Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме



Содержание

1. Процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

2. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

Литература



1. Процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

Данная группа ограничений получила свое название исходя из того, что они в большинстве своем усложняют именно процедурные, процессуальные вопросы, связанные с проведением референдума.

В частности, мы считаем правомерным включить в данную группу следующие ограничительные положения действующего законодательства:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

По утверждению А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства. Однако, на наш взгляд, введение такого количества неоправданных, а порою и просто абсурдных, ограничений и требований, способствует не столько отсеву «ненужных для всего общества и государства инициатив», сколько полному блокированию инициативы проведения народного голосования по любому вопросу вне зависимости от его важности.

Выраженная А.А. Вешняковым позиция законодателя, считающего, что многочисленные сложности и трудности отпугнут «ненужные инициативы» вполне обоснованна. Вот только значительное количество разнообразных условий и ограничений позволяет действующей власти заблокировать любую невыгодную ее интересам инициативу.

Какие же составные элементы конституционного права граждан на участие в референдуме ущемляются вышеперечисленными ограничениями?

Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. прямо, другая - косвенно.

Гражданин Российской Федерации может быть:

• участником инициативной группы;

• членом агитационной инициативной группы;

• уполномоченным представителем инициативной группы;

• членом комиссии референдума с правом решающего и совещательного голоса;

• наблюдателем;

• рядовым участником референдума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум;

• участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение права участвовать в референдуме.

Основополагающим этапом в реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме является инициирование проведения референдума. В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.

Прежний Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).

В юридической литературе было проведено интересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г., который допускал назначение референдума по требованию одного миллиона граждан РСФСР. Для оценки характера данной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается. «Принятие и тем более сохранение без изменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы для инициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращению населения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким, несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст. 8 Федерального конституционного закона численность граждан - инициаторов референдума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не более одного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население Российской Федерации, в год принятия Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (1995), а тем более в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдума одному, а не двум миллионам человек» Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регу-лирование и практика // Право и политика. 2003. № 9. С. 49.. По мнению Г.В. Синцова, «Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан».

Таким образом, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, не отражает изменившуюся реальную обстановку в стране. Более того, вновь принятый закон по сравнению с аналогичной нормой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума дополнительными условиями.

Из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Таким образом, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 42 субъектах федерации. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. на сбор подписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, то есть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, что также значительно усложняет задачу сбора подписей для инициирования референдума.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что граждане Российской Федерации, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ст.15).

Следует отметить, что в ходе обсуждения проекта Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в Государственной Думе 11 июня 2004 г. было высказано предложение об установлении численности инициативной группы в 50 граждан Российской Федерации. Весомым аргументом в поддержку этого предложения можно считать неодинаковую численность населения субъектов Российской Федерации. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской

Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. К сожалению, данная поправка была отвергнута.

Не до конца ясен вопрос с термином «место жительства» участников региональной подгруппы. Если исходить из буквального, дословного толкования, то должно иметься в виду то значение данного термина, которое предусмотрено ст. 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и ч. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 № 51- ФЗ // Российская газета, № 238-239, 08.12.1994..

В частности, данные законодательные акты под местом жительства подразумевают жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиницу-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом -интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Другими словами, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Однако не стоит забывать и о том, что в самом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусмотрен такой термин как «адрес места жительства», который согласно п. 2 ч. 2 ст. 4 названного закона следует понимать как адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номер дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и который, содержится в отметке о регистрации гражданина по месту жительства в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина.

И данный термин неоднократно используется в законе в статьях, описывающих обязательный перечень сведений, которые должны быть указаны о том или ином лице, в том числе и о членах инициативной группы.

И поскольку значения терминов «место жительства» и «адрес места жительства» немного различаются, то это создает дополнительную путаницу и неясности при определении требований, предъявляемых к инициативной группе по проведению референдума.

