Референдум в Российской Федерации: законодательное регулирование и политическая практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы института референдума

1.1 Понятие института референдума

1.2 История развития института референдума в Российской Федерации

1.3 Виды референдума в Российской Федерации

Глава 2. Правовое регулирование института референдума в Российской Федерации

2.1 Порядок проведения всероссийского референдума

2.2 Порядок проведения референдума на уровне субъектов

2.3 Порядок проведения референдума на местном уровне

Глава 3. Практика проведения всероссийского референдума

3.1 Анализ практики проведения всероссийского референдума

3.2 Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации по запросам связанным с проверкой конституционности норм российского законодательства о референдуме

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы обусловлена следующими обстоятельствами. Институт референдума, наравне со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа. Данная конституционная формулировка предопределила актуальность исследования вопросов, так или иначе связанных с референдумом. Путем референдума граждане Российской Федерации свободно осуществляют народовластие, что является одним из признаков демократического государства. Также следует сказать, что данный правовой институт является сравнительно новым для российского конституционного права и практика проведения референдумов показывает, что существует большое количество пробелов и противоречий в законодательстве о референдуме.

Эти обстоятельства и определяют растущий интерес исследователей к проблемам института референдума в Российской Федерации.

Исследование института референдума получило широкое освещение в трудах ученых, таких как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, М.И. Кукушкин, В.О. Лучин, В.Н. Марченко, В.В. Пылин, Г.В. Синцов, В.А. Толстик, И.А. Филиппова и др. Во многих работах рассматриваются проблемы законодательства о референдуме, вопросы соотношения института референдума с другими формами непосредственного народовластия, а также вопросы общественного контроля за соблюдением законодательства на выборах и референдуме и ответственности за его нарушение.

Актуальность и теоретическая разработанность темы позволили определить объект, выделить предмет, поставить цель исследования и задачи по ее реализации.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с выдвижением гражданами инициативы проведения референдума, назначением и проведением референдума, а также определением его результатов, реализацией принятого на референдуме решения.

Предмет исследования составляют теоретические вопросы закрепления института референдума в Российской Федерации, его место и роль в реализации народовластия в современной России, а также законодательство Российской Федерации и его субъектов, регулирующее механизм подготовки и проведения референдума.

Цель исследования заключается в выявлении содержания института референдума в современных условиях, а также его значения в реализации народовластия.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

1. определить понятие референдума и выявить его соотношение со смежными институтами непосредственной демократии;

2. рассмотреть историко-правовые основы референдума в России;

3. исследовать различные виды референдума и критерии их классификации;

4. рассмотреть порядок проведения общероссийского референдума;

5. рассмотреть порядок проведения референдума на уровне субъектов;

6. рассмотреть порядок проведения местных референдумов;

7. проанализировать современную практику проведения общефедеральных референдумов;

8. определить роль постановлений Конституционного Суда РФ в законодательстве о референдуме.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов познания: диалектический, исторический, логический, статистический, системный, типологический, сравнительно-правовой, формально-юридический, сравнительно-исторический, теоретико-прогностический и другие методы.

Теоретическую основу исследования составили научные положения ведущих представителей отечественной конституционно-правовой науки, обращавшихся к проблемам форм народовластия. Эмпирическую основу исследования составляют постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также статистические данные.

Структура курсовой работы обусловлена поставленной целью и основными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, разбитых на восемь параграфов, заключения, библиографии.

референдум народовластие конституционность

Глава 1. Теоретические основы института референдума

1.1 Понятие института референдума

Институт референдума получил конституционно-правовое закрепление в Российской Федерации, применялся на практике государственного строительства, а также он рассчитан на случай принятия нового проекта Конституции Российской Федерации, решения серьезных государственных вопросов. Используется референдум также на уровнях субъектов РФ и местного самоуправления.

В мировой практике референдум -- это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 8-e изд. М.: Норма, 2009 - 800 с.. Поэтому референдум является важнейшей составляющей демократического организованного управления. Именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность.

