Практика деятельности Конституционного Суда

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционное правосудие в Российской Федерации

Список принятых сокращений

АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 24 июля 2002 года №95-ФЗ. БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. ВС - Верховный Суд Российской Федерации. ВАС - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. ВКС - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. Официальное издание Конституционного Суда Российской Федерации. ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года №138-ФЗ. ЕСПЧ - Европейский суд по правам человека в Страсбурге. К - Жилищный Кодекс Российской Федерации. Федеральный закон №188-ФЗ от 29.12.2004 г.

Закон - Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 №1-ФКЗ. ККН - Комитет конституционного надзора СССР. КС - Конституционный Суд Российской Федерации. РФ - Российская Федерация. УК - Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 13 июня 1996 года №63-ФЗ. УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 18 декабря 2001 года №174-ФЗ. ФКЗ - Федеральный конституционный закон. ФЗ - Федеральный закон.

Введение

Институту Конституционного Суда в отечественной правовой системе всего лишь немногим более 20 лет. Учреждение его в 1991 году - стало революционным политико-правовым актом на фоне десятилетий попрания законности, зависимого положения судебной власти, во многом декоративно-пропагандистской роли советских конституций. Этот государственный орган создавался прежде всего, как орган правозащитный, куда может обратиться любой гражданин за защитой своих конституционных прав; кроме того, он должен был стоять «на страже Конституции», для чего ему было предоставлено право самостоятельно возбуждать конституционное производство, если судьи усмотрят в каком-либо нормативном акте несоответствие его Конституции, а также по обращениям государственных органов для проверки конституционности принятых законов и других нормативных актов. Именно такой орган был необходим для последовательной реализации задачи движения к правовому государству. Конституция демократического правового государства должна быть надежно защищена. Стоит признать, что за истекшие десятилетия Конституционный Суд в целом выполнял свое предназначение. Правовой нигилизм, отношение к закону как к чему-то необязывающему, постепенно уступает место уважению к закону и к праву, в чем немалую роль сыграл Конституционный Суд. Безразлично-негативное отношение к решениям Конституционного Суда, как к необязательным для исполнения, поначалу в целом характерное для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в том числе высших инстанций, уступают место признанию решений Конституционного Суда как источников права, что говорит о росте правовой культуры в обществе. Конституционный Суд утратил полномочие возбуждать дело по собственной инициативе, что деполитизировало суд; он стал рассматривать исключительно вопросы права, что способствовало росту его авторитета и становлению российского конституционализма. Заслуга Конституционного Суда и в том, что его деятельность получила правотворческий, а отнюдь не только правоприменительный характер - и его решения, и закрепленные в них правовые позиции, стали - по мнению большей части исследователей - особым юридическим феноменом в отечественной правовой системе, по юридической силе равными самой Конституции. Разумеется, все это не означает, что в деятельности Конституционного Суда нет недостатков и упущений. Цель данной работы - изучить практику деятельности Конституционного Суда, его полномочия во взаимосвязи с развитием конституционного законодательства, практикой конституционного правосудия, воплощаемого в решениях Конституционного Суда и проблем исполнения этих решений.

1. История законодательства о конституционном правосудии в России

Истоки, зачаточные формы конституционного контроля как самостоятельного вида государственной деятельности можно обнаружить уже в ряде государств эпохи средневековья. В Великобритании в XVII веке Тайный совет признавал законы законодательных собраний (легислатур) американских колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента или общему праву. Распространение идей верховенства конституции и права привело к тому, что уже в конце XVIII века некоторые английские акты были признаны судом не действующими на территории северо-американских штатов. Решающее влияние на формирование института судебного конституционного контроля оказало ставшее знаменитым дело «Мэрбери против Мэдисона» (1803 г.), в котором Верховный Суд США установил, что закон Конгресса, противоречащий федеральной Конституции, может быть признан судом неконституционным, т. е. наделил себя полномочиями судебного контроля за соответствием законов Конституции. После первой мировой войны идея судебного конституционного контроля активно развивается и воплощается в жизнь в Европе в виде специализированных конституционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Эта модель судебного конституционного контроля получила название «европейской» в отличие от «американской» (англосаксонской), согласно которой конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции. Видную роль в формировании института судебного конституционного контроля сыграл профессор права Венского университета Ганс Кельзен. В сентябре 1919 года был создан первый в мире отдельный от остальной системы правосудия конституционный суд, функция которого -- решать вопрос о соответствии законодательных актов конституции страны и, в случае несоответствия, объявлять акты недействительными (то есть фактически законодательная компетенция) - Высший Конституционный суд Австрии, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции страны 1920 года. Этот Конституционный суд имеет также полномочия рассмотрения некоторых споров между государственными органами и вынесения импичмента высшим должностным лицам. Следуя австрийской модели, перед второй мировой войной судебный конституционный контроль был учрежден также в Чехословакии (1920 г.), Греции (1927 г.), Испании (1931 г.), Ирландии (1937 г.), Египте (1941 г.). Особо широкое распространение судебный конституционный контроль в различных модификациях получил после второй мировой войны. Он был введен в Бирме, Японии, Италии (1947 г.), Германии, Таиланде, Индии (1949 г.), Сирии, Люксембурге (1950 г.), Уругвае (1952 г.), на Кипре (1960 г.), в Турции (1961 г.), Алжире, Югославии (1963 г.). В некоторых странах конституционный контроль учрежден после свержения диктаторских режимов -- в Греции (1968 г.), Португалии (1976 г.), Испании (1978 г.).

