Практика деятельности Конституционного Суда

Однако Конституционный Суд РФ все же можно назвать высшим органом в том смысле, что он занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в стране, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят общеобязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур, он связан при осуществлении судопроизводства только Конституцией РФ как вершиной правовой системы и Законом. В силу такого особого статуса из всех высших судебных органов только его компетенция определена непосредственно и развернуто в Конституции РФ. Конституционный Суд - не единственная составляющая механизма правовой защиты Конституции. Ответственность за ее соблюдение и охрану лежит на всех органах публичной власти и должностных лицах. Гарантом Конституции Российской Федерации является Президент Российской Федерации (ст. 80, ч. 2, Конституции Российской Федерации). В конституционном контроле участвуют (должны участвовать) Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, судебные, прокурорские и иные органы федерального и регионального уровня в пределах своей компетенции. Данная функция осуществляется этими государственными органами (исключая судебные) в процессе исполнения ими основных функций либо наряду с другими функциями и в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики. Этот вид конституционного контроля можно квалифицировать как общий (общеполитический) конституционный контроль. Для его осуществления государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.) либо специализированные органы, подобные парламентскому институту уполномоченных по правам человека, народных защитников. Так, согласно Конституции (часть 2 статьи 85) «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.» Президент Российской Федерации также отклоняет принятые палатами Федерального собрания законы в частности, в случае их противоречия, по его мнению, Конституции. Так, Федеральный закон «О Российском обществе Красного Креста и об использовании в Российской Федерации эмблемы Красного Креста и словосочетания «Красный Крест», принятый Федеральным собранием, отклонен Президентом РФ 01.06.1999 г. в связи с его несоответствием Конституции РФ и другим законодательным актам Российской Федерации. Принятие данного Закона, устанавливающего специальный статус конкретного общественного объединения - Российского общества Красного Креста (далее - РОКК), считает Президент РФ, противоречит части 4 статьи 13 Конституции РФ и статье 15 Федерального закона «Об общественных объединениях» (далее - Федеральный закон), гарантирующих равенство общественных объединений перед законом. Попытка закрепить в Законе правовой статус РОКК, определить структуру устава РОКК, его цели, задачи, основные направления и формы деятельности, что является внутренним и добровольным делом общества согласно статье 6 Федерального закона, представляет собой, по мнению Президента РФ, прямое нарушение свободы деятельности самого РОКК, гарантированной статьей 30 Конституции РФ и статьями 2-5, 15, 17 Федерального закона. Таким образом, сама концепция Закона противоречит Конституции РФ и Федеральному закону. Другой, более свежий пример. Президент России наложил вето на поправки в закон об изменениях в федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который был палатами Федерального собрания. Президент пояснил, что предлагаемые поправки затрудняют свободную реализацию конституционного права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Он отметил, что «право на проведение публичных мероприятий непосредственно связано с правами граждан на участие в управлении делами государства, свободу мнений и другими конституционными правами, ограничение которых допускается только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Предусматриваемые Федеральным законом ограничения не в полной мере соотносятся с указанными целями». Тем не менее конституционный контроль для большинства из указанных государственных органов не основная, а дополнительная функция, нормотворческая же деятельность государственных органов является в свою очередь объектом специального конституционного контроля - судебного. Поэтому именно судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом России, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, призван занять ведущее место в правовой защите Конституции. Особенность же осуществления конституционного контроля Конституционным Судом состоит в том, что этот контроль осуществляется специальным судебным органом и в форме особого вида судопроизводства. Особенности конституционного судопроизводства, его стадии подробно регламентируются Законом, а также Регламентом Конституционного Суда. Нормы о Конституционном Суде включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», где говорится об осуществлении судебной власти посредством конституционного и иных видов судопроизводства (ч. 2 ст. 118) и имеется специальная статья о нем (ст. 125). Тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной ветви государственной власти. К федеральным судам относит Конституционный Суд и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (п. 3 ст. 4).

