Институт права убежища в международном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет профессиональной подготовки дипломированных специалистов

Кафедра теории государства и права и конституционного права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Направление подготовки 40.03.01 - Юриспруденция

Институт права убежища в международном праве

Студент

З.Р. Гайсина

Руководитель

канд. пед. наук, доцент

Н.А. Кучуб

Оренбург 2015



Аннотация

Выпускная квалификационная работа посвящена теме «Институт права убежища в международном праве». В работе рассматриваются история развития права убежища, его понятие; акцентируется внимание на классификации его форм и их содержании. Анализируются международные и российские нормативно-правовые акты, сложившаяся практика, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права убежища. Большое место в работе уделено правовому закреплению права убежища в Российской Федерации и подробно описываются ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации. Главное внимание обращается на то, что в доктрине международного права недостаточно разработана данная тема и объясняется это тем, что исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище, поэтому работа представляет научную и практическую значимость.



Содержание

Введение

1. История развития и правовая природа права убежища

1.1 История развития права убежища

1.2 Понятие права убежища, его формы и содержание

2. Современное состояние права убежища в Российской Федерации

2.1 Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации

2.2 Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников



Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы определяется тем, что она раскрывает вопросы, связанные с предоставлением убежища, способствует объективному и более глубокому пониманию особенностей функционирования института права убежища на современном этапе существования российского общества и может оказать влияние на его дальнейшее развитие.

Право убежища - одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.

Сложившаяся практика предоставления убежища впервые получила правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. За 1922 - 1932 гг. правом убежища в СССР воспользовались 6 935 иностранных граждан, большинству из которых было предоставлено политическое убежище.

В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «... каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

Изменение политического режима в России в 90-е г. XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, процессы глобализации и интеграции затронули такие важнейшие вопросы, как обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Происходящие в России глубокие концептуальные преобразования потребовали критического переосмысления и выработки нового подхода в отношении функционирования института права убежища. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Действующими нормативно-правовыми актами на территории Российской Федерации определены три формы убежища: предоставление временного убежища, предоставление политического убежища и признание беженцем.

В 2014 году за убежищем в Российской Федерации обратилось 267764 выходцев из 48 государств. Предоставлено временное убежище 250064 чел. По состоянию на 01.07.2015 г. За временным убежищем обратились 99282 человека из 46 государств. Предоставлено временное убежище 98185 чел.

В отечественной историко-юридической литературе до 30-х годов XX в. вопрос о существовании права убежища в России не рассматривался. До конца 40-х годов XX в. ни одна организация не занималась обобщением практики по предоставлению государствами убежища.

До начала XX в. отношения по поводу предоставления убежища регулировались только отдельными актами, носящими индивидуальный характер. Лишь в 1918 г. убежище впервые получило нормативно-правовое закрепление в Конституции РСФСР. Но, несмотря на это, исследований предпосылок возникновения права убежища, этапов его развития не проводилось. Исследуемый вопрос лишь фрагментарно рассматривался в работах: И. Д. Беляева, Н. Т. Блатовой, И. К. Блюнчли, Ф. М. Бурлацкого, Н. В. Витрука, В. П. Волгина, А. Ш. Войцеховича, Л. Н. Галенской, Ф. Галле, Б. Д. Грекова, Ф. Ф. Мартенса, A. C. Мулюкина, М. И. Мышь, Л. Оппенгейма, A. C. Павлова, В. В. Похлебкина, А. Ривье, Э. К. Симеона, С. М. Соловьева, В. Н. Татищева, М. Л. Тарле, Г. И. Тункина, О. И. Чистякова, М. Д. Шаргородского, С. В. Юшкова и др.

В исследованиях, проведенных H. H. Бухаровым, JI. H. Галенской, Ю. В. Герасименко, В. А. Конновым, A. A. Рыжовым, H. A. Ушаковым, Е. А. Шибаевой, A. A. Юнусовым основное внимание было уделено общетеоретическим вопросам функционирования права убежища, рассмотрению процесса становления и развития данного института права в других странах. Многие выводы, сделанные в работе, опираются на труды представителей отечественной науки теории и истории права и государства, конституционного права, международного права, административного права XX-XXI вв. Это работы: М. В. Баглая, В. Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, В. Г. Графского, В. Э. Грабарь, И. В. Гончарова, В. В. Лазарева, А. В. Малько, Ф. Ф. Мартенса, М. Н. Матузова, В. С. Нерсесянца, O. A. Степанова и др.

Недостаточная степень разработанности темы исследования объясняется тем, что исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище. Право убежища применялось и применяется в основном как крайняя мера проявления несогласия, невозможность жить и трудиться в стране своего постоянного местожительства. Данное право не регулирует массовых общественных отношений, так как оно приобретает такой характер лишь в исключительные моменты истории человечества. В другие периоды число обращений с соответствующими просьбами существенно снижается.

Объектом ВКР являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Предметом ВКР являются международные и российские нормативно-правовые акты, сложившаяся практика, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексный анализ института права убежища, нормативных и иных правовых актов, характеризующих процессы развития права убежища в России, основных черт и особенностей его реализации в современное время.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

- исследование истории развития института права убежища;

- определение понятия права убежища, раскрытие его содержания и форм его реализации;

- рассмотрение организационно-правовых основ института права убежища;

- характеристика современного состояния и правового закрепления права убежища в Российской Федерации;

- рассмотреть вопросы ограничения правового статуса личности, связанных с реализацией права убежища в Российской Федерации.