Всякая система стремится к устойчивости и укреплению. Поэтому общественная и государственная система вырабатывает внутренние и внешние механизмы контроля своего функционирования. Рост числа законодательных и, особенно, подзаконных актов, создание федераций, расширение международных связей, другие объективные факторы настоятельно формировали потребность осуществления конституционного контроля. Под влиянием международного опыта в ряде бывших социалистических государств были предприняты первые попытки создания специальных структурных подразделений в высших представительных органах государственной власти или специализированных органов, которые осуществляли в тех или иных пределах конституционный контроль. Но, поскольку доктрина правящих коммунистических партий отвергала «буржуазную» систему разделения властей и юридически основывалась на осуществлении всей власти Советами (а фактически правящими коммунистическими партиями), последнее слово относительно конституционности или неконституционности законодательных актов принадлежало не конституционно-контрольным (надзорным) органам, а высшим органам государственной власти. Во всех советских Конституциях утверждалось, что высший орган государственной власти способен адекватно выражать волю и интересы рабочего класса и всех трудящихся, и поэтому никто не может оспаривать конституционность его актов. Он сам следит за тем, чтобы принимаемые им нормы соответствовали Основному закону, не противоречили друг другу. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. конституционный контроль возлагался на Всероссийский съезд Советов и избираемый им ВЦИК. Четкого разграничения функций между этими органами не проводилось: ст. 49 Конституции называет обширный круг вопросов, решать которые может и Съезд, и ВЦИК. При этом устанавливалось, что ВЦИК ответственен перед Съездом. Возможные сомнения относительно компетенции Съезда или ВЦИК разрешались с помощью ст. 50 Конституции, где говорилось, что «ведению съезда Советов и ВЦИК подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их рассмотрению.»

В первые годы после образования СССР Верховный Суд участвовал в процедуре конституционного контроля в соответствии с п. «в» ст. 43 Конституции СССР 1924 года. Функциями Верховного Суда СССР являлись «дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции», т.е. Верховный Суд имел право определять соответствие Конституции СССР лишь актов союзных республик (причем в расплывчатой форме «тех или иных постановлений»), но не актов органов законодательной власти СССР. Равно и «верховные органы» СССР, под каковыми понимались съезд Советов, а в период между съездами Советов - ЦИК СССР, имели полномочие в виде «отмены нарушающих Конституцию постановлений Съездов Советов и ЦИК союзных республик» (ст. 1 п. «ч»). Основные же полномочия по осуществлению конституционного контроля принадлежали Президиуму ЦИК СССР. Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности законов. Иными словами, впервые в истории нашей страны наметилась линия к обособлению функции конституционного контроля от органов государственной власти и управления. Однако в условиях расцвета административно-командной системы довольно скоро она была прервана: на практике уже с начала 30-х годов Верховный Суд СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении конституционного контроля. 11 мая 1925 года была принята Конституция РСФСР. В ней, по аналогии с Конституцией союзной, съезд Советов и Всероссийский ЦИК были наделены полномочием отменять постановления нижестоящих съездов Советов, нарушающих Конституцию РСФСР или постановления верховных органов РСФСР (ст. 17 п. «к»). Таким образом, презюмировалось, что акты, издаваемые верховными органами государственной власти СССР и РСФСР (съезды Советов и Центральные исполнительные комитеты) конституционны, т.е. не могут не соответствовать Конституции. Конституции СССР 1936 и 1977 года уже не включали Верховный Суд СССР в механизм конституционного надзора. Предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции и обеспечение соответствия Конституций союзных республик союзной Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. «г» ст. 14 Конституции СССР 1936 года; п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Пункты «в» и «е» статьи 49 Конституции 1936 г. предоставляли Президиуму Верховного Совета СССР право толковать действующее законодательство, отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и союзных республик, если они не соответствовали закону. Шульженко Ю.Л. характеризует сложившуюся в стране систему как парламентскую систему конституционного контроля. Шульженко Ю.Л. «Конституционный контроль в России» М., 1995. с.50-51. Он пишет, что Конституция 1936 года сосредоточила всю полноту власти, включая конституционный контроль, в руках парламента. Надо отметить, что после принятия Конституции 1936 года на практике конституционный контроль применялся редко, в основном в виде предварительного контроля.

