2.2.1 Право государственной собственности на земельные участки

Право государственной собственности на землю закреплено в Конституции РФ, согласно ст. 9 которой земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Ранее в ст. 6 ЗК 1991 г. государственная собственность на землю определялась в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР. Из государственной собственности исключались земли, переданные в собственность граждан, колхозов, коллективов других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ.

В статье 16 ЗК РФ законодатель установил, что помимо земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, земли муниципальных образований также не относятся к государственной собственности. Впервые муниципальная собственность на землю была определена Законом РФ от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Ведомости РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010; Ведомости РФ, 1992, N 46, ст. 2618; СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2002, N 12, ст. 1093; 2003, N 50, ст. 4855. - Утратил силу с 01.01.2006 г. (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822). (о муниципальной собственности на землю см. ст. 19 ЗК РФ).

Следует отметить, что содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, согласно п. 8 ст. 2 ФЗ РФ от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства РФ, 20.03.1995, N 12, ст. 1024, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном ст. 129, 209 и 214 ГК РФ, если иное не следует из данного Федерального закона.

Названный в п. 2 ст. 16 ЗК РФ ФЗ РФ «О разграничении государственной собственности на землю» Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ (ред. от 03.06.2006) "О разграничении государственной собственности на землю" // Собрание законодательства РФ, 23.07.2001, N 30, ст. 3060, определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Указанный Федеральный закон применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие. По правоотношениям, возникшим до его введения в действие, он применяется к тем правам и обязательствам, которые возникли после введения его в действие.

ФЗ РФ «О разграничении государственной собственности на землю» регулирует отношения, связанные с возникновением права собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю; определяет основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у названных субъектов возникает право собственности; устанавливает порядок разграничения государственной собственности на землю, а также порядок разрешения споров в данной сфере.

Право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По этому поводу в связи с многочисленными вопросами, возникающими в судебной практике, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению Пленум ВАС РФ Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (Вестник ВАС РФ, 2005, N 5, с. 12-24). дал разъяснения, которые целесообразно учитывать в практической деятельности. Согласно ст. 6 и 13 ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 21.12.2013) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3594 государственная регистрация перехода права на объект недвижимого имущества, его ограничения (обременения) или сделки с объектом недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Вместе с тем согласно п. 10 ст. 3 Вводного закона до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.

Поэтому при разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрации обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имуществом и сделок с ним ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок.

При этом до разграничения государственной собственности на землю необходимо исходить из того, что соответствующий земельный участок находится в государственной собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).

Основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в следующем порядке:

- специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с основаниями, указанными в ст. 3-5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Подготовка указанных перечней и их согласование с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводятся в порядке, установленном Правительством РФ Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 г. N 140 // Собрание законодательства РФ, 2002, N 10, ст. 1001; N 41, ст. 3983).;

подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством РФ Например, распоряжения Правительства РФ: от 04.03.2004 г. N 315-р, 15.10.2004 г. N 1338-р, 12.11.2004 г. N 1441-р, 13.04.2005 г. N 388-р, 13.05.2005 г. N 574-р.;

сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.3 Отдельные формы собственности на земельные участки

Примерами отнесения земельных участков к федеральной собственности могут служить, в частности: Закон РФ от 21.02.1992 г. в редакции ФЗ от 03.03.1995 г. «О недрах» Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 28.12.2013) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, N 10, ст. 823, Закон РФ от 15.04.1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 (ред. от 26.06.2007) "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 13.05.1993, N 19, ст. 683, ФЗ от 29.12.1994 г. «О государственном материальном резерве» Федеральный закон от 29.12.1994 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О государственном материальном резерве" // Собрание законодательства РФ, 02.01.1995, N 1, ст. 3, ФЗ от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства РФ, 20.03.1995, N 12, ст. 1024, ФЗ от 27.02.2003 г. «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» Федеральный закон от 27.02.2003 N 29-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" // Собрание законодательства РФ, 03.03.2003, N 9, ст. 805.

