Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе

Можно утверждать, что послания Президента РФ фактически становятся планами законопроектной деятельности. Палаты Федерального Собрания, федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по итогам заслушивания президентских посланий нередко принимают специальные нормативные документы, направленные на реализацию намеченных в посланиях законодательных мероприятий.

Законодательная деятельность Федерального Собрания РФ осуществляется с учетом приоритетных задач, поставленных в ежегодных посланиях главы государства. Законопроекты, вносимые Президентом и Правительством в целях реализации посланий, рассматриваются в первоочередном порядке.

Юридический аспект института посланий Президента состоит в том, что этот институт является скорее вспомогательным инструментом поддержания статуса Президента РФ в глазах граждан, нежели механизмом обеспечения легальности его функционирования. Легальность института президентства обеспечивается иными средствами конституционного строительства, прежде всего выборностью главы государства в соответствии с законодательством России.

В связи с этим при рассмотрении вопроса об институте посланий главы государства в механизме легитимации государственной власти особое внимание следует обратить на основной, политический, аспект роли посланий Президента РФ в данном механизме. В этом случае институт посланий главы государства выступает в качестве ориентира для граждан при восприятии ими государственной власти в России в лице Президента, понимании его влияния на значимые сферы общественной жизни, оценке осуществляемых политических, социально-экономических преобразований и поддержке установленного им государственного курса.

Формально послания Президента РФ обращены только к Федеральному Собранию, но фактически представляют собой обращение к народу, что подтверждается, в частности, преамбулами посланий и отдельными суждениями о том, насколько важен «прямой, открытый диалог с людьми", являющийся "инструментом реальной демократии» (Послание Президента от 26 апреля 2007 г.).

Таким образом, послания Президента РФ можно рассматривать как конституционно-правовой акт, хотя Конституция РФ не определяет статус ежегодного президентского послания и не наделяет его обязательной силой. Тем не менее, как показывает практика, послания - акты политического толка, содержащие программные принципы, имеющие весомое значение во внутренней и внешней политике государства, приобретающие впоследствии на практике характер установочных документов как для органов власти и должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека, поэтому законодателю стоило бы обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, необходимо закрепить дефиниции послания Президента РФ об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, самих основных направлений политики, бюджетного послания Президента РФ, отграничив их друг от друга.

Во-вторых, необходимо указать, что Президент РФ вправе детализировать в доктринах и концепциях только те направления внутренней и внешней политики, которые находятся в пределах его компетенции, определенной Конституцией РФ. Детализация всех остальных направлений является обязанностью Федерального Собрания Российской Федерации. В-третьих, необходимо на законодательном уровне доработать вопрос о юридической обязательности установок, заданий, поручений, содержащихся в послании, создать механизм исполнения указаний Президента РФ, а также ответственности государственных органов и должностных лиц за неисполнение и (или) игнорирование указанных заданий. В противном случае содержание посланий Президента РФ будет носить скорее «абстрагированный», нежели установочный характер.

2.2 Законодательная инициатива Президента РФ. Внесение в Государственную Думу РФ законопроектов

президент законодательный вето конституционный

Реализация главой государства права законодательной инициативы предусмотрена в конституционных актов большого количества государств.

Как справедливо отметили В.Д. Мазаев и Г.В. Минх, «в российской правовой литературе существуют различные оценки института законодательной инициативы Президента Российской Федерации, которые можно свести к трем основным позициям.

Согласно первой, Президент должен обеспечивать функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти и в этой связи должен располагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности, что обеспечивается его правом законодательной инициативы.

Вторая позиция сводится к тому, что Президент Российской Федерации должен обладать законодательной инициативой. В противном случае он ставит себя в зависимость от иных субъектов права законодательной инициативы. В то же время осуществление этого права должно быть ограничено кругом наиболее значимых законопроектных предложений.

Сторонники третьей позиции считают, что не следует наделять Президента Российской Федерации таким правом (или использовать такое право). Суть данной позиции выражается в том, что:

а) внесение главой государства законопроектов будет означать реальное давление на законодательный орган поскольку ни один орган государства не обладает таким высоким конституционным статусом, как Президент Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации оценивает федеральные законы на стадии подписания; в случае подписания «собственного закона» он не сможет объективно оценить его содержание;

в) Президент Российской Федерации может реализовать свои законодательные предположения через Правительство Российской Федерации, поручив ему внести соответствующий законопроект».