Также под референдумом понимается утверждение публично-властных решений путем всенародного голосования граждан, проживающих в границах конкретного государства, субъекта федерации, административно-территориальной единицы или муниципального образования, по вопросам соответствующего уровня с целью выявления их мнения, обязательного для всех субъектов национального права Конституционное право России: Учебник / Отв.ред. Кокотов А.Н. и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2003 - 538 с. .

Курячая М.М. в своей работе дает следующее понятие референдума: «референдум - это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения, либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету» Курячая М. М. Право граждан Российской Федерации на референдум: автореферат дис. … канд. юрид. наук. - М, 2004. -С. 7 . Существование такого института является объективным выражением народного суверенитета.

В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено понятие, где он вместе с выборами характеризуется в качестве непосредственного выражения власти народа.

Согласно статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28.06. 2004 года N5-ФКЗ (далее - ФКЗ от 2004 г.), референдумом в Российской Федерации признается всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Определение, закреплённое в ФКЗ от 2004 г., несколько отличается от определения, которое нашло свое отражение в положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г (далее - ФЗ от 2002 г.). В данном законе в пункте 55 статьи 2 референдум содержится следующее понятие: «референдум Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации». В ФЗ от 2002 г. нашло свое отражение и общее понятие референдума, так как понятие, закрепленное в п.55 ст.2 не дает возможности определить, как определяется референдум с позиции законодателя. В пункте 53 статьи 2 ФЗ от 2002 г. дано понятие референдума, он определяется форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Итак, проанализировав понятия референдума, которые даны законодателем и большинством ученых-конституционалистов, можно выделить следующие его черты: это непосредственное волеизъявление народа, осуществляемое путем тайного всенародного голосования, а также право участвовать в референдуме отнесено к числу основных прав граждан -- как одна из возможностей их участия в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей.

Также стоит отметить, что в правовой теории часто институт референдума отождествляется с таким институтом непосредственной демократии, как всенародный опрос (плебисцит).

По мнению С.А. Авакьяна, референдум и плебисцит -- два термина для обозначения одного и того же императивного голосования. Различать их можно только по предмету голосования. Под референдумом чаще понимается голосование народа по внутриполитическим вопросам, а под плебисцитом -- по внешнеполитическим. Однако и такое деление тоже весьма условно, поскольку существует немало вопросов, относящихся к обоим понятиям: например, голосование за то, быть ли государству республикой или монархией, за выход территории из субъекта федерации, за объединение с другими субъектами федерации и т.д. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2005. -С.371-372

Л.И. Волова в своей работе говорит, что плебисцит и референдум «представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного» Волова Л.И. Плебисцит в международном праве, - М., 1972. -С. 48.

Однако в правовой науке есть ряд ученых, которые отождествляют плебисцит и референдум.

«Плебисцит - всенародное обсуждение, вид всенародного голосования, референдум». И указывается на то, что с юридической точки зрения нет различий между референдумом и плебисцитом. Однако плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим судьбоносный характер для страны или региона: о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, доверии лидеру страны Синцов Г.В. Проблемы разграничения понятий института референдума и плебисцита в законодательстве зарубежных стран // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. -2010. - № 4. -С.81.

М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что референдум и плебисцит не отличаются, а также то, что референдум и плебисцит можно считать синонимами.

Таким образом, стоит сказать, что институт референдума является самостоятельным, хотя часть ученых сходится во мнении, что он близок к плебисциту. Федеральный конституционный закон 2004 г. предусматривает возможность вынесения на федеральный референдум вопросов, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, т.е. вопросов, которые могут иметь внешнеполитический характер.