Согласно ФЗ РФ «О статусе столицы Российской Федерации» в федеральной собственности находятся здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, ЦБР, ПФР, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения.

Земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемые в обороте в соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ РФ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (ст. 4 названного ФЗ РФ).

ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти (п. 6 ст. 2).

ФЗ РФ «О государственном материальном резерве» (п. 3 ст. 4) определяет, что запасы государственного материального резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. В соответствии с законодательством Российской Федерации государственный материальный резерв не подлежит приватизации.

Как уже отмечалось, разграничение государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». В соответствии со ст. 3 данного Федерального закона основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав: Жаворонкова Н.Г. Земельное право. М. Изд. "Проспект", 2013.С. 147

- земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;

- земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, утверждаются актами Правительства РФ О перечнях земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, соответствующие распоряжения Правительства РФ, например: от 30.07.2005 г. N 1107-р, 13.05.2005 г. N 574-р, 12.11.2004 г. N 1441-р, 15.10.2004 г. N 1338-р, 04.03.2004 г. N 310-р-315-р, 02.03.2004 г. N 300-р-305-р, 28.02.2004 г. N 290-р-291-р, 26.02.2004 г. N 279-р-283-р..

Российской Федерацией как субъектом гражданского права земельные участки могут приобретаться в собственность по основаниям, предусмотренным ГК РФ (в том числе в результате заключения сделок). Право собственности и другие вещные права на землю регулируются гл. 17 ГК РФ (ст. 260-287). Российская Федерация выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами (об участии Российской Федерации в таких отношениях см. гл. 5 ГК РФ). От имени Российской Федерации органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать и осуществлять права и обязанности и выступать в суде. В иных случаях, предусмотренных нормативными актами, от имени Российской Федерации могут выступать по ее поручению государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждане.

В ст. 18 ЗК РФ сформулированы критерии отнесения земельных участков к собственности субъектов Российской Федерации. Одним из таких критериев Кодекс называет признание федеральными законами земельных участков собственностью субъектов Федерации. К таким федеральным законам, относится, в частности, ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения;

- фонда перераспределения земель;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель запаса за границами муниципальных образований, за исключением основания, указанного в абз. 4 ст. 3 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является также основание, указанное в п. 1 ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Перечни земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, утверждаются актами Правительства РФ Распоряжения Правительства РФ от: 04.08.2005 г. N 1141-р, 13.04.2005 г. N 388-р // ИПС Гарант, февраль 2014..

Поскольку субъекты Российской Федерации являются субъектами гражданского права, они могут в соответствии с гражданским законодательством по предусмотренным им основаниям приобретать в собственность земельные участки. Право собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки может возникнуть, в частности, в результате заключения с гражданами и юридическими лицами гражданско-правовых сделок по приобретению имущества (купли-продажи, мены, дарения и др.), в результате конфискации (ст. 243 ГК РФ), выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ), изъятия земельного участка, который не использовался в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284-285 ГК РФ) и т.п.

От имени субъекта Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Участие субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определяется по правилам гл. 5 ГК РФ.

Законодатель не упоминает ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», как это сделано в статьях, посвященных федеральной и муниципальной собственности (см. ст. 17 и 19 Кодекса). В связи с этим возникает ряд трудностей в толковании положений п. 1 и 2 ст. 18. Данное обстоятельство после принятия Кодекса уже неоднократно было отмечено в научной литературе Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. Гриф МО РФ. М. 2014. Изд. "Проспект". С. 208.

По своей сути в п. 2 ст. 18 ЗК РФ продублированы основания возникновения права собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки в результате разграничения государственной собственности на землю, которое проводится в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (тем не менее не упоминаются земельные участки под поверхностью участков недр регионального значения).