Чтобы понять, должен ли Президент РФ пользоваться правом законодательной инициативы, необходимо проанализировать порядок реализации им данного права.

Президентом РФ должен соблюдаться тот же перечень документов, составляющих законопроект. Т.е. какие-либо исключения для Президента РФ, даже исходя их его статуса, отсутствуют. Тем не менее, ст. 50 Регламента Государственной Думы предусматривает, что законопроекты Президента РФ подлежат первоочередному рассмотрению.

Среди аргументов, выдвигаемых против пользования Президентом РФ правом законодательной инициативы выдвигается то, что в ряде даже президентских республик Президент не обладает правом законодательной инициативы (США, Франция).

Роль Президента в законодательном процессе и его обладание правом законодательной инициативы обусловлено рядом принципов:

- осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Действительно, если рассмотреть, кому принадлежит право законодательной инициативы, то мы увидим, что это либо избираемые населением органы, либо само население (его часть), либо высший орган исполнительный власти. В данном случае, на первый план выходит роль закона, как формы выражения воли населения, принимаемого в его интересах. Следовательно, обладание правом законодательной инициативы присуще субъектам, отражающим интересы народа, которыми являются депутаты представительных органов либо Президент.

- Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Как мы видим, в данной статье перечислены практически все субъекты права законодательной инициативы на федеральном уровне. Таким образом, право законодательной инициативы является одной из форм осуществления законодательной власти.

- Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Подобный статус главы государства предоставляет ему в целях защиты прав и свобод, положений Конституции РФ вносить как проекты законов, так и обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с заявлением о признании той или иной нормы неконституционной. Как указывает Н.В. Витрук, «ответственность Президента РФ определяется и его клятвой, которую он приносит народу (ст. 82 Конституции РФ). При осуществлении полномочий Президент РФ принимает на себя обязанность и ответственность уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

- Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Считается, что основной формой выражения этого конституционного положения является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. На деле же все обстоит гораздо сложнее. Отмечается, что «упоминание в связи с этим федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также парламент. Взаимоотношения Президента и парламента в названном процессе - самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. - в большей мере под силу Президенту. Поэтому в целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания».

Как отмечают В.А. Мазаев и Г.В. Минх, «Президент Российской Федерации осуществляет инициативу стратегического целеполагания государственного и общественного развития. Это, естественно, предполагает особые формы и способы осуществления конституционных полномочий Президента Российской Федерации в общей системе субъектов государственной власти и институтов гражданского общества. Таким образом, конституционная многоплановость статуса Президента Российской Федерации соединяет в себе как элементы независимого от политической конъюнктуры и ведомственных интересов гаранта и арбитра общественных отношений, так и активно действующего участника конституционно-правовых отношений».

- Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституция РФ).

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что Президент Российской Федерации вправе приостановить свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий (ч. 4 ст. 10). Как указывает Воробьев Н.И., ссылаясь на статус Президента РФ как гаранта Конституции и прав и свобод, «в таком статусе Президент РФ не может быть связан решениями своей политической партии и действовать в ее интересах, напротив, в условиях гарантируемой многопартийности он призван обеспечить права и свободы (в том числе политические) всех граждан Российской Федерации независимо от их взглядов и идеологических предпочтений. С другой стороны, у Президента РФ имеется право оставаться членом политической партии, в которой он состоял на момент вступления в должность Президента РФ».

Таким образом, тесная связь Президента с политической партией, членом которой он является, оказывает влияние на право законодательной инициативы.

При ее наличии наделение Президента правом законодательной инициативы будет нецелесообразным, так как он в данном случае может внести законопроект через депутатов-членов партии. Если же он будет вносить законопроект самостоятельно, то тем самым будет оказываться влияние на законодательный орган, что может повлечь политический кризис, противостояние Президента и Парламента.

Если же, Президент дистанцирован от политических партий, то пользование правом законодательной инициативы позволяет ему действовать согласно его политическому статусу.

