Правовое регулирование музейной деятельности

Во Франции система государственных гарантий была введена Законом 1993 г. и Декретом 1993 г. для определенных, ограниченных по времени выставок произведений искусства. Решение о предоставлении гарантий принимает министр финансов на основании заключения специальной комиссии [35, c. 56].

Гарантия распространяется на следующие случаи: воровство, пропажа, повреждение, уменьшение стоимости вследствие причинения вреда. Гарантия распространяется на все указанные случаи (риски) при транспортировке и во время предоставления во временное пользование (по принципу «от гвоздя до гвоздя» (ст. 1 Закона 1993г., ст. 5 Декрета 1993г.). Французская государственная гарантия всегда увязывается с частным страхованием рисков.

В Германии государственная гарантия для выставок, подпадающих под компетенцию Федерации, была установлена в 1992 г. Федеральная гарантия предоставляется в рамках страхования рисков при транспортировке и проведении самой выставки.

Применяется принцип «от гвоздя до гвоздя». Гарантия распространяется на уничтожение, потерю, повреждения (вследствие стачки, войны, атомного вреда, террористических актов, вандализма, вызванные штормом, дождем, градом, снегом или ударом молнии). Покрывается также вред, обусловленный действиями третьих лиц. Государство (Федерация) несет ответственность «полностью в объеме, в котором страхователь мог бы нести ответственность по страхованию выставок». В Земле Берлин модель государственной гарантии была введена с 1 января 1994 г.

Система гарантий существует и в других землях ФРГ. В некоторых странах законодательно решен такой практический вопрос, как регулирование случая возвращения украденной или иным образом утраченной ценности.

Так, в США, Великобритании и Норвегии сторона, предоставившая экспонат для выставки, имеет право после выплаты полученной ею суммы возмещения и уплаты стоимости расходов выкупить предмет. В других странах, например во Франции, этот вопрос не урегулирован.

Развитие регулирования показало, что имеется тенденция распространения предоставления гарантии не только на государственные музеи, но и на негосударственные учреждения.

Государственная гарантия и частное страхование все больше и больше объединяются в одну систему. Государственные гарантии начинают рассматриваться не в качестве альтернативы частному страхованию.

Новые проблемы возникли в США в связи с актами международного терроризма. В ноябре 2002 г. в США был принят закон, согласно которому определена доля государства в случае уплаты страховых сумм в отношении повреждения или утраты имущества, в том числе и культурных ценностей, в результате террористического акта. Сумма государственного обеспечения США подобных страховых потерь по этому закону составила 100 биллионов долларов.

Одной из новых правовых проблем, возникших в этой области, прежде всего, в странах, куда наиболее часто ввозятся культурные ценности, стала проблема обеспечения иммунитета временно ввезенной культурной ценности (прежде всего на выставки) от каких-либо претензий третьих лиц на эту ценность.

Остановимся в этой связи на исках, предъявленных в разное время наследниками известного русского коллекционера и мецената Сергея Ивановича Щукина, умершего в эмиграции в 1936 г. Коллекция СИ. Щукина была национализирована в 1918 г. Дочери, а затем и внук СИ. Щукина предъявляли несколько раз иски к Советскому государству, а затем и к Российской Федерации в отношении картин французских художников из этой коллекции, вывезенных за границу для проведения выставок. Первым таким делом было рассмотренное в 1954 г. судом департамента Сена во Франции дело о картинах Пикассо. Несколько картин этого художника были вывезены тогда из СССР в Париж и выставленные в одном из французских музеев.

Иск был предъявлен дочерью СИ. Щукина -- Екатериной Щукиной-Келлер, которая требовала признать ее право собственности на картины и просила наложить на них арест. Иск был отклонен, причем французский суд в своем решении указал, что французский публичный порядок в данном деле не был задет в такой мере, чтобы требовалось принятие срочных мер, ибо эти картины были приобретены уже много лет назад иностранным государством от его собственных граждан, на его собственной территории и в соответствии с законами страны [40, c. 3].