В субъектах Российской Федерации вопросы реализации прав собственника имущества государственных унитарных предприятий и государственных учреждений регулируются также нормативными правовыми актами данных субъектов (например, постановление Правительства Москвы от 03.06.2003 г. N 419-ПП «О взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению прав собственника имущества государственных унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных учреждений города Москвы»). Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. Гриф МО РФ. М. 2014. Изд. "Проспект". С. 211

Следующая группа земельных участков, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, это земли, отнесенные к:

а) землям особо охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 95 ЗК РФ);

б) землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (ст. 101 ЗК РФ);

в) землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 102 ЗК РФ);

г) землям фонда перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ).

В последнем абзаце п. 2 ст. 18 ЗК РФ названы земельные участки, занятые приватизированным имуществом. Основным условием отнесения их к собственности субъектов Российской Федерации является нахождение данного имущества до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, регулирует ФЗ РФ г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Собрание законодательства РФ, 28.01.2002, N 4, ст. 251.. Действие названного Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении имущества, перечисленного в п. 2 ст. 3 данного Федерального закона.

Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. Информация о результатах приватизации за прошедший год представляется субъектами Российской Федерации в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта.

Определить принадлежность имущества до его приватизации к собственности конкретного субъекта Российской Федерации позволит анализ законодательства о приватизации, план приватизации государственного имущества и данные правоустанавливающих документов (договор купли-продажи государственного имущества). Заметим также, что в соответствии с ФЗ РФ «Об архивном деле в Российской Федерации» Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 11.02.2013) "Об архивном деле в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 25.10.2004, N 43, ст. 4169. в случае приватизации государственных или муниципальных предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные документы остаются соответственно в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности.

Законодательное регулирование муниципальной собственности за последние годы прошло несколько этапов. Впервые право муниципальной собственности на землю было зафиксировано в Законе РФ от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Утратил силу. Ведомости РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010; Ведомости РФ, 1992, N 46, ст. 2618; СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2002, N 12, ст. 1093; 2003, N 50, ст. 4855. Утратил силу с 01.01.2006 г. (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822). (ст. 37). Дальнейшее развитие данная сфера отношений получила в Конституции РФ (ч. 2 ст. 9, ст. 132), ГК РФ, ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506. (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822)., ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения) и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ.

Следует отметить, что согласно ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованием признается:

- городское поселение (город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления) или:

- сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления),

- муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации),

- городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) либо

- внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления).

Примером отнесения земельных участков к муниципальной собственности может служить, в частности, ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно п. 6 ст. 2 которого особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (ст. 17 ЗК РФ), собственность субъектов Российской Федерации (ст. 18 ЗК РФ) и собственность муниципальных образований производится по правилам ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Причем следует отметить, что муниципальная собственность не является государственной, она представляет собой самостоятельную форму собственности. Разграничение государственной собственности на землю: проблемы правоприменения. Серебренникова С.А. Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 5. № 2. С. 206-211.

Муниципальные образования как субъекты гражданского права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами. К ним применяются нормы для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Об основаниях приобретения права собственности на земельные участки, предусмотренных гражданским законодательством, см. комментарий к п. 1 ст. 18 ЗК РФ. Здесь отметим лишь одно из специфических оснований, установленных ГК РФ, - признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь (ст. 225).

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, в соответствии со ст. 5 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, указанного в ст. 3 и 4 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных в ст. 3 и 4 названного Федерального закона; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Безвозмездная передача земель, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, в собственность муниципальных образований позволяет создать основу для более динамичного развития муниципальных образований и успешного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Остановимся подробнее на одном из примеров законодательного регулирования безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований предприятий, учреждений и иного имущества.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 31.12.2005 г.

Федеральные органы исполнительной власти обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять федеральное имущество на основании решений Правительства РФ в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 30.11.2005 г. Указанными в п. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ решениями утверждались перечни передаваемого имущества, включавшие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество.

Федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают (принимают) его в государственную или муниципальную собственность, подписывают передаточный акт о принятии имущества в государственную или муниципальную собственность, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных или муниципальных предприятий и учреждений. Разграничение государственной собственности на землю: проблемы правоприменения. Серебренникова С.А. Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 5. № 2. С. 206-211.

