Институт права убежища в международном праве

Обязательным условием, предъявляемым к лицам, включенным в механизм права убежища, является наличие реального преследования в стране гражданской принадлежности или постоянного пребывания, угрозы или опасности жизни, здоровью, другим естественным правам человека со стороны государства, чьим гражданином он является. Если такое преследование или угроза отсутствуют и индивиду ничего не угрожает, то с одной стороны теряется смысл поиска убежища, с другой стороны нет условий, а следовательно и необходимости и для «принимающей стороны» рассматривать данное обращение. Зачем такому лицу предоставлять убежище? В таком случае речь идет о разрешении других вопросов и реализации других прав, например, смене гражданства, приобретении второго гражданства, следовательно, должны включаться и действовать другие государственные органы и механизмы. Предъявляемые условия, что лицо должно подвергаться преследованию, только по политическим или религиозным мотивам выглядит не совсем понятным. А если мотив преследования другой, например, экономический и данному индивиду угрожает реальная опасность - убежище предоставлено быть не может? В современное время порой не так-то просто отличить политические амбиции от экономических притязаний, тем более в условиях все более усиливающейся интеграции. Фактически такой подход существовал ранее, до момента юридического закрепления права убежища, именно тогда праву убежища был придан политический характер, что для Советского государства было вполне закономерно, других причин предоставления убежища не существовало и не могло существовать. Противостояние двух антагонистических систем, социалистической и капиталистической, не допустимость инакомыслия, отсутствие плюрализма, все это не могло не привести к тому, что право убежища было политизировано.

События 90-х гг. XX в., приведшие к коренному перевороту в жизни общества, ликвидации существующего общественного и политического строя, принятию Конституции 1993 г. расставили другие акценты в понимании права убежища. Право убежища было приведено в соответствии с общепризнанными нормами международного права, начиная с 1993 г. убежище на территории Российской Федерации предоставляется в трех формах: признание беженцем, предоставление политического убежища и предоставление временного убежища. Выделение данных форм представляется вполне закономерным.

Лицо, подвергающееся преследованию в стране своего постоянного местожительства или пребывания, в соответствии с установленными нормами международного права обращается с ходатайством о предоставлении убежища к иностранному государству. Вследствие чего возникают правоотношения между лицом, ищущим убежище и Российской Федерацией, при продолжающихся внутригосударственных отношениях между этим лицом и страной его постоянного пребывания или местожительства, а также между Российской Федерацией и страной постоянного местопребывания данного лица. Возникновение отношений между Российской Федерацией и страной - гражданской принадлежности индивида фактически ничем не обусловлены и не обязательны.

Рассмотренные в совокупности правомочия субъекта направлены на получение безопасности, которая в соответствии с законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» определяется как «...обеспечение состояния защищенности совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Безопасность сложное и очень емкое понятие, все виды которой можно классифицировать по основным объектам: личность - ее права, обязанности и свободы; общество - его, материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Выделяя, в первую очередь, личность, ее права и свободы, законодатель тем самым закрепил, что гарантии безопасности каждой личности в отдельности предопределяет безопасность общества и государства в целом [62, c. 99-102]. Понятие личной безопасности представляет достаточно большую совокупность составляющих: физическая (гарантии соблюдения естественных прав человека и гражданина на жизнь, честь, достоинство, свободу и т.п.); имущественная; политическая (свобода политических взглядов, идеологическое многообразие, свобода слова, печати и т.п.); экономическая (гарантии свободного предпринимательства, не, вмешательство государства сверх установленных, пределов и т.д.); медицинская (от незаконного помещения в, психиатрическую больницу, заражения; болезнями в медицинских учреждениях, нарушения врачебной тайны, проведения медицинских опытов); экологическая (благоприятная окружающая среда, защита от радиации, излучений, шумов, вибрации, ядовитых веществ); юридическая: (от незаконного вмешательства правоохранительных й других органов в личную жизнь); религиозная безопасность (свобода совести, свобода вероисповедования); военная безопасность (от войн, различных региональных и межнациональных конфликтов и т.п.); безопасность в интимной жизни (от вмешательства государства в данную сферу жизни); профессиональная (от опасных для здоровья и жизни особенностей осуществления профессиональной деятельности); информационная (достоверность информации, отсутствие информационного вакуума, не распространение информации порочащей честь и достоинство) [72, c. 34].