Конституция СССР 1977 года функции конституционного контроля закрепила также за Президиумом Верховного Совета СССР - постоянно действующим органом высшего органа государственной власти, осуществляющим в период между сессиями его функции (п.4. ст.121). Аналогичные положения содержались в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 г.г. (п. «а» ст. 19, п. 2 ст.72 соответственно). Механизма этого контроля, облеченного в юридическую форму, не существовало. Да и потребности в этом механизме не было, поскольку реальная власть принадлежала не Советам, а верхушке Коммунистической партии как в центре, так и в республиках. Во второй половине 80-х годов ХХ века на волне «возвращения к истокам», к «полновластию Советов», когда власть ускользала от сверхцентрализованной структуры Коммунистической партии, Советы спешили воспользоваться «дарованными возможностями», и в первую очередь, в союзных республиках. Принцип верховенства союзного закона стал нарушаться; в некоторых республиках (прежде всего в республиках Прибалтики) звучали требования «экономической самостоятельности», а образовавшиеся «народные фронты» провозглашали лозунги политического суверенитета, принимались «декларации о суверенитете», которые, ввиду их несоответствия статье 74 Конституции СССР, гласящей, что в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует закон СССР, подлежали отмене. Идея создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции, была выдвинута М.С.Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 года в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989-1990 годы. На основе Закона об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции СССР от 1 декабря 1988 года с последующими изменениями, в результате которых указанная статья получила новый порядковый номер (124) и новую редакцию, был учрежден специальный орган конституционного контроля (квазисудебный) - Комитет конституционного надзора СССР. Для СССР это был принципиально новый институт конституционного контроля, призванный формировать в системе органов государственной власти механизм сдержек и противовесов. 23 декабря 1989 года был принят Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР», Председателем ККН СССР был избран II Съездом народных депутатов СССР (им стал С.С. Алексеев), немного позже - 26 апреля 1990 года -- третьей сессией Верховного Совета СССР были избраны члены Комитета. Указанным законом СССР полномочия ККН СССР были весьма ограничены, а принцип разделения властей, особенно в части взаимоотношения ККН СССР с высшими органами власти СССР, не был проведен с должной последовательностью. Комитет не получил решающих полномочий, не мог никого обязывать, не обладал правом признавать недействующими несоответствующие Конституции подзаконные акты. Он должен был реагировать на них лишь путем принятия Заключений, а их юридическое значение зависело от органа, издававшего акт, и от вопроса, которому он был посвящен. Отрицательные заключения на акты Съезда народных депутатов СССР и на Конституции союзных республик не приостанавливали их действие и должны были направляться Съезду, который мог отклонить Заключение Комитета конституционного надзора 2/3 голосов общего числа народных депутатов СССР.

Принятие ККН СССР отрицательного заключения на другие акты, кроме нарушающих основные права и свободы человека, влекло лишь приостановление действия такого акта, при этом орган, издавший акт, был обязан в 3-х месячный срок устранить его несоответствие требованиям Конституции или законам СССР, а если нарушение не устранялось, то Комитет мог обращаться в вышестоящий орган; если заключение ККН СССР отклонялось, вопрос восходил вплоть до Съезда народных депутатов СССР, а он в данном случае мог отклонить заключение Комитета конституционного надзора СССР 2/3 голосов общего числа народных депутатов СССР. И только когда речь шла о нормативном акте, нарушающем основные права и свободы человека, заключение Комитета конституционного надзора влекло утрату силы этим актом с момента принятия такого заключения.

Одновременно с Законом «О Конституционном надзоре в СССР» II Съезд народных депутатов СССР принял Постановление о порядке введения его в действие, в котором был пункт, еще более ограничивающий компетенцию ККН СССР. В Постановлении говорилось, что «положения настоящего Закона, касающиеся надзора за соответствием Конституций, законов союзных республик положениям Конституции и законам СССР, кроме нормативных актов, касающихся основных прав и свобод граждан, вступают в силу одновременно с изменением Раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве СССР» "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР", 1989, N 29, ст. 573, который так и не был изменен. По этим вопросам функции конституционного надзора фактически в соответствии с конституционными положениями имел право осуществлять Президент СССР.

Наряду с ограничением сферы деятельности ККН СССР были введены и процедурные ограничения: ККН мог подвергнуть оценке какие-либо республиканские законы только по инициативе Съезда народных депутатов и

Верховного Совета СССР, высших органов власти республик, а также первоначально Президиумом Верховного Совета, позднее Председателем Верховного Совета и Президентом Советского Союза. ККН СССР прекратил свою деятельность в связи с распадом СССР и заключением 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ).

2. Становление и развитие конституционного правосудия в России

Россия, проводя демократические преобразования, стала первой на территории СССР страной, учредившей в декабре 1990 г. специализированный орган судебного конституционного контроля - Конституционный Суд, о чем 15 декабря 1990 года в ст. 119 Конституции РСФСР были включены положения о его создании. 12 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», а 30 октября 1991 г. пятый Съезд народных депутатов РСФСР избрал первых 13 членов Конституционного Суда избран его первый состав. Данный Закон определял Конституционный суд как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства (ст.1 ч.1.). Целями его создания декларировались «охрана суверенитета народов РСФСР, защита конституционного строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР на всей территории Российской Федерации» (ст.2 ч.1). Закон определил численный состав Конституционного Суда в количестве 15 судей, которые избирались Съездом народных депутатов РСФСР путем тайного голосования большинством голосов. Конституционный Суд по закону 1991 года был создан как орган со всеми необходимыми полномочиями для защиты Конституции. Ю.Л. Шульженко определяет его как самостоятельный непарламентский орган, главной задачей которого стал контроль, что особенно ярко проявлялось в санкциях, применяемых Конституционным Судом. Шульженко Ю.Л. Указ. соч. с. 121-122. Конституционные основы деятельности Суда постепенно расширялись. Законами РСФСР (РФ) от 21.04.1992 г. и от 09.12.1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР (РФ)» «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ», 21.05.1992, № 20, ст. 1084; 14.01.1993, № 2, ст. 55 полномочия Конституционного Суда расширились - теперь он имел право разрешать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений и споры о компетенции между государственными органами; Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда мог отменять не только указы Президента, но и его распоряжения.