В частности, должен ли член инициативной группы быть зарегистрирован на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или достаточно его длительного проживания по адресу на территории данного субъекта Российской Федерации. Как быть с временной регистрацией граждан по месту пребывания? Ответить однозначно на этот вопрос представляется затруднительным.

Довольно абсурдным, на наш взгляд, является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. о необходимости нотариального удостоверения подписей участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы.

Трудно представить, сколько времени займет удостоверение личности каждого участника собрания, внесение его персональных данных в книгу регистрации нотариальных действий, свидетельствование подлинности его подписи в протоколе собрания региональной подгруппы. Подобное явно нерациональное требование побуждает организаторов собрания искать различные, зачастую не совсем законные способы взаимодействия с нотариусом. Другими словами, данная норма является более чем коррупционной.

В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Новеллой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. является установление двухмесячного срока для проведения собраний региональных подгрупп со дня регистрации первой из них. Чем это обусловлено, объяснить довольно сложно.

Однако, учитывая положения законодательства о том, что если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступит ходатайство инициативной группы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума, безусловно, можно считать данный срок ограничительным для реализации конституционного права граждан на участие в референдуме. Но это ограничение правильнее будет отнести к другой выделенной нами группе ограничений, которая будет рассмотрена ниже.

Таким образом, оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума. Не возьмемся утверждать, что все это - искусственные, умышленно созданные препятствия для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Часть из них выявились лишь с течением времени, другие просто неудачно сформулированы. Однако, факт налицо: действующее законодательство создает существенные препятствия на пути реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме.

Представляется, что многие из выявленных в ходе настоящего исследования ограничений могут быть легко устранены, либо ослаблены посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты. Вот только действующие государственные органы не проявляют рвения в том, чтобы предоставить избравшим их гражданам реальную возможность участвовать в управлении делами государства.



2. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

конституционный право референдум законодательный

Как уже отмечалось, место референдума в правовой и политической системах Российской Федерации продолжает оставаться неясным. Конституция Российской Федерации провозглашает референдум наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа и декларирует право граждан на участие в нем. Тем не менее, после принятия Конституции 1993 г. общегосударственный референдум не проводился ни разу.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., сменивший одноименный Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г., существенно ограничил возможность инициирования и проведения референдума, что было справедливо оценено в научной литературе как сужение реальной демократии. Новеллы Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» также не предполагают либерализации условий использования института референдума.

Большинство новелл этого закона можно разделить на четыре группы. Первая группа - приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г.

Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. К сожалению, новый закон ввел довольно значительное количество положений, усложняющих процедуру проведения референдума, и, следовательно, затрудняющих реализацию конституционного права граждан на участие в референдуме.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. регулирует предмет референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом». Исходя из этого, на референдум не могут быть вынесены следующие вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих зарубежных стран и имеют, на первый взгляд, вполне разумное объяснение.

При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения «выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодатель ству». В данном случае конкретизация, против которой выступает А.Р. Аванесян, не может быть по своей гарантийной сути излишней, она, напротив, является обязательным элементом правового регулирования. Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.

Следует иметь в виду, что любое ограничение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, должно быть:

1) оправданным - служить достижению конкретной конституционно значимой цели;

2) необходимым - должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничения;

3) соразмерным - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками.

Обоснованность каждого ограничения должна всесторонне анализироваться и тщательно взвешиваться парламентом при принятии закона, а в случае оспаривания в установленном порядке - проверяться Конституционным Судом Российской Федерации. При этом юридическая определенность ограничений, установленных для вопросов референдума, является фундаментальным требованием, предъявляемым к законодательному регулированию. Как было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, федеральный законодатель не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения.

Закрытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации до недавнего времени являлся важной гарантией конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В этом выражалась идея недопустимости произвольного расширения соответствующих ограничений. Кроме того, каждое отдельное ограничение могло быть оспорено в установленном порядке в Конституционном Суде Российской Федерации и пройти надлежащую проверку, включающую в себя при необходимости конституционное истолкование Судом соответствующих норм.