- Президент РФ подписывает и обнародует принятый федеральный закон. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В.Д. Мазаев, Г.В. Минх, приходят к заключению: «1) законодательная инициатива Президента Российской Федерации является необходимым и действенным инструментом в осуществлении его конституционной роли как арбитра и как активного участника государственной политики России;

2) посредством законодательной инициативы обеспечивается непосредственное участие и эффективность действий Президента Российской Федерации в законодательном процессе;

3) законодательная инициатива Президента Российской Федерации характеризуется в практике законодательного процесса в качестве важного инструмента представления и решения стратегических задач развития государства и общества».

Соглашаясь в общем с выводами ученых, постараемся разобраться, как именно Президент РФ пользуется своим правом законодательной инициативы.

Всего Президентом РФ было внесено более 800 законопроектов в Государственную Думу, при этом лишь часть законопроектов было внесено Президентом не в силу своих обязанностей.

За весь период 407 законопроектов внесено Президентом РФ по вопросам ратификации различного рода международных соглашений Российской Федерации.

Формально это также законодательная инициатива, однако она реализуется исключительно Президентом РФ. Так, при ее реализации Президент России ссылается на п. «г» ст. 84 Конституции РФ (полномочие Президента РФ по внесению законопроектов), а также положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Согласно ст. 16 данного федерального закона международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на ратификацию Президентом Российской Федерации.

Как мы видим более 50% всех проектов, внесенных в Государственную Думу, олицетворяют статус Президента РФ как главы государства и представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.

Остальная часть законопроектов носит следующий характер:

- оборона и безопасность. В данной сфере было внесено более 30 законопроектов. Например, проект федерального закона «О военном положении», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», «О борьбе с коррупцией». Внесение данных законопроектов связано с тем, что Президент РФ является верховным главнокомандующим, гарантом прав и свобод человека;

- в сфере экономической политике было внесено всего 11 законопроектов. В качестве примеров можно привести законопроект №383610-5 «Об инновационном центре «Сколково», №475370-4 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», №472469-4 «О Государственной корпорации «Ростехнологии». Проекты в сфере экономической политики Президентом образованы новые организации, имеющие государственное значение;

- социальная политика. В этой сфере Президентом было внесено 19 законопроектов: например, №101165-3 «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», №101170-3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», №101174-3 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Законопроект № 210368-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другие законодательные акты Российской Федерации (в части усиления прав несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних);

- в сфере государственного строительства и конституционных прав граждан внесено второе по количеству законопроектов - более 200. Например, законопроект № 471327-6 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в части установления правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций), № 390470-6 «О Верховном Суде Российской Федерации», № 352924-6 «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»;

- в сфере бюджетного, налогового, финансового законодательства Президентом РФ внесено более 15 законопроектов.

Например, Законопроект № 98020250-2 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в части уточнения правового положения Центрального банка Российской Федерации), № 215969-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (в части установления норм по противодействию финансированию терроризма)» и др.

При этом процент брака законопроектов Президента РФ весьма мал: отклонено всего 28 законопроектов из них большинство было внесено до 1998 года, т. е. в тот период, когда между Президентом и Государственной Думой была большая конфронтация. Возвращено Президенту России было 43 законопроекта. При этом с 2000 г. по настоящее время был отозван Президентом РФ всего 1 законопроект - законопроект № 21870-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Таким образом, нельзя однозначно согласиться с тем выводом, что Президент РФ широко пользуется правом законодательной инициативы.

Подводя итог, отметим:

1) реализация права законодательно инициативы Президентом РФ носит ограниченный характер, несмотря на то, что он может вносить любой законопроект. Тем не менее, Президент РФ ограничивается законопроектами государственного значения, не преследуя конъюнктурных целей;

2) право законодательной инициативы обусловлено, в своего рода, дистацированием Президента от политической партии, которой он либо выдвинут, либо является членом;

3) праву законодательной инициативы присущ небольшой процент отклонения по разным причинам;

4) большую часть проектов, вносимых в Государственную Думу, Президент РФ вносит в силу Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», т. е. является, скорее не правом, а реализацией процедуры ратификации.