Методологическую основу ВКР составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический методы.

Научная новизна ВКР заключается в том, что она является комплексным правовым исследованием, в котором на основе рассмотрения многочисленных и разнообразных источников, анализа законодательства, показан процесс эволюции института убежища от сложившейся практики к определению правового принципа и его нормативного закрепления.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она пополняет научные знания об основных направлениях развития законодательства страны, регулирующего отношения, складывающиеся в ходе реализации права убежища, а также могут быть использованы при подготовке научно-методических и учебных пособий по международному праву, а также в научно- исследовательской работе.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников.



1. История развития и правовая природа права убежища

1.1 История развития права убежища

Право убежища известно на всех этапах развития государства и права, межгосударственных отношений. Вместе с развитием государства оно развивается, приобретает новые черты, меняет свое содержание, выступает в различных формах.

В условиях малоразвитого общества древние обычаи и религия могли сопротивляться силе законов, существовавших лишь в пользу сильных. Преступник во многих случаях, в силу естественного права и варварских обычаев, был только невинно гонимой жертвой, стремившейся под покровительство религии и находившей в ее святилищах неприкосновенное убежище. А само существование такого права убежища служило только усилением уважения к религии.

Понятно, как несовершенна была такая защита; она давалась без различия и невинно гонимым и явным преступникам, следовательно в результате мало приносила помощи обществу: укрывая от заслуженного наказания злодеев, увеличивала число преступлений.

В рабовладельческую эпоху различаются две формы права убежища - территориальная и религиозная. Последняя, являясь институтом внутригосударственного права, получает наибольшее распространение. Интересы церкви и государства тесно переплетаются: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь, поддерживается государством [34, c. 68-69].

Территориальное убежище - институт международного права и выражается в обычае оказывать покровительство беглецу со стороны того государства, которое дало ему приют и защиту от преследования отечественного государства. В основе этой формы убежища лежит существование отдельных самостоятельных государств и наличие разногласий между ними. В древних государствах убежище предоставляется как уголовным преступникам, без каких-либо ограничений, так и лицам, преследуемым по политическим мотивам.

Обе формы убежища имели и общую черту: и та, и другая носили, бесспорно, классовый характер. Убежищем обычно пользовались свободные, в отношении рабов оно фактически не применяется.

По законам Моисея было назначено несколько городов для убежища, но не всем преступникам, а только виновным в кровной мести и опасавшимся того же от родственников ими убитого. Это была попытка положить предел бесконечному развитию мести из поколения в поколение.

В Греции и Риме убежищем служили храмы, статуи императоров (из-за их обожествления) и другие священные здания [39, c. 139].

Самое большое распространение право убежища получило со времени торжества христианства. Идея помилования, учение о полном очищении через раскаяние и веру во Христа, ужас к пролитию крови - все побуждало духовенство к защите тех, кто прибегал в божий дом. Христианские храмы стали убежищем не только для гонимых преступников и невинных, но и для рабов, бежавших от жестокости закона, преследовавшего их в безусловной власти господ.

Римские христианские императоры, узаконившие право церковного убежища, вместе с тем установили для него и несколько ограничений. Так Феодосий I и Аркадий постановили, что должники должны быть или выдаваемы или епископы должны платить их кредиторам. По закону Феодосия II бежавший раб мог быть укрыт только один день, на следующий его надлежало выдать господину, с тем однако, что последний дал клятвенное обещание простить раба. Евреи пользовались правом убежища лишь при условии принятия христианства. Юстиниан запрещал давать убежище убийцам, клятвопреступникам и похитителям. По закону Феодосия II местом убежища были не только алтарь и внутренности храма, но все, что заключалось в церковной ограде - сады, площади, бани, строения, - чтобы беглецы не были вынуждены есть и спать в церквях.

В Средние века папы, пользуясь своим авторитетом, расширили церковное право убежища на кладбища, монастыри, епископские дома и церковные богадельни. Кто нарушал неприкосновенность убежища, тот подвергался церковному проклятию и гражданскому наказанию. Преступники в поисках убежища могли выдаваться гражданским судьям, но с условием не подвергать их смертной казни или увечью. По примеру церковного убежища императоры, а затем и удельные хозяева давали некоторым городам право быть местом убежища для определенного рода преступников; например, город Ройтлинген служил убежищем для совершивших убийство в пылу гнева.

Христианский храм являлся главным убежищем довольно долго; такое убежище имело огромное значение в варварских государствах, принявших христианство, но постепенно чистое церковное убежище стало терять свое значение по трем причинам:

- некоторые папы косвенно отрицали право церковного убежища для лиц, совершивших особенно тяжкие преступления;

- упадок авторитета церкви во вторую половину средних веков;

- распространение других форм убежищ - отчасти религиозной (к примеру, французские совте) и чисто светской.