Таким образом, Конституционный Суд включается в судебную систему государства, является органом правосудия, составной частью судебной власти и занимает главенствующее место в судебной системе государства, которое определяется не иерархической подчиненностью ему других видов судов, а его компетенцией, оказывающей существенное влияние на правотворчество и правоприменение. Решения Конституционного Суда по результатам рассмотрения дел обязательны для всех других органов и должностных лиц (ст. 6 Закона). Особенностью российской системы судебного конституционного контроля является то, что по времени осуществления его он суть последующий (репрессивный) конституционный контроль, распространяющийся на вступившие в силу акты, юридически действующие, в противоположность существующему в некоторых государствах предварительному контролю, когда акт проверяется до его вступления в силу. Исключением является полномочие КС по проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

По своим правовым последствиям это -- учреждающий (постановляющий) конституционный контроль, в противоположность консультативному контролю, имевшему место в СССР, когда такой контроль осуществлялся Комитетом конституционного надзора СССР.

Конституционное судопроизводство - это процессуальная форма деятельности конституционных судов, которые применяют и интерпретируют конституционные нормы и решают различные юридические дела, относящиеся к их компетенции, регламентированная Законом и законодательными актами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах по осуществлению целей и задач конституционного правосудия в соответствии с предоставленными этим судам правомочиями. Кушнир Г.А., Дискуссионные аспекты учения о судебных ошибках // «Законодательство», №10, октябрь 2007.с.29. Результат конституционного судопроизводства - устранение неопределенности в вопросе о соответствии нормативного акта либо договора Конституции РФ, подтверждение или отрицание полномочий соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера либо дать официальное истолкование Конституции РФ.

Основные принципы деятельности КС РФ, как они сформулированы в ст. 5 Закона, это: независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

В отличие от других высших государственных структур, например Федерального Собрания, Президента, полномочия Конституционного Суда как органа не ограничены каким-либо сроком, что обеспечивает его большую самостоятельность, независимость во взаимоотношениях с законодательной и исполнительной ветвями власти. Этим же целям служит принцип несменяемости конституционных судей в течение срока, на который они назначены. Срок полномочий судьи Конституционного Суда неоднократно изменялся законодателем, как об этом уже подробно сказано выше.

Целям обеспечения независимости и беспристрастности, деполитизации Конституционного Суда и его судей служат положения федерального конституционного закона о занятиях и действиях, несовместимых с должностью конституционного судьи.

Суд ни при каких обстоятельствах не должен отдавать предпочтение политической целесообразности, пытаться оценивать чьи бы то ни было практические действия вне их правовых форм.

Закон закрепляет не только цели и структуру Конституционного Суда, но и принципы конституционного судопроизводства, поскольку не существует соответствующего процессуального кодекса или закона для регламентации этого вопроса. Закон предусматривает гарантии независимости Суда, призванные обезопасить его от любых влияний. Установлено, что Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Финансирование Суда производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. Необходимыми для обеспечения своей деятельности средствами Суд распоряжается самостоятельно. Он ни от кого не зависит в отношении информационного и кадрового обеспечения и распоряжения имуществом.

Президент РФ и Государственная Дума РФ назначают своих постоянных представителей в Конституционном Суде РФ, которые участвуют в заседаниях Суда, представляя соответствующую правовую позицию по конкретному делу. Они не вправе оказывать давление на Суд или предпринимать действия, способные нарушить независимость Конституционного Суда в принятии решений.

Конституционный Суд РФ обладает так называемой связанной компетенцией, что означает возможность осуществления Судом своих полномочий только по запросам или жалобам лиц, упомянутых в Конституции и не вправе рассматривать какое-либо дело по собственной инициативе.

Конституционный суд РФ по результатам рассмотрения дел принимает постановления, определения, заключения, основным из которых является Постановление. Главным образом именно в постановлениях выражаются правовые позиции по рассмотренным конституционным вопросам. Только постановления выносятся именем Российской Федерации. Они обладают отличной от других решений Конституционного Суда юридической природой.

Особым юридическим феноменом обладают определения Конституционного суда с так называемым «положительным (позитивным) содержанием». При отказе в принятии обращения к рассмотрению или при прекращении производства по делу данные определения могут: а) основываться на ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ и сформулированных в них правовых позициях. Эти решения уже устранили неопределенность в вопросе о конституционности тех или иных законоположений, поэтому в данных Определениях подтверждаются, при необходимости конкретизируются, развиваются ранее принятые правовые позиции; б) в таких Определениях на основе интерпретации Конституции указывается на очевидную конституционность оспоренного правоположения, на отсутствие неопределенности в этом вопросе. Однако представляется, что уловить разницу между таким Определением и возможным принятием Постановления с подтверждением конституционности обжалуемого нормативного акта по этому же вопросу весьма трудно. Между тем, во-первых, конституционность обжалуемых положений далеко не всегда «очевидна», а во-вторых, на практике юридическая сила Постановления и высказанных в нем правовых позиций «легче» воспринимаются правоприменителем и решения в форме Постановлений лучше защищают права граждан.