Таким образом, дискуссию относительно обладания Президентом права законодательной инициативы можно решить в пользу Президента. Кроме того, анализ законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, показывает, что он не пытается подыграть той или иной политической партии, и набирать этим самым политические очки.

Следовательно, сомневаться в необходимости предоставления Президенту права законодательной инициативы следует в том, если это противоречит его конституционному статусу. В настоящее время внесенные Президентом РФ законопроекты как раз укладываются в его статус как представителя Российской Федерации во внутренних и внешних отношениях, гаранте прав и свобод человека и гражданина, арбитре между властями, а также лица, определяющего основные направления внутренней и внешней политики.

2.3 Подписание Президентом РФ федеральных законов

Промульгация закона является заключительной стадией законодательного процесса, суть которой состоит в том, что принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется и вступает в действие. В рамках рассматриваемых нами стадий подписания и опубликования закона представляется необходимым рассмотреть несколько довольно дискуссионных моментов, одним из которых служит использование термина «промульгация». С учетом того, что различные авторы каждый по-своему понимают данное явление, считаем необходимым остановить на нем свое внимание.

Юридические энциклопедические словари объясняют этот термин следующим образом: официальное провозглашение закона, принятого парламентом, санкционирование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном сборнике. Данное определение промульгации является довольно спорным ввиду того, что включает в себя слишком широкое понимание промульгации. Из подобного широкого понимания промульгации исходят авторы коллективной монографии о правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Согласно узкому подходу к пониманию промульгации, сторонником которого, например, является Б.А. Страшун, следует различать промульгацию, санкционирование и опубликование. Промульгация понимается этим ученым как издание специального акта, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется, как правило, актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.

Отметим, что мы являемся сторонниками широкого подхода к пониманию промульгации. Так, согласно Современному словарю иностранных слов, промульгация - это официальная публикация, обнародование какого-либо закона.

Согласно наиболее точному определению, данному Большим юридическим словарем, промульгация является термином, заимствованным российской правовой наукой из конституционного права ряда зарубежных стран, обозначающим опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные конституцией или законом сроки. Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

То есть в данном случае промульгация является не каким-либо набором действий, как то издание акта о санкционировании закона, а необходимым условием для приобретения принятым законом характера высшей юридической силы.

Традиционно стадии подписания и обнародования закона считаются завершающей процедурой законодательного процесса. Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, вступление закона в силу свидетельствует, что основная цель деятельности законодателя достигнута, а именно: нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, создан и обладает всеми необходимыми свойствами для выполнения регулирования общественных отношений.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение 5 дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те принятые Государственной Думой РФ федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в 14-дневный срок.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето.

Федеральные законы подписываются либо отклоняются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном ст. 107 Конституции Российской Федерации. Именно поэтому стадия его подписания начинается с момента регистрации в Администрации Президента Российской Федерации одобренного закона Советом Федерации.

После поступления закона в Аппарат Президента и его регистрации руководитель Администрации расписывает указанный закон в Правовое экономическое и внутриполитическое управление администрации Президента, а также рассылает закон представителям Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде и Министерстве юстиции Российской Федерации.

Указанные субъекты, в свою очередь, вырабатывают рекомендации к принятому закону о его подписании либо неподписании.

Если Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации рекомендует Президенту Российской Федерации отклонить федеральный закон, то в необходимых случаях оно представляет также проект распоряжения о назначении официального представителя Президента Российской Федерации при повторном рассмотрении данного федерального закона палатами Федерального Собрания.

Как отмечает П.В. Крашенинников, «следует отметить, что в большинстве случаев Президент Российской Федерации прислушивается к данным рекомендациям».

После проведенного между указанными выше субъектами совещания, закон со всей сопроводительной документацией поступает Президенту Российской Федерации на подпись. При этом Президент Российской Федерации может принять два различных решения по закону: либо подписать закон и направить его для опубликования, либо отклонить закон с указанием мотивировки причин. Во всех перечисленных случаях Аппаратом Президента Российской Федерации готовится постановление об одобрении либо отклонении закона соответственно.

Обязанность Президента подписать и обнародовать федеральный закон в соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации устанавливается на срок 14 дней.