С установлением в западных обществах твердого порядка, законности и с утверждением начала независимости государства от вмешательства папской власти, церковное право убежища и подобное право привилегированных городов мало-помалу пришли в забвение. Ордонанс (указ) Франциска I (1539 г.) во Франции и закон 1624 года в Англии уничтожили церковное право убежища.

В период феодализма обычай предоставления убежища преследуемым лицам на территории другого государства получает еще более широкое распространение. Анализ практики государств в этой области свидетельствует о единообразном применении указанного обычая в большинстве феодальных государств. Убежищем, в принципе, могли пользоваться все преследуемые лица, независимо от характера совершенного деяния. Политические мотивы этих действий формально не выделяются, хотя, как правило, убежище дают тем лицам, которых господствующий класс данного государства надеялся использовать в своих интересах. Институт по-прежнему носит обычноправовой характер.

Религиозная форма убежища используется всеми мировыми религиями.

В христианской церкви в связи с появлением двух ее ветвей (восточной и западной), которые развиваются самостоятельными путями, по-разному развивается и право убежища.

В западной церкви все вопросы регламентирования права убежища находятся в руках главы церкви. Римские папы неоднократно издают буллы, в которых по своему усмотрению определяют круг лиц, пользующихся правом убежища.

В восточных странах церковь таких широких прав по регламентации права религиозного убежища не имела. Здесь эти вопросы решались главным образом монархами, и поэтому практика предоставления убежища в данных странах отличалась большим разнообразием.

В 1760 году в Баварии на основании папской буллы вышло распоряжение о выдаче дезертиров из убежищ с условием, что они не будут подвержены смертной казни или другому тяжкому наказанию. Подобное распоряжение было выпущено в 1788 году курфюстом-архиепископом трирским и общим распоряжением в Пруссии 1794 года, в Вюртемберге (1804 г.), в Саксонии (1827 г.).

В 1850 году в Турине потребовался закон Сиккарди (итал. leggi Siccardi) для прекращения церковного права убежища; папский циркуляр 1852 года ограничивал его тремя днями, уничтожая в отдельных случаях. Дольше других продержалось право убежища в посольских домах.

Французская буржуазная революция ознаменовала рождение буржуазного международного права со своей системой основных начал и институтов. В числе последних - институт права убежища для политических эмигрантов. Право политического убежища появляется вначале как внутригосударственная норма, а затем оно переходит в международные договоры, подтверждается и закрепляется в них, получая признание на международной арене. К середине XIX в. право политического убежища стало общепризнанным институтом международного права [29, c. 12, 13].

С ростом рабочего движения изменяется состав эмиграции. Большую ее часть стали составлять не сторонники буржуазного строя, а представители рабочего класса, лица, борющиеся против капитализма. Буржуазия, не заинтересованная в предоставлении убежища такого рода эмигрантам, начинает ограничивать данное право. Это ограничение идет по нескольким линиям: 1) из числа политэмигрантов исключаются некоторые категории лиц - коммунисты, социалисты, анархисты и др.; 2) в понятии политического преступления различают чистое политическое преступление и смешанное, т. е. сопровождающееся уголовным преступлением (по законам буржуазных государств); 3) ограничивается въезд эмигрантов в данную страну и осуществляется высылка неугодных лиц.

В России не было закона о праве убежища; но на деле монастыри служили убежищем для многих совершивших проступки и, в особенности, для рабов и крестьян, бежавших от жестоких господ, но только с условием пострижения [77, c. 236-240].

Точно также служило убежищем казачество, особенно для несвободных. Котошихин указывал, что беглые холопы укрывались у донских казаков и часто, пробыв у них год или два, приезжали в Москву, где никто их не смел трогать.

Не только в старое время, но и в XVIII-м, и даже в начале XIX века российское правительство косвенно открывало убежище в новоприобретенных землях, нуждавшихся в заселении.

Появление Советского государства знаменует новый этап в развитии права убежища.

28 (15) марта 1918 г. ВЦИК издает специальный декрет о праве убежища. Затем статьи об убежище закрепляются в Конституциях отдельных советских республик (например, ст. 21 Конституции РСФСР 1918 г., ст. 31 Конституции УССР. 1919 г., ст. 14 Конституции АзССР 1927 г. др.), в Конституции СССР.

В отличие от законодательства буржуазных стран Конституция СССР содержит точный перечень лиц, имеющих право на получение убежища. Статья 129 ее провозглашает право убежища для тех иностранных граждан, которые преследуются за защиту интересов трудящихся, научную деятельность или национально-освободительную борьбу. Такое конституционное закрепление прав политэмигрантов - весьма важный фактор реальности института права убежища.

Большое значение в деле оказания помощи политэмигрантам СССР имела секция СССР Международной организации помощи борцам революции (МОПР). В резолюциях этой организации было определено понятие политической эмиграции (резолюции от июля 1924 г., от 12 сентября 1928 г.), разработаны вопросы конкретной помощи лицам, получающим убежище в СССР.

Устав Союза обществ Красного Креста и Красного полумесяца СССР в ст. 1 п. «м» предусматривает, что этот Союз оказывает помощь иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся или научную деятельность или национально-освободительную борьбу и получившим право убежища в СССР.