1.2 История развития института референдума в Российской Федерации

Нельзя сказать, что институт референдума является новым для отечественной конституционной практики, так как в общем виде был закреплен еще в Конституции СССР 1936 года в виде всенародного опроса. Конституция СССР 1977 года устанавливала две формы непосредственного народовластия, на которые выносились наиболее важные вопросы жизни государства - это всенародное обсуждение, а также всенародное голосование (референдум). Осуществление данного конституционного положения подразумевало развитие законодательства, которое бы регулировало данный круг вопросов. Законы о референдуме - вначале российский, а затем и союзный - были приняты в 1990 г. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием - более действенным институтом непосредственной демократии Братановский С.Н., Костькова О.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». // СПС «Гарант».. Закон СССР 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» касался лишь общесоюзного референдума. В Законе была сделана попытка определить вопросы, выносимые на референдум СССР. По существу в Законе 1990 г. были закреплены два правовых института -- референдум и опрос, обособленные как по своему назначению, так и по результатам. Подтверждением того, что подразумеваются разные институты, являются положения статьи 29 Закона: решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем референдума, а вот итоги референдума, проводимого для выявления общественного мнения, должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами.

За семидесятилетний период существования СССР референдум был проведен лишь однажды - 17 марта 1991 года. Перед гражданами Советского Союза был поставлен вопрос о сохранении на территории нашей страны Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности, но в декабре 1991 года СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 года в истории СССР был единственным, первым и последним. Ровно то же самое можно сказать и о референдуме РСФСР, на котором ставился вопрос о необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проведенного в один день с всесоюзным референдумом -- 17 марта 1991 года.

В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов, как на федеральном, так и на региональном уровне. После переименования РСФСР в Российскую Федерацию, на территории нашей страны проводилось еще два референдума. Первый референдум был проведен 25 апреля 1993 года, на него выносилось четыре вопроса: о доверии Президенту РФ, политике Правительства РФ, досрочных выборах Президента РФ и народных депутатов. Итогом этого референдума стало принятие решений по первому и второму вопросам, а вот по третьему и четвертому вопросам решения не приняты. 12 декабря 1993 года на общероссийском референдуме была принята Конституция РФ. Это и был последний общероссийский референдум.

В 1995 г. был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Данный закон регулировал вопросы, касающиеся организации и проведения общероссийского референдума.

В 1997 году был принят Федеральный закон N 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нормы данного закона регулировали назначение, организацию и проведение в Российской Федерации всероссийского референдума, референдума на уровне субъектов, референдума на местном уровне. Но уже в 2002 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» № 67-ФЗ.

В 2004 голу был принят Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который в свою очередь неоднократно изменялся. В него были внесены новые положения Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 г. «О внесении изменений в статьи 48 и 52 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Согласно внесенным изменениям, некоммерческие организации не вправе вносить пожертвования в фонд референдума РФ, если в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, они получали денежные средства или иное имущество от иностранных государств, иностранных граждан и юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений, российских юридических лиц с иностранным участием (более 30%), а также от организаций, учрежденных государственными органами или органами местного самоуправления РФ, и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ или муниципальных образований превышает 30%. Одновременно уточнен перечень органов, осуществляющих проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении добровольных пожертвований в фонды референдума. Положения принятого закона не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с референдумом РФ, инициатива проведения которого выдвинута до дня вступления в силу данного Федерального конституционного закона.

Согласно ФКЗ от 24 апреля 2008 г. внесены изменения в преамбулу, она была дополнена предложением следующего содержания: «Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод». Уточняется круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ. Не допускается выносить на референдум вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Также были внесены изменения в осуществление механизма предварительной проверки Центральной избирательной комиссией РФ соответствия вопросов референдума установленным требованиям. Действующее законодательство устанавливает, что решение ЦИК России о несоответствии вопросов референдума установленным требованиям может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, если данное решение принято в связи с несоответствием вопросов референдума Конституции РФ, Верховный Суд РФ направляет запрос в Конституционный Суд РФ. Процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются только в том случае, если Конституционный Суд РФ принимает решение о признании вопросов референдума не соответствующими Конституции РФ. Согласно статье 2 Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Федеральный конституционный закон от 22.12.2014 N 17-ФКЗ «О внесении изменений в статью 19 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дополнил часть 3 словами «в том числе», что изменило данное положение со смысловой точки зрения и была произведена замена слов «электронной цифровой подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации» словами «электронной подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом», а также данный ФКЗ исключил в пункте 2 части 9 положения о недействительности сведений, полученных по каналам связи ГАС «Выборы» и подписанных электронной цифровой подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Последнее изменение было внесено 6 апреля 2015 года N2-ФКЗ «О внесении изменения в статью 47 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому, в части 2 статьи 47 заменялись слова «главные управления (национальные банки)» словами «территориальные учреждения».