В случае отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации существуют три возможных решения об отклонении:

1. Отклонение без рассмотрения, так как нарушена процедура представления закона и сопровождающих его документов.

2. Отклонение с указанием противоречий, устранение которых позволит в случае принятия Федеральным Собранием подписать закон.

3. Отклонение в связи с отсутствием предмета правового регулирования либо в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации, международных договоров, а также иных федеральных законов.

Во всех трех случаях возможного отклонения федерального закона наблюдается возникновение дополнительной стадии законодательного процесса - стадии преодоления вето Президента Российской Федерации. Предлагаем обратиться к ее наиболее спорным моментам.

В случае отклонения федеральный закон вновь поступает на рассмотрение в обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, где, в случае одобрения его первоначального текста большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит обязательному подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Помимо этого, для урегулирования возникших разногласий между Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации по поводу принимаемого закона может быть создана согласительная комиссия по аналогии с комиссией Государственной Думы и Совета Федерации.

Именно неточное регулирование обязанности Президента в случае преодоления его вето подписать и обнародовать федеральный закон в настоящее время является довольно дискуссионным.

Так, В. М. Платонов отмечает, что «ни Конституция Российской Федерации, ни действующая практика не дают ответа на вопросы о механизме реализации части третьей статьи 107 Конституции, устанавливающей семидневный срок при повторном рассмотрении Президентом проекта, преодолевшего в парламенте вето Президента».

Как справедливо отмечает А. И. Абрамова, вряд ли данное положение можно исправить путем официального толкования Конституционным Судом соответствующей конституционной нормы. Вызывает сомнение также идея о возложении функции по обнародованию принятых федеральных законов на Председателя Совета Федерации, если их не подпишет и не направит для официального опубликования Президент.

Это, на наш взгляд, не соответствует действующей Конституции Российской Федерации, согласно которой подписание и обнародование принятого федерального закона осуществляет Президент Российской Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что нужны дополнения в Конституции, обеспечивающие исполнение Президентом этой его конституционной обязанности.

Далее А. И. Абрамова приводит положения из законов субъектов Российской Федерации, согласно которым в некоторых из них (Тюменская, Иркутская области) в случаях неподписания главой субъекта в положенный законом срок, такой закон вступает в силу.

Тем не менее, на федеральном уровне вопрос об уклонении Президента от обязанности подписания закона до сих пор остается открытым. Более того, согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку его принятия.

В данном случае мы согласны с мнением А. И. Абрамовой о том, что наиболее предпочтительным и действенным представляется вариант, при котором Президент подписывает закон и обнародует его, но одновременно направляет представление в Конституционный Суд Российской Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Конституции Российской Федерации. И в том, и в другом случае федеральный закон вступает в силу за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

На наш взгляд, данное положение должно найти свое отражение в Правотворческом кодексе Российской Федерации. Так, установление в нем нормы, указывающей на процедуру приостановления некоторых положений закона с необходимостью проверки их на конституционность, и возможность их дальнейшей переработки, приведет к наиболее точному толкованию ст. 107 Конституции Российской Федерации, а также конкретно определит спорную процедуру подписания Президентом федеральных законов. Помимо этого, на наш взгляд, необходимо установить конкретные сроки проверки подобных положений, чтобы в случае признания их конституционными отсутствовал момент волокиты их вступления в законную силу.

Возвращаясь к процедуре подписания федеральных конституционных законов, отметим, что согласно ст. 108 Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации подлежит подписанию и обнародованию Президентом Российской Федерации в течение 14 дней. То есть по логике Президентское вето на него не налагается.

Тем не менее, с учетом приведенного нами выше определения Конституционного Суда Российской Федерации, при постановке вопроса о конституционности отдельных положений такого закона Президентом, отклонением закона данная процедура не является, что также, на наш взгляд, содержит множество спорных моментов и требует своего законодательного решения по аналогии с подписанием федеральных законов.