Политическое убежище - особый правовой статус, предоставляемый лицу, которое по определенным причинам преследуется у себя на родине; обычно, за политические, религиозные и иные убеждения, а также за действия, не квалифицируемые в международном и национальном праве демократических государств как правонарушение; право на въезд и пребывание на территории данного государства. Согласно законодательству большинства стран, в том числе США и России, подать запрос на предоставление убежища заявитель может, только находясь на территории данного государства.

В 1922 году по инициативе норвежца Фритьофа Нансена, комиссара Лиги Наций по делам беженцев, был учрежден международный документ, удостоверявший личность лица без гражданства. Вначале он выдавался россиянам, а впоследствии и другим беженцам, которые не могли получить обычный паспорт. В 1942 году этот паспорт признали правительства 52 государств, и он стал первым проездным документом для беженцев. Всего было выдано около 450 000 нансеновских паспортов с целью помочь беженцам без гражданства найти приют в других странах.

На VI панамериканской конференции, происходившей в Гаване (Куба) в январе-феврале 1928 года, были приняты конвенции по вопросам дипломатического права: 1) о дипломатических должностных лицах; 2) о консульских должностных лицах; 3) о праве убежища.

10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея ООН утвердила «Всеобщую декларацию прав человека», приняв во внимание многие факторы, в том числе «что пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества». Праву убежища посвящена ст. 14 Всеобщей декларации: «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций» [1].

28 июля 1951 года в Женеве на конференции, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 года, с участием полномочных представителей стран был принят международный договор - «Конвенция о статусе беженцев», вступившая в силу 22 апреля 1954 года.

Конвенция дала определения понятия «беженец» и установила общие правила, на основе которых предоставляется статус беженца. Конвенция запретила какую-либо дискриминацию в отношении беженцев, получающих права частично наравне с гражданами принимающей их страны и частично на тех же условиях, что и иностранцы. Конвенция допустила высылку беженцев в интересах государственной безопасности, но запретила их возвращение в государство, из которого они бежали, опасаясь преследования.

Россия присоединилась к Конвенции постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 ноября 1992 года.

14 декабря 1967 года Генеральная Ассамблея ООН приняла в качестве рекомендации «Декларацию о территориальном убежище». В 1977 году была проведена конференция о территориальном убежище, но выработать конвенцию ей не удалось. Однако, положения об убежище есть в Каракасской конвенции ОАГ 1954 г. и Конвенции ОАЕ 1969 г. о конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Совет Европы принял декларацию о территориальном убежище в 1977 г. Россия присоединилась к Протоколу 1967 года постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 ноября 1992 года.

1.2 Понятие права убежища, его формы и содержание

право убежище международный нормативный

Право убежища впервые получило свое нормативно-правовое закрепление более двухсот лет назад, в России более девяносто лет, но до настоящего времени оно практически не разработано, существуют различные подходы к толкованию понятия права убежища и определению его содержания.

На протяжении всего времени становления и развития право убежища не было в достаточной мере освещено в юридической и исторической литературе, в учебной литературе оно вообще не рассматривалось, появляющиеся публикации носили и носят бессистемный характер. Во всех этих работах, как справедливо указывал М. В. Баглай, имеются лишь разрозненные упоминания, связанные с институтом гражданства, правовым статусом иностранцев, беженцев, с экстрадицией, что объективно не может воссоздать целостного представления о существующем институте права убежища [24, c. 281-283].

А. Г. Бережнов и A. A. Рыжов в своих работах обращали внимание на аналогичные упущения и пробелы в теории права, в конституционном праве, имеются они и другой юридической литературе. Это вполне объяснимо так, как убежище, на протяжении десяти веков реализовывалось посредством устных договоренностей или индивидуальных актов [25, c. 74].

Право убежища регулировало отношения государства с иностранными гражданами, которые по тем или иным мотивам подвергаются преследованиям в стране своей гражданской принадлежности или стране постоянного местопребывания. Другой причиной является то, что предоставляя убежище тому или иному индивиду, государство принимает на себя определенные обязательства в отношении лица, которому предоставляется убежище и в отношении страны его постоянного местопребывания, поэтому страны, предоставляющие убежище не заинтересованы в огласке подобных фактов.

Учитывая специфику данного явления, индивидуальные в каждом рассматриваемом случае решения, принимаемые в отношении установленного круга лиц, можно утверждать, что право убежища не регулирует массовых общественных отношений. Возникновению подобного рода общественных отношений предшествует обращение конкретного лица иностранного государства с соответствующим ходатайством о предоставлении убежища или, что не исключает первого условия, предложения покровительства (защиты) со стороны государства определенному лицу. Инициатором возникновения общественных отношений, связанных с реализацией права убежища, может быть как само лицо, ищущее убежище, так и государство его предоставляющее. В данном случае имеется в виду не пассивная декларация и закрепление права убежища в нормативно-правовых документах, а активная позиция субъектов права. Право убежища регулирует возникающие отношения, связанные с обеспечением и гарантиями личной безопасности человека, сохранением его здоровья, чести, достоинства, а порой и жизни, то есть тех естественных прав, которые провозглашены высшей ценностью человека во многих странах мира.

