Институт права убежища в международном праве



2.2 Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации

Вполне обоснованно представляется то, что право убежища наряду с другими правами и свободами человека получило закрепление в качестве основы правового статуса личности в Конституции 1993 г., других нормативно-правовых актах. Предпосылки этому содержатся в Декларации о территориальном убежище, принятой 14 декабря 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН «положение лиц, ищущих убежище должно являться... предметом заботы международного сообщества» [4]. О каком статусе идет речь, о статусе иностранного гражданина или о статусе лица, которому предоставляется убежище. Существуют ли различия между этими статусами.

Основной целью возникновения правоотношений при реализации права убежища является возможность и потребность индивида приобрести иной статус, благодаря которому иностранный гражданин или лицо без гражданства может пользоваться таким социальным благом, как личная безопасность, который дает возможность безопасного проживания в иностранном государстве; гарантирует выполнение международно-правовых обязательств со стороны государства, представляющего убежище.

Правовой статус личности определяют как систему признанных и гарантируемых государством прав, свобод и обязанностей личности, индивидуализирующих человека как субъекта права. Различают: общий (конституционный) статус гражданина, как совокупность прав и обязанностей, которыми обладает каждый человек как полноправный член общества; особенный, специальный статус, отражающий особенности положения отдельных категорий граждан, социальных слоев, групп; индивидуальный статус, представляющий собой совокупность индивидуальных прав и обязанностей. Личный правовой статус динамичен и подвержен изменениям с учетом происходящих в жизни перемен. Он характеризуется особенностями положения конкретного человека в зависимости от его гражданства, возраста, пола, профессии, участия в управлении делами общества и государства. Все три статуса взаимосвязаны, взаимозависимы и неразделимы. Каждый индивид выступает одновременно во всех указанных качествах - гражданина своего государства (общий статус); принадлежит к определенному слою (группе) и, следовательно, обладает родовым статусом; представляет собой отдельную неповторимую личность, то есть имеет индивидуальный статус. Права человека с обязанностями и законными интересами - взятые в единстве, являются основополагающим элементом правового статуса личности. Возможность реализовать некоторые права дает лишь обладание определенным правовым статусом. Выделяют правовые статусы: граждан; иностранцев; апатридов; бипатридов.

Как справедливо замечают В. В. Лазарев, Н. И. Марышева нередко для определения статуса иностранных граждан параллельно понятию «правовой статус» используют понятие «правовое положение», иногда употребляя их как тождественные и рассматривая как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих иностранцам на территории государства пребывания [49, c. 34]. На данное обстоятельство обращал внимание A. A. Рыжов в своем исследовании. Автор соглашается с мнением C. B. Романова, который предложил «...не вести споры по поводу преимуществ употребления того или иного термина», а на основе комплексного анализа провести исследование обозначенного объекта [69, c. 4]. Необходимо отметить определенные моменты, которые дают основания для известного разграничения понятий правового положения и правового статуса, несмотря на единую этимологию этих терминов. Дело в том, что кроме прав и обязанностей личности существуют еще и ее различные правовые состояния (гражданство, возраст, должностное положение и т. д.). Эти правовые свойства личности не укладываются в традиционное понимание содержания правового статуса, находятся как бы за его пределами, а точнее говоря, предшествуют ему.

«Основными предпосылками возникновения правового статуса личности, как системы ее прав, свобод, законных интересов и обязанностей, - как отмечает Н. В. Витрук, - являются гражданство (либо состояние в иностранном гражданстве, либо отсутствие гражданства) и правосубъектность личности» [30, c. 156]. Такой подход к соотношению понятий «правовой статус» и «правовое положение» представляется вполне обоснованным и наиболее правильным в рассматриваемом контексте.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. закрепила «...каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете» [1]. Из анализа данного положения следует, что лица, получившие убежище, независимо от его формы, должны обладают всеми правами и свободами, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека.

Несмотря на это законодательный акт, закрепляющий правовое положение лиц, получивших убежище в Российской Федерации, не принят. Поэтому исследование правового статуса лиц, которым предоставляется убежище, предполагает обращение к целому ряду нормативно-правовых актов, научных работ, в которых нашли отражение различные элементы правового положения этих категорий лиц.