2.4 Обнародование Президентом РФ Федеральных законов

Официальное опубликование закона подробно регламентируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, ст. 3 которого указывает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Согласно рассматриваемому закону федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для их опубликования Президентом Российской Федерации, при этом официальным опубликованием указанных законов считается первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Необходимо отметить, что в литературе существуют мнения о том, что подписание и обнародование закона является единой стадией законодательного процесса. Как, например, отмечает О.Д. Куксов, юридически грамотным было бы следующее наименование указанной стадии - «официальное подписание и опубликование (обнародование) принятого закона». В пользу этого говорит и то обстоятельство, что лицо, осуществляющее санкционирование закона, в большинстве случаев само направляет этот закон для его официального опубликования (обнародования).

Также одним из основных аргументов указанной позиции является то, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать, либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства. Однако, с учетом наличия дополнительной стадии преодоления вето Президента, а также соглашаясь с позицией ряда авторов по данному вопросу, считаем целесообразным выделить отдельный основной завершающий этап законодательного процесса - стадию официального опубликования закона.

Следует сказать, что как в законодательстве, так и в научной литературе четко разделяются понятия «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование» закона. И, на наш взгляд, смешение их категорически невозможно.

Анализ статей Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» позволяет отметить, что официальным опубликованием признается публикация полного текста закона именно в четырех возможных источниках публикования, указанных в вышеприведенном законе.

Также в соответствии с указанным законом федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, не являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

Помимо этого, указанные законы могут быть доведены до всеобщего сведения, а именно обнародованы, по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам радиосвязи, распространены в машиночитаемой форме.

Основным разграничительным критерием опубликования и официального опубликования служит, на наш взгляд, наличие у издательств официального опубликования специальных на то полномочий, правильность, а именно грамотное и достоверное изложение законов в которых контролируется и проверяется со стороны законодательных органов, принявших их. Помимо этого, текст закона в подобных издательствах, как мы уже отмечали выше, должен быть изложен в полном объеме, кроме того, зачастую совместно с ним в источниках официального опубликования печатаются и сопроводительные к закону положения, носящие конкретизирующий и разъясняющий его характер.

Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, законы публикуются в особом порядке специальным государственным органом, который наделен правом проверки правильности и систематичности изложения законотворческого материала; в момент опубликования закона в общем порядке определяется также момент вступления конкретного закона в силу (если в самом законе не определен этот момент).

В иных же источниках опубликования может быть изложен не весь текст закона, а выдержки из него. При этом достоверность изложения подобных публикаций не подлежит обязательному контролю.

При этом, естественным образом, возникают определенные проблемы. Как, например, отмечают А. И. Абрамова, Т. Н. Рахманина, проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение потому, что в качестве «информаторов» по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние их проекты.

Необходимо отметить также, что, несмотря на то, что Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» понимает под обнародованием распространение по каналам связи основных положений опубликованного закона, мы считаем, что само значение рассматриваемого нами понятия намного шире.

Как справедливо отмечает О.Д. Куксов, предназначение обнародования заключается в основной презумпции государственно-правового характера о знании гражданами государства всех без исключения правовых норм, содержащихся в законах. Нельзя не согласиться и с мнением А. И. Абрамовой и Т. Н. Рахманиной в том, что состояние гласности в этой области непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о действующем законодательстве и должна стать определенным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпосылкой знания законов.

Именно поэтому, на наш взгляд, обнародование закона логически включает в себя как процедуру официального опубликования, опубликования вообще, также и распространение информации о принятом законе по различным каналам связи.

С точки зрения исследуемой нами стадии опубликования закона представляют интерес дискуссионные вопросы, связанные со вступлением закона в силу. Несмотря на то, что данный акт является необходимой составляющей не законодательного, а скорее правоприменительного процесса, все же мы считаем необходимым проанализировать переход от обнародования закона к наделению его непосредственной юридической силой. Как справедливо отмечает А. И. Абрамова, данный этап необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

Так, согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу.

Необходимо отметить, что в научной литературе данный тезис считается позитивным моментом. Как отмечают А. И. Абрамова и Т. Н. Рахманина, действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров официальных изданий как условия вступления акта в силу, система гарантирована от различных нежелательных последствий, которые возможны в результате халатности или даже злоупотреблений должностных лиц на местах.