В период с 1992 г. до 1993 г. Конституционный Суд РФ внес значительный вклад в становление конституционного правосудия в нашей стране, провел значительную работу в сфере конституционного контроля, особенно скрупулезно проверяя конституционность правоприменительной практики, хотя реакция общественности была неоднозначна. Учитывая ситуацию острой конфронтации между органами законодательной и исполнительной власти, Конституционный Суд РФ оказался вовлеченным в водоворот политических страстей и политическую борьбу, чему способствовало положение Закона «О Конституционном Суде РСФСР» о том, что Конституционный Суд может принимать дела к производству по собственной инициативе. С позиций права он постепенно перешёл в политическую сферу, все более превращаясь из органа правосудия в политический орган; все эти факторы привели к приостановлению деятельности Конституционного Суда. Н.В. Витрук характеризует этот период деятельности Суда как период «ошибок, в частности, связанных с желанием и стремлением Конституционного Суда инициативно и более решительно влиять на политические процессы, пренебрегая принципом самоограничения, природой суда как арбитра в споре, в конфликте во имя достижения истины, справедливости на основе права, закона, Конституции.» Н.В. Витрук.Конституционное правосудие в России (1999 - 2001 гг.):Очерки теории и практики. М.,Городец.2001.с.6 21 сентября 1993 года был издан Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400, в котором говорилось о роспуске Верховного Совета и ограничении действия Конституции; также Президент Ельцин рекомендовал Конституционному Суду не созывать заседаний до формирования нового двухпалатного парламента России - Федерального Собрания. Однако Конституционный Суд не прислушался к рекомендации и в тот же день провел заседание, на котором указ 1400 признан антиконституционным. Вплоть до 4 октября судьи Конституционного Суда пытались посредничать между Ельциным и Верховным Советом в попытке урегулировать кризис и предотвратить вооруженные столкновения. Одновременно Конституционный Суд продолжал рассмотрение запросов и индивидуальных жалоб: последние решения Коституционным Судом были приняты 01 октября 1993 года. 7 октября 1993 года был принят Указ Президента Российской Федерации №1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации», где говорилось, в частности: «Конституционный Суд Российской Федерации оказался в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 года Конституционный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны… Конституционный Суд Российской Федерации из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства». Далее было постановлено «не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации». Таким образом, деятельность Конституционного Суда была прервана. Так закончился первый этап деятельности Конституционного Суда, этап «революционно-демократического конституционализма» по выражению Н.В. Витрука. Круглый стол, посвященный 20-летию учреждения Конституционного Суда РФ (Москва, Российская академия правосудия, 15 декабря 2010 г.)//Журнал конституционного правосудия 2011 г. №1 с.17 Тем не менее, за судьями был сохранен их формальный статус и им вместе с аппаратом суда было предписано готовить для избираемого 12 декабря Федерального Собрания предложения об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, «включая возможность создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ», а также продолжать работу по подготовке дел, находящихся в производстве, к последующему их рассмотрению».

Однако рабочая группа Конституционного совещания, которой было поручено готовить проект новой Конституции для вынесения на референдум, решила сохранить институт Конституционного Суда и полномочия его судей.

После принятия 12 декабря 1993 года новой Конституции Президент своим Указом №2288 от 24 декабря 1993 года «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» объявил закон РСФСР о Конституционном Суде недействующим. Восстановление деятельности Констуционного Суда было отложено до принятия Федерального конституционного закона о Конституционном Суде, соответствующего новой Конституции.

Конституция России 1993 г. сохранила Конституционный Суд как самостоятельный институт власти, хотя и внесла изменения в его компетенцию. Однако на момент вынесения Конституции РФ на всенародное голосование между авторами - составителями проекта не было единого мнения по поводу точной характеристики Конституционного Суда. Этот пробел в Конституции восполнил федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (далее по тексту - Закон), который на основе статьи 125 Конституции РФ установил полномочия, порядок образования и его деятельности. "Собрание законодательства РФ", 25.07.1994, №13, ст. 1447.

3. Законодательство о конституционном суде Российской Федерации

Источниками законодательства о Конституционном Суде Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, в статье 125 которой говорится о Конституционном Суде, его численном составе и основных полномочиях, ФКЗ от 21.07.1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», который стал первым федеральным конституционным законом после вступления в силу Конституции, иные федеральные законы, о которых будет сказано ниже, а также Регламент Конституционного Суда, принятым самим Конституционным Судом 24 января 2011 года.

Конституционный Суд возобновил работу в феврале 1995 года, первое решение состоялось 13 марта 1995 года (№1-О/1995).