Обеспечение юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина, усиливается наличием условий, с которыми законодатель связывает реальную возможность и максимальную эффективность реализации прав, свобод и обязанностей, в комплексе составляющих правовой статус. Они подразделяются на две группы:

1 первая группа - гарантии реализации правового статуса личности, включающие в себя:

- нормативное закрепление основ правового статуса в действующем внутреннем и международном законодательстве;

- возможность правомерными действиями реализовать свои законные интересы;

2 вторая группа - гарантии охраны правового статуса личности, предоставляющие возможность:

- самозащиты, то есть личные гарантии, предполагающие право личности самостоятельно защищать свои законные интересы всеми не запрещенными законом способами и средствами;

- защиты прав и свобод индивида со стороны государства с помощью специально созданных органов;

- объективного разрешения спорных ситуаций (правосудие), осуществляемое от имени государства;

- защиты со стороны международного сообщества, предоставляющее право личности обращаться за защитой своего нарушенного права в международные правозащитные организации.

Данный подход представляется вполне обоснованным, так как ограничения или лишения лиц, получивших убежище, возможности пользоваться основными правами и свободами человека, приводили к отрицанию демократического характера данного института. В таком случае, - как писал А. Ш. Войцехович, - право убежища превращается в своеобразную форму интернирования [33, c. 13].

Положения Всеобщей декларации прав человека получили признание и соответствующее закрепление во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации. В ст. 17 Конституции Российской Федерации провозглашено: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». Ст. 62 ч. 3 Конституции России закрепляет: «Иностранные граждане, и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Приведенные конституционные нормы устанавливают правовой статус лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, с определенными ограничениями.

Общепризнанными критериями классификации прав и свобод человека и гражданина являются сферы жизнедеятельности общества, в которых реализуются интересы и потребности личности. В соответствии с этим выделяют личные права и свободы, представляющие собой совокупность правомочий, отражающих естественно-правовые начала, обеспечивающие индивидуальность и оригинальность личности в ее взаимоотношениях с государством и обществом, гражданские права (экономические, политические, социальные, культурно-духовные, экологические и т.д.), складывающиеся из субъективных прав позитивного характера, содержание которых определяется государством и закрепляется в действующем законодательстве. Большей частью гражданских прав в государстве наряду с гражданами России могут воспользоваться иностранцы и лица без гражданства. Граждане Российской Федерации обладают «гражданской прерогативой», предполагающей наличие у них комплекса прав исключительного характера, определяющего возможность участия граждан в управлении государством и обществом (право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представительные органы и лица, право избирать и быть избранными в представительные структуры государственной власти, право занимать определенные должности в государственном аппарате и заниматься определенными видами деятельности).

Конституция России в первую очередь определяет перечень «абсолютных» личных прав, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. К ним относят: право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, которые гарантируются каждому человеку. Кроме этого определены и другие права. Право на свободу передвижения: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» [6]. В соответствии со ст. 11 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» «...иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации» [8].

Иностранным гражданам на территории Российской федерации предоставляются общепризнанные неотъемлемые демократические свободы. Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации имеют право на свободу мысли и слова, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Данный вопрос регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [13]. На основании Федерального закона РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» они пользуются свободой вероисповедания.

Основным нормативно-правовым документом, регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, является Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этим законом устанавливаются для иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, права и обязанности в области трудовой деятельности, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Необходимо обратить внимание на то, что правовое положение субъектов убежища характеризуется определенным своеобразием, связанным с их правовым статусом, который определяется отношением лица к стране своего постоянного местожительства или местопребывания, а также возникающими правоотношениями со страной, к которой индивид обращается с просьбой о предоставлении убежища. На основании Российского законодательства: личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет; если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право; если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом является российское право; при наличии у лица нескольких иностранных гражданств личным законом считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства; личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства; личным законом беженца считается право страны, предоставившей ему убежище.

Индивид в стране своего гражданства обладает в полной мере всеми правами и несет ответственность, предусмотренную для граждан данной страны. В отношении других государств, он рассматривается как иностранный гражданин с соответствующим правовым статусом. Это статус в дальнейшем в зависимости от ряда объективных и субъективных факторов может меняться:

- человек остается гражданином страны своей гражданской принадлежности и соответственно иностранным гражданином страны пребывания;

- человек становится гражданином страны убежища;

- человек становится бипатридом, то есть лицом, имеющим двойное гражданство.