Тем не менее, как указывают и вышеперечисленные авторы в частности, данная система на практике не лишена своих недостатков. Трудности скорейшей доставки официальных изданий на места, обусловленная широким охватом территории нашей страны, бедственное положение многих удаленных районов (в некоторых из которых элементарно отсутствует электричество), искаженное позиционирование многих положений принимаемых законов со стороны средств массовой информации, низкий уровень правовой культуры населения - вот лишь краткий перечень факторов, отнюдь не способствующих обнародованию законов в его идеальном теоретико-правовом смысле. Более того, сама законодательная практика вступления закона в силу порой создает негативное восприятие всего законодательного процесса с точки зрения населения. Так, существует три варианта сроков вступления закона в силу:

1. Традиционный вариант, при котором законы вступают в законную силу по истечении 10 дней после их официального опубликования. На наш взгляд, данный срок является наиболее приемлемым для наилучшей реализации принципа гласности и презумпции знания закона населением.

2. Вариант, при котором дата вступления закона в силу определена конкретно, при этом на ознакомление с законом населению отводится увеличенный промежуток времени (месяц, полгода, год и пр.). Мы считаем, что однозначной оценки подобному варианту дать нельзя, так как, несмотря на довольно большой срок ознакомления с искомым законом, растянутый по времени момент вступления его в силу не всегда положительно может сказаться на актуальности его регулирования. Так, за это время обстановка в стране и мире может измениться настолько, что большая часть положений такого закона устареет.

3. Вариант вступления закона в силу со дня его официального опубликования. Данный вариант, на наш взгляд, является наиболее отрицательным, так как сложно предположить основную цель подобного установления сроков. Совершенно очевидно, что возможность ознакомления с подобным законом утрачивается полностью. Тем более что, кроме того, что практика установления усеченного срока вступления в силу закона является довольно частой, к сожалению, существуют ситуации, при которых все осложняется еще и тем, что указанные законы зачастую могут носить характер усиления ответственности, либо каким-либо образом ухудшают положение граждан. При этом у населения полностью отсутствует возможность соотнести желаемое в законе поведение с действительностью.

Именно поэтому мы солидарны с М. С. Студеникиной о том, что этим концептуальным положением необходимо дополнить Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации».

Тем не менее с учетом того, что до настоящего времени данный законопроект, в большей мере по субъективным причинам, так и не нашел своего законодательного закрепления, указанное положение должно быть отражено в Правотворческом кодексе Российской Федерации.

2.5 Право вето

Одним из основных источников права в России является Конституция, где закреплено право Президента страны отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Эта процедура называется право вето, или так называемым правом негативного контроля, который является одним из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. При этом, по действующей Конституции, глава государства может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, когда завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного закона может принять его в его прежней редакции и не согласиться с доводами главы государства.

В процессе реализации рассматриваемой прерогативы главы российского государства возникли ряд неопределённостей, что побудило участников законотворческого процесса: президента, Государственную думу и Совет Федерации обратиться в Конституционный суд РФ с запросом о толковании ряда положений ст. 107 Конституции РФ.

Конституционный суд, рассмотрев запрос, Постановлением от 22 апреля 1996 г. разъяснил, что отклонение федерального закона Президентом РФ «… означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона Решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа». Так же Конституционный суд отметил, что в случае «… нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального собрания и само принятие закона, Президент РФ (в силу ч. 2 ст. 80 и ч.1 статьи 107 Конституции РФ) может вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом, такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального собрания - отклонением».

Таким образом, Конституционный суд в вынесенном постановлении решил, что Президент РФ, помимо подписания и отклонения федерального закона, может применить к федеральному закону процедуру возвращения.

Предоставленное ст. 107 Конституции РФ право дает возможность оценивать качество законов, соответствие их политической обстановке, современному этапу развития правовых отношений.

В Конституции РФ речь идет о праве отклонить закон, не уточняя это право в отношении отдельных положений и статей. То есть Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с какими-либо его отдельными частями. При этом в законе не установлен перечень конкретных оснований для вето.

Отлагательное право вето имеет большое значение для формирования правового государства и развития демократии в нашей стране. Так в ноябре 2010 года этим правом воспользовался Медведев Д.А., будучи президентом страны, наложил вето на принятый Госдумой и Советом Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. Глава государств посчитал, что принятые обеими палатами поправки ограничивают политические права граждан. Такое положение дел приведет к нарушению демократических основ государства.

