Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

Третий аргумент носит практический характер, относится к «цене вопроса» и состоит в указании на негативные последствия, если проект бюджета на референдуме будет отклонен. Эта идея повторяется в ряде учебников и научных работ.

Главный аргумент Конституционного Суда Российской Федерации в пользу запрета на вынесение бюджетно-финансовых вопросов на референдум заключается в подробно расписанной процедуре их рассмотрения в бюджетном законодательстве субъекта Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, особенностями распределения компетенции в бюджетной и финансовой сферах. Общая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанная в ряде его решений и подтвержденная в данном решении, состоит в том, что референдум не может использоваться для умаления роли представительных учреждений. В Постановлении (в том числе со ссылкой на европейские документы) неоднократно отмечается и подчеркивается, что «референдум... не может подменять органы народного представительства», «референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять», «федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти» и т.д.

Однако целевое назначение референдума как института состоит не в нанесении ущерба представительным органам, а в обеспечении осуществления прямого волеизъявления населения, реализации его права на участие в принятии политических решений, законодательство же призвано создать для этого условия. Конституционный Суд Российской Федерации вместо анализа и развернутой аргументации своей правовой позиции ограничился кратким перечислением и изложением конституционных норм, касающихся бюджетного процесса, и сделал не вытекающий из этого изложения вывод относительно запрета на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета: «Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы».

При этом, по существу, аргументация Конституционного Суда Российской Федерации сводится к описанию роли всех государственных органов, которую они играют в бюджетном процессе, что свидетельствует не об исключительных прерогативах Федерального Собрания, а о наличии у Президента, Правительства и Федерального Собрания своей «ниши» в нем. Однако если и можно говорить об исключительных прерогативах, то только в том смысле, что Президент, например, не может подменить Федеральное Собрание в принятии бюджета, а последнее не может обойтись без подписания его Президентом.

Кроме того, все эти рассуждения Конституционного Суда Российской Федерации относятся к принятию бюджета в целом как объемного и сложного документа, а обращение касалось отдельных вопросов, которые не затрагивают процедуру принятия бюджета в целом, а относятся к отдельным видам расходов бюджета, которые органы государственной власти как раз и должны корректировать в соответствии с пожеланиями населения. Таким образом, логика аргументации Конституционного Суда Российской Федерации относится к другому вопросу, и даже если бы она была правильной, к данному делу она не относится, поскольку никто и не покушался на процедуру принятия закона о бюджете и вообще на чьи-либо прерогативы, а речь шла об изменении отдельных расходов. Следовательно, разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации не объясняют исключение участия населения из решения бюджетно-финансовых вопросов.

Необходимо признать, что Конституция Российской Федерации не запрещает выносить бюджетно-финансовые вопросы на референдум как на одной из стадий бюджетного процесса, так и в виде предложения внесения изменений в уже принятый бюджет; как по инициативе населения для демонстрации отношения к предлагаемым решениям, так и органами государственной власти для привлечения населения к обсуждению бюджетных вопросов, получения его одобрения в случае неуверенности в предлагаемом варианте решения, во всяком случае, исключение такой возможности противоречило бы ст. 3 Конституции Российской Федерации и самой природе организации и деятельности государственных органов.

Как нам представляется, применительно к вынесению бюджетно - финансовых вопросов на референдум существует действительно серьезное препятствие, которое требует внимания и отработки некоторых организационных механизмов. Оно состоит в том, что бюджет является определенным образом сбалансированным документом, и внесение в него корректив неизбежно приводит к дисбалансу, а это означает, что результаты реализации такого бюджета будут отличаться от изначально ожидаемых. Преодолевается данное препятствие путем отнесения исполнения решения во времени, т.е. изменения принимаются не для данного, а для следующего бюджетного периода, что позволяет скорректировать бюджет в целом с учетом внесенных изменений.