5. Полномочия конституционного суда Российской Федерации

Полномочия Конституционного Суда определены как в Конституции Российской Федерации (статья 125), так и в статье 3 Федерального Конституционного закона, основанной на положениях Конституции.

Кроме того, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» вступившим в силу 19 октября 1995 года, Конституционному Суду вменено в обязанность проверять соблюдение инициаторами референдума требований Конституции. Содержание этой нормы еще ожидает своего истолкования, поскольку в самой Конституции о порядке назначения референдума не говорится ничего.

В ст. 125 Конституции перечислены 5 категорий дел, рассматриваемых Конституционным Судом:

- разрешение дел о соответствии нормативных актов и международных договоров, не вступивших в силу, - по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой депутатов (членов) любой из палат парламента, Правительства, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

- разрешение споров о компетенции органов власти;

- проверка конституционности законов, применяемых в конкретном деле - по индивидуальным жалобам граждан и запросам судов;

- толкование Конституции - по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов РФ;

- дача заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президента (в процедуре отрешения его от должности) - по запросу Совета Федерации. Полномочия Конституционного Суда, в отличие от полномочий ВС и ВАС, определены Конституцией наиболее обстоятельно и «опережают» в ее тексте полномочия названных судов. Решения именно Конституционного Суда обязательны для всех других органов и должностных лиц, в том числе Верховного и Высшего Арбитражного Судов, что неоднократно подтверждалось решениями самого Конституционного Суда.

5.1 Субъектный состав конституционного обращения

Стоит отметить, что перечень субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, указанный в статье 125 Конституции, вопреки ее содержанию, не является исчерпывающим. Он расширен другими законами, а также решениями самого Конституционного Суда. Таковыми являются Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, юридические лица и органы местного самоуправления.

Так, ФКЗ от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы, поступившей Уполномоченному, он вправе (не обязан) обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (пп. 5 п. 1 ст. 29). Таким образом, Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд только в порядке конкретного нормоконтроля - с жалобой на нарушение конституционных прав другого человека.

Право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд

обосновано Постановлением Конституционного Суда от 18 июля 2003 г. №13-П //ВКС №5 2003 г.

которым установлено: «Закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле». Кроме того, согласно п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Таким образом, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав или свобод граждан в порядке конкретного нормоконтроля, а также о соответствии Конституции РФ положения конституции (устава) субъекта РФ в порядке как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. В зависимости от категории дела это обращение должно именоваться жалобой или запросом.

В Постановлении от 24 октября 1996 г. №17-П //ВКС 1996 г. №5. Конституционный Суд, рассмотрев жалобы трех юридических лиц, признал их допустимыми, указав при этом, что заявители являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации своих конституционных прав, нарушение которых служит основанием для обращения за их защитой в Конституционный Суд. Данная правовая позиция была развита в Постановлении от 12 октября 1998 года №24-П //ВКС 1999 г. №1, в котором Суд расширил категорию «объединение граждан», включив нее в том числе Государственные унитарные предприятия (которые невозможно считать «объединением граждан») со ссылкой на статью 8 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой все формы собственности признаются и защищаются равным образом.

В отношении органов местного самоуправления Конституционный Суд сначала придерживался позиции о том, что они не вправе обращаться в Конституционный Суд. Это устанавливалось в Определении от 19 марта 1997 года №20-О Определение от 19.03.1997 г. №20-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы омского городского совета как не соответствующей требованиям ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации", принятом по жалобе органа местного самоуправления - Омского горсовета. В этом Определении, которым было отказано в принятии жалобы к рассмотрению, указывалось, в частности, что органы местного самоуправления имеют иные, чем объединения граждан, признаки. Поскольку ни Конституция, ни Закон не наделяют органы местного самоуправления правом на обращение в Конституционный Суд жалобу Омского городского Совета нельзя признать допустимой.

