитета. Таким образом, устанавливаются пределы применения этого института непосредственной демократии. Наиболее часто среди таких вопросов упоминаются: территориальная целостность и изменение государственных границ; объявление войны и мира; применение вооруженных сил; основные права и свободы граждан; принятие, изменение и отмена определенных международно-правовых обязательств; бюджет и его исполнение; налоги и сборы; дополнительные ассигнования; финансовые обязательства; введение и отмена чрезвычайного положения; амнистия, государственная служба.

Референдум нередко применяется в качестве способа принятия новой конституции. Таким путем принимались, например, действующие конституции Исландии, Франции, Италии, Испании и ряда других европейских государств. Так, во Франции проект Конституции 1958 г. после обсуждения в Консультативном комитете -- специально созданном органе, состоявшем из определенного числа членов обеих палат Парламента и представителей Правительства, а затем в Совете министров был вынесен на референдум. В Испании проект действующей Конституции, разработанный Парламентом после осуществления демократических политических реформ, связанных с падением тоталитарного режима Франко, был одобрен на референдуме 1978 г. В период активных конституционных изменений в странах Восточной Европы в 90-е годы XX столетия проекты конституций выносились на референдум неоднократно.

Конституции ряда европейских государств предусматривают возможность конституционного референдума в случаях необходимости как полного, так и частичного пересмотра Основного закона.

Конституционный референдум является завершающим этапом в процедуре конституционных изменений, хотя эта процедура значительно различается.

Референдум в качестве обязательной стадии процесса полного пересмотра конституции предусмотрен, в частности, в Австрии и Испании. Согласно ст. 44.3 австрийского Конституционного Закона пересмотр всей федеральной Конституции по требованию одной трети членов любой из палат должен быть поставлен на голосование народа. В ст. 168 Конституции Испании установлено, что предложение о полном пересмотре Конституции нуждается в одобрении двух третей голосов каждой палаты, после чего Парламент распускается. Вновь избранные палаты утверждают решение о пересмотре и принимают новый текст конституции двумя третями голосов каждой из них, после чего проект конституции выносится на референдум для ратификации.

Референдум как необходимый элемент полного пересмотра конституции предусмотрен в Швейцарии. Такой референдум должен проводиться при наличии народной инициативы также при разногласиях поданному вопросу двух палат Парламента. При этом вопрос о необходимости проведения пересмотра решается также референдумом. Пересмотренная Союзная конституция вступает в силу после принятия "народом и кантонами".

Референдум как обязательная стадия в процессе частичного изменения конституции предусмотрен в Дании, Ирландии, Андорре, Швейцарии. Так, согласно датской Конституции после принятия проекта об изменении какого-либо конституционного положения последовательными сессиями старого и вновь избранного Фолькетинга этот проект передается на референдум и в случае одобрения не менее чем 40 процентами общего числа избирателей становится частью действующей Конституции.

Ирландская конституционная модель содержит норму о том, что после принятия обеими палатами законопроект о конституционной поправке выносится на референдум.

В Швейцарии независимо от того, кто инициирует частичный пересмотр -- народ в лице 100 тысяч избирателей или Союзное собрание, -- проект поправок выносится на обязательный референдум.

Швейцарская модель частичного изменения конституции, инициированного народом, представляет особый интерес, Народная инициатива может выдвигаться в двух формах: общего предложения и разработанного проекта. В первом случае при согласии Союзного собрания с общим предложением оно разрабатывает соответствующий проект и выносит его на голосование народа и кантонов. Если Собрание отклоняет предложение, то оно передает его на голосование народа, который должен решить, следует ли дать ход инициативе. При положительном голосовании Союзное собрание обязано разработать соответствующий проект. Таким образом, референдум применяется при позитивном отношении Парламента один раз, при негативном -- два раза. Во втором случае разработанный проект выносится на голосование народа и кантонов. При этом Союзное собрание может рекомендовать отклонить предложенный вариант, противопоставив ему встречный проект. В такой ситуации народ и кантоны голосуют одновременно по двум проектам, причем могут высказаться в пользу обоих. Избиратели должны указать, какому из проектов отдают предпочтению, если оба будут приняты. Если один из проектов получает больше голосов народа, а другой - больше голосов кантонов, то ни один из них не вступает в силу. Как видно из сказанного, данная модель, во-первых, многовариантна и, следовательно, позволяет наиболее объективно выявить мнение избирателей, во-вторых, предполагает активное участие парламента в разработке текста конституционных поправок, что дает возможность адекватно и профессионально выразить мнение большинства.

Факультативный референдум по конституционным поправкам распространен более широко и предусмотрен конституциями Беларуси, Албании, Лихтенштейна, Польши, Словении, Хорватии, Эстонии, Италии, Испании, Франции. Так, испанская Конституция установила, что после принятия конституционных поправок Генеральными Корттесами одна десятая часть состава любой палаты вправе потребовать, чтобы они были вынесены на референдум (ст. 167).

Законодательный референдум предусмотрен конституциями Албании, Австрии, Венгрии, Германии, Греции, Грузии, Дании, Ирландии, Италии, Латвии, Литвы, Португалии, Словении, Франции, Хорватии, Эстонии. Это, как правило утверждающий референдум, когда после установленной законодательной процедуры, включающей проведение референдума, соответствующий законопроект становится законом."

Так, законодательный референдум во Франции инициируется по совместному предложению палат либо по предложению Правительства, которое должно вноситься во время сессии Парламента, причем Правительство обязано выступить перед каждой палатой с заявлением, которое подлежит обязательному обсуждению. Только после этого Президент вправе передать соответствующее предложение на референдум (ст. 11 Конституции).