Учитывая сложность и возможное многообразие общественных отношений, складывающихся в повседневной жизни и деятельности людей, необходимо отметить, что основная роль по их упорядочению и регламентации отводится государству. Правовое регулирование предполагает в качестве основных методов воздействия использовать убеждение, стимулирование, обязывание и запрет, реализация которых в ряде случаев не исключает возможности использования механизма государственного принуждения, применение которого связано с вмешательством в сферу частных интересов и, соответственно, ограничением правового статуса личности. Допуская такую возможность, а в определенных случаях и необходимость государственного вмешательства в сферу частных и корпоративных интересов, государство не должно использовать это право произвольно. Интересы личности могут быть ограничены только в случаях, предусмотренных законом, и в порядке установленных законом процедур. Кроме того, государство, ограничивая правовой статус личности, само оказывается зависящим от ряда требований:

- законодательное закрепление прав и свобод человека в соответствии с принципом «разрешено все, что не запрещено законом»;

- законодательное закрепление полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность, основанную на принципе «разрешено лишь то, что разрешено законом».

Важные для рассматриваемого вопроса положения содержатся в ст. 29 ч. 2 Всеобщей Декларации прав человека, которые устанавливают, что «...при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Вышеуказанное положение призывает государства стремиться избегать введения необоснованных ограничений прав и свобод любого человека, в том числе, и в отношении лиц получивших убежище. Своеобразным сдерживающим фактором в данном случае является то, что законодательством установлен перечень ситуаций, в рамках которых государство может в принудительном порядке ограничивать правовой статус личности. К ним относятся:

- чрезвычайные ситуации (техногенная авария, авария, катастрофа, стихийное бедствие и т. д.);

- ситуации, обусловленные «государственной необходимостью и целесообразностью» (сбор налогов, таможенные ограничения, отказ в предоставлении убежища и т. д.);

- ситуации, связанные с государственным вмешательством по инициативе заинтересованных лиц (признание лица недееспособным, взыскание долга и т. д.);

- ситуации, возникающие вследствие реакции государства на правонарушения (санкции за нарушения установленных правовых норм);

- ситуации, возникающие вследствие того, что Россия является субъектом международного права. Например, реторсии - ответные ограничения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации на определенный срок в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.

Учитывая то обстоятельство, что единственным источником власти в России являются его граждане, вполне закономерными представляются установленные ограничения данных прав, которые позволяли бы иностранным гражданам вмешиваться во внутренние дела государства, участвовать в его управлении.

Правовой статус иностранных граждан и лиц, получивших убежище в РФ, имеет определенные ограничения, установленные внутренним законодательством страны. Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права:

- избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации, так как избирательное право в Российской Федерации принадлежит исключительно гражданам;

- находиться на муниципальной службе, в случаях прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

- назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству. Часть 1 статьи 21 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает: «Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации» [11].

Анализируя происходящие в стране изменения необходимо отметить, что начиная с 2003 г. наметилась тенденция к расширению прав иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе и лиц, получивших убежище. Исторически сложилось так, что обязанность оберегать интересы Советского государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета было правом и обязанностью только граждан СССР. Согласно ст. 62, 63 Конституции СССР 1977 г. воинская служба в рядах Вооруженных Сил СССР считалась почетной обязанностью советских граждан. Основываясь на этом законе, иностранные граждане не имели права нести воинскую службу в рядах Вооруженных сил СССР. В 2003 г. данное ограничение было частично снято. Внесенные изменения в Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» предоставили возможность поступления и прохождение иностранными гражданами военной службы по контракту. На этих лиц распространяются положения Закона, определяющие правовые основы государственной службы РФ.

Прохождение военной службы осуществляется иностранными гражданами по контракту на воинских должностях, только подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах России, других войсках, воинских формированиях и органах. Устанавливается ряд дополнительных условий: иностранные граждане должны владеть государственным языком Российской Федерации, соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям, должны иметь определенный уровень образования, профессиональной и физической подготовки. Законом установлены возрастные ограничения. Первый контракт о прохождении военной службы иностранные граждане вправе заключать в возрасте от 18 до 30 лет.