Гарантии личной безопасности при предоставлении политического убежища в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» заключаются в защите «...от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права» [17]. Учитывая то, что преследования и гонения осуществляются посредством соответствующих компетентных органов, как правило, правоохранительных, основной целью, обеспечиваемой правом убежища необходимо признать физическую безопасность, то есть безопасность от посягательств этих органов в первую очередь на жизнь, свободу и здоровье индивида.

В заключение хотелось бы дать следующее определение: «Право убежища - это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом».



2. Современное состояние права убежища в Российской Федерации

2.1 Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации

Распад социалистического лагеря в 90-е годы XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы РФ, вхождение государства в международную систему защиты прав и свобод человека, потребовали критического переосмысления и выработки совершенно нового подхода в отношении функционирования института убежища в России.

В современном мире государства гарантируют соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина. При не выполнении этих гарантий, подвергаясь гонению и преследованиям, человек ищет поддержки и защиты, стремиться обезопасить свое существование на территории другой страны. «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», - записано во Всеобщей Декларации прав человека, - «но это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций» [1]. Данные положения нашли отражение в Декларации ООН «О территориальном убежище», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. [4].

В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев [2]. В России был принят ряд нормативных актов, регламентирующих реализацию права убежища. Это: Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации». Данные документы определили следующие виды убежища на территории Российской Федерации: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.

Учитывая то, что только политическое убежище имеет конституционное закрепление: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права» и именно с его реализацией в настоящее время возникают серьезные проблемы, основное внимание в исследовании будет акцентировано на данной форме предоставления убежища. В Конституции России отражено более сорока основных прав и свобод, на основании которых Российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В соответствии со ст. 19 Конституции России в Российской Федерации запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данные гарантии состоят в защите от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего постоянного местожительства. Основой, обеспечиваемой правом убежища, следует признать личную безопасность. По поводу обеспечения личной безопасности и возникает в первую очередь правовое отношение между лицом, ищущим убежище и государством его предоставляющим. Объективно, личная безопасность выступают в качестве основной составляющей объекта права убежища.

Содержание правоотношений, в которые вступают человек и государство по вопросу реализации права убежища, образуют их субъективные права и юридические обязанности. Субъективные права любого человека состоят из триады правомочий: право на собственные действия, право на требование, право на защиту, которые направлены на достижение одной цели - обеспечение личной безопасности индивида [70, c. 106-108].

Право на собственные действия включает два взаимосвязанных этапа. Первый этап предусматривает поиск страны убежища. Лицо, в соответствии с общепризнанными нормами международного права (или нормами, действующими на территории рассматриваемого государства) ищет убежище, то есть собирает необходимую информацию. Критикуя неопределенность права поиска политического убежища, A. A. Рыжов писал «...недостаточно определенным выглядит «право искать» политическое убежище, поскольку под этим термином можно понимать, например, и право поиска в справочной литературе информации о наиболее приемлемых для проживания политико-правовых системах, осуществление которого вообще находится за пределами правового регулирования». Он был абсолютно прав, но не в критике самого этапа, а в объеме понятия - поиск, которое включает в себя и анализ сложившейся ситуации и проработку всех возможных путей, вариантов, средств и способов, не запрещенных законом, для решения единственной задачи - определение, нахождение страны, где имеется возможность обеспечения его безопасности.

Данный этап поиска государства убежища при реализации других форм предоставления убежища (временного убежища, признания беженцем) имеет не меньшую актуальность, но иногда невозможен по объективным причинам. Это обусловлено существующими подходами к понятию беженец. «Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Нигде не определено количество стран, в которые индивид может обращаться одновременно в поисках убежища. Юридическую же основу данный поиск приобретает с момента официального обращения индивида в соответствующий компетентный орган с просьбой о предоставлении убежища. Необходимо отметить особенности этого этапа: ограниченность во времени, недостаточную информированность о данном институте права в той или иной стране, наличие реальных угроз со стороны государства местопребывания или местожительства.