По сравнению с ранее действовавшим законом РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» можно отметить следующие основные различия статуса и полномочий Конституционного Суда: 1. Изменилось определение Конституционного Суда - если в ранее действовавшем законе Конституционный Суд РСФСР являлся «высшим судебным органом защиты конституционного строя РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства», то в ныне действующем его статус формально понижен, теперь это «судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства», и в этом определении подчеркивается самостоятельность и независимость Конституционного Суда.

2. Конституционный Суд утратил право рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий.

3. Конституция увеличила число судей Конституционного Суда с 15 до 19, а Закон разделил его на две палаты, что, видимо, было сделано с целью увеличить «пропускную способность» рассмотрения дел: наряду с рассмотрением в пленарных заседаниях, т.е. с участием всех 19 судей, дела могли рассматриваться в каждой из его палат, состоящих из 10 и 9 судей. (В дальнейшем Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 года №7-ФКЗ разделение на палаты было упразднено). 4. Если в ранее действовавшем законе РСФСР существовала отдельная статья 9 «Законодательная инициатива Конституционного Суда РСФСР», по которой в соответствии с Конституцией РСФСР Конституционному Суду РСФСР принадлежало право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов РСФСР и в Верховном Совете РСФСР; более того, в законе было записано, что «в случае, если Конституционный Суд РСФСР обнаруживает, что соблюдению положений Конституции РСФСР препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы», то в ныне действующем Законе возможности законодательной инициативы Конституционного Суда ограничены только предметом своего ведения (п.6 ч.1 ст. 3 Закона), что соответствует положению Конституции (статья 104). Данным правом Конституционный Суд со времени начала своей работы в соответствии с действующим Законом так ни разу и не воспользовался.

Полномочия Конституционного Суда могут быть установлены ФКЗ «О Конституционном собрании», который до сих пор остается единственным ФКЗ, предусмотренным Конституцией, но не принятым. Вряд ли будущий ФКЗ «О Конституционном собрании» не предусмотрит участие в пересмотре Конституции Конституционного Суда либо его отдельных судей. Перечень полномочий Конституционного Суда, указанный в статье 125 Конституции, таким образом, не является исчерпывающим, он может быть дополнен и конкретизирован законами и договорами, но не изменен или сокращен ими. Поскольку текст п. 1-6 ч. 1 ст. 3 Закона практически дословно воспроизводит текст статьи 125 Конституции, изменение перечня этих полномочий может быть осуществлено только посредством внесения поправок в Конституцию и лишь впоследствии могут быть внесены изменения в Закон. Поэтому нельзя признать обоснованным содержание включенной Федеральным конституционным законом от №4-ФКЗ от 15 декабря 2001 г. в ст. 3 Закона новой части второй, согласно которой «компетенция Конституционного Суда, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон». Разумеется, сам Закон неоднократно претерпевал изменения. К настоящему времени в него внесены изменения восемью Федеральными конституционными законами, последним по времени принятия из которых является Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2010 года №8-ФКЗ. Эти изменения, в частности, касаются: срока полномочий судей КС; предельного возраста пребывания в должности судей и особенностей предельного возраста пребывания в должности Председателя КС; изменения статуса Председателя и его заместителя (вместо избрания - назначение на должность, изменение порядка прекращения полномочий); упразднения должности судьи-секретаря; упразднения деления Конституционного Суда на палаты; переезда в СПб; введение письменной (усеченной) процедуры принятия решения; конкретизации обязанности государственных органов и должностных лиц по по приведению законодательства в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда. Рассмотрим кратко суть тех основных изменений, которые были внесены в Закон со времени его принятия. Во-первых, неоднократно менялся срок полномочий судей и была особо выделена в этом смысле фигура Председателя. Статья 12 Закона, где говорится о сроке полномочий судьи КС, после ее принятия в первоначальной редакции изменялась четырежды, причем дважды в течение 2001 года. В результате «эволюции» статьи 12 Закона сроки полномочий судей КС оказались следующими: 1) срок полномочий 12 лет при предельном возрасте судьи 70 лет (первоначальная редакция статьи 12 Закона); 