Что же такое право убежища? Возникновение нового вида общественных отношений было обусловлено исторической необходимостью. Лицо, подвергаясь преследованию или гонению, когда возникала реальная угроза жизни и здоровья, искало убежище, пытаясь обеспечить тем самым свою безопасность.

Понятия права убежища, как и самого права, на первоначальном этапе правоустановления - правообразования, включающем в себя формирование нового вида общественных отношений, выделение наиболее типичных его черт, не существовало [63, c. 139-140]. Содержание убежища сводилось к сохранению жизни, нахождению места, где можно укрыться, спрятаться. Это в полной мере соответствует определению убежища, которое предложил С. И. Ожегов: «Убежище - место, где можно укрыться, найти приют, спасение от чего-нибудь». Места убежища зависели от страны и формы реализации права убежища. Круг субъектов данного права был определен и ограничен. По мере развития отношения претерпели существенные изменения, при этом с увеличением практики предоставления убежища в основном менялся круг субъектов данного права, на которых распространяли воздействие данные отношения, подход к его пониманию и содержанию оставался тем же.

Необходимо обратить внимание на то, что убежище предоставлялось и раньше, то есть лица, пытавшиеся сохранить свою жизнь, искали убежище, просили покровительства у тех, кто их мог защитить, кто мог обеспечить им безопасность, хотя бы и временную. Можно обоснованно утверждать, что первоначально в Древней Руси убежище не было привязано ни к религиозным местам, ни к определенной территории. Индивид обеспечивал свою безопасность до тех пор, пока был рядом с покровителем, пользовался его благосклонностью (фактически полностью находясь в его власти, «покровитель» мог сделать все, что хотел - лишить защиты, выгнать, продать, убить). «Беглец» пользовался только теми правами и привилегиями, которые ему устанавливал его «покровитель». Постепенно, подобного рода складывающиеся отношения, как в отдельности, так и в своей совокупности сформировали определенные правила поведения, на развитие которых существенно повлияла рецепция основных положений права убежища, сложившихся в странах Древнего мира. Данные процессы проходили параллельно с развитием институтов государства и религии. В соответствии с этим выделились религиозная и территориальная формы убежища.

Религиозная форма убежища - это возможность воспользоваться убежищем в храмах или «святых» местах. При религиозной форме реализации убежища человек ничего не требовал, не просил, не искал защиты от неправомерных действий другой стороны правоотношений, он своими собственными действиями приобретал его. Процесс получения убежища был формален. Основу религиозной формы убежища составляла религия, вера в то, что за нарушение установленных канонов неминуемо наступит расплата. Таким образом, основным субъектом при реализации религиозной формы убежища становился человек, его ищущий. Государство же, на территории которого он его получал, принимало опосредованное участие в данном процессе - не вмешивалось и не регулировало данные процессы.

Территориальная форма убежища - покровительство, предоставление государством какому - либо лицу возможность укрыться от преследований на определенной территории. Предоставление убежища рассматривалось исключительно как прерогатива государства или лица, наделенного властью (монарха, князя и т.д.).

Никакой ответственности ни при религиозной, ни территориальной формах убежища «принимающая сторона» не несла и никаких гарантий безопасности не предоставляла. Данный подход к рассмотрению убежища в течение почти двух веков был характерен практически для всех стран.

В период интенсивного развития международных отношений между государствами, обмена дипломатическими представительствами, становления профессиональной дипломатической службы в России, которое происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства, стала выделяться иная форма реализации убежища - дипломатическая. Ф. Ф. Мартенс писал «...как совокупность определенных юридических правил для дипломатических сношений, право посольства могло возникнуть только с сознанием государствами, что они члены международного общения и что сношения между ними необходимы. До этого же времени если посольства и существовали, то о них никак нельзя говорить, как о нормальном и юридическом международном институте» [53, c. 14].

Выделение дипломатической формы убежища было обусловлено рядом факторов. Объективно - создание дипломатических или консульских представительств на территории других государств и наделение их правом экс - территориальности. Субъективно - использование данной формы для неотложного решения возникающих проблем, связанных с защитой человека, несмотря на возможное противоборство со стороны государства, на территории которого расположено данное представительство. Существенным представляется то обстоятельство, что в древности дипломатические сношения имели четко выраженный религиозный характер, посол во многих странах считался «... лицом, которое находится под особенным покровительством божества» [44].

Отношения государств к использованию дипломатического убежища с момента его возникновения и до настоящего времени остается неоднозначным. Универсальных соглашений о дипломатическом убежище, несмотря на долгую историю его функционирования, не существует. Предпринимались определенные попытки провести классификацию государств по отношению к реализации дипломатического убежища, более полная была предложена в 60-е г. XX в. JI. H. Галенской, которая выделила четыре основные группы государств:

1) государства, которые не признают дипломатическое убежище. Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (Россия, Германия и т.д.).

2) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (в эту группу в основном входят латиноамериканские страны);

3) государства, которые предоставляют убежище за рубежом, но не разрешают его предоставление на своей территории (США, Великобритания, Франция);

4) государства, которые сами не предоставляют дипломатического убежища, но разрешают его предоставление на своей территории (некоторые государства Латинской Америки, Греция) [37, c. 94].

В практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях военных баз. Если некоторые западные государства, (например, Бельгия, Франция) официально допускают предоставление дипломатического убежища, но только в признающих его латиноамериканских странах⁴, то другие (например, США, Великобритания), укрывая в помещениях дипломатических представительств местных граждан, официально заявляют, как было сказано выше, о непризнании ими этого института.

Следует отметить, что нередко смешивают (иногда даже законодательно) понятия «убежище» и «укрытие». В таком случае, что же вкладывается в понятие - дипломатическое убежище? В большом юридическом словаре, под редакцией А. Я. Сухарева определено: «Дипломатическое убежище - это предоставление, какому - либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле» [28]. Выделение данной формы реализации убежища в самостоятельную форму неоднократно подвергалось критике. Существует множество факторов характеризующих ее с негативной точки зрения.

Во-первых, международное право отрицает возможность такой формы убежища и расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Предоставление дипломатического убежища противоречит п. 3 ст. 41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. «... помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания» [66]. В случаях, когда дипломатические представительства, не исполняют вышеуказанную норму, преступают запрет, то данные факты нужно классифицировать как злоупотребление ими дипломатическим иммунитетом, вмешательство во внутренние дела государства, на территории которого они находятся с вытекающими отсюда правовыми последствиями.

В соответствии с принципом экс - территориальности сотрудники, представляющие государство, помещение дипломатического представительства считаются неприкосновенными. В случае предоставления убежища возникает своеобразная дилемма: с одной стороны факт укрывательства является актом недружелюбного отношения к государству, на территории которого располагается это представительство, с другой стороны любое государство имеет полное право защищать себя всеми доступными способами. Арест лица, находящегося на территории дипломатического представительства, скрывающегося по тем или иным мотивам, будет не большим нарушением, чем его укрытие там.

Во-вторых, выделение дипломатической формы убежища представляется не совсем правильным. Учитывая, что помещения дипломатических представительств являются юрисдикционной территорией страны, которую они представляют, необходимо дипломатическую форму убежища рассматривать как своеобразную форму территориального убежища, представляемую с определенными ограничениями.

В-третьих, реализация данного права на территории другого государства представляется не обоснованной, за исключением случаев, когда международное право допускает это. В случае форс-мажорных обстоятельств в помещениях дипломатических представительств может предоставляться укрытие, а не убежище, в понятие которого вкладывается совершенно другой смысл. О таких ситуациях писал американский профессор Ч. Ч. Хайд «... помещения дипломатического представительства могут быть местом укрытия в районе, подвергающемся бомбардировке». После переворота в Чили в сентябре 1973 г. около пяти тысяч чилийских граждан было спасено, они получили дипломатическое укрытие в иностранных посольствах.

Необходимо различать дипломатическое убежище и временное укрытие, которое может применяться в любой стране с соблюдением установленных ограничений:

1) укрытие может быть предоставлено только в том случае, если жизнь ищущего его человека находится в непосредственной опасности;

2) укрытие не может быть предоставлено или обещано заранее, в предвидении будущей потребности, опасности;

3) укрытие может предоставляться только как временное средство для спасения человеческой жизни.

Таким образом, предоставление временного укрытия это крайняя мера, скорее исключение из правил, чем само правило. Временное укрытие защищает беженца лишь от непосредственной расправы, но не от юрисдикции государства пребывания. При получении представительством гарантий справедливого судебного рассмотрения дела, беженец должен быть передан местным властям. Однако на практике это не всегда обстоит именно так, нередко государства оставляют за собой право решать, восстановлен или нет закон в стране пребывания и, следовательно, возможна или нет выдача беженца для судебного преследования. Дипломатические представительства, заняв позицию наблюдателя и аналитика одновременно, вмешиваются во внутренние дела государства, требуя при этом от него соблюдения в отношении себя дипломатической неприкосновенности. Например, 15 сентября 1980 г. Государственный департамент США объявил, что советский солдат попросил политическое убежище в посольстве США в Кабуле (Афганистан) и ему было предоставлено «временное укрытие» в ожидании результатов расследования.

В 1927 г. в СССР было принято Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР, согласно ст. 4 которого «... помещения, занимаемые дипломатическими представительствами, а равно помещения, в которых проживают лица, являются неприкосновенными. Неприкосновенность этих помещений не дает права никого в них принудительно задерживать или предоставлять в них убежище лицам, в отношении которых имеются постановления уполномоченных на то органов Союза СССР и союзных республик об их аресте» [75, c. 46]. Советские политологи утверждали, что из-за непризнания СССР дипломатического убежища, дипломатические представительства оказываются в невыгодном с политической точки зрения положении. Подобная постановка данного вопроса представляется достаточно спорной. Ф. Ф. Мартенс писал: «Право консула выставить на своем доме государственный флаг и герб не делает его жилище неприкосновенным и не дает право убежища». В XIX в. А. - В. Гефтер утверждал: «Посланник не имеет никакого права укрывать в своем жилище или экипаже, каких - либо лиц, ищущих убежище» [38, c. 393]. В. Э. Грабарь подтверждал это: «Свобода посольского дома не заключает в себе право убежища» [52, c. 156]. «В настоящее время нельзя считать дипломатическими агентов, пользующихся правом убежища», - указывал Н. Захаров [44, c. 271]. Более жесткая позиция была у Е. Коровина, когда он констатировал «... современным понятиям чуждо превращение посольства в убежище от преследуемых» [46, c. 85]. В. Дурденевский дополнял «... иммунитет не влечет права задерживать в помещении представительства какого-либо лица против его воли или предоставлять возможность скрыться кому-либо от местных властей» [43, c. 299].