Однако в дальнейшем Конституционный Суд изменил свою позицию. В Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П , Определении от 9 апреля 2003 года №132-О была выражена позиция, согласно которой «не исключается защита средствами конституционного правосудия и прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на местное самоуправление». В Определениях от 25 декабря 2003 года №453-О, от 5 февраля 2004 года №71-О, от 8 июля 2004 года №303-О и от 15 февраля 2005 года N 58-О, принятых по обращениям различных органов местного самоуправления, их право на обращение в Конституционный Суд также не отрицалось. Приняв Постановление от 15 мая 2006 года №5-П по существу жалоб главы города Твери и Тверской городской Думы, Конституционный Суд подтвердил право ОМС обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан по вопросам осуществления местного самоуправления.

Таким образом, Конституционный Суд не вправе проверять конституционность актов органов местного самоуправления, но они вправе обжаловать в Конституционном Суде нормативные акты федеральных органов государственной власти и её субъектов. Поскольку органы местного самоуправления приравнены к объединениям граждан, они могут обжаловать в Конституционном Суде лишь те положения нормативных актов, которые применены или подлежат применению в конкретном деле с их участием, и не вправе обращаться в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля.

Таким образом, налицо тенденция к расширению перечня субъектов обращения в Конституционный Суд, установленного Конституцией и ФКЗ.

5.2 Полномочие конституционного суда по разрешению дел соответствии конституции нормативных правовых актов

Согласно статье 125 Конституции, п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона Конституционный Суд, в частности: разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; Сам Конституционный Суд РФ дал толкование по содержанию ст. 125 Конституции РФ, а соответственно определил и свои полномочия. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П //ВКС №5. 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» предметого которого являлось определение разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом и другими судами, отмечено, «что

в правоприменительной практике имеют место случаи признания нормативных актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» части 2 и в части 4 статьи 125, неконституционными иными, помимо Конституционного Суда Российской Федерации, судами». В резолютивной части Постановления указано, что предусмотренное статьей 125 Конституции полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных

нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Никакие иные суды, кроме Конституционного Суда, не

могут признавать нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу. В случае же, если суд, рассматривая то или иное дело, придет к выводу о несоответствии Конституции федерального закона или закона субъекта Федерации, он не вправе применить такой акт в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона.»

Однако вопрос о том, какие суды на день принятия данного Постановления могут проверять на соответствие Конституции Российской Федерации и, следовательно, признавать недействующими и теряющими свою юридическую силу федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства РФ (нормативные акты федеральных министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения, строго определенного федеральными законами в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), в этом Постановлении четкого ответа не получил, что и отметил в своем особом мнении судья КС Н.В. Витрук.

Статья 125 Конституции и статья 3 Закона под федеральными законами подразумевают также и федеральные конституционные законы. Об этом сказано в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 года №3-П. //ВКС 2003 г. №3 По ходу заседания Суда было заявлено ходатайство о прекращении дела ввиду того, что по мнению ходатая Е.Б. Мизулиной, ни в Конституции, ни в ФКЗ не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.

Конституционный Суд не нашел оснований для удовлетворения данного ходатайства, указав, что Конституция не допускает существование нормативных правовых актов, конституционность которых не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства, а объектом проверки Конституционного Суда РФ являются все законы, принимаемые Федеральным Собранием РФ. Об этом свидетельствует и использование в статьях Конституции, термина «федеральный закон», которым, поскольку иное специально не оговорено,

охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы.» (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).

Кстати, неоднократно оспаривалась конституционность положений самого Закона. Но до настоящего времени ни одно положение его не было признано неконституционным.

Говоря о решении дел о соответствии Конституции иных правовых актов, кроме федеральных законов, в Законе указано, что Конституционный Суд вправе проверять лишь «нормативные» акты Президента Российской Федерации, Правительства РФ и палат Федерального Собрания, т.е. обладающих существенными признаками, каковыми, в частности, являются, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.» Постановление Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"//БВС 2008 г. №1, январь А также если такие акты изданы по предметам ведения РФ, по которым субъекты РФ не вправе принимать свои акты в силу ч. 1 ст. 76 Конституции, или полномочиям РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, указанным в ст. 71 и 72 Конституции. Если акт принят по вопросу, находящемуся в ведении субъекта Федерации, то вопрос о его соответствии Конституции республики либо Уставу иного субъекта решается Конституционным (Уставным) судом субъекта.