2) срок полномочий увеличился с 12 до 15 лет независимо от возраста судьи (редакция ФКЗ от 8 февраля 2001 года №1-ФКЗ); 3) срок полномочий остался 15 лет и восстановился предельный возраст судьи 70 лет (редакция ФКЗ от 15 декабря 2001 года №4-ФКЗ); 4) срок полномочий судьи стал неограниченным, достижение судьей предельного возраста в 70 лет не прекращает его полномочий до назначения на должность нового судьи, которое формально не состоится до принятия соответствующего решения Конституционного Суда, являющегося официальным уведомлением об открытии вакансии (часть третья статьи 18 Закона) - (ред. ФКЗ от 05.04.2005 № 2-ФКЗ); 5) на Председателя КС перестал распространяться определенный Законом и другими ФКЗ и федеральными законами предельный возраст пребывания в должности судьи (основание: ФКЗ от 03.11.2010 г. №7-ФКЗ). Не следует думать, что эти множественные изменения в Законе некая формальность. Порой это приводило к очевидным юридическим казусам. Дело в том, что во все периоды действия статьи 12 Закона во всех редакциях и до сих пор в составе КС находились и находятся судьи, избранные до принятия Закона. Они избирались при действии статьи 15 Закона «О Конституционном Суде РСФСР», которая ограничивала предельный возраст пребывания в должности судьи 65 годами. На них распространяется положение абзаца второго пункта 5 раздела второго Конституции, согласно которому «после вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны», то есть до достижения возраста 65 лет. Таким образом, возникло противоречие между переходными положениями Конституции и положениями Закона в ред. от 05.04.2005 г. Законодатель пошел здесь по оригинальному пути: этим же ФКЗ от 05.04.2005 г. была изменена ранее полностью соотвествующая Конституции формулировка п. 4 раздела 5 Закона, «увеличив» до 70 лет полномочия всех действующих судей, в том числе избранных до введения в действие Конституции 1993 г. Представляется недопустимым и противоречащим принципу правового государства, то есть статье 1 Конституции, любое продление (как и сокращение) срока полномочий судей и любых других должностных лиц после их избрания или назначения на должность. Применительно же к Конституционному Суду, судей которого, в отличие от многочисленных судей судов общей и арбитражных судов, всего 19, любое изменение Закона о сроке их полномочий и нарушение этого принципа неизбежно персонифицируется. В этой связи показательна ситуация со сроком полномочий судьи М.В. Баглая. Он родился 13 марта 1931 года и был назначен судьей при действии статьи 12 Закона в первоначальной редакции, устанавливавшей предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда 70 лет. Соответственно, срок полномочий судьи М.В. Баглая истекал 13 марта 2001 года. Однако принятый всего месяцем раньше ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ исключил из статьи 12 Закона ограничение срока полномочий судьи предельным возрастом. В тот период М.В. Баглай был самым возрастным действующим судьей, а также Председателем КС, поэтому ФКЗ от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ сохранял только его полномочия. Положение ФКЗ от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ, восстановившее в статье 12 Закона предельный 70-летний возраст пребывания в должности судьи, на М.В. Баглая не было сразу распространено, поскольку этот же ФКЗ именно это положение вводил в действия через три года - с 1 января 2005 года. В результате М.В. Баглай удалился в отставку на 4 года позже срока, установленного статьей 12 Закона, в редакции, действовавшей во время его назначения судьей Конституционного Суда. Во-вторых, весьма существенные изменения в статус Председателя КС и заместителей Председателя КС внесены Федеральным конституционным законом №2-ФКЗ от 02 июня 2009 года, которых с принятием этого ФКЗ вместо одного стало двое. До вступления в силу этого ФКЗ ряд исследователей полагал, что «важной гарантией независимости Конституционного Суда, равенства прав судей являются положения федерального конституционного закона об избрании самими судьями из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда. Такой порядок исключает политизацию выборов Председателя Конституционного Суда, возможность его политической ангажированности.» Н.В. Витрук Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учебное пособие - 3-е изд.,перераб. и доп. / Инфра-М, Норма, 2011. с. 77 «Никто не может указывать судьям Конституционного Суда, кого избирать Председателем КС. Это существенная гарантия независимости Конституционного Суда.» Мазуров А.В Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» 2-е изд., переработанное и дополненное. М., «Частное право».2009. с. 74