В отношении иностранных граждан (лиц получивших убежище), установлены следующие ограничения. Им запрещается:

а) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ. Согласно части первой статьи 56 указанного Кодекса в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, кроме граждан Российской Федерации могут входить иностранные граждане. Однако указанные лица не могут занимать должности:

- капитана судна;

- старшего помощника капитана судна;

- старшего механика;

- радиоспециалиста;

б) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна. По общему правилу в состав экипажа судна входят капитан судна, другие лица командного состава судна и судовая команда. К командному составу судна кроме капитана судна относятся помощники капитана судна, механики, электромеханики, радиоспециалисты и врачи. Судовая команда состоит из лиц, не относящихся к командному составу судна;

в) быть командиром гражданского воздушного судна, если иное не установлено федеральным законом;

г) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень объектов и организаций, в которые иностранные работники не имеют права быть принятыми на работу, утвержден Постановлением Правительства РФ № 755 [23].

Дополнительно Правительством Российской Федерации устанавливается порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит Российской Федерации.

Федеральным законом РФ от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях» устанавливается, что членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными. «Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются».² Вышеуказанное положение не является отрицанием права на объединение для иностранных граждан. В Федеральном законе РФ от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» записано: «Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть избраны почетными членами (почетными участниками) общественного объединения». Осуществление указанных прав общественными объединениями, созданными иностранными гражданами и лицами без гражданства, либо с их участием, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Ограничения установлены на ряд прав общественных объединений. В ст. 27 Федерального закона РФ от 19 мая 1995 г. № 82 указано, что общественные объединения могут «...участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления...» «...участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации...», «... вносить предложения в органы государственной власти...» и т.п. Общественные объединения, созданные иностранными гражданами, в том числе и лицами получившими право убежища данных прав не имеют [13].

Не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения:

- иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации;

- лицо, включенное в перечень в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона РФ от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

- общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114- ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;

- лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;

- лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда.

Подобным образом регламентируется вопрос об участии иностранных граждан в деятельности профсоюзов «...иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации» [14].

Рассматривая экономические права, принадлежащие иностранным гражданам, следует обратиться к положениям законодательства, определяющим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в экономической сфере общественных отношений. Федеральными законами РФ от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» устанавливается возможность для иностранных граждан иметь в личной собственности на территории Российской Федерации различное имущество и распоряжаться им для незапрещенной законом деятельности. По Федеральному закону РФ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» «...участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются собственники недвижимого имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на него, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица, международные организации, иностранные государства...» [10]. Федеральный закон РФ от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» определяет, что вкладчиками банка могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Анализ положений российского законодательства, регламентирующих права иностранных граждан в экономической сфере, позволяет сделать вывод, что безопасность лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, включает в себя обеспечение их экономической безопасности.

Иностранные граждане могут получать образование на территории Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентирует порядок приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях обучения в образовательном учреждении.

Из общей теории права известно, что установленные права и свободы не смогут быть в полном объеме реализовываться и не будут эффективными, если законодательством не предусмотрена возможность их защиты. О возможности обращения в судебные органы Российской Федерации свидетельствует Раздел V «Производство по делам с участием иностранных лиц» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. Иностранные граждане (лица, получившие убежище) имеют законодательно закрепленную возможность обращаться в компетентные государственные органы за защитой нарушенных прав и свобод, а также по другим вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Обращение в суды других инстанций за защитой прав иностранными гражданами по определенным вопросам, по российскому законодательству, представляется весьма неопределенным.

Правовое положение лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, имеет свою специфику, отличающую его от правового положения иностранцев, находящихся в России по другим законным основаниям. Ряд характерных черт, определяющих правовое положение лиц, получивших убежище, выделяла Л. Н. Галинская [35, c. 93]. По ее мнению, они не должны выдаваться государствам, осуществляющим их преследование; высылка данных лиц не должна осуществляться в страну, которую они покинули или в которой будут подвергаться преследованиям. Они пользуются основными правами и свободами в объеме не меньшем, чем иностранные граждане в данном государстве; имеют возможность заниматься политической деятельностью, не противоречащей общепризнанным принципам и нормам международного права. Приведенные факторы позволили сделать вывод - лица, получившие убежище, обладают особым правовым статусом.

Во-первых, лица, ищущие убежище, могут прибыть на территорию РФ без визы, фактически незаконно (в случае ходатайства о предоставлении политического убежища). Ранее в советском законодательстве специальной нормы по этому вопросу не содержалось. Учитывая международные документы и сложившуюся практику, можно было сделать вывод о существовании такого не регламентированного правила. В п. 1 ст. 3 Декларации о территориальном убежище записано «...государства не должны применять такие меры, как отказ от разрешения перехода границы». В Российской Федерации данная норма получила свое закрепление в примечании к ст. 322 УК РФ «О незаконном пересечение Государственной границы Российской Федерации» действие которой «...не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства для использования права политического убежища в соответствии с Конституцией Российской Федерации, если в действиях этих лиц не содержится иного состава преступления». С другой стороны, в случае обращения с ходатайством о признании беженцем, данный факт может стать основанием для отказа в рассмотрении обращения.