Запрет вынесения на референдум вопроса об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации, безусловно, имеет под собой основания. Подобный запрет направлен на сохранение целостности федерации, пресечение сепаратистских настроений и, как следствие, на обеспечение стабильности общества.

Понятие «статус» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам. Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно -правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно -правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // «Вестник Мос-ковского университета». Серия II. Право. 1998. № 3. С. 3..

Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий.

Категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых мало разработанных и неоднозначных в современном конституционном праве.

В теоретических дискуссиях о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации» окончательных решений, скорее всего, не существует. И здесь можно согласиться с мнением профессора В.К. Самигуллина, который считает, что более положительные результаты дает та методология, которая, например, данную проблему правового характера рассматривает в развитии, с ясным различением вопросов, относящихся к праву и к факту; с выделением общего, особенного и единичного (индивидуального, уникального) в субъекте Федерации и в его правовом статусе. Определенные достоинства имеет подход, когда при анализе различают статус субъекта и не субъекта Федерации Самигуллин В.К. О правовом статусе субъекта федерации // Казанский федера-лист. 2003. № 3(7). С. 4-12..

Конституционный (государственно -правовой) статус субъекта федерации вообще и субъекта Российской Федерации в частности можно определить как совокупность государственно -правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве.

С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный (государственно-правовой) статус всех субъектов Российской Федерации является равным и одинаковым.

Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта Российской Федерации являются: территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации), а также в отношении иных атрибутов конституционно -правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и др.

Положение ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно -правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов Российской Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Согласно Конституции Российской Федерации субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Конституционно -правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:

1) в соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

2) каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта Российской Федерации распространяется только на его территорию;

3) субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон еще не принят, и поэтому субъекты Российской Федерации в настоящее время должны руководствоваться основами конституционного строя Российской Федерации, которые закрепляют такие общие принципы организации органов государственной власти, как разделение властей, отделение местного самоуправления от государственной власти, светский характер органов государственной власти;

4) каждый субъект Российской Федерации праве иметь свою символику флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта Российской Федерации.

В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:

1) Республики. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки, государственную символику. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики.

2) Края, области, города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией Российской Федерации их правовой статус. Москва имеет статус столицы, который выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств.

3) Автономная область, автономные округа. Автономные образования образованы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав края или области.

Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции России «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Как видим, данная норма является императивной: каких-либо иных способов изменения статуса субъекта Российской Федерации законодательство не предусмотрено. Референдум же по данному вопросу прямо запрещен.

Запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти обусловлен тем, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, изложенному в Постановлении от 10 июня 1998 г., каждая форма непосредственной демократии (имеются ввиду выборы и референдум) имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. По смыслу Конституции Российской Федерации референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это привело бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Эти рассуждения и выводы Конституционного Суда Российской Федерации абсолютно верны применительно к законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 (в ред. от 04.07.2003) предусматривает в случаях, установленных законом, возможность отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности (ст. 29.1) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2003. № 27. Ст. 2709..

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в случаях, установленных законодательством, допускает возможность роспуска представительного органа муниципального образования законом субъекта Российской

Федерации (ст. 73), а также отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 74)¹⁴¹. Приведенные предписания федеральных законов являются гарантиями народовластия, ответственности депутатов, законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в целом, а также должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципального образования и глав местной администрации.

Однако такие гарантии народовластия полностью отсутствуют на федеральном уровне. Поэтому представляется, что подобное ограничение предмета проведения федерального референдума, не совсем применимо к высшим органам государственной власти Российской Федерации в целом.

В соответствии с действующим законодательством народ может влиять на персональный состав, содержание деятельности Государственной Думы, Президента Российской Федерации один раз в год на выборах. Оставшиеся четыре года народ, по сути, безвластен.