Наибольший интерес представляет второе дело, также рассмотренное во Франции, но уже в 1993 г. (решение Парижского суда Большой инстанции от 16 июня 1993 г.).

В связи с проведением в Центре искусства и культуры имени Жоржа Помпиду выставки картин Анри Матисса из Государственного Эрмитажа и Государственного музея изобразительных искусств имени А.С. Пушкина дочь коллекционера С.И. Щукина Ирина Щукина-Келлер, а также некий И. Коновалов, утверждающий, что он является внуком другого известного собирателя западной живописи И.А. Морозова, предъявили ряд исков к Российской Федерации, Государственному Эрмитажу, Государственному музею изобразительных искусств имени А.С. Пушкина и Центру Помпиду. Истцы требовали наложения предварительного ареста на картины и каталоги выставки, признания их права собственности на картины и выплаты им возмещения в крупных суммах.

Картины, как уже отмечалось выше, перешли в собственность государства на основании декретов о национализации 1918 г.Решением суда в исках Щукиной и Коновалову было отказано со ссылкой на принцип судебного иммунитета государства и его собственности.

От имени Российского государства в суде было заявлено, что акт о национализации представляет собой осуществление публичной власти государства и касался коллекции картин, принадлежащей его гражданам и находящейся на его территории.

Кроме того, было обращено внимание суда на то, что иммунитетом от принудительных мер пользуется не только государство как таковое, но также два музея, осуществляющие хранение картин в рамках выполнения публично-правовых функций в области культуры, на что они были уполномочены Министерством культуры РФ [44, c. 195].

Суд согласился с этими доводами и признал, что при отсутствии согласия государства на рассмотрение дела иски не могут быть предметом рассмотрения суда. На этом же основании суд отказал истцам в отношении их требований об осуществлении мер принудительного характера. Значение решения французского суда по этому делу трудно переоценить, поскольку французский законодатель очень быстро на него отреагировал и ввел систему обеспечения неприкосновенности от требований о наложении ареста в порядке предварительного обеспечения исков в отношении временно ввезенных из-за границы для проведения выставок во Франции предметов. Это было предусмотрено в Законе от 8 августа 1994 г. Согласно этому Закону, культурные ценности, ввезенные органом иностранной государственной власти, публичным образованием или иностранным культурным учреждением, предназначенные для публичного показа (экспонирования) во Франции, не подлежат аресту в течение периода времени, когда они предоставлены французскому государству или любому юридическому лицу, им на это уполномоченному.

Совместным распоряжением министра культуры и министра иностранных дел для каждой выставки определяется (фиксируется) список культурных ценностей, устанавливается срок ее проведения.

Такого рода акты, которые в специальной литературе получили название «anti-seizure laws» (законы против ареста), предусматривающие применение принципа иммунитета культурных ценностей в отношении возбуждения судебных процессов, касающихся культурных ценностей, помещенных на публичных выставках, были приняты в США (в штатах Нью-Йорк и Техас), и в четырех провинциях Канады.

Это предусмотрено также в общих законодательных актах о защите культурных ценностей, действующих в Австрии (Закон 1986 г.), Ирландии (Закон 1994 г.) [47, c. 24].

В немецкой юридической литературе подобное регулирование получило наименование «Freies Geleit», что означает «свободное сопровождение». Как отмечалось в литературе, истоки этого понятия находятся, во-первых, в области уголовного процессуального права, а во-вторых, в области международного права, поскольку согласно нормам международного права, дипломатам или другим гражданам иностранного государства в случае начала военных действий или разрыва дипломатических отношений облегчается свободный проезд по соответствующей территории для возвращения на Родину.

В Германии в Законе о защите немецкого культурного достояния (и ред. 1998 г.) были предусмотрены следующие положения (приведем их полностью).

Во-первых, если предмет иностранного культурного достояния временно предоставлен для проведения выставки в ФРГ, то компетентный высший орган власти соответствующей Земли должен подтвердить свое обязательство о возврате предмета к определенному установленному сроку. В отношении выставок, которые проводятся на федеральном уровне или юридическим лицом непосредственного федерального подчинения, решение о подтверждении обязательства о возврате выносит соответствующий компетентный орган.