Таким образом, именно это препятствие и было преодолено в решении Конституционного Суда Российской Федерации. Однако требуются его дополнительные разъяснения относительно того промежутка времени, на который откладывается решение вопроса по существу (т.е. в финансовом плане). Следует отметить, что само Правительство каждый год вносит изменения, корректируя бюджет. Согласно п. 2 ст. 192 Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. «проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета», причем это уточнение согласно п. 3 той же статьи предусматривает утверждение увеличения или сокращения утвержденных показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета либо включение в нее бюджетных ассигнований по дополнительным (целевым) статьям и (или) видам расходов федерального бюджета. Поскольку решение народа на референдуме обладает высшей юридической силой, ему должен быть отдан приоритет и при решении вопросов корректирования бюджета согласно указанным законодательным положениям. В частности, именно на приоритет референдумного решения, по нашему мнению, должно ссылаться Правительство в предусмотренной п. 1 ст. 212 указанного Закона пояснительной записке с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Исходя из этого, внесение соответствующих изменений может происходить уже на второй год, следующий за данным финансовым годом.

Необходимо отметить, что поскольку эти изменения были внесены в бюджетное законодательство позднее, Конституционный Суд Российской Федерации не мог учесть в своем решении это обстоятельство.

Общие выводы, которые можно сделать из проведенного анализа допустимости ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам заключаются в следующем.

Во-первых, не существует убедительных теоретических и практических доводов в пользу установления запрета на решение народом бюджетно-финансовых вопросов на референдуме. Политические же доводы носят, по сути, надуманный характер и сводятся к отстранению народа от решения важнейших вопросов государственной жизни под разными предлогами (недостаток образования, неспособность принимать взвешенные решения и т.д.), что не соответствует современным стандартам и представлениям о демократической организации государства и положениям Конституции Российской Федерации.

Во -вторых, зарубежная практика содержит равноценные свидетельства в пользу отсутствия такого ограничения, следовательно, ссылкой на нее они никак не могут быть оправданы.

В-третьих, Конституционный Суд Российской Федерации должен определить свою позицию по отношению к введенным законодательством ограничениям в целом и по каждому их виду с точки зрения соответствия их принципам народовластия в той форме, в которую они облечены в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, население в Российской Федерации как в демократическом и правовом государстве согласно действующей Конституции, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства.

Как было отмечено Конституционным Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно».

Эта рекомендация отражает требования ясности и недвусмысленности правового регулирования, установления четких правовых критериев, формулирование которых является обязанностью именно Федерального Собрания, а не Суда.

Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные в п. 6, 7 и 9 ч. 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой: вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п. 10).

Такая формулировка, во -первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие - к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания - принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104-106 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации - управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.

Во -вторых, перечень ограничений для вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый. Расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум.

Запрет вынесения на референдум вопроса о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (ранее п. 7 ч.5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.) можно оценивать двояко.

С одной стороны, предоставление народу возможности влиять на регулирование одной из основных гражданских обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 57), представляется не совсем оправданным, поскольку мнение граждан, в случае вынесения подобного вопроса на всенародное голосование, с высокой долей вероятности будет склоняться к сокращению и уменьшению налогового бремени.

С другой стороны, это довольно важное властное полномочие, способное оказать существенное влияние на повседневную жизнь всех граждан Российской Федерации, не должно быть «недосягаемым», «неприкосновенным».

В любом случае, вышеназванное ограничение предмета референдума Российской Федерации ныне поглощено п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г..

Запрет вынесения на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, на наш взгляд вполне оправдан.

Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002. С. 228 (авт. главы - Т.А. Васильева)., по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По нашему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1, 5-3 месяцев.

Сложно представить природные или техногенные катастрофы, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь См.: ст. 1 Федерального закона 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и тер-риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648; 2002. № 44. Ст. 4294, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.

Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции «Референдум - за!» политической партии «Союз правых сил», проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в «горячих точках» службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: «Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения» Письмо члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий ар-хив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело № 01-42..

Ранее содержавшийся в п. 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г. запрет на вынесение на референдум вопросов об амнистии и помиловании по сути обеспечивал эксклюзивные полномочия в соответствующей сфере государственных органов - Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.

Вновь появившийся в списке ограничений предмета проведения референдума запрет на решение посредством референдума вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, а по сути объединяющий в себе ранее существовавшие запреты на проведение референдума по вопросам о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании, а также многих других важных вопросов общественной и государственной жизни, является не менее дискуссионным.

Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума. Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т.е. назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. На наш взгляд, норма п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г.) является ярким примером последнего.