В конце 70-х г. Советский Союз столкнулся с новой в практическом отношении разновидностью укрытия, которое предоставляли советским гражданам аккредитованные в нашей стране иностранные дипломатические представительства. Отдельные лица из числа советских граждан укрывались в помещениях дипломатических представительств не с целью получения убежища, а используя это как средство удовлетворения своих претензий. В международной практике этот, по словам бельгийского юриста J.A. Salmon «забавный обычай» известен давно и получил наименование «бест» («best» или «sit-in» в американских юридических документах). В СССР «best» использовался главным образом лицами, которые пытались добиться получения разрешения на выезд за границу на постоянное жительство.

Применение с целью вывода лиц из помещений дипломатического представительства ответных мер - репрессалий в качестве общего правила, нельзя признать обоснованным, прежде всего в силу отсутствия какого-либо правового регулирования вопросов, относящихся к институту «best». Следует учитывать, что дипломатические представительства, часто сами заинтересованы в удалении укрывшихся лиц и готовы предоставить такую возможность местным властям.

Выработка дефиниции права убежища совпала в основном с развитием ее территориальной формы. «Политическим беглецам каждое государство может свободно давать убежище. Чужое государство не обязано высылать или выдавать их по требованию преследующего государства», - утверждал швейцарский юрист И. К. Блюнчли [27, c. 247]. «Право убежища - это право государства гостеприимно принимать чужеземцев, изгнанников и беглецов, доставлять им убежище в своих владениях. Это право государство применяет так, как оно находит нужным: оно может интернировать политических беглецов; указывать им определенное место жительства; подчинять их особому надзору. Кроме того, иностранец может быть выдан» [68, c. 130]. В данном подходе к пониманию права убежища А. Ривье полностью исключив индивида из правоотношений, поставил его в безоговорочную зависимость от государственной воли. Тем самым предоставление убежища им было сведено к существенному ограничению прав и свобод индивида и полному контролю за ним, доходящему до произвола со стороны государства. «Политическое убежище - есть не что иное, как компетенция государства, вытекающая из его территориального верховенства, разрешать иностранцу, подвергающемуся преследованию, въезд и пребывание на своей территории, и тем самым предоставить ему убежище», - писал Л. Оппенгейм [67].

«Право убежища - право государства предоставить возможность въезда на его территорию для поселения на ней преследуемому политическому эмигранту и отказать выдачу последнего». В этом случае право убежища сведено к невысылке и невыдаче политических эмигрантов.

Аналогично к понятию права убежища подходили в Советском государстве. Единственным субъектом права убежища признавалось и рассматривалось государство. «Право убежища - это право государства, на территории которого укрылся преследуемый иностранный гражданин, отказать властям преследующего государства в просьбах о выдаче укрывшегося». М. Д. Шаргородский писал: «Право убежища - это право государства предоставлять лицу, преследуемому в другом государстве за совершение преступления право проживания на своей территории без привлечения его к уголовной ответственности». Данный подход обуславливался рядом факторов: во-первых, существующей общественно-политической системой; во-вторых, тем, что в данной общественно-политической системе человек не рассматривался ни в качестве субъекта внутригосударственного, ни в качестве субъекта международного права. Аналогичная позиция была у С. П. Мокринского, который рассматривал политическое убежище через невыдачу политических преступников [60, c. 108]. «Право убежища, - писала Е. А. Шибаева, - право государства предоставлять возможность въезда на его территорию для поселения на ней преследуемому политическому эмигранту и отказать выдачу последнего» [76, c 10].

Более «широкое» определение права убежища дал В. И. Лисовский: «Право политического убежища является исключительно правом государства, а не эмигранта» [51, c 133]. В 60-70-е гг. Л. Н. Галенская предложила рассматривать право политического убежища не только как право государства, но и как право человека. «Право политического убежища как международно-правовой институт составляет право государства, а как институт внутригосударственного права - право индивида» [55, c. 16]. Это была первая попытка официального признания индивида в качестве субъекта права. Из предложенной JI. H. Галенской формулировки определения права убежища следовало, что признавая человека в качестве субъекта права убежища, автор не рассматривал его в качестве субъекта международного права. В отношении института международного права, право политического убежища определялось как предоставление государством покровительства иностранцу (с ограничениями, вытекающими из норм международного права), которое заключается в невыдаче, невысылке его на родину и возможности использования основных прав человека. В данном случае субъективные права человека, как субъекта внутригосударственного права состоят в том, что он может искать и просить другое государство предоставления ему убежища. На этом его права заканчиваются. Это подтверждается положениями Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится о праве искать убежище, о праве разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве, возможности просить любое государство о предоставлении ему покровительства [56, c. 386].