Между тем, в настоящее время в правотворческой практике преобладает тенденция передачи полномочий Правительства по изданию Постановлений в соответствии, на основании, во исполнение и развитие положений законов, в том числе в случаях прямого предписания данного закона, уполномоченному Правительством федеральным органом исполнительной власти. Можно привести примеры. Так, в ч. 11 ст. 155 и ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса РФ в прежней редакции указывалось, что «внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг … осуществляется в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации»; «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством Российской Федерации». В редакции же федерального закона от 23.07.2008 №160-ФЗ указанные полномочия переданы «уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти», каковым в данном случае является Минрегион РФ. Другой пример. В прежней редакции Градостроительного кодекса РФ в ч. 16 ст. 51 и ч. 12 ст. 55 было указано: «Форма разрешения на строительство устанавливается Правительством Российской Федерации»; «Форма разрешения на ввод в эксплуатацию устанавливается Правительством Российской Федерации». Однако в редакции Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ эти полномочия переданы уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти, каковым является тот же Минрегион. Представляется, что по аналогии закона Конституционный Суд должен проверять конституционность и таких актов по запросу либо жалобе. Как указано в Законе (ст. 79), «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.» Между тем, ГПК (ст. 27) наделяет Верховный Суд РФ правом по первой инстанции рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций; согласно ст. 253 ГПК, если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает такой акт недействующим полностью или в части. Посчитав, что проверка таких актов на предмет их соответствия закону в случаях, когда Правительство РФ обязано осуществить соответствующее правовое регулирование в силу прямого предписания закона, по существу, означает их оценку с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, которая может быть осуществлена только Конституционным Судом Российской Федерации и такого рода акты могут утратить силу по судебному решению лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного судопроизводства, Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч.ч. 1, 2, 4 ст. 251 и ч.ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК. Постановлением Конституционного Суда от 27.01.2004 №1-П //ВКС 2004 г. №2 выявлен конституционно-правовой смысл взаимосвязанных положений указанных статей. В частности, в решении Конституционного Суда сказано, что «взаимосвязанные положения статей 27, 251 и 253 ГПК в его конституционно-правовом истолковании означают, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны». Конституционным же Судом разрешается вопрос о соответствии Конституции РФ как самого закона, так и постановления Правительства, принятого в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, тем самым предопределяя практику его исполнения, без применения которого невозможно и применение закона.

5.3 Полномочие конституционного суда по спорам о компетенции

Согласно статье 125 Конституции, п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Конституционный Суд

разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федера- ции. Хотя, по мнению некоторых исследователей, «споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности», Брежнев О.В. «Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля// Конституционное и муниципальное право, 2005, № 4 в практике Конституционного Суда дела по спорам о компетенции весьма немногочисленны. Объяснение этому находим в Законе, ст. 92-95 которого конкретизируют порядок обращения и рассмотрения данной категории дел. Как отмечает Л.В. Лазарев, «такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения». См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. с. 503. Споры о компетенции могут носить конституционно-правовой характер, если их участниками выступают субъекты конституционно-правовых отношений, статус которых, а значит, и оспариваемые правомочия установлены Конституцией и основанными на ней законами. Одна из причин возникновения споров о компетенции «кроется в неправильном применении компетенционных норм, что, в свою очередь, обусловлено низким уровнем правовых знаний и правовой культуры, отсутствием системности и иными дефектами в официальном и доктринальном толковании конституционных норм, например признанием полномочий государственных органов, не получивших нормативного закрепления, исходя при этом якобы из их общего конституционно-правового статуса (доктрина так называемых скрытых полномочий Президента, выраженная в ряде решений Конституционного Суда), что противоречит принципу правового государства (ст. 1, 15 Конституции)». Брежнев О.В. Указ. соч. Ключевое значение имеет статья 93 Закона о допустимости ходатайства. Оно допустимо, в частности, если спор не был или не может быть решен иным способом; заявитель считает издание акта или совершения действия правового характера … нарушением установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти; в случае обращения органа государственной

власти к Президенту Российской Федерации с просьбой об использовании согласительных процедур в соответствии со ст. 85 Конституции в течение месяца со дня обращения Президент не использовал эти процедуры либо они не привели к разрешению спора. Однако пока применение согласительных процедур не получило детального законодательного регулирования. Поэтому остаются не вполне ясными вопросы о содержании этих процедур, порядке и правовых последствиях их применения.