Новелла Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. продиктована отнюдь не недомыслием его разработчиков или непониманием сути рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации. Соответствующее решение является осознанным и целенаправленным. Федеральный законодатель вправе осуществлять регламентацию порядка назначения и проведения референдума, вводить признаваемые им целесообразными условия и ограничения. Реализуя свое право, он может ставить целями расширение реальной демократии и создание условий для недопущения злоупотребления демократическими институтами. Но могут преследоваться и совсем иные политические цели. Во всяком случае, можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правового института из реальной политической жизни государства.

3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме

Среди ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме мы считаем возможность выделить группу так называемых временных ограничений, то есть условий, определяющих периоды времени, когда не может быть назначен или проведен референдум.

Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).

Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного ежима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и военном положении».

Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно -правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно -правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.

В Федеральном конституционном законе «О военном положении» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

В п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 26 июня 2004 г. предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.

Еще одно и, по-видимому, самое существенное ограничение на осуществление гражданами инициативы проведения референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет. Иными словами, прямое волеизъявление народа - высшая, нежели выборы, форма народовластия - периодически приостанавливается, как минимум на 2, 5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента период запрета может увеличиться еще больше.

В некоторой степени серьезность данного ограничения уменьшилась в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»¹⁵⁹, которым продлены сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации до шести и пяти лет соответственно.

В научных работах последних лет по теме референдума пристальное внимание обычно уделяется Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. № 10-П, которое было принято в связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвящено как раз проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума. В этом Постановлении, продолжившем линию предшествующих актов Суда (Постановление от 10 июня 1998 г. № 17-П; Определение от 8 октября 1999 г. № 171-О и др.), был сделан вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума, а также были изложены позиции об особенностях высших форм непосредственного народовластия, их предназначении и соотношении, в русле которых должно следовать законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации не усмотрел нарушения Основного Закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена.

С критикой выводов и аргументов Суда выступил в Особом мнении к указанному Постановлению судья В.О. Лучин. Представляется важным остановиться на анализе приведенных в данном Особом мнении доводов, впоследствии повторявшихся и развивавшихся авторами ряда научных публикаций.

На наш взгляд, в настоящее время ясно просматривается усиление тенденции к расширению перечня оснований, либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами. Следует признать, что Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 11 июня 2003 г. № 10-П выполнил функцию юридического оправдания политического решения законодателя. Можно также вполне согласиться с высказанным в процессе по данному делу мнением одного из заявителей А.И. Лукьянова о том, что речь идет о фактической ликвидации института референдума. На наш взгляд, в мотивировочной части указанного Постановления ущербно следующее положение: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией»¹⁶⁰. Это положение, изложенное в виде аксиомы, не подкрепленной никакими обоснованиями, подменило собой анализ соразмерности самого ограничения той цели, которую преследовал законодатель при его введении. При этом не был рассмотрен главный вопрос: можно ли было достичь этой цели иным путем - без введения такого жесткого запрета на проведение референдума, т.е. является ли запрет необходимым.

Резюмируем выводы В.О. Лучина, обосновывающие недопустимость ограничения возможности инициирования и проведения референдума.

1) утверждение о том, что одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах;

2) проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу, в то время как из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум является первичной формой народовластия.

3) право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета, Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что не просто противоречит Конституции Российской Федерации, но и прямо запрещено ч. 4 ст. 3 Основного закона России. Судья Конституционного Суда В.Г. Ярославцев в своем Особом мнении также обратил внимание на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений инициирования и проведения референдума и не предусматривает возможности введения таких ограничений законом¹⁶¹. Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации и не запрещает введение таких ограничений.

Существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России - народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право каждого гражданина в отдельности и российского многонационального народа в целом непосредственно осуществлять свою власть в остаточное от выборов время.

Полагаем, что перечисленные ограничения на реализацию конституционного права гражданина Российской Федерации на участие в референдуме выходят за рамки пределов ограничения прав и свобод человека, сформулированных в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года. «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990..