Второй этап подразумевает непосредственное обращение индивида для решения вопроса реализации права убежища. Порядок обращения, рассмотрения ходатайств и предоставления убежища на территории России регулируются Федеральным законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

В соответствии с Положением Указа Президента от 21 июля 1997 г. № 746, лицо, желающее получить политическое убежище на территории РФ, обязано в течение семи дней по прибытию на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы (далее ФМС) по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в ФМС России [17]. Однако личное обращение с письменным ходатайством не всегда представляется возможным. В случае обращения с ходатайством о признании беженцем, лицо лично или через уполномоченное на данное действие лицо обязано обратиться с письменным ходатайством в течение суток со дня пересечения Государственной границы Российской Федерации. Законодательно предусмотрено при наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению, увеличить установленный срок обращения. Установленные временные ограничения, в течение которых имеется возможность обратиться с соответствующим ходатайством в случае реализации убежища, в какой-то степени ограничивают права человека, лишают его возможности, при возникновении объективных или субъективных обстоятельств, препятствующих подаче ходатайства в установленные сроки, просить предоставления убежища.

Лицо, ищущее убежище, должно аргументировать свою просьбу, представить реальные доказательства необходимости осуществления его защиты на межгосударственном уровне. В ходатайстве должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах его обращения по вопросам предоставления убежища. Серьезное внимание при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища уделяется фактам преследования, которое должно быть реальным и направлено непосредственно против конкретного лица. Деятельность и убеждения лица не должны противоречить демократическим принципам.

Существенным условием является то, что в данной просьбе должно быть указано достаточно оснований для его последующего рассмотрения, так как при не предоставлении данных, предоставлении недостоверных данных ему может быть отказано в приеме ходатайства или оно будет оставлено без рассмотрения. Введение принципа достаточного основания придает рассматриваемому вопросу оценочный характер. Какие доводы, документы, подтверждения должно предоставить лицо, ходатайствующее об убежище?

Возможно ли это? Однозначно дать ответ не представляется возможным, так как это индивидуально в каждом конкретном деле. Исключением может быть обращение с ходатайством публичного лица, деятельность которого выходит за рамки государства его гражданства. Это еще раз подтверждает, что окончательное решение остается за принимаемым государством. Данный аспект соответствует Декларации о территориальном убежище, внутреннему законодательству страны «оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве» и то, что не «публичному» человеку достаточно сложно в ряде случаев обосновать свое ходатайство. Об этом свидетельствует статистика. Беженцами признается только десятая часть от числа обратившихся лиц.

Рассмотрим процесс предоставления политического убежища подробнее. Решение вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища в соответствии со ст. 89 Конституции РФ находится в компетенции Президента РФ. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента РФ, подписанию которого предшествуют выполнение процедурных вопросов, связанных с действиями лица, ходатайствующего о предоставлении политического убежища, а так же деятельностью государственных органов, участвующих в данном механизме. Основная роль в реализации права убежища (в том числе и политического) отведена ФМС России, которая исполняя Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», ведет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища. ФМС России рассматривает поступившие ходатайства о предоставлении убежища и при необходимости (в случае предоставления политического убежища) запрашивает заключение Министерства иностранных дел, Федеральной службы безопасности. Срок рассмотрения ходатайств во всех перечисленных выше органах не должен превышать одного месяца в каждом органе. Все материалы с приложенным заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища РФ направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Следует обратить внимание, что Комиссия является лишь совещательным и консультативным органом, подготавливающим материалы и дающим рекомендации Президенту о принятии решения, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. К основным функциям Комиссии относят: предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство РФ; восстановлении в гражданстве РФ; прекращении гражданства РФ; предоставлении политического убежища в РФ и подготовка по ним предложений Президенту РФ; анализ и обобщение практики применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища; взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства; участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам; участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту Российской Федерации. По представленным документам подготавливаются предложения Президенту Российской Федерации об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам гражданства, предоставления политического убежища [50, c. 90].