Судебное разрешение споров о компетенции является прерогативой как Конституционного, так и Верховного Суда (который полномочен рассматривать споры на основании п. 6 ч.1 ст. 27 ГПК). В оба этих органа вправе обратиться Президент Российской Федерации в соответствии с упомянутой статьей 85 (частью первой) Конституции, где указано, что «он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда». Между тем, если конституционно-правовой смысл полномочий Верховного Суда по оспариванию нормативных правовых актов выявлен Конституционным Судом, как это показано выше, Постановлением от 27.01.2004г. №1-П, то по отношению к рассматриваемым полномочиям подобного решения Конституционным Судом не вынесено. Можно лишь отметить, что Конституцией и Законом Конституционному Суду предписано разрешать вопросы «по спорам о компетенции», причем если рассматриваемая компетенция «определяется Конституцией Российской Федерации» (ст. 93 Закона), а ГПК - Верховному Суду - просто «споры» между органами государственной власти Федерации и субъектов, причем, переданных на рассмотрение в суд Президентом в порядке реализации полномочий в соответствии со ст. 85 Конституции. Среди рассмотренных Конституционным Судом дел по обращениям управомоченных субъектов публичной власти можно отметить несколько.

Одно из них - это Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. от 6 апреля 1998 г. № 11-П //ВКС 1998 г. №4, по делу о разрешении спора между Советом Федерации, Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности последнего подписать принятый федеральный закон. Палаты

Федерального собрания в апреле-мае 1997 года в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации повторно рассмотрели отклоненный Президентом ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и квалифицированным большинством голосов приняли постановления о его одобрении в ранее принятой редакции. Однако Президент 21 мая 1997 года возвратил закон в Совет Федерации и Государственную Думу без рассмотрения,

ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона. Позиция Президента была следующая: те положения Регламента Совета Федерации, на основе которых палата повторно принимала федеральный закон, не соответствуют Конституции, а Государственной же Думой был нарушен её Регламент. Как указал Конституционный Суд, Президент РФ не наделен правом

оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом, каковой в Конституционный Суд не поступал; что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента то его рассмотрение Конституционным Судом, в том числе установление фактических обстоятельств и оценка доказательств, фактически означало бы проверку конституционности данного ФЗ по порядку принятия. Однако, по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84-87 и 94 Закона, Конституционный Суд РФ не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу. Конституционный Суд, подтверждая обязанность Президента Российской Федерации подписать и обнародовать данный закон и указал, что по смыслу статьи 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации и с учетом того, что установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса, Президент Российской Федерации обязан подписать и обнародовать Федеральный закон. Сама эта обязанность не может рассматриваться как подтверждение его соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, в том числе по порядку принятия. Уже после исполнения своей обязанности подписания и обнародования федерального закона Президент вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности по основаниям, предусмотренным статьей 86 Закона.

Отметим Постановление Конституционного Суда от 01.12.1999 г. №17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» //ВКС 1999 г. №6. Конституционный Суд указал, что полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора по представлению Президента Российской

Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела; Из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, принимающий решения большинством голосов от общего числа его членов, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения.

Между тем временное отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период проводимого расследования, производное от регулируемых уголовно - процессуальным законом отношений, предопределено самим фактом возбуждения уголовного дела в установленном законом порядке. Поскольку из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения. При принятии акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, важен самый факт возбуждения уголовного дела, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы. Президент же Российской Федерации в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты (статья 90 Конституции) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы. Президент Российской Федерации не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности.

Наконец, следующее дело: Определение от 08.06.2000 г. № 90-О «Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории» и Определение от 14.12.2000 №245-О о разъяснении Определения от 08.06.2000 г.