В связи с этим в отсутствие возможности поставить на референдум вопрос о досрочном прекращении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации мы считаем уместным проведение дискуссии о возможных путях обратной связи между федеральными органами государственной власти и гражданами Российской Федерации, закреплении законодательных форм их ответственности перед народом.

Федеральным конституционным законом от 24.04.2008 № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из списка ограничений предмета проведения референдума, предусмотренного ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. исключены п.п. 6, 7 и 9. Вместо них введен пункт 10, гласящий, что на референдум не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Ниже мы, безусловно, дадим оценку подобным изменения, однако нам представляется целесообразным все же рассмотреть конкретные запреты на проведение референдума, ранее предусматривавшиеся п.п. 6, 7 и 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г.

Сделать это необходимо хотя бы потому, что эти запреты не раз становились предметом жарких дискуссий и споров, и свое мнение об их конституционности высказал Конституционный Суд Российской Федерации.

Как уже ранее отмечалось, одним из наиболее существенных ограничений института референдума являлось положение п. 6 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г., запрещающее вынесение на референдум вопросов о принятии или изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации. Следует отметить, что данный запрет, трактуемый буквально, по сути, ведет к «блокированию» института референдума как такового, поскольку, как справедливо отмечалось в исковом заявлении в Конституционный Суд Российской Федерации граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, «любой вопрос, так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства» Российская газета (федеральный выпуск). 2007. 30 марта..

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» в известной мере смягчена возможная жесткая трактовка этих положений и создана определенная гипотетическая возможность для референдумов по вопросам, затрагивающим бюджетно-финансовые аспекты функционирования государства Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума при-открываются? (К решению Конституционного Суда Российской Федерации) // Сравни-тельное конституционное обозрение. 2007. № 2.. Вместе с тем данное решение Конституционного Суда Российской Федерации оставляет открытым целый ряд вопросов, а сама предложенная Судом логика толкования Конституции Российской Федерации не бесспорна с точки зрения положений Конституции Российской Федерации.

Мы считаем, что данное решение является поводом для обсуждения целого ряда проблем института референдума в Российской Федерации.

В указанном решении Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на свои прежние правовые позиции пришел к выводу о соответствии Конституции практически всех положений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., оспариваемых заявителями, в том числе он признал соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 6 ч. 5 ст. 6, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета. При этом, однако, Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что данная норма «не допускает вынесения на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете».

Таким образом, в основу своей аргументации Конституционный Суд Российской Федерации положил проведенное в бюджетном законодательстве различие между бюджетными и расходными обязательствами (ст. 6). Бюджетные обязательства - особая разновидность расходных обязательств: они предусмотрены действующим законом о федеральном бюджете и могут возникать лишь по решению парламента. Остальные же расходные обязательства, которые законом о федеральном бюджете не были предусмотрены, могут быть приняты и путем референдума. Но они учитываются за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете, т.е. лишь на будущие периоды. Этот вывод Конституционного Суда Российской Федерации опять-таки обусловлен запретом принимать с помощью референдума закон о бюджете. Тем не менее, важно, что иные решения, порождающие расходные обязательства, могут с помощью референдума приниматься и исполняться - при условии, что они должны быть впоследствии предусмотрены Правительством Российской Федерации при подготовке бюджета на соответствующий период.

Вместе с тем нельзя не отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не поставил под сомнение законодательное положение о запрете вынесения бюджетных вопросов на референдум как таковое. Это означает, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, данное ограничение проведения референдумов не требует ни обоснования, ни разъяснения.

Мы склонны придерживаться иной точки зрения.

Во -первых, обоснование данного ограничения предмета референдума требуется исходя из общей трактовки конституционных положений. В отличие от некоторых зарубежных стран (Италии, Дании), на опыт которых нередко ссылаются в российской политической и научной литературе как на существующую якобы традицию ограничения референдума по бюджетно - финансовым вопросам, Конституция Российской Федерации не содержит предметного ограничения референдума. А это означает, что любое предметное ограничение в текущем законодательстве требует специальной содержательной оценки и дополнительной аргументации со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, если он данное ограничение поддерживает, тем более что законодатель у нас в России крайне скуп на аргументацию нормативных актов.