Во-вторых, формы предоставления убежища на территории Российской Федерации отличаются друг от друга. На прием и распределение лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища, не установлено ограничений. Распределение лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, в соответствии с Федеральным законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой Правительством Российской Федерации квотой распределения данных лиц для каждого субъекта Российской Федерации. Также отличаются условия предоставления убежища [7]. В случае признания беженцем в отличие от предоставления политического убежища определены права, предусмотренные для данной категории лиц (получение содействия в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации; в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения; охрану представителями территориального органа или федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц; пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, из фонда жилья для временного поселения; получение медицинской помощи; получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами; гарантии социальной защиты, в том числе социального обеспечения; получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования; участие в общественной деятельности; добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности; выезд на место жительства в иностранное государство; пользование иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации.

В-третьих, на время рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, лицо находится на территории РФ, и пользуется статусом иностранного гражданина. Россия, принимая ходатайство, берет на себя обязательства по обеспечению безопасности данной категории иностранных граждан до принятия решения о его удовлетворении или отказе.

В-четвертых, лицо на время рассмотрения ходатайства и в случае предоставления политического убежища, не подлежит выдаче. В России законодательно закреплен принцип невыдачи, являющийся основой института права политического убежища. В соответствии с Конституцией РФ не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в РФ преступлениями. Принцип невыдачи получил закрепление в уголовно-процессуальном кодексе РФ: «Выдача лица не допускается, если лицу, в отношении которого поступил запрос иностранного государства о выдаче, предоставлено убежище в Российской Федерации в связи с возможностью преследований в данном государстве по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям».

Институт экстрадиции является международно-правовым институтом, актом правовой помощи, осуществление которой возможно только при наличии соответствующего требования. В российском законодательстве со ссылками на определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 89-о 0651 и п. 2, ст. 464 УПК РФ установлены основания отказа в выдаче лица по запросу иностранного государства. Они распространяются только на лиц, которым предоставлено убежище и не применяются к лицам, не желающим возвращаться в свою страну в связи с уголовным преследованием правоохранительными органами. Иностранные граждане могут быть выданы другому государству на основании Федерального закона РФ от 13 июня 1996 № 63.

В-пятых, к лицам, получившим убежище, не предполагается применение административного выдворения за пределы РФ, как акта административной ответственности. Данное положение закреплено в Декларации о территориальном убежище «...ни к какому лицу не должны применяться такие меры, как... высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию».

Анализируя институт права убежища, необходимо четко разграничивать принцип невыдачи, составляющий основной смысл института убежища и институт депортации. В отличие от выдачи, выдворение является административно - правовым актом, представляет собой внутригосударственный институт и производится по инициативе государства, на территории которого находится лицо, следовательно, при определенных условиях данный акт может быть применен к лицу, получившему убежище. Принимая во внимание то обстоятельство, что лишение убежища является суверенным актом государства, как и предоставление его, индивид может быть выслан из страны. В этом случае существует определенное ограничение - лицо не должно быть выслано в страну гражданской принадлежности, откуда оно искало убежище. То есть если государство решит, что исключение из принципа относительно высылки или принудительного возвращения будет оправданным, то оно должно рассмотреть вопрос о предоставлении данному лицу возможности переезда в другое государство на подходящих для него условиях. Данное положение полностью согласуется с нормами международного права.