Во-вторых, подтверждение обязательства о возврате должно быть дано до ввоза предмета культурного достояния в письменной форме и содержать в тексте слова «правовое обязательство подтверждения согласия на возврат». Оно не может быть взято обратно или отозвано.

В-третьих, подтверждение означает, что притязанию лица, предоставившего предмет, на его возврат нельзя противопоставлять какие-либо права, которые могут быть заявлены третьими лицами.

И, наконец, в-четвертых, предусмотрено, что до возврата предмета лицу, его предоставившему, не допускаются судебные иски о передаче предмета, распоряжения об аресте, залог и конфискация предмета.

В отношении третьего принципа в немецкой литературе (проф. Е. Жейм) было обращено внимание на то, что такой же позиции придерживался Конституционный суд ФРГ в своем решении от 28 января 1998 г. Суть этого дела состояла в следующем. Князь Лихтенштейна (выступивший в данном случае в качестве третьего лица) тщетно пытался добиться возвращения в свое княжество переданной Чехией во временное пользование для показа на выставке в Кельне (ФРГ) картины голландского художника Питера ван Лайера (Pieter van Laer). Собственником этой картины после окончания Второй мировой войны стала Чехословакия на основе проведенной там национализации (конфискации) в силу так называемых Декретов Бенеша. Существенное значение в этом деле имело определение того, был ли в момент конфискации с точки зрения чехословацкого законодательства о конфискации тогдашний князь Лихтенштейна немецким гражданином. Согласно официальному толкованию германских судов, этот вопрос лежит за пределами их юрисдикции [65, c. 140].

Как отмечалось в немецкой юридической литературе, тогдашний князь Лихтенштейна не только не был немецким гражданином, но вообще был главой нейтрального государства во время этой войны. Конституционный суд ФРГ, как доказывалось в литературе, вообще неправильно толковал международно-правовые нормы.

Однако результат решения был оценен положительно, поскольку Конституционный суд ФРГ пришел к выводу о том, что предоставленные Чехией культурные ценности должны быть возвращены. В противном случае, как справедливо отмечал Е. Жейм, международная деятельность по проведению выставок была бы сопряжена с большой ненадежностью. Картина была передана в Чехию. В дальнейшем иск предъявлялся и в Европейский суд по правам человека в Страсбурге и Международный суд ООН в Гааге.

В приведенных нами выше решениях французских судов по искам наследников Щукина суды исходили из общего международно-правового принципа иммунитета государства. Однако в специальной литературе, посвященной проблематике культурных ценностей, справедливо обращалось внимание на то, что музеи в отношении экспонатов, привезенных на выставки, не всегда могут ссылаться на принцип иммунитета государства, на принцип иммунитета главы государства или дипломатов, даже тогда когда выставка проводится в публично-правовых целях и служит взаимопониманию между народами. Для этого требуется принятие специальных нормативных актов.

В основном объем применения соответствующих положений отдельных законодательных актов стран, в которых они были приняты, совпадает. Закон США распространяется на «произведения искусства или другие объекты культурного значения».

Конкретные критерии для отнесения таких объектов к «объектам культурного значения» не даются. Соответствующие государственные органы исходят при решении этих вопросов из заключений музеев. В Законе штата Нью-Йорк круг объектов сформулирован в более узком объеме, поскольку в нем говорится только о произведениях искусства.

Французский закон 1994 г. распространяется на все культурные ценности, однако его действие ограничено характером учреждения, представившего ценности, поскольку соответствующие привилегии представляются только в отношении ценностей, ввезенных органами государства или культурными учреждениями, но не частными лицами или частными музеями. В немецком законодательстве не установлено ограничений, поскольку оно применяется ко всем ценностям, ввезенным из других стран.

Существенное значение с правовой точки зрения имеет объем предоставляемой защиты. В ФРГ