Анализируя механизм рассмотрения вопросов, связанных с предоставлением политического убежища заметим, что в данный процесс может быть включено и Управление делами Президента РФ по вопросам:

- обеспечения реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

- подготовки, согласования и представления в установленном порядке Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту Российской Федерации документов по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;

- проведения проверок исполнения федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;

- подготовки предложений Президенту Российской Федерации об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;

- анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполнению ими законодательства Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;

- обобщения практики применения законодательства Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилования и подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

- ведения учета поступающих заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;

- изучения международного опыта в области решения вопросов гражданства, предоставления политического убежища и подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации [19].

На основании анализа собранных материалов принимается решение, о котором ФМС России в 7-дневный срок через свои территориальные органы уведомляет лицо, ходатайствующее о предоставлении политического убежища. При положительном решении индивиду и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством, которое является основанием для получения вида на жительства в России. Вид на жительство на территории РФ является документом, удостоверяющим право лица на политическое убежище в России, дает возможность пользоваться всеми правами и свободами, предоставленными для этой категории лиц. Лицо получает соответствующий правовой статус. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего убежище, при условии их согласия с ходатайством, согласия детей, не достигших 14 лет, не требуется.

Еще одной особенностью этого этапа является то, что на время рассмотрения ходатайства государство обеспечивает его безопасность, предоставляет ему возможность пользоваться определенными правами и свободами, оформляет его правовое положение (обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая наряду с его документом, удостоверяющим личность, является подтверждением законного пребывания на территории РФ). Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и свободами и несет равные обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ.

В случае отклонения ходатайства ФМС России сообщает, что дальнейшее пребывание данного лица на территории РФ регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. На этом основании индивид может обратиться с аналогичной просьбой в другую страну или обжаловать принятое решение.

Проводимая политика, отражающая основные положения, закрепленные в Российском законодательстве, последовательно ограничивает возможность реализации права политического убежища. Это вполне соответствует международному праву, где основное внимание уделено предоставлению территориального убежища, то есть убежища на определенной территории, как это было изначально с момента возникновения данного права, не акцентируя внимания на причинах, в частности только на его политической составляющей. Право убежища, а не право политического убежища, несмотря на четкую политическую направленность, было закреплено в Советском государстве. В 90 - е годы, при смене общественного строя, в Указе Президента РФ была отражена лишь политическая основа предоставления убежища, что уменьшило круг субъектов данного права. В 2007 г. были введены дополнительные условия, при наличии которых политическое убежище на территории РФ не предоставляется. Например, из-за нежелания вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам, вследствие голода, эпидемии, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Не представление политического убежища по перечисленным причинам представляется весьма обоснованным. Данная категория людей вследствие вышеперечисленных причин должна рассматриваться как беженцы, с вытекающими отсюда последствиями и правовым статусом.

Усложнился процесс предоставления политического убежища. Например, ходатайство о предоставлении убежища может быть не принято к рассмотрению. В таком случае, решение о непринятии обращения к исполнению фактически исключает появление других правомочий на собственные действия индивида.

Предоставление убежища должно соответствовать государственным интересам России, не принижая при этом значения общепризнанных принципов и норм международного права. Однако сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища не носят характера общепризнанных принципов и норм международного права хотя бы потому, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе являются рекомендательными. В таком случае правомерно, что политическое убежище рассматривается не как абсолютное право человека, а лишь опосредованное право, преломляющееся волеизъявлением государства. Еще раз необходимо подчеркнуть, что право предоставления убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. Во внутригосударственных правовых нормах ни одного из государств не содержатся положения о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Невозможно решить вопрос о предоставлении политического убежища (и не только) в ущерб интересам государства, так как оно принимает на себя определенные обязательства, как в отношении лица, которому предоставляет убежище, так и в отношении государства, откуда данный индивид ищет убежище, для исполнения которых расходует материальные средства.

Учет интересов государства при предоставлении политического убежища, подразумевает рассмотрение вопроса с точки зрения возможностей государства, а не с позиции избирательности в отношении отдельных личностей. В ранее действующем Указе учет государственных интересов законодательно закреплен не был. Вышеприведенная формулировка была в следующей редакции: «Политическое убежище в РФ предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства на основании общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Положением». Внесение соответствующих изменений свидетельствует о повышении роли государственных интересов в решении вопроса предоставления политического убежища в РФ.