Основанием возникновения права собственности Российской Федерации на имущество, принимаемое от субъекта Российской Федерации, а также права собственности субъекта Российской Федерации и муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией имущество, является решение Правительства РФ.

Основанием возникновения права собственности субъекта Российской Федерации на имущество, передаваемое ему муниципальным образованием, а также права собственности муниципального образования на имущество, передаваемое ему субъектом Российской Федерации, является решение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Право собственности на имущество, передаваемое в указанном порядке, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче (приеме) имущества.

Решения о передаче имущества из собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность, а также из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации принимались до 01.11.2005 г.

Установлено, что к правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, нормы ГК РФ и ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ.

Норме п. 4 ст. 19 ЗК РФ корреспондируют положения п. 2 ст. 5 ФЗ РФ «О разграничении государственной собственности на землю»: основание передачи земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность устанавливается законами указанных субъектов Российской Федерации.

Определенные в п. 4 ст. 19 ЗК РФ особенности формирования муниципальной собственности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объясняются тем, что в указанных субъектах Федерации в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Глава 3. Вещные права на земельные участки

3.1 Земельный сервитут

Кроме права собственности возможны еще вещные права ограниченного содержания или вещные права на чужую вещь - jure in re aliena. Уже древнейшая эпоха цивильного права в области вещных отношений знает и некоторые jure in re aliena.

Вещь принадлежит на праве собственности одному, но другое лицо имеет на нее такое же непосредственное, следовательно вещное, право, лишь ограниченное по своему содержанию. Эти jure in re aliena, в свою очередь, распадаются на две группы. Первую группу составляют вещные права пользования чужой вещью. Сюда относятся, главным образом, так называемые сервитута. Вторую группу jure in re aliena составляют вещные права на распоряжение чужой вещью. Таково закладное или залоговое право.

Самым ранним из вещных, права на чужие вещи в Риме являются сервитута. Сервитут можно определить как вещное право пользоваться чужой вещью в том или ином отношении. Самые ранние из них - сервитуты предиальные (земельные) или вещные - servitutes praediorum. Сервитуты этого рода предоставляют право пользования не данному (именем) определенному лицу, а всякому, кто окажется в положении собственника какой- либо другой вещи: например, я предоставляю право переезда через мое имение к реке всякому собственнику соседнего имения. Экономически мое имение служит хозяйственным нуждам другого. Н.В. Михайлова, А.А. Иванов Римское право. Юнити-Дана. Закон и право, 2009. С. 192.

Начиная с римского частного права, сервитуты завоевали прочные позиции в законодательстве многих стран и народов, порождая все новые и новые свои разновидности.

При этом центральная конструкция, общее абстрактное понятие сервитута развивалось не столь стремительно. Римское право его по существу не знало, признавая и описывая лишь частные случаи сервитута. К сожалению, современное законодательство тоже не создало понятие, которое воплотило бы в себе все своеобразие этого вещного права в абстрактной формулировке. Статья 274 ГК РФ под сервитутом понимает право ограниченного пользования соседним земельным участком или другой (ст. 277) недвижимостью. Из предельно лаконичной легальной формулы ясно, что право это ограниченное, состоит главным образом в правомочии пользования и возникает на недвижимое имущество.

Однако современная судебно-арбитражная практика свидетельствует, что за кажущейся простотой и изученностью древнейшей конструкции сервитутного права скрывается глубина и многочисленные проблемы, связанные с ее применением на практике.

В 2001-2006 гг. количество арбитражных дел, связанных с применением гражданско-правовых норм о сервитутах, имеет ярко выраженную тенденцию к росту - сейчас они исчисляются десятками, тогда как на рубеже веков, до принятия ЗК РФ, дела об установлении сервитутов были единичными Джесси Рассел. Земельный сервитут, 2012, С. 88. .

Еще одна отчетливая тенденция - крайняя осторожность судов в решении вопросов, требующих применения норм об установлении сервитутов, и, соответственно, низкий процент удовлетворенных исковых притязаний.