В современной России референдум является конституционно-правовой формой, институализирующей волю, как всего многонационального народа Российской Федерации, так и народов и национальностей, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации, а также жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам общественной жизни и государственному строительству Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России . 2013. №24.. Нельзя говорить об активном использовании института референдума в современной России. За двадцать три года существования современной России общероссийские референдумы больше не проводились. Поэтому можно прийти к выводу, что колоссальная масса норм законодательства, регулирующих вопросы организации референдумов на федеральном уровне, остаются невостребованными, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ» Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. - с. 45..

Следует отметить, что не только общероссийские референдумы не пользуются популярностью, а также и региональные референдумы, за те же 23 года в России их было проведено около десятка, при этом большинство из них связано с территориальными преобразованиями.

Обращаясь к статистике проведения местных референдумов, следует отметить, что с момента принятия N5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28.06. 2004 года прошло более 700 местных референдумов: в 2004 году -- 24, в 2005 -- 74, в 2006 -- 4, в 2007 -- 18, в 2008 -- 17, в 2009 -- 1, в 2010 -- 13, в 2011 -- 4, в 2012 -- 165, в 2013 -- 91, в 2014 - 267, в 2015 - 84 Статистическая информация приведена на основе данных, размещенных на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. . Как правило, круг вопросов, выносимых на местный референдум, касался в основном территориального преобразования или введения самообложения граждан.

Можно сделать вывод, 90-е годы XX века являются основой всероссийских референдумов, референдумов на уровне субъектов Федерации и местных референдумов. В настоящий момент законодательство о референдуме активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном.

1.3 Виды референдумов

В современной научной литературе по конституционному праву можно встретить множество оснований для классификации референдумов. В основу классификации референдумов положены отличия их друг от друга по содержанию месту и времени проведения, характеристике субъекта и объекта, а также правовой силе решений.

В зависимости от правовой силы решений можно выделить консультативные (разновидностью их являются дозаконодательные референдумы) и императивные референдумы, которые в свою очередь делятся на ратифицирующие, обязательные и петиционные, решения на которых принимаются после принятия акта парламентом или вообще без его участия. Позиция граждан при проведении консультативного референдума обязательна, но не для применения, а для учета органами государственной власти и местного самоуправления, то есть исход консультативного референдума не носит обязательного характера, но в то же время консультативный референдум должен проводится по общим правилам референдума. Но стоит отметить, что это вид референдума по характеру весьма схож с опросом населения, но отличается от него более точными и определенными результатами. Одним из главных недостатков является неконкретность вопросов, выносимых на консультативный референдум, что позволяет государственным органам манипулировать общественным мнением и двояко толковать смысл принимаемого решения. Но большинство недостатков можно преодолеть с помощью соответствующего нормативного регулирования в ФКЗ от 2004 г., правда в нем эта попытка уже сделана, хотя сам консультативный референдум не упоминается. В статье 83 ФКЗ от 2004 г., посвященной юридической силе решения, принятого на референдуме Российской Федерации, содержится следующее положение: «Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме». Таким образом, можно предположить, что при соответствующей формулировке вопроса, вынесенного на консультативный референдум, народное волеизлияние будет выполнено органом власти.

В науке конституционного права можно встретить и иные названия императивного референдума такие, как властный, законодательный или контрольный референдум. Решение, принимаемое на императивном референдуме, имеет императивное значение. Это значит, что оно не нуждается в каком-либо утверждении со стороны органов государственной власти, в частности органы государственной власти и местного самоуправления должны применять указанные решения. На императивный референдум, как правило, выносится проект нормативного акта, вступающего в силу сразу после окончания референдума, такой референдум является ратифицирующим. При этом голосование может производиться в двух вариантах: когда на референдум выносится закон, принятый парламентом, и проект, который не рассматривался им или иным уполномоченным органом.