Обязательным дополнительным условием для иностранных граждан и лиц без гражданства при подаче ходатайства о признании беженцем или предоставлении политического убежища на территории РФ является в соответствии со ст. 9 Федерального Закона РФ от 25 июля 1998 г., № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в РФ» их обязательная государственная дактилоскопическая регистрация. Невыполнение данного процедурного момента может служить формальным условием отказа в предоставлении убежища. Предоставление временного убежища не требует исполнения данного процедурного момента, но данной категории лиц необходимо пройти обязательное медицинское освидетельствование.

Действующим законодательством установлены случаи, когда политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется:

- лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

- лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

- лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

- лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

- лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528 «О беженцах»;

- лицо представило заведомо ложные сведения;

- лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;

- лицо не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [17].

В соответствии с вышеприведенным перечнем Министерство иностранных дел Российской Федерации должно ежегодно составлять список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации. Однако этот документ четко не определяет страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, гражданам которых (либо лицам там проживавшим) РФ не предоставляет политическое убежище, что является существенным пробелом в механизме предоставления политического убежища на территории РФ.

На эту проблему обращал внимание уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин: «Особо следует сказать о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища лицам, преследуемым на родине за их политические убеждения. Предоставление политического убежища - политическая и нравственная обязанность каждого демократического государства. Россия же выполняет ее лишь на бумаге. Проблема заключается в ограничениях, которые вводит действующее Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746. Согласно этому документу, одним из оснований для отказа в предоставлении политического убежища в России является прибытие претендующего на убежище лица из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека. Список таких стран регулярно составляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Лицу отказывается в рассмотрении ходатайства о признании беженцем в случае:

- если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;

- если лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных настоящим ФЗ, при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;

- если лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и (или) к Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству Российской Федерации;

- наличие у лица гражданства третьего государства, защитой которого лицо может воспользоваться или права на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по предусмотренным обстоятельствам;

- если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;

- если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности не по обстоятельствам, предусмотренным Федеральный законом РФ «О беженцах» и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории, либо за совершенное в нем иное правонарушение;

- если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке Федерального закона РФ «О беженцах»;

- если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;

- если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

- если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации.

Фактически рассмотрение заявления о временном убежище является третьим этапом рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Процедура предоставления временного убежища не является самостоятельной, она является продолжением процедуры рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Временное убежище фактически является отложенным административным выдворением.

Право лица на собственные действия состоит в возможности предпринимать определенные, активные действия для достижения поставленных целей - выбирать государство, обращаться к руководству государства с ходатайством о предоставлении убежища. Практика свидетельствует о том, что реализация перечисленных выше правомочий в РФ не всегда обеспечивается эффективно. М. А. Лебедев писал «... существенное значение приобретает теоретико-правовое обоснование и выделение правомочий содержания, отражающих возможность его субъектов требовать, не препятствовать осуществлению своих правомочий, в том числе и права, обращаться в компетентные органы за их защитой» [50, c. 91].

В случае не принятия своевременного решения или по другим основаниям лицо, ищущее убежище должно иметь возможность требовать от соответствующих органов выполнения обязанностей, реализации своего права, гарантированного Конституцией РФ. Применительно к праву убежища это представляется весьма проблематичным. Каким образом иностранный гражданин может требовать от государственных органов другой страны выполнения ими своих полномочий? Не совсем понятным представляется право на защиту. В случаях, когда у лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, не принимают документы или по итогам рассмотрения обращения принимается решение об отказе в предоставлении убежища, или иное решение, которое его не удовлетворяет, лицу предоставляется возможность защиты, предполагающей обжалование данного решения, путем обращения в соответствующие государственные органы для объективного разрешения возникшей спорной ситуации. Возможность субъекта права убежища обращаться за защитой в государственные органы Российского государства следует из:

- общепризнанных принципов и норм международного права. В статье 7 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 1948 г. записано: «Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона». В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляется право каждого человека располагать эффективными средствами «правовой защиты перед государственными органами даже, если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве»;

- норм внутригосударственного законодательства. Признавая общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ в качестве составной части правовой системы, Конституция РФ гарантирует каждому государственную защиту, в том числе судебную, его прав и свобод. «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» [6].