Подводя итоги сказанному о референдуме в рассмотренных странах, можно сказать, что институт референдума имеет множество особенностей, которые направлены на утверждение решения большинства при учете мнения меньшинства. Сказываются исторические, политические и социально-культурные аспекты развития того или иного зарубежного государства.

2.2 Становление института референдума в России

Референдум как форма непосредственной демократии, получившая регулярное использование, явление сравнительно новое. Институт стал активно применяться во многих странах мира в период демократизации избирательного права в 20-30-е годы XX века. Новый значительный импульс для его распространения пришелся на годы после Второй мировой войны. Именно в этот период референдум наряду с выборами получает международную поддержку и закрепление во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, в ст. 21 которой записано, что "каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей". В последующие годы эти принципиальные положения были уточнены и конкретизированы во многих авторитетных международных документах. Однако большинство из них относились лишь к выборам, и только опосредованно к референдуму.

В СССР и Российской Федерации первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 года (статья 49) и Конституции РСФСР 1937 года (статья 33), в которых Президиуму соответственно Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР предоставлялось право производить всенародный опрос (референдум) по их собственной инициативе, а на союзном уровне также по требованию одной из союзных республик. Таким образом, речь шла о возможности проведения консультативного референдума.

В этот период референдумы проводились только на местном уровне.

В Конституции РСФСР 1978 года так же, как и в Конституции СССР 1977 года было установлено, что "наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всеобщее обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)".

В октябре 1990 года был принят Закон РСФСР "О референдуме РСФСР", а в декабре 1990 года был принят Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)".

Практики проведения всенародное голосования (референдума) в истории Союза ССР и Российской Федерации не было вплоть до начала 90-х годов. Однако всенародное обсуждение проектов законов и государственных планов начало применяться с 1922 г. Так, в период 1956-1985 гг. на всенародное обсуждение были вынесены 33 крупные общегосударственные проблемы.

Первый референдум на территории СССР состоялся 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении на территории страны Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик ("За" - 71,34%).

В Российской Федерации проведено три всероссийских референдума: 17 марта 1991 года, 35 апреля 1993 года, 12 декабря 1993 года. Впервые такой референдум состоялся одновременно со Всесоюзным референдумом 17 марта 1991 года по вопросу введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. За учреждение института президентства проголосовали 50,53% от списочного состава избирателей Российской Федерации.

На Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. были вынесены четыре вопроса. За первый и второй вопросы проголосовало следующее число граждан от числа граждан, принявших участие в голосовании (соответственно от 68 869 947 и 68 759 866 граждан).

"Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?" ("да"-- 58,7%, "нет"-- 39,2%); "Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?" ("да" - 53,0%, "нет"-- 44,6%). За третий и четвертый вопросы проголосовало следующее число граждан от числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме (от 107 310 374 граждан). "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?" ("да"-- 31,7%, "нет" -- 30,2%); "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации" ("да" -- 43,1%, "нет"-- 19,3%). На основании приведенных данных и в соответствии со ст. 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" Центральная комиссия всероссийского референдума определила, что по первому и второму вопросам решения приняты, а по третьему и четвертому -- не приняты.

На Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. по проекту Конституции Российской Федерации число голосов, поданных "за" ее принятие, составило 58,43% от числа бюллетеней, признанных действительными.

В принятом 9 апреля 1990 г. Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в ст. 2 было только установлено, что система местного самоуправления включает местные референдумы. Какого-либо раскрытия в указанном Законе этот важный институт непосредственной демократии не содержал.

Примерно такое же отражение местный референдум получил и в законодательстве РСФСР.

Впервые местный референдум получил правовое закрепление в Конституции РСФСР после внесения в нее ряда дополнений и изменений Законом РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" в связи с реформой местного самоуправления" от 24 мая 1991 года. Этим Законом в ст. 138 было закреплено, что "местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено в системе местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". Аналогично было определено место местного референдума в системе местного самоуправления и в ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года.

Все это, а также потребности общественно-политической жизни того периода способствовали широкому использованию местного референдума как эффективного средства решения многих вопросов местного значения, а также для решения спорных вопросов и конфликтов. Широкое распространение местные референдумы получили в конце 80-х и начале 90-х годов по различным вопросам местного значения. В 1995-1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований.

Конституция Российской Федерации 1993 года включила референдум наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России как высшее и непосредственное выражение власти народа (ст. 3), а также в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130). Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).



Глава 3. Подготовка и проведение референдума

3.1 Подготовка к проведению референдума

Порядок подготовки и проведения референдума Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации".

Этим Законом установлено, что референдум Российской Федерации -- всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим, наиболее важным вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил референдум Российской Федерации в качестве формы прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительство которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации.

Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума Российской Федерации обладает одним голосом и голосует лично.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума 18 лет. Граждане, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории Российской Федерации, обладают всей полнотой прав на участие в референдуме. Для них образуются участки референдума руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания.

Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным и содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с действующим законодательством на референдум Российской Федерации могут быть поставлены наиболее важные вопросы государственного значения, находящиеся в ведении Российской Федерации, совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на каждый вопрос можно было дать один однозначный ответ.

На референдум РФ в обязательном порядке выноситься вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении вопроса на всенародное голосование по проекту новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1) изменение статуса субъектов Российской Федерации;

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы РФ или досрочного формирования Совета Федерации РФ либо об отсрочке таких выборов(формирования);

3) принятие и изменение федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;