В зависимости от содержания выделены конституционный и законодательный референдумы. На конституционном референдуме выносятся вопросы, которые связаны непосредственно с принятием новой конституции или внесением в нее изменений. На законодательном референдуме решается вопрос о принятии текущего закона или изменении закона, ранее утвержденного на референдуме.

По способу проведения выделяют обязательный и факультативный референдумы. На первый выносятся вопросы, прямо указанные в Конституции. Предметом факультативного референдума может быть любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, если это не запрещено конституцией или законом.

По месту приведения - общегосударственный (федеральный), региональный (проводимый в пределах одного их нескольких субъектов Федерации) и местный (проводимый на уровне местного самоуправления) референдумы.

По времени проведения референдумы разделены на дозаконодательные и послезаконодательные, последние, в свою очередь делятся на обязательные, факультативные, петиционные и отклоняющие. Целью послезаконодательного референдума является поддержка народом закона или воспрепятствование ему, то есть такой закон отменяется или изменяется только референдумом. По законопроекту, подготовленному исполнительной властью, или группой избирателей, который передается на голосование, при этом минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

Большое значение для классификации референдумов имеет их разграничение в зависимости от инициатора проведении референдума. Как известно, инициатива проведения референдума может принадлежать либо органу государственной власти (главе государства, правительству, парламенту или части его депутатов) или местного самоуправления, либо народу. Последний проводится по требованию установленного законом количества граждан.

Таким образом, подводя итог по первой главе, можно сказать, что референдум является одной из важнейших форм прямой демократии, которая на начальных этапах своего становления в Российской Федерации не получила широкого применения. Но ни один институт непосредственного народовластия не имеет столь важного значения в решении вопросов государственного и общественного значения, как институт референдума.

Глава 2. Правовое регулирование института референдума в Российской Федерации

2.1 Порядок проведения всероссийского референдума

Конституция Российской Федерации является основным источником законодательства о референдуме. Согласно пункту 3 статьи 3 Конституции РФ референдум является высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами.

Одним из важнейшим источников, который содержит нормы, регулирующие вопросы, касающиеся референдума, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ от 2002 г.). Данный ФЗ регулирует общественные отношения, связанные с организацией и проведением референдумов на всех уровнях. Также положения данного закона устанавливают, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ФЗ от 2002 г.

Также Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее - ФКЗ от 2004 г.), который закрепляет принципы организации и проведения референдума Российской Федерации, также в этом законе содержатся права и обязанности его участников, подробно регламентирует стадии процесса референдума. В сочетании эти стадии организации и проведения всероссийского референдума составляют процедуру всероссийского референдума, то есть референдумный процесс.

Законодательство предусматривает обстоятельства, при наличии которых референдум не может быть проведен.

Во-первых, референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Во-вторых, есть ограничения по повторному референдуму: проведение повторного референдума не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

В-третьих, референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

Русский язык используется как государственный язык Российской Федерации при подготовке и проведении референдума, но в случаях, установленных законом, используются и государственные языки республик, а также языки народов на территориях их компактного проживания в составе Российской Федерации.

Процедура организации и подготовки всероссийского референдума состоит из ряда последовательных стадий. Начальным этапом подготовительной стадии референдума является инициатива проведения референдума. Согласно российскому законодательству право инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации; Конституционному Собранию - в случае, если необходимо подтверждение неизменности Конституции Российской Федерации, либо при разработке проекта новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

В пункте 51 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится право на участие в референдуме - конституционное право граждан Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума. Таким образом, право на участие в референдуме включает в себя не только право голоса, но и право инициировать референдум и иные законные формы реализации прав при непосредственном участии в проведении референдума.