Конструкция сервитутов в действующем законодательстве отличается противоречивостью и несовершенством. Судебная практика по сервитутам вносит определенную ясность в правоприменение этого института. Рассмотрим особенности частного и публичного сервитутов.

Сервитут является самым урегулированным законодательством обременением недвижимого имущества. Он представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком либо иным недвижимым имуществом (ст. 274 ГК РФ).

Федеральным законом РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» сервитут трактуется как обременение права собственности, в то же время ГК РФ рассматривает его в качестве вещного права, что порождает определенные проблемы на практике. Право сервитута (или просто сервитут, как и иные вещные права) не регистрируется.

Все сервитуты регистрируются в Едином государственном реестре прав как обременение (ограничение) права собственности. Это существенно отличает регистрацию сервитута от регистрации иных вещных прав. Во всех случаях регистрации сервитутов свидетельство о государственной регистрации не выдается, делается лишь отметка на правоустанавливающих документах, что также отличает регистрацию сервитутов от регистрации других вещных прав.

Сервитут вступает в силу после его регистрации в ЕГРП. При переходе прав на объект недвижимости, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется.

Государственная регистрация сервитута возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав в ЕГРП (ст. 13 Закона о регистрации).

Прекращение сервитута также подлежит государственной регистрации.

По кругу лиц, в интересах которых устанавливается сервитут, действующее законодательство различает частный и публичный сервитуты.

Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством и в основном регулируется нормами ГК РФ по соглашению между собственником объекта недвижимого имущества и лицом, требующим установления сервитута. Правоустанавливающим документом будет являться соглашение о сервитуте, в котором стороны определяют порядок пользования земельным участком, в том числе по соглашению сторон может быть установлена плата за установление сервитута.

Согласно ст. 27 Закона о регистрации государственная регистрация сервитута проводится на основании заявления собственника объекта недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Несмотря на то что данная норма не конкретизировала вид сервитута, положения статьи относятся к частным сервитутам.

В случае недостижения соглашения об установлении сервитута или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (ст. 23 ЗК РФ, ст. 274, 277 ГК РФ).

Судебная практика при разрешении подобных споров исходит из следующего. Согласно п. 3 ст. 274 ГК РФ спор об установлении сервитута передается на разрешение суда по иску лица, требующего его установления, в случае если сторонами не достигнуто соглашение об установлении сервитута Постановления ФАС ВСО от 24.07.2002 N А33-16016/01-С2-1962/02-С2, ФАС УО от 15.06.2006 N Ф09-5008/06-С3 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Если в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что истцом принимались меры к достижению такого соглашения, в удовлетворении иска отказывается Постановление ФАС ЦО от 11.03.2005 N А64-2534/04-5 // ИПС Гарант, февраль 2014 или заявление оставляется без рассмотрения ввиду того, что истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования спора Постановление ФАС ПО от 20.06.2006 N А49-629/2006-24-12 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Кроме того, согласно ст. 277 ГК РФ необходимым условием установления сервитута является отсутствие возможности обеспечения потребностей заинтересованного лица каким-либо иным способом, помимо сервитута, то есть при невозможности пользования истцом принадлежащими ему помещениями иначе, чем посредством установления сервитута Постановления ФАС ВВО от 03.04.2007 N А79-6308/2006, ФАС СКО от 04.04.2006 N Ф08-352/2006 // ИПС Гарант, февраль 2014.

В частности, по одному из дел ФАС ЦО сослался на следующее. При осуществлении реконструкции нежилых помещений с целью использования их для осуществления торговой деятельности истец обязан был предусмотреть второй вход (выход), необходимый магазину и соответствующий санитарным и пожарным нормам и правилам, не ограничивая прав и законных интересов ответчика на пользование принадлежащим ему имуществом.

Если сервитут устанавливается решением суда - регистрируется на основании решения суда по заявлению одной из сторон сервитута и возникает также с момента государственной регистрации Постановление ФАС ЗСО от 13.06.2006 N Ф04-3493/2006/23453-А46-10 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Еще одним из основных отличий частного сервитута от публичного является то, что ГК РФ презюмируется платность такого сервитута. Собственник обременяемого земельного участка вправе требовать возмещения затрат, причиненных указанным обременением. Иные лица не вправе требовать такую плату.