В этих документах Конституционный Суд интерпретирует ст. 93 (пункт 7 части первой) Закона «Допустимость ходатайства», гласящую, что ходатайство органа государственной власти допустимо, если «в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных статьей 85 Конституции, Президент в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора» и, таким образом, носящую диспозитивный характер, как норму императивную. Отказывая в принятии к рассмотрению обращения Мособлдумы (которая дважды обращалась в Мосгородуму с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке, однако последняя от проведения согласительных процедур уклонилась), Конституционный Суд, констатирует, что предмет спора «по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет «исторически сложившийся комплексный характер», поэтому «ходатайство Московской областной Думы не может быть признано допустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную возможность для решения спора», имея ввиду обязательность (в данном случае) обращение Мособлдумы к Президенту с просьбой об использовании согласительных процедур. Таким образом, данное Определение является одним из типичных определений с «позитивным содержанием», по сути, вводящем некое подобие нормы права: Суд указывает, что в обращение органа государственной власти к Президенту с просьбой в порядке применения статьи 85 Конституции обязательно до обращения в Конституционный Суд, в зависимости от того, каково комплексное содержание характера и предмета спора о компетенции. Более того, в Определении от 14.12.2000 №245-О о разъяснении Определения от 8 июня 2000 года Конституционный Суд указал, опять-таки со ссылкой на характер предмета спора на необходимость обращения Мособлдумы к Президенту до обращения в Конституционный Суд; отсутствие же федерального закона, регулирующего процессуальный порядок осуществления согласительных процедур (на что ссылалась, среди прочего, Мособлдума), не является препятствием для реализации положений статьи 85 Конституции, так как нормы её в соответствии со татьей 15 (часть 1) имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. По итогам рассмотрения споров о компетенции Конституционный Суд РФ выносит решение (статья 95 Закона) подтверждающее либо отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. В случае, если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении. Между тем, такая свобода усмотрения Судом даты утраты силы акта, которая должна быть указана в решении, критикуется некоторыми исследователями. В частности, Г.А. Гаджиев считает, что существующая формулировка ч. 2 статьи 95 Закона позволяет придать решению Конституционного Суда обратную силу, что, по его мнению, может привести к неблагоприятным юридическим последствиям. В качестве примера для пояснения можно предположить гипотетическую ситуацию: в нарушение своих полномочий Президент Российской Федерации назначает главу администрации города, который должен избираться населением, а тот произведет удостоверение актов гражданского состояния, регистрацию брака например. Если акт Президента будет признан утратившим силу с момента его издания, то тогда юридически недействительным окажется и заключенный брак, т.е. будут нарушены субъективные права и законные интересы граждан. (Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (1994г.) Постатейный комментарий авторского коллектива под редакцией Н.В.Витрука, Л.В.Лазарева, В.С.Эбзеева. М., "Юридическая литература", 1996г.) Следовательно, пишет Г.А. Гаджиев, в качестве общего правила следует применять такие варианты, когда в решении Конституционного Суда по спору о компетенции акт признается утратившим силу с момента вынесения этого решения.

5.4 Полномочие конституционного суда по проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле - по жалобам граждан, а подлежащего применению - по запросам судов

Защита прав и свобод граждан - это одно из главных направлений деятельности Конституционного Суда.

Субъектом такой жалобы могут быть не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства. Граждане получили право вступать в спор с государством в лице законодателя.

Данное полномочие определено в ч.4 ст. 125 Конституции, где записано, что Конституционный Суд «по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле в порядке, установленным федеральным законом». Данный текст, за исключением слов «в порядке, установленном федеральным законом» был буквально воспроизведен в ранее действовавшей редакции п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона. С изменениями, внесенными в Закон ФКЗ от 03.11.2010 №7-ФКЗ текст Конституции и текст Закона несколько разошлись: данное полномочие было разнесено на два пункта 3 и 3.1. Законодатель передал право обращения (и обязал обратиться) в Конституционный Суд по делам, которые не закончены, исключительно А также Уполномоченному по правам человека и Генеральному прокурору РФ в соответствии с законодательством. судам, т.е. профессионалам, которые, по его мнению, гораздо убедительнее и доказательнее могут обжаловать в Конституционный Суд оспариваемые положения законодательства, нежели обычные граждане, что должно избавить Конституционный Суд хотя бы от некоторого количества жалоб, заведомо не отвечающих критерию допустимости.