Закреплено и право обращения иностранного гражданина в суд:

- каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;

- решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд;

- каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В определении Конституционного суда РФ указывалось, что: «Судебная защита конституционных прав и свобод граждан, нарушенных законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, или ином органе, применяющем закон, в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - компетенция Конституционного Суда Российской Федерации. Судебная защита прав, нарушенных незаконными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иными законодательными актами Российской Федерации - компетенция судов общей юрисдикции». Однако, в соответствии с Федеральным законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 1) он распространяет свое действие только на граждан России. Конституция РФ закрепляет право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления только граждан РФ. Несмотря на то, что юридические гарантии права убежища вытекают из международно-правовых документов и внутреннего законодательства РФ, они не нашли должного закрепления ни в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ни Указе Президента РФ от 21.07.1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».

В 1995 г. для рассмотрения поступающих жалоб по отказу в приеме ходатайств о предоставлении убежища была создана апелляционная комиссия ФМС России, в которую мог обратиться любой человек, считающий, что его права в данном вопросе нарушены. В 2000 г. в Положении об Апелляционной комиссии ФМС, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, рассмотрение жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства об отказе в принятии ходатайства о предоставлении политического убежища не предусмотрено.

Механизм обжалования, рассмотрения и разрешения ситуации, связанных с реализацией права на защиту иностранных граждан непонятен и проблематичен. В приказе ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 предпринята попытка определения порядка обжалования действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принимаемых) в ходе исполнения государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Но это всего лишь ведомственный приказ, соответственно пределы его исполнения ограничены обозначенной службой.

Необходимо обратить внимание, на то, что ранее лицо, ищущее убежище, не рассматривалось с точки зрения правосубъектности. Упуская этот момент, а возможно и сознательно не уделяя ему внимания, некоторые авторы, рассматривая проблемы, связанные с правом убежища предполагали, что индивид является субъектом права. Иначе не может идти и речи о предоставлении убежища. В ряде случаев, в силу определенных причин в стране своего постоянного местожительства или постоянного пребывания он может быть формально ограничен в правосубъектности. Как свидетельствуют исторические примеры, именно этот способ использовался компетентными органами в борьбе с инакомыслящими. В таком случае как должны относиться государственные органы, в компетенции которых находится рассмотрение данных вопросов, к обращению индивида, являющемуся в стране своего постоянного местожительства или постоянного пребывания ограниченным субъектом права? Отказать в приеме обращения и соответственно в предоставлении убежища и повторно нарушить его права, фактически не выполнив гарантированные нормативно - правовыми актами обязательства перед международным сообществом.

Выполнение триады полномочий в полном объеме не представляется возможным, если право на собственные действия, выраженные в форме обращения лица, ищущего убежища с просьбой рассмотрения возможности предоставления ему убежища на территории государства имеет фактическое нормативно - правовое закрепление, то реализация других составляющих субъективного права представляется весьма проблематичной. Поэтому рассмотрение человека как полноценного субъекта данного права представляется не совсем обоснованным. Признавая индивида субъектом международного права, необходимо констатировать, что в отношении права убежища, он обладает ограниченной правосубъектностью.

В 90-е г. XX в. любое лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, могло обратиться в миграционную службу за помощью в размещении и обустройстве до принятия решения. Создан ряд центров временного размещения иммигрантов (ЦВРИ). В Пермской области «Очер», в Ростовской области «Дон», в Краснодарский крае «Горячий ключ», предназначенных для приема иностранцев, определения правового статуса лиц, ищущих убежища и организации их временного проживания.

Предложенный в 2000 г. проект федерального закона «О миграции в Российской Федерации» в 2004 г. был отклонен.

Законодательно закреплен ряд условий, при которых лицо лишается убежища, предоставленного ему на территории Российской Федерацией.

Политического убежища лицо лишается по инициативе самого лица и по инициативе государства. По инициативе лица, получившего убежища в случаях возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. По инициативе государства, предоставившего убежище в связи с обеспечением государственной безопасности; если индивид, которому предоставлено убежище, занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций; если индивид, которому предоставлено убежище, совершил преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда [17].