Публичный сервитут носит императивный характер и практически не зависит от воли собственника, в отношении участка которого устанавливается, в отличие от частного сервитута, установление которого в одностороннем порядке невозможно Постановление ФАС МО от 16.08.2004 N КГ-А40/6690-04 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Основанием для регистрации публичного сервитута и его изменения, прекращения будет являться соответствующий акт уполномоченного органа либо решение суда (в случае прекращения).

Согласно ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут на земельный участок устанавливается законом или иным нормативно-правовым актом органа государственной власти или органа местного самоуправления, в случае если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления, местного населения Постановление ФАС МО от 01.02.2005 N КГ-А40/13218-04 // ИПС Гарант, февраль 2014. Установление публичного сервитута на земельный участок осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Несоблюдение данного условия является основанием для признания акта недействительным Постановления ФАС МО от 22.11.2004 N КА-А41/7464-04, от 10.04.2003 N А12-17236/02-С43 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Однако имеется и противоположная судебная практика Постановление ФАС УО от 25.11.2004 N Ф09-3898/04-ГК // ИПС Гарант, февраль 2014. Публичные сервитуты могут устанавливаться для: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора воды и водопоя; прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке; временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе.

Если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного участка с возмещением убытков Постановление ФАС СКО от 03.06.2005 N Ф08-686/2005 // ИПС Гарант, февраль 2014.

Государственная регистрация публичных сервитутов, установленных органами государственной власти или местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов. Государственная регистрация публичного сервитута проводится с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимого имущества, в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации п. 2 ст. 13 Закона о регистрации, п. 18 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки, утвержденных Приказом Минюста России от 26.07.2004 N 132.

Подводя итог рассмотрения сервитутов, хотелось бы отметить следующее. Законодательство, регулирующее различные виды ограничений (обременений) и в частности сервитута, достаточно запутанно, противоречиво и несомненно нуждается в уточнении и изменении.

3.2 Право постоянного бессрочного пользования землей

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является одним из видов вещных прав, предусмотренных ст. 216, 268-270 ГК РФ (в земельном законодательстве это право существовало).

В соответствии с п. 1 и 2 ст. 20 ЗК РФ земельные участки могут быть предоставлены только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки на этом праве не могут быть предоставлены. Необходимо обратить внимание на Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» Вестник ВАС РФ, 2005, N 5, согласно п. 2 которого ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ, должны признаваться недействительными силу ст. 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ.

Следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам (любых организационно-правовых форм). По нашему мнению, законодатель не изменил эту норму в связи с тем, что на основании п. 3 ст. 20 ЗК РФ указанное право сохраняется за гражданами и юридическими лицами, получившими земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования до введения в действие Кодекса. В соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона (см. подробно текст этого пункта) юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного пользования) земельными участками на иные права (аренды, безвозмездного срочного пользования) или приобрести земельные участки в собственность до 01.01.2006 г.

Данный пункт запрещает гражданам и юридическим лицам, обладающим земельными участками на рассматриваемом праве, распоряжаться этими участками. Необходимо обратить внимание на следующее разъяснение комментируемого пункта в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 (п. 24). В соответствии со ст. 270 ГК РФ обладатель земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования может с согласия собственника передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Пункт 4 ст. 20 Кодекса запрещает гражданам и юридическим лицам, в том числе названным в п. 3 этой статьи, распоряжаться указанными земельными участками. В связи с этим после ведения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.

Граждане, обладающие земельными участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести эти участки в собственность. В соответствии с п. 3 ст. 3 Вводного закона предоставление в собственность граждан указанных участков в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Граждане вправе однократно бесплатно приобрести (при этом уплачиваются только сборы) данные участки в собственность. В п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 в отношении применения комментируемой нормы указано, что согласно ст. 23 ГК РФ, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане - индивидуальные предприниматели, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.