В свою очередь, Владимир Путин наложил вето на принятые обеими палатами парламента поправки к «Закону о СМИ», касающиеся недопущения пропаганды терроризма в прессе, а также поправки к закону о борьбе с терроризмом. Отметив, что российская власть в очередной раз сделала выбор в сторону демократии.

Президент России Владимир Путин отклонил федеральный закон о переносе до 1 января 2015 года срока вступления в силу требования об обязательном нахождении участников проекта «Сколково» на территории инновационного центра.

Причиной этого было наличие пробелов и неточностей в законе, «не определены критерии и показатели, необходимые для оценки эффективности результатов деятельности инновационного центра «Сколково» в экономической, социальной и научной сферах» - говорилось в Кремле.

Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.

Конституционный суд от 6 апреля 1998 г. рассмотрел дело по запросу Совета Федерации и Государственной думы о разрешении спора между Федеральным собранием РФ и Президентом РФ об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».

Как выяснилось из рассмотренных Конституционным судом документов и иных материалов палат Федерального собрания, в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, палаты Федерального собрания вновь рассмотрели отклоненный главой государства Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и, как следует из принятых ими постановлений, конституционно установленным квалифицированным большинством голосов одобрили его в ранее принятой редакции. Однако Президент РФ возвратил Закон без рассмотрения. Совет Федерации, а следом и Государственная дума приняли постановления о повторном направлении Президенту РФ данного Федерального закона, в которых настаивали на необходимости его подписания и обнародования. Однако Президент РФ вновь возвратил Закон в Совет Федерации и Государственную думу без рассмотрения.

В Постановлении от 6 апреля 1998 г. Конституционный суд подтвердил обязанность президента подписать и обнародовать Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», отметив, что после подписания и обнародования федерального закона Президент РФ вправе обратиться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке его конституционности по основаниям, предусмотренным статьей 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации». Более того, Конституционный суд указал, что «Президент Российской Федерации не наделён правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, он лишь может обратиться в Конституционный суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный суд Российской Федерации не вправе».

Конституционный суд обратил внимание на сложившуюся ситуацию, «… в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным».

Судья Конституционного суда РФ, Э.М. Аметистов, в своём особом мнении именно эту «сложившуюся ситуацию» считает основным аргументом, на основании которого Конституционный суд РФ обязал президента подписать и обнародовать федеральный закон.

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод, что глава государства имеет право возвратить федеральный закон только в том случае, если до его направления президенту он принимался не в порядке преодоления президентского вето.

Э.М. Аметистов отметил и, на наш взгляд, совершенно справедливо, что Постановление Конституционного суда РФ от 6 апреля 1998 г. и постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. находятся в противоречии друг к другу. На основании постановления Конституционного суда РФ от 6 апреля 1998 г., становится невозможным возвращение президентом федерального закона без его рассмотрения на основании своего собственного мнения, что предусмотрено Постановлением от 22 апреля 1996 г., поскольку непременным условием для такого возвращения, в соответствии с Постановлением от 6 апреля 1998 г., должно быть соглашение сторон, то есть признание палатами Федерального собрания факта нарушения ими конституционного порядка принятия федерального закона, следовательно, президенту остаётся только одна возможность оспорить действия палат Федерального собрания в ходе законодательного процесса в порядке разрешения дела о конституционности федерального закона. Но для этого президенту необходимо сначала подписать такой закон, даже если он, по мнению Президента, не может считаться «принятым федеральным законом», в соответствии с ч. 1 ст. 107 Конституции РФ.

Правом оставить закон без рассмотрения воспользовался Президент РФ В.В. Путин. Он возвратил без рассмотрения Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», принятый Государственной думой 4 апреля 2001 г., одобренный Советом Федерации 16 мая 2001 г., сославшись на то, что при сравнении текста Федерального закона, принятого Государственной Думой, с текстом Федерального закона, одобренного Советом Федерации и поступившего 18 мая 2001 г. Президенту РФ для подписания и обнародования, были выявлены разночтения, оказывающие влияние на правильность толкования и применения изложенных норм.