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Министерства внутренних дел России на основании заключений Министерства иностранных дел России и Федеральной службы безопасности России. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище. Лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О беженцах» установлен ряд случаев, когда лицо утрачивает статус беженцев. После получения разрешения на постоянное проживание на территории РФ либо при приобретении гражданства РФ; если лицо добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности; если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело; если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности; когда лицо добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований; если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, которые более не существуют; если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, приведшие к вынужденной миграции, в данном государстве более не существуют [7].

Как показывает практика, в сложном механизме реализации права убежища, начиная с момента его возникновения, лишь фрагментарно рассматривался вопрос его информационного обеспечения, постановка которого, с целью дальнейшего развития и усовершенствования института убежища, анализа причин и условий реализации данного права и обобщения имеющейся информации в демократическом, развивающемся правовом обществе, была бы вполне правомерной. Информационная составляющая занимает значительное место в процессе реализации права убежища. Информация о государствах предполагаемого убежища, о законодательстве и практике решения подобных вопросов; о возможном правовом статусе в случае реализации данного права; о гарантиях обеспечении безопасности индивида, как личной, так и имущественной; любая другая информация по исследуемому вопросу. Только обладание полной информацией позволит лицу принять правильное решение.

Актуальным при рассмотрении вопроса реализации права убежища является то, что решение государства предоставляющего убежище, должно уважаться другими государствами. «Признавая, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может никаким другим государством рассматриваться как недружелюбный акт. Убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами». В случае неправомерного предоставления убежища, государство гражданства лица вправе требовать его выдачи, а государство убежища должно исполнить данное требование.

Анализ российского законодательства показал, что порядок реализации права политического убежища регулируется подзаконными актами Президента, Правительства, ведомственными нормативно-правовыми актами, но не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционно права. На данный недостаток указывал в исследовании A. A. Рыжов.

На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что институт права убежища в настоящее время испытывает серьезные трудности его реализации. Это связано с усложнением механизма предоставления убежища, введенными ограничениями. 24 декабря 2001 г. Президент России В. В. Путин сказал «...настало время прекратить принимать в страну всех подряд, мы должны иметь выгодную для нас... иммиграционную политику. Мы должны привлекать трудовые ресурсы туда, куда государству нужно, а не позволять ехать куда угодно и кому угодно». Обращает внимание то обстоятельство, что слова В. В. Путина оказались созвучны высказываниям Александра I, произнесенным им 200 лет назад «...ограничить поселения... такими иностранцами, кои для... края более могут быть полезны».

Необходимо отметить, что нормативно-правовая база права политического убежища продолжает развиваться. Детализация процедурных моментов в деятельности ФМС России по рассмотрению ходатайств свидетельствует о непрекращающихся обращениях с ходатайствами о предоставлении политического убежища. В настоящее время можно говорить о несоответствии декларированного в Конституции РФ права политического убежища с реальным исполнением обязательств со стороны государства, подменой статуса политического эмигранта статусом беженца.

Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проживающих за рубежом. Повторяются события 250 летней давности, только на новой ступени развития общества. Введение с одной стороны ограничений, а с другой стороны принятие соответствующей программы дает возможность, как это было в XVIII в. в России минимизировать число случаев предоставления убежища, в части возвращения соотечественников.

Механизм реализации права убежища обладает определенными особенностями, к которым относят процедурные моменты, связанные с поиском страны, обращением по рассмотрению возможности предоставления убежища, сбора и представления необходимых документов, а также вопросы, возникающие во взаимоотношениях индивида с государственными структурами, регламентирующих порядок рассмотрения данного обращения. Особенностью предоставления убежища является то, что государство берет на себя определенные обязательства. Во-первых, на время, в течение которого рассматривается обращение по обеспечению безопасности лица, подавшего ходатайство, а также гарантиях возможности пользоваться определенными правами и свободами. Во-вторых, гарантиях того, что данное лицо не будет вести противоправной деятельности против страны, откуда он ищет убежище.

Из анализа сложившейся практики следует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов - обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права. Право убежища рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.

Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту, - являются проблематичными, так как они не нашли закрепления в соответствующих нормативно - правовых документах и зависят от правового статуса субъекта.