А. Ш. Войцехович, обобщая и анализируя труды ряда ученых, предложил свое определение права убежища. «Право убежища - это совокупность правовых норм, регулирующих суверенное право государств предоставлять на своей территории убежища иностранцам, преследуемым по политическим мотивам (с ограничениями, вытекающими из норм международного права), а также регламентирующих право индивидов искать убежище в других странах при гарантии невыдачи и невысылки - политических эмигрантов и предоставлении им демократических прав и основных свобод без какой-либо дискриминации» [33, c. 98]. В данном подходе сделан акцент на ограничения, связанные с нормами международного права, а также закреплен принцип, в соответствии с которым вообще может существовать данное право - принцип невыдачи.

В словаре А. Я. Сухарева право политического убежища определено как «...право государства разрешать въезд и пребывание на своей территории иностранцам, преследуемым за их политическую или иную научную деятельность». Подобная точка зрения разделялась рядом других авторов, которые рассматривали право политического убежища как «...предоставление государством возможности въезда на его территорию лицам, преследуемым по политическим мотивам» [28, c. 276].

Сложность и неоднозначность права убежища обусловила множество подходов к определению и выявлению его сущности. Межотраслевой характер повлиял на определение его места и назначение в системе правового регулирования общественных отношений, которые определяются как объем возможной самостоятельности лица по отношению к другому лицу или объекту, или как свобода действий, юридическая власть человека, «...индивидуальные возможности иметь право и действовать в соответствии и в границах установленных императивов» [61, c. 58].

Общепризнанной является точка зрения, в соответствии с которой «...права и свободы, прежде всего, означают определенную для субъектов юридическую возможность поступать установленным законом образом». Именно категория возможности является тем универсальным средством, которое позволяет раскрыть сущность любого субъективного права. В этом случае верный вывод сделал Н. И. Матузов: «Как бы не рассматривали и не определяли субъективное право, несомненным и бесспорным остается одно - оно всегда означает для лица определенную правовую возможность, дозволенность, управомоченность, особое разрешение или полномочие, исходящее от государства и гарантированное им» [54, c. 97]. Этот признак является общим для всех типов субъективного права, разница лишь в объеме, характере и степени гарантированности этих возможностей.

Советское государство не признавало индивида субъектом международного права, рассматривая регулирование прав и свобод человека, как исключительно внутреннее дело государства. На это обстоятельство указывал в своей работе A. A. Рыжов. Попытки исследовать эти вопросы на международно-правовом уровне до 90-х г. XX в. квалифицировались как вмешательство во внутренние дела государства. Поэтому вполне обоснованно, что авторы, рассматривающие человека как субъекта права политического убежища, подвергались критике. В 1981 г. A. M. Войцехович писал: «Американский юрист М. Гарсия-Мора, рассматривал право убежища исключительно как право человека, такой подход к проблеме использовал для того, чтобы обосновать с его помощью необходимость создания надгосударственных международных органов по защите прав человека, в том числе права убежища» [33, c. 13]. В качестве индивидуальных субъектов данных правоотношений лиц, ищущих убежище, стали признавать, начиная с 90-х г. XX в. Данный факт нашел отражение в дефиниции права убежища предложенной М. В. Баглаем: «Право убежища является одним из элементов правового статуса личности, с точки зрения его рассмотрения представителями науки конституционного права» [24, c. 281]. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов дополняли его «...право политического убежища - это юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве» [56, c. 386].

Проведенный анализ свидетельствует, что на современном этапе большее число представителей российской юридической науки рассматривают индивида в качестве особого субъекта права.

В установленной процедуре предоставления политического убежища, лицо лично обращается с просьбой о предоставлении ему убежища (в случае ходатайства о признании беженцем, предусмотрено обращение через представителя), на основании которого выносится конкретное индивидуальное решение. Принимая во внимание, что право убежища регулирует отношения, возникающие между Россией и иностранным гражданином или лицом без гражданства, исследуемое право можно обоснованно рассматривать как особое право конкретного лица.

Существуют различные подходы к пониманию содержания правомочий данного субъективного права. Со ссылками на действующее законодательство высказываются мнения о том, что в зависимости от его вида перечень правомочий, составляющих его содержание, может быть различным. В общей теории права и государства они составляют традиционно выделяемую систему прав: право на собственные действия, право на требование и право на защиту. Иногда, и как представляется вполне обоснованно, в содержание субъективного права включают правомочие обладать определенным благом, например, владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью [63, c. 145]. Социальное благо в современной юридической литературе определяется многогранно, как структурный элемент содержания субъективного права, как цель, достигаемая благодаря реализации субъективного права. По мнению A. A. Рыжова «социальное благо вряд ли можно рассматривать в качестве одного из правомочий содержания субъективного права». C. B. Игонин и A. A. Рыжов утверждали, «...должно произойти смешивание правомочий содержания субъективного права с социальным благом, достижение которого как раз и обеспечивается благодаря реализации этих правомочий» [45, c. 32]. Но каким образом это возможно в полном объеме? Ведь социальное благо - это совокупность основных прав и свобод, гарантируемых субъекту, в данном случае на территории другого государства. Можно ли достигнуть обозначенного социального блага благодаря реализации вышеуказанных правомочий? Предоставлением личной безопасности можно гарантировать основные права и свободы индивидов, однако содержание понятия безопасности при предоставлении убежища будет ограничено.