В-шестых, лицо, пользующееся убежищем на территории России, получает такие права, которые создают нормальные условия для его проживания. В отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовных и уголовно-процессуальных прав лица, которым предоставлено убежище в РФ пользуются тем же самым национальным режимом, какой установлен для граждан Российской Федерации, но с определенными исключениями. В области политических прав их статус является ограниченным. Существенным является вопрос о возможности продолжения политической деятельности, за которую лица, которым предоставлено убежище, подвергались преследованиям в стране постоянного местожительства или местопребывания. Данный вопрос неоднозначен. Предоставление такой возможности не противоречит нормам международного права, но в Декларации о территориальном убежище 1967 г. указывается «...государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН». Если политическая деятельность этих лиц не противоречит основным принципам ООН, то закономерен утвердительный ответ, однако, продолжение политической деятельности непременно приведет к определенным осложнениям во взаимоотношениях со страной, откуда испрашивал убежище индивид. Осуществление любой деятельности с территории одной страны, направленной против другой страны, так или иначе, будет рассматриваться как вмешательство во внутренние дела этой страны. Запрет данной политической деятельности ни в коей мере не может быть воспринят лицом, которому предоставлено убежища, отказ от нее в стране своего постоянного местожительства или местопребывания приведет (как правило) к прекращению преследования а, следовательно, к устранению оснований предоставления убежища на территории другого государства. Л. Н. Галенская, рассматривая данный вопрос, отвечала на него утвердительно. Данный подход был объективно продиктован сложившейся в Советском Союзе практикой, в России он претерпел изменение. Расхождение провозглашенных принципов с фактическим их исполнением в государстве, различные критерии оценки их действенности привели к модификации в регулировании складывающихся отношений. Лицо, которому предоставлено убежище должно иметь право продолжить свою прежнюю деятельность, но с ограничениями, связанными с представлениями по данному вопросу страны убежища с учетом норм международного права.

В-седьмых, как одну из специфических черт необходимо отметить возможность утраты лицом полученного убежища и, как следствие, соответствующего правового статуса.

В Советском Союзе иностранцы законно находящиеся на его территории, пользовались правами и свободами, а также несли обязанности, предусмотренные для граждан, «...за изъятиями, установленными Конституцией, законами и международными договорами РСФСР или СССР. Лицо не могло быть лишено почетного гражданства либо предоставленного политического убежища на территории РСФСР без согласия Верховного Совета РСФСР». В Российской Федерации лишение права убежища осуществляется в зависимости от формы его предоставления. Лишение политического убежища производится Указом Президента в соответствии с процедурой, установленной действующим законодательством. Лишение статуса беженца или временного убежища осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом.

В случае добровольного отказа от убежища лицо определяет возможность своего существования без защиты Российской Федерации и соответственно утрачивает право на убежище на ее территории. Кроме того, лицо утрачивает право убежища при приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. Лицо, приобретая гражданство государства, в котором оно не преследуется, фактически теряет основания для получения убежища на территории Российской Федерации, в связи с защитой данного лица государством его новой гражданской принадлежности. Получение лицом гражданства Российской Федерации автоматически приводит к появлению устойчивой связи с Россией и утрате имеющегося статуса. Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», определяя порядок приема в гражданство Российской Федерации, предусматривает упрощенный порядок получения гражданства. Признание беженцем или предоставление лицу политического убежища является основанием, сокращающим с пяти лет до одного года, предусмотренный непрерывный срок проживания лица на территории Российской Федерации.

Российское законодательство накладывает на лиц, получивших убежище и определенные обязанности. Это обязанность соблюдать законодательство России, платить налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду (ст. 58). Часть 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» устанавливает обязательное прохождение для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища (признание беженцем, предоставление политического убежища) государственной дактилоскопической регистрации.

Подводя итоги вышесказанному можно сделать выводы, что правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением использования принудительной высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Также правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных в законном порядке беженцами или получивших политическое убежище предусматривает получение в упрощенном порядке гражданства РФ.

Установленный правовой режим для лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, находится в полном соответствии с внутренним законодательством, требованиями международного права.



Заключение

Право убежища - одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.

В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «... каждый человек имеет право искать убежище от преследования.

В выпускной квалификационной работе были рассмотрены вопросы истории развития, понятия права убежища, его основных форм и содержания.

Установить в какой первоначально форме возникло убежище: религиозной или территориальной, не представляется возможным, вероятно это был параллельный процесс. Эти формы в одинаковой мере служили средством ограничения кровной мести, способствовали решению демографической проблемы, а самое главное, обеспечивали безопасность лицам, в отношении которых оно реализовывалось.

Убежища применялась лишь в той степени, в какой это было выгодно господствующему классу. Интересы церкви и государства переплетались: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь поддерживается государством.

Форма реализации убежища была напрямую связана с определением субъектов данного права. В зависимости от формы его реализации меняется круг субъектов данного права. При территориальной форме убежища основным субъектом права выступает государства, которое его предоставляло. При религиозной форме убежища основным субъектом выступает индивид, государство же, как правило, принимает в лучшем случае всего лишь опосредованное участие в его реализации.