Если согласиться с приведенными положениями или хотя бы с одним из них и применить их к проблеме допустимости введения ограничений для вопросов референдума, то мы придем к однозначному выводу: введение таких ограничений нарушает принцип народного суверенитета и не допускается Конституцией Российской Федерации. Ведь в теории конституционного права принято утверждать, что народный суверенитет имеет приоритет перед государственным суверенитетом. Органы государственной власти являются представителями народа, действуют в рамках полученных от него полномочий. Следовательно, они не могут ограничивать право народа самостоятельно принимать какое-либо решение прямым волеизъявлением. Если народ своим прямым решением, принятым на референдуме, не ограничил свои права и не уполномочил законодателя вводить такие ограничения, то «самочинное» (без санкции народа) их введение законодателем будет нарушать народный суверенитет.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права граждан на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Для того чтобы дать объективную оценку состояния сегодняшнего российского законодательства и предложить пути его совершенствования, следует четко разделить правовые идеалы и действительность, желаемое и возможное, юридические фикции и реальность. Без этого будет трудно избежать логических противоречий и строго аргументировать позицию в защиту института референдума Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19..

Во -первых, принцип народного суверенитета (полновластия народа, народовластия) совсем не означает, что прямое волеизъявление народа начинает преобладать при принятии государственных решений. Ни в одной стране мира референдум не является приоритетной формой народовластия. Он лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов.

Во -вторых, народное представительство как способ реализации принадлежащих народу властных полномочий нельзя смешивать с институтами частноправового представительства. Как отмечал Б.Н. Чичерин, народное представительство «не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочие; государственное начало придает ему совершенно иной характер. Когда частный человек поручает свои дела другому, он имеет в виду исполнение своей личной воли, которую он для собственной выгоды или удобства передает поверенному, заступающему на его место. Последний является здесь орудием или средством в руках другого. Он обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленных им пределах... Все это немыслимо в народном представительстве. На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел... Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям. Поэтому представитель действует совершенно независимо от избирателей. Иногда он даже обязан поступать несогласно с их волею и с их интересами».

Именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Как резюмирует свой подробный сравнительно-правовой анализ В.Н. Руденко, «в действительности возможности принятия гражданами публично -властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума» Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно - правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 126..

В-третьих, народный суверенитет нельзя сводить к наличию у народа неотчуждаемого субъективного права принять любое государственное решение на референдуме. В свое время Л. Дюги отмечал, что в попытках оправдать повелевающую власть «было найдено только два объяснения - божественное право и народный суверенитет. О божественном праве не стоит даже и говорить. Это объяснение, очевидно, не имеет цены. Но и оправдание национальной волей не стоит большего»⁶⁷ Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государ-ства. М., 1909. С. 35.. Объяснения народного суверенитета, по мнению Дюги, «походят на объяснения прежних психологов, которые, чтобы найти основание феноменам психологического порядка, помещали за ними мыслящую субстанцию, которую называли душою. Политические теоретики, чтобы оправдать фактическое состояние, правительственную силу, утверждают существование за нею суверенной субстанции, личности

нации... Все это лишь схоластические формулы, исчезающие при простом исследовании действительности».

Принцип народного суверенитета ценен тем, что он не допускает обретения каким-либо лицом властных полномочий независимо от воли избирателей либо лиц, являющихся их легитимными представителями. Следует согласиться с С.А. Авакьяном, который акцентирует внимание на том, что этот принцип объединяет всех граждан государства независимо от национальной принадлежностиДюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государ-ства. М., 1909. С. 35.

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 341.

Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8.

Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума при-открываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 174. и предполагает разнообразные формы общественного контроля за законотворческими органами. Это, тем не менее, не дает оснований для упрощенного толкования указанного принципа.

В-четвертых, Конституция Российской Федерации отнюдь не запрещает законодателю вводить условия и ограничения для использования института референдума. Более того, она вообще не содержит серьезных гарантий права граждан на референдум. Высказывается мнение о том, что российская Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума, поскольку конституционный законодатель стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института референдума. На самом деле ключевым моментом для «конституционного законодателя» было назначение референдума Президентом Российской Федерации. Отсутствие у Президента такого права по Конституции Российской Федерации 1978 г. (в редакции 1992 г.) препятствовало ему на законной основе одолеть своих политических оппонентов - Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Закрепив исключительное право Президента Российской Федерации назначать референдум (п. «в» ст. 84) и продекларировав право граждан участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), Конституция Российской Федерации 1993 г., по сути, не определила основные правовые параметры института референдума. Она лишь дала отсылку к Федеральному конституционному закону, в соответствии с которым должен назначаться референдум (п. «в» ст. 84).