Граждане же в соответствии с п. 3 могут подать конституционную жалобу только после того, как оспариваемый закон был применен судом в конкретном деле. В связи с этим были высказаны опасения, что гражданам, которые в суд не обращались или не могли обратиться, невозможно подать конституционную жалобу. Так, признанный судом недееспособным по заявлению своего опекуна гр. П. Штукатуров, по делу которого Европейский суд признал нарушение Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, впоследствии обратился в Конституционный Суд. По его делу было принято Постановление Конституционного Суда от 27.02.2009 №4-П. //ВКС 2009 г. №2 По действующей формулировке закона, Штукатуров не смог бы быть заявителем в Конституционном Суде. Тем не менее, как осторожно заметил в своем интервью порталу Право.ru судья Конституционного Суда С.П. Маврин, «любой гражданин должен иметь право на конституционную защиту своих прав. Поэтому мы можем говорить о существовании общего правила в новой редакции закона, из которого, однако, возможны исключения. К тому же, редакция статьи 125 Конституции России осталась неизменной и по-прежнему закрепляет возможность обращения в Конституционный Суд граждан как в случае разрешения их дела судом, так и в том случае, когда этот закон только подлежит применению.По этим причинам я бы не исключал возможности для нашего Суда, исходя из необходимости защиты конституционных прав граждан, принимать заявления граждан в том случае, когда по каким-либо причинам они не имели реальной возможности обратиться в суд для рассмотрения своего дела. Конституционный Суд вправе, руководствуясь нормой статьи 125 Конституции, принять такое решение.» http://pravo.ru/review/face/view/52760/. Кроме того, в защиту прав граждан по делу, которое подлежит применению в конкретном деле, могут, как это показано выше, Уполномоченный по правам человека и Генпрокурор РФ. Обращения граждан в Конституционный Суд с жалобами составляют большинство из общего количества обращений. Однако более 90 проц. жалоб не признаются допустимыми, и по ним выносятся Определения об отказе в принятии их к рассмотрению. Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан допустима (в соответствии со ст. 97 Закона) при соблюдении всего лишь двух условий: 1) если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) оспариваемый закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Пункт 2 статьи 97 подвергся изменению с принятием Федерального конституционного закона от 03.11.2010 №7-ФКЗ одновременно с изменением п. 3 ч. 1 статьи 3. В первоначальной редакции пункта 2 было записано следующее условие допустимости жалобы: «2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.» Такая формулировка позволяла гражданину обратиться в Конституционный Суд, даже если он ещё не прошел все судебные инстанции во внутринациональной судебной системе. Граждане имели более ранний доступ к конституционному судопроизводству; было не важно, в какой момент гражданин захотел защищать свое право при помощи средств конституционного правосудия. Это, по мнению Т.Г. Морщаковой, «расширяло правозащитный, профилактический аспект деятельности Конституционного Суда по жалобам граждан.» Т.Г. Морщакова. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Лекция 18.11.2003 в Фонде Аметистова. http://www.terralegis.org/terra/lek/lek_28.html Одно из условий допустимости жалобы то, чтобы оспариваемое нарушение должно быть причинено именно применением нормы права, а не решением суда или действием (бездействием) правоприменителя, о чем говорится со ссылкой на статьи 96, 97 Закона в Определении от 06.07.2000 г. №128-О, //ВКС 2001 г. №1 в котором указано, что «проверка конституционности закона по жалобе гражданина не может быть признана допустимой в том случае, если конституционные права и свободы заявителя нарушаются не самим по себе оспариваемым законом, а в результате неправомерной практики его применения». Как установлено Определением от 8 января 1998 года №34-О Определение Конституционного Суда РФ от 08.01.1998 №34-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бочкарева Евгения Александровича на нарушение его конституционных прав статьей 26 Закона Республики Татарстан "Об административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения, эксплуатации и хранения транспорта, содержание дорожно-уличной сети и технических средств организации движения" и статьей 244 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях", предназначение Конституционного Суда и его компетенция «предполагают необходимость конституционного судопроизводства в случаях, если без признания оспариваемого закона неконституционным нарушенные права и свободы гражданина не могут быть восстановлены иным образом». Ошибочное же применение закона, указано в Определении от 8 октября 1999 года №160-О //ВКС 2000 г. №1, не может служить основанием для проверки его конституционности. Далее, недопустимы абстрактные конституционные жалобы (также называемые в иных правовых системах «популярными»). То есть оспариваемая норма права должна быть применена по отношению к жалующемуся. Если сама норма действует, но по отношению к конкретному гражданину не применялась, жалоба такого гражданина считается недопустимой.