При исследовании действующего ФКЗ от 2004 года можно обнаружить усложнение реализации права граждан на участие в референдуме, а точнее сказать, созданы серьезные препятствия на пути реализации данного права. Это прослеживается в следующих положениях:

1) что касается ограничения на выдвижение гражданами инициативы проведения референдума в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, то данные ограничения фактически делают невозможным проведение референдума на протяжении примерно двух с половиной лет ч.2 ст.14 «О референдуме Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // «Российская газета». -2004 г. - № 137-д. Хотя, именно референдум как прямое волеизъявление народа, а не выборы, поставлен в Конституции РФ на первое место среди высших форм народовластия;

2) еще одна проблема связана с возможностью сбора подписей по нескольким вопросам одновременно, так как не берется во внимания тот факт, что для некоторых граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но против другого, это будет ущемлением прав;

3) ФКЗ от 2004 г. содержит целый перечень вопросов, которые не разрешается выносить на общероссийский референдум. В то время как Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума. Причем очевидна тенденция к расширению их круга: если в Законе 1995 года было 6 групп таких вопросов, то в действующем Законе - уже 9. Для того чтобы исключить возможность введения законом иных ограничений в отношении предмета референдума, следует предусмотреть предметные ограничения в Конституции РФ, как это было сделала в Конституциях некоторых зарубежных стран. Так, в Конституции Италии 1947 года содержится положение о том, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров». Аналогичные положения содержатся в Конституции Дании, Португалии и некоторых других стран Пронина М.П. Референдум по проекту нормативного правового акта как фактор демократизации Российского правотворчества // Юридическая техника. -2014.- №8. -С.352 .

Очевидно, что новый закон, значительно ужесточил процедуру проведения референдума по инициативе граждан. Рассмотренные ограничения создают предпосылки для политического манипулирования со стороны парламентского большинства в целях неоправданного ограничения суверенного права народа выражать свою волю на референдуме, тем самым ставя под сомнение реальность соответствующей формы непосредственной демократии.

Участники референдума образуют инициативную группу по его проведению, которая формируется из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума, сбор подписей осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч.

Инициативная группа по проведению референдума подводит итоги: подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

Не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума передает в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации следующие документы: подписные листы с подписями участников референдума, проживающих на территории Российской Федерации и за ее пределами, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам Российской Федерации и соответственно по каждому иностранному государству, в котором проводился сбор подписей; протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации; первый финансовый отчет инициативной группы по проведению референдума об использовании средств фонда референдума.

Прежде чем принять документы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации заверяет каждую папку с подписными листами своей печатью (специальным штампом); проверяет соответствие количества представленных подписных листов количеству, указанному в протоколе об итогах сбора подписей участников референдума; выдает уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов. После проведенной проверки Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 30 дней со дня приема подписных листов проверяет их оформление; достоверность сведений об участниках референдума; соблюдение инициативной группой порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума. Только после такой предварительной проверки Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает представленные документы и выдает документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей.

Следует отметить, что не подлежат проверке подписи участников референдума и соответствующие им сведения об участниках референдума, содержащиеся в подписном листе, но исключенные (вычеркнутые) лицами, заверяющими подписные листы, если это специально оговорено ими в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей участников референдума до приема подписных листов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Выборка подписных листов, подлежащих детальной проверке, происходит путем процедуры проведения случайной выборки, которая определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. При проведении жеребьевки и проверке подписных листов вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума. По этой причине Центральная избирательная комиссия Российской Федерации уведомляет уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума о точном времени проведения проверки.

В результате проверки подписного листа подпись участника референдума может быть признана достоверной либо недостоверной или недействительной. В ФКЗ 2004 г. содержится множество оснований признания подписи недействительной. Но ряд этих положений имеют общие признаки, потому их можно сгруппировать:

1) подписи лиц, не обладающих правом на участие в референдуме: граждане РФ, но не достигшие совершеннолетия; заключенные; признанные в судебном порядке недееспособными, а также граждане другого государства;

2) подпись не соответствует действительности, то есть является поддельной, а также подписи с нарушением установленных законодателем формальных требований, ставящих под сомнение действительность подписи;

3) несоответствие подписного листа требованиям, установленным законом.

Если при проверке подписного листа количество недостоверных или недействительных подписей участников референдума составляет 5 и более процентов, то дальнейшая проверка подписных листов не проводится.