Конституция Российской Федерации не предоставляет гражданам Российской Федерации право инициировать проведение референдума. Такое право гарантировал Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. Если бы российский парламент в те годы не был оппозиционным по отношению к Президенту, мы могли бы получить законодательное решение, согласно которому общероссийский референдум проводится исключительно по инициативе Президента Российской Федерации. И вряд ли такое решение было бы признано противоречащим Конституции Российской Федерации 1993 г. Следует отметить, что в большинстве зарубежных государств реальная возможность населения принимать властные решения на референдуме лимитируется либо ограничением круга вопросов референдума, либо отнесением инициативы его проведения к исключительной компетенции государственных органов.

В-пятых, в реальности референдум - это не более чем один из механизмов политического процесса, но отнюдь не панацея от социальных бед и не средство принятия оптимальных государственных решений. Нет нужды подробно останавливаться на общеизвестных фактах, свидетельствующих о том, что референдумы нередко используются деспотическими, авторитарными режимами для достижения целей, далеких от канонов демократии. Как весьма точно отметил и обосновал в своей фундаментальной работе Й. Шумпетер, так называемая воля народа, играющая роль легитимирующей юридической фикции, в действительности всегда является продуктом, а не движущей силой политического процесса.

Инициирование референдума в петиционном порядке организуется и осуществляется не абстрактными народными массами, а вполне конкретными политическими силами, зачастую представляющими оппозицию. Безусловно, в демократическом государстве в арсенале оппозиции может быть право инициирования референдума по вопросам, неудобным для правящего кабинета. Однако такая возможность всегда в той или иной степени ограничивается, регламентируется нормами конституционного права. Оппозиция не может и не должна иметь абсолютное, неограниченное право предлагать населению решения, за реализацию которых она не несет ответственности.

Подводя итог проведенному исследованию временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, еще раз перечислим обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума:

последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа (указанное положение не действует в случаях, когда на референдум выносится проект новой Конституции либо вопрос, предусмотренный международным договором);

период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации либо ее отдельных местностях (инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения);

период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов;

в двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме.

Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон.

Проведенный выше анализ приводит к следующим выводам:

1) установление ограничений для использования института референдума не противоречит принципу народного суверенитета, а лишь доказывает несостоятельность упрощенного толкования этого принципа;

2) ограничения для вопросов референдума могут вводиться российским законодателем. Из этого, однако, не следует, что такие ограничения могут быть произвольными. Сложность данной проблемы предопределяет повышенные требования к качеству соответствующих законодательных решений. Регламентируя практическое использование правового института, отнесенного к высшему непосредственному выражению власти народа, законодатель должен быть особо аккуратен, щепетилен в выборе приемов и средств.



Литература

Основные источники:

Некрасов С.И. Конституционное право России: учебное пособие/рекомендовано Мин. образования и науки РФ. -М.: Юрайт, 2012. - 351 с.

Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник/рекомендовано Мин. образования и науки РФ. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2012. - 316 с.

Смоленский М.Б. Конституционное прао России для ССУЗов. - М: КноруС, 2016. - 232 с.

Дополнительные источники:

Маркгейм М.В. Конституционное Право Российской Федерации: учебник. - СПб: Юридический центр Пресс, 2013. - 439 с.

Певцова Е.А. Право для профессий и специальностей социально-экономического профиля: учебник/Гриф. - М.: Академия, 2011. - 400 с. (см. гл. 3 Основы конституционного права РФ)

Цечоев В.К. История суда России: учебное пособие/ В.К. Цечоев, 2013. - 160 с.

Нормативно-правовые акты:

Федеральный Конституционный Закон от 12 декабря 1993 г. «Конституция Российской Федерации» // Российская газета от 25 декабря 1993 г. - N 237.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный конституционный закон от 09 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный закон от 20.08.2004 N 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с учетом изменений и дополнений).

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 13.07.2015).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. вступившими в силу 01.01.2016) от 18.05.2015 № 51-ФЗ.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 03.12.2012 № 229-ФЗ.

Закон Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).

Размещено на Allbest.ru