Если ранее Председатель Конституционного Суда являлся в значительной мере первым среди равных, и к нему можно было отнести статью 16 Закона «Равенство прав судей Конституционного Суда Российской Федерации», то с принятием ФКЗ от 02.06.2009 г. №2-ФКЗ данная статья по отношению к Председателю Конституционного Суда и в меньшей мере к его заместителям приобрела декларативный характер.

Изменения в статусе Председателя Конституционного Суда и его заместителей касаются порядка его назначения (ранее - избрания) на должность и порядке прекращения пребывания в должности; кроме того, как уже сказано выше, в изъятие из общего положения статьи 12 Закона на Председателя не распространяется предельный возраст пребывания в должности судьи.

Ранее Председатель и заместитель его избирались тайным голосованием судей сроком на три года; в редакции от 02.06.2009 года Председатель и два заместителя Председателя назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда. Наконец, если в ранее действовавшей редакции вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя мог быть инициирован не менее чем пяти судьями, считающими, что какое-либо из этих лиц недобросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет своими правами, может быть поставлен вопрос о его досрочном освобождении от соответствующей должности. Вопрос о досрочном освобождении от должности указанных лиц решался большинством не менее двух третей от общего числа судей Конституционного Суда тайным голосованием, то в действующей редакции Закона все значительно сложнее: полномочия Председателя или заместителей Председателя Конституционного Суда могут быть досрочно прекращены Советом Федерации по представлению Президента РФ в случае, если решением Конституционного Суда установлено, что Председатель или заместитель Председателя не исполняет должностные обязанности или исполняет их ненадлежащим образом. Указанное решение принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа судей тайным голосованием в порядке, установленном Регламентом Конституционного Суда. Сверх того, прекращение полномочий Председателя или заместителя Председателя Конституционного Суда в качестве судьи Конституционного Суда по основаниям, предусмотренным пунктом 1, 6, 7 или 8 ч.1 ст. 18 Закона, без прекращения его полномочий как Председателя или заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации не допускается. Таким образом, если: нарушен установленный законом порядок назначения судьи Конституционного Суда, либо судьей Конституционного Суда совершен поступок, порочащий честь и достоинство судьи, либо, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, судья продолжает занятия или совершает действия, несовместимые с его должностью, либо если судья не участвует в заседаниях Конституционного Суда или уклоняется от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин - в этих случаях полномочия простого судьи прекращаются по решению Конституционного Суда, кроме случая, указанного в пункте 1, когда полномочия судьи прекращаются по решению Совета Федерации по представлению Конституционного Суда. Чтобы прекратить по этим основаниям полномочия судьи, назначенного Председателем или заместителем Председателя Конституционного Суда, сначала потребуется весьма сложная процедура прекращения полномочий этого лица как Председателя или заместителя Председателя. Разумеется, ни о каком равенстве судей в действующей редакции Закона и речи быть не может. Таким образом, это усиливает административный ресурс Председателя в коллективе судей и аппарата суда. Тем самым, как выразился Н.В.Витрук на круглом столе 15.12.2010 г. «Председатель КС из дирижера превращается в управляющего начальника, государственного чиновника…видимо, до «утраты доверия» Президента. Через Председателя КС оказывается встроенным в «вертикаль власти». Круглый стол, посвященный 20-летию учреждения Конституционного Суда РФ (Москва, Российская академия правосудия, 15 декабря 2010 г.)//Журнал конституционного правосудия 2011 г. №1 с.19

В-третьих, упразднена должность судьи-секретаря Конституционного Суда. В прежней редакции это должностное лицо непосредственно руководило работой аппарата КС, организационно обеспечивало подготовку и проведение заседаний Суда, доводило до сведения соответствующих органов решения Суда и организовывало информационное обеспечение судей КС и осуществляло иные полномочия в соответствии с Законом и Регламентом Конституционного Суда.

Указанные полномочия в действующей редакции в значительной мере переданы аппарату Конституционного Суда и в частности, его Секретариату, которые, тем самым, стали «более независимыми» от собственно судей, что несколько обюрократило Конституционный Суд.

В-четвертых, упразднены палаты Конституционного Суда. Палаты, как уже говорилось выше, были созданы для ускорения рассмотрения дел Конституционным Судом. Опыт работы КС в соответствии с ранее действовавшим законом «О Конституционном Суде РСФСР» показал, что, действуя в едином составе судей в перерыве заседания по конкретному делу (в связи, например, с необходимостью подготовки сторон к дальнейшему разбирательству) он не мог рассматривать другие обращения, что приводило к задержке рассмотрения множества поступивших ходатайств и индивидуальных жалоб. Конституционный Суд также и по действовавшему закону не мог переходить к рассмотрению нового дела, пока не вынесет решение по рассматриваемому делу, но очередь для пленарного заседания и для каждой палаты своя, что позволяло рассматривать параллельно три дела (одно в заседании в полном составе и два в палатах). Уравновесило упразднение палат возможность начать рассматривать новое дело до окончания рассмотрения предыдущего, а также введение «письменной» формы рассмотрения, о чем сказано ниже.

В-пятых, местопребыванием Контституционного Суда определен город Санкт-Петербург. В чем смысл данного перемещения Конституционного Суда?

Законодательное собрание Санкт-Петербурга, формально предложившее изменить местопребывание Конституцицонного Суда, обосновывало это, в частности, тем, что «это в определенной степени повысит независимость Конституционного Суда». Приводились также аргументы о «повышении общественно-политической значимости города федерального значения Санкт-Петербурга». С одной стороны, тем самым Конституционный Суд как бы еще больше «удаляется» от политики, от федеральных государственных органов, чтобы осуществлять свои полномочия независимо от кого бы то ни было в соотвествии с одним из принципов своей деятельности. Кроме того, российский законодатель в данном случае отнюдь не оригинален. Например, со времени своего сформирования в 1951 году, Федеральный конституционный суд Германии заседает в городке Карлсруэ, а не в прежней столице Бонне и нынешней - Берлине.