Во -вторых, сама возможность ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам отнюдь не бесспорна с теоретической точки зрения и по своей природе требует также дополнительного обоснования. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, как уже указывалось ранее, самоустранился от аргументации содержательной стороны ограничения предмета референдума, рассмотрим доводы в пользу данного ограничения, встречающиеся в российской литературе.

Большинство авторов просто приводят перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум без каких-либо комментариев, то есть принимают подобные ограничения как данность, как аксиому. Что же касается сравнительно небольшой группы работ, содержащих обоснование законодательного запрета проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам, то в них не разграничены вопросы принятия бюджета в целом и вопросы внесения в него отдельных изменений, что, безусловно, не одно и то же.

Это приводит к некоей подмене понятий, поскольку аргументация обращена в основном к принятию бюджета как такового, т.е. целостного и объемного документа, в то время как на практике такой ситуации не возникает, а речь идет только об изменении одной его строки из тысячи. Таким образом, разработанная наукой аргументация относится не к реально возникающим на практике проблемам. В результате этого практические вопросы вообще, по сути, никак не аргументированы. Тем не менее, поскольку, как будет показано далее, эти доводы, относящиеся к бюджету в целом, экстраполируются и на попытки внести изменения в его отдельные строки, имеет смысл их проанализировать.

Первый аргумент состоит в неких требованиях профессионализма в отношении бюджетных и вообще финансовых вопросов. Одни авторы обращают внимание на сложности разработки бюджета. Так, встречается, например, такое утверждение: «Не секрет, что в государственном, да и местном управлении есть вопросы, требующие наличия специальных знаний, опыта и длительной подготовки. Например, разработка федерального, регионального или местного бюджета. Не случайно Конституция Российской Федерации предусматривает особый порядок выработки и принятия этого документа (ст. 106 и 114). Очевидно, что бюджет, даже местный, не может быть принят путем народного голосования».

На наш взгляд, это совсем не очевидно, в противном случае за рубежом эти вопросы не смогли бы стать предметом референдума. Однако имеется ответствующая зарубежная практика, например в Швейцарии. Следовательно, такого рода ограничения требуют обоснования, в том числе научного. Как представляется, в приведенном выше высказывании смешиваются вопросы подготовки бюджета и вопросы его принятия. Подготовка и тщательная балансировка бюджета - действительно удел специалистов. А вот что касается принятия, то оно осуществляется (с опорой на знания специалистов по финансовым вопросам, с обращением к экспертам за разъяснениями) далеко не специалистами, а, например, тем же парламентом, не состоящим исключительно или даже в значительной мере из специалистов в финансовой области. А это означает, что запрет на принятие бюджета населением, которое, подобно парламенту, также включает как специалистов-финансистов, так и других лиц, далеко не столь очевидная вещь.

Что же касается установления в Конституции Российской Федерации процедуры рассмотрения бюджета, то в ней также урегулированы лишь основные моменты соответствующего законодательного процесса, что совершенно не исключает, например, принятия путем референдума такого важного акта как Конституция Российской Федерации. Возникает вопрос: если уж акт такого уровня, рассчитанный на длительную перспективу развития общества и государства, можно принять путем референдума, то почему трехлетний или тем более годовой бюджет нельзя?

Некоторые авторы осторожно допускают возможность решения в перспективе финансово-бюджетных вопросов путем референдума на местном уровне. Так, в одном из исследований сказано следующее: «Представляется, что по мере развития местного самоуправления в России решение подобных вопросов можно будет доверить населению муниципального образования» Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граж-дан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соис-кание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 71.. Вопрос в том, кто и когда установит, что население и местное самоуправление в России уже доросли до такого доверия? Но, главное, насколько такая постановка вопроса соответствует конституционным положениям о народовластии? Какой субъект права, какой орган вправе решать вопрос о том, стоит или не стоит доверять народу - носителю суверенной власти - решение того или иного вопроса. Исходя из общих демократических принципов и путем логических размышлений можно прийти к выводу о том, что такого субъекта права или органа нет и быть не может.