В России к началу XX в., на основе сложившейся практики, сформировались предпосылки правового оформления отношений, возникающих в ходе предоставления убежища, однако по ряду объективных и субъективных факторов они не получили требуемой регламентации. В Российском государстве убежище предоставлялось индивидуальными актами в отношении конкретного субъекта. Впервые в Советском государстве данные отношения получили юридическое оформление в Декрете ВЦИК, Конституции РСФСР 1918 г. «Всякий иностранец, преследуемый у себя на Родине за преступления политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россию пользуется здесь политическим убежищем. Выдача таких лиц по требованию тех государств, подданными коих они являются, производится не может».

Право убежища в Советском государстве реализовывалось только через ее территориальную форму, дипломатическая форма реализации права убежища не признавалась и не рассматривалась. Существование дипломатической формы предоставления убежища расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Предоставление убежища в дипломатических миссиях вступает в противоречие с международным правом, отрицающим его, но учитывая, что некоторые страны в том или ином виде признают дипломатическую форму, предлагается не определять ее как самостоятельную, а отнести к территориальной форме права убежища с определенными ограничениями или рассматривать как временное укрытие лица.

Право убежища - это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства, в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права, личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.

Анализ исторически сложившейся практики по предоставлению убежища свидетельствует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов - обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права, оно рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.

Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту - являются проблематичными, так как они не нашли своего закрепления в соответствующих нормативно-правовых документах. Правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением возможности использования высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Подобные черты правового режима индивидуумов, получивших убежище, находятся в полном соответствии с требованиями международного права.

Распад социалистического лагеря, усложняющиеся процессы сращивания политики и экономики, глобализация, изменили подходы в реализации права убежища. Формируется новый подход к пониманию права убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В современной России институт права убежища испытывает определенные трудности, связанные с его реализацией. Данное обстоятельство является следствием проводимой государственной политикой, усложнившей механизм предоставления убежища, лицам, желающим получить политическое убежище, проще получить статус беженца, который практически не отличается от статуса лица, которому предоставлено политическое убежище, а в ряде моментов имеет определенные преимущества. Закон «О беженцах», регулируя схожие отношения, имеет меньше ограничений и проще в процедурном исполнении. В настоящее время можно говорить о несоответствии провозглашенного в Конституции права политического убежища с реальным исполнением обязанностей со стороны государства, подменой статуса политического эмигранта статусом беженца. Необходимо обратить внимание на тот факт, что Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Введение с одной стороны ограничений, а с другой стороны принятие соответствующей программы дает возможность, как это было и в XVIII в., в России минимизировать число случаев предоставления убежища, в части возвращения соотечественников. В отличие от того исторического периода, в современной России введены жесткие ограничения в отношении лиц, которые обращаются с соответствующими ходатайствами о предоставлении убежища.

Порядок предоставления, закрепленного в Конституции РФ права политического убежища, регулируется лишь подзаконными актами Президента, Правительства, а также ведомственными нормативно-правовыми актами, он не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционного права. Отсутствие закона о праве политического убежища является существенным недостатком, как в практической деятельности государства по предоставлению политического убежища, так и в теоретическом аспекте.

Механизм реализации права убежища обладает определенными особенностями, связанными с поиском страны, обращением с ходатайством о предоставлении убежища, сбора и предоставления необходимых документов, возникающие во взаимоотношениях индивида с государственными структурами, регламентирующих порядок рассмотрения данного обращения. Особенностью предоставления убежища является и то, что государство берет на себя ряд обязательств. Во-первых, обеспечения безопасности лица на время, в течение которого рассматривается его обращение о предоставлении убежища, предоставление возможности пользоваться определенными правами и свободами. Во-вторых, государство гарантирует, что данное лицо не будет вести противоправной деятельности против страны, откуда он ищет убежище.

ФМС МВД России решает вопросы, связанные с исполнением обеспечивающей, информационной и охранительной функций. ФМС России перераспределяет потоки иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации, проводит с ними работу по выяснению причин вынужденной миграции, после этого определяет их статус. ФМС РФ подготавливает соответствующие документы, подтверждающие законность пребывания на территории Российской Федерации, при необходимости обеспечивает данных лиц временным жильем в ЦВРИ, принимает меры к недопущению различного рода правонарушений с их стороны. А в случаях их допущения совместно с органами внутренних дел принимает меры, направленные на поддержание общественного порядка.