С другой стороны, перевод любого высшего федерального органа, каковым является Конституционный Суд, из столицы, был бы безусловно конституционным (но отнюдь не необходимым) только при условии предварительного соответствующего изменения Конституции, поскольку конституционный смысл положения статьи 70 (часть 2) Конституции, согласно которому столица России - Москва, в том, что он означает пребывание в столице всех, по крайней мере высших, федеральных органов государственной власти. Есть мнение, что перевод в Санкт-Петербург затрудняет доступ граждан к правосудию и умаляет конституционное право на судебную защиту, что не допускается статьями 46 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции. На этот случай в Закон (статью 114) тем же законом от 05.02.2007 №2-ФКЗ введено положение о представительстве Конституционного Суда в г. Москве. В шестых, уточнено и конкретизировано понятие «юридической силы решения» Конституционного Суда (статья 79), конкретизированы обязанности государственных органов и должностных лиц по по приведению законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решениями Конституционного Суда (статья 80) и суть юридических последствий итогового решения по делу (статья 87). Так, в первоначальной редакции статьи 79 было записано, что «решение Конституционного Суда … вступает в силу немедленно после его провозглашения». Но многие Определения, в том числе не внутреннего и процедурного характера, содержащие правовые позиции Конституционного Суда, принимаются по обращениям, на которые Конституционный Суд выносит определения об отказе в принятию к рассмотрению и не оглашаются. Поэтому они и не могли вступить в силу «после провозглашения»; кроме того, статья 15 (часть 3) Конституции требует опубликования любого нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности граждан. Неопубликование таких актов означает недопустимость их применения. В нынешней формулировке ст. 79 Закона вступает в силу немедленно после провозглашения решение Конституционного Суда Российской Федерации, назначенного к слушанию в заседании КС, иные решения вступают в силу со дня их принятия. Переработана и часть четвертая статьи 79. Если в первоначальной редакции просто констатировалось, что «в случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, то применяется Конституция Российской Федерации», то действующая обязывает соответствующий орган (должностное лицо) принять нормативный акт, устраняющий неконституционные положения в сроки, указанные в ст. 80 Закона. Часть четвертая статьи 79 Закона, подтверждая прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции), во взаимосвязи со статьей 80 Закона вместе с тем ориентирует на незамедлительное восполнение пробелов в правовом регулировании. Названные положения, находясь во взаимосвязи, косвенно подтверждают, что Конституция не способна длительное время непосредственно восполнять пробелы в правовом регулировании. Данная правовая позиция содержится в Постановлении от 5 февраля 2007 года №2-П //ВКС 2007 г. №1: «признание соответствующих норм ГПК противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство».

Первоначальная редакция статьи 80 Закона была максимально лаконична: «Статья 80. Сроки исполнения решения Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены». Данная редакция практически ничего не добавляла к смыслу пункта 12 части первой статьи 75 и статьи 79 Закона и не могла «заставить» надлежащим образом исполнять многие решения Конституционного Суда. Изложение статьи 80 Закона в действующей редакции в большей степени способствует исполнению его решений, укреплению авторитета Конституционного Суда и усилению судебной власти. Фактически она установила, что под исполнением решения Конституционного Суда следует понимать приведение неконституционного положения нормативного акта в соответствие с Конституцией. Вместе с тем новая редакция статьи 80 в отличие от прежней, стала распространяться на исполнение решений Конституционного Суда лишь в части приведения неконституционных положений в соответствие с Конституцией. Она перестала «снисходить» до обязанности исполнения решений Конституционного Суда в части, касающейся пересмотра конкретных дел граждан и организаций, и фактически стала «пригодна» лишь для исполнения решений, принятых по запросам законодательных и исполнительных огранов государственной власти. Для пересмотра своих дел в соответствии с решением Конституционного Суда частным лицам необходимо сначала дождаться исполнения решения Конституционного Суда указанными органами в соответствии со статьей 80 Закона, а затем требовать его исполнения применительно к своим делам на основании статей 79 и 100 Закона. Отсутствие исполнения решений Конституционного Суда органами государственной власти в порядке статьи 80 Закона может быть одним из препятствий пересмотра дел частных лиц, если решения по таким делам основаны на положениях, признанных неконституционными. Наглядный пример, когда конституцинные права граждан так и не восстановлены ввиду неисполнения решения Конституционного Суда законодателем - неисполненное Постановление Конституционного Суда РФ от 27.11.2008 №11-П, о чем подробно сказано ниже. В седьмых, важной новеллой является включение в Закон статьи 47.1, касающейся разрешения дел без проведения слушания (т.н. «письменного, или усеченного производства). Данное нововведение призвано уравновесить упразднение палат и ускорить разрешение определенных категорий дел. Если Конституционный Суд придет к выводу о том, что оспариваемые положения нормативно-правового акта аналогичны нормам, ранее уже признаны Конституционным Судом неконституционными постановлением КС, либо такая норма применена судом в конкретном деле, а подтверждение Конституционным Судом неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушения конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике, то дело может быть разрешено без проведения слушания. Однако в перечень оспариваемых актов на соответствие их Конституции согласно статье 47.1 не включаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, Конституции (Уставы) субъектов федерации. Кроме того, дело согласно статье 47.1 без проведения слушания не может быть разрешено, если с ходатайством с возражением против применения такой процедуры подано Президентом РФ, палатой Федерального Собрания, Правительством, органом государственной власти субъекта РФ либо подано заявителем в случае, когда проведение слушаний необходимо для обеспечения его прав.

4. Конституционный суд Российской Федерации - судебный огран конституционного контроля

Статья 165 Конституции, которая действовала ранее, характеризовала Конституционный Суд как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не использует термин «высший» при определении Конституционного Суда; в статье 1 Закона приводится более четкое определение Конституционного Суда - это судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Являясь специальным органом судебной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, учитывая возлагаемые на него функции и полномочия по обеспечению верховенства и непосредственного действия Конституции и баланса властей, выступает еще и как высший конституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной властей. В этом выражается его двуединая правовая природа. И он действительно не является высшим органом в том понимании, что он не возглавляет какую-либо систему судебных органов, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов РФ и не является для судебной системы надзорной, кассационной либо апелляционной инстанцией.