Нередко встречается довод, что «гражданину непросто разобраться в сложностях и специфике объемных бюджетно-финансовых документов» Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации» // Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://www.cikrl.ru/cikrf/law/comments/st12.jsp., что принятие бюджетно-финансовых вопросов на референдуме может быть некомпетентным и т.п. Однако депутатам тоже непросто разобраться в бюджетно-финансовых документах, поскольку они не являются сплошь специалистами в области финансов, что, однако, не служит препятствием для включения вопросов принятия бюджета в число полномочий представительных учреждений.

Как представляется, этот аргумент в пользу ограничений референдумов по финансово-бюджетным вопросам обязан своим происхождением политическим концепциям XIX в., являясь отголоском презрения к необразованному «простонародью», на котором нередко базировались постулаты классического конституционного права. Но если применительно к XVIII и даже XIX в., когда уровень образования населения в целом был невысок, опасения относительно способности населения разобраться в сложных финансовых вопросах опирались на объективные показатели, то в наше время, когда доля населения с высшим образованием довольно велика, а новые информационные технологии, позволяют получить практически любую информацию, подобное недоверие выглядит более чем странно.

Разумеется, у отдельного гражданина могут возникнуть трудности в понимании чего угодно, но вся совокупность граждан, включающая различных специалистов и имеющая возможность обмениваться информацией, при желании, безусловно, разберется. Кроме того, как известно, существует такой институт, как независимая экспертиза, и если граждане имеют возможность к ней прибегнуть, то многие проблемы снимаются.

Необходимо особо отметить, что встречающийся в литературе подход к аргументации ограничения на проведение референдумов по бюджетно - финансовым вопросам свидетельствует о том, что в российской научной теории и на практике в отличие от западноевропейских стран отсутствует четкое разграничение стадий принятия политических решений и экспертно - аппаратной их подготовки. Сложные обоснования, расчеты и формулировки, естественно, должны готовиться государственными служащими и специалистами. А принятие политических решений - удел органов государственной власти либо, если вопрос имеет важное значение для страны, - непосредственно населения. При этом именно эксперты должны подготовить такие формулировки для политиков, которые позволили бы им принять осознанные решения, не будучи специалистами в данной области.

Еще один аргумент сводится к утверждению, что «вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени может вызвать социальную напряженность в обществе» Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации» // Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://www.cikrfru/cikrf/law/comments/st12.jsp.. Это подразумевает, что введение запрета снимает возможность социальной напряженности по налоговым вопросам. Иначе говоря, если запретить выносить на решение населения наиболее болезненные для него вопросы, то социальная напряженность будет меньше, поскольку в этом случае внимание населения к ним не будет привлечено. Определенный смысл в этом имеется, но это подход не демократический, а скорее свидетельствующий об отсутствии нормального диалога между властью и населением, о нежелании власти находить некий удовлетворяющий население вариант решения вопросов. Следует отметить, что социальная напряженность в том или ином виде или проявлении может возникнуть и при решении «острых» вопросов парламентом, например, в случае несправедливого или просто неудачного решения в сфере налогообложения, а также при других очевидных перекосах бюджета

Сродни вышерассмотренному аргумент об исключении из предмета проведения референдума вопросов, по которым могут быть приняты «преимущественно эмоциональные решения» Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в совре-менном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 188.. Если бы населению не был широко известен имевший место до недавнего времени накал страстей в российском парламенте, то, наверное, он был бы убедителен. Кроме того, если исходить из такого рода рассуждений, то демократия заведомо невозможна по психологическим причинам, поскольку выборы, обеспечивающие формирование органов государства и местного самоуправления, тоже эмоциональны.