По окончании проверки составляется итоговый протокол и предоставляется в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для принятия окончательного решения, а также направляется копия протокола уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума не позднее, чем за пять дней до дня заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, на котором должен рассматриваться вопрос о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Протокол прилагается к решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума, начинается проведение агитации и прекращается она в 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Агитацию проводится только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум, путем: проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий); СМИ, выпуска и иными не запрещенными законами методами.

Следующим этапом процедуры референдума является само его проведение, которое начинается с его назначения. Согласно Конституции Российской Федерации и ФКЗ 2004г. правом назначения референдума обладает Президент Российской Федерации. Со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум. В течение 10 дней, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. После чего данное решение незамедлительно публикуется. Если Конституционным Судом Российской Федерации признал соблюдение предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований, то Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае Конституционный Суд решил, что данная инициатива не соответствует Конституции РФ, все процедуры по ее реализации прекращаются.

В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные законом, прекращаются. Президент Российской Федерации издаёт указ о назначении референдума, где определяется дата его проведения, днем голосования может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.

Также в ФКЗ от 2004 г. содержатся положения, отражающие процедуру проведения референдума, в случае, если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу. В этом случае голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на 1 день.

Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума на основании данных о числе участников референдума, зарегистрированных на территориях муниципальных образований. Участки референдума образует глава муниципального образования или лицо, уполномоченное на то представительным органом местного самоуправления, командир воинской части, руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией, не позднее, чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для участников референдума.

Участки референдума могут быть образованы на территориях воинских частей по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации командирами воинских частей, на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, на полярных станциях участки референдума могут образовываться территориальной комиссией по согласованию с капитаном судна, начальником полярной станции в срок, не позднее, чем за пять дней до дня голосования. Участки референдума для проведения голосования и подсчета голосов граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуются не позднее, чем за 50 дней до дня голосования руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны пребывания граждан.

Списки участков референдума с указанием их номеров и границ либо перечня населенных пунктов, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума. На участках референдума, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командирами соответствующих воинских частей, а также на участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, вопросы опубликования решаются руководителями соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации с учетом местных условий.

Соответствующими комиссиями референдума составляются списки участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума, не позднее, чем за 21 день до дня голосования. Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, списки участников референдума должны составляться по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Список участников референдумов составляется в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, а также на основе адресов граждан), как правило, в нем же указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц, также адрес места жительства гражданина.

В списки участников референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном участке референдума является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования правом на участие в референдуме (избирательным правом), в списки участников референдума (избирателей) означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков Афонина А.В., Ушакова А.В., Федотова Т.М., «Комментарий к Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации» (постатейный)». В некоторых странах применяется инициативный метод составления списков, в этом случае, избиратель сам предоставляет свои данные для внесения их в список.

В соответствии со списками производится выдача бюллетеней, устанавливается общее число лиц, принявших участие в референдуме, определяются результаты голосования на референдуме. Включение гражданина в список участников референдума является юридическим подтверждением его права на участие в референдуме.

Списки участников референдума представляются участковой комиссией участникам референдума для ознакомления и дополнительного уточнения не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Списки участников референдума, проживающих в отдаленной или труднодоступной местности; военнослужащих, проходящих службу и проживающих на территории воинской части, а также членов их семей и других граждан РФ, которые проживают в границах расположения воинской части; граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации либо находящихся в длительных заграничных командировках, а также участники референдума, находящиеся в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха и в других местах временного пребывания), на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, на полярных станциях, включаются в список участников референдума на основаниях, установленных в ФКЗ от 2004г.

Следующим ступенями референдума являются процедура голосования и определение его результатов.

Помещение для голосования должно быть оборудованных таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины, иные специально оборудованные места для тайного голосования и стационарные ящики для голосования находились в поле зрения членов участковой комиссии и наблюдателей. Как правило, в бюллетене для голосования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадраты, если на референдум выносятся альтернативные вопросы, в бюллетене справа от каждого варианта вопроса помещается пустой квадрат. В Бюллетене для голосования на референдуме должны быть закреплены разъяснения о порядке его заполнения. Форма, текст и количество бюллетеней для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референдума не позднее, чем за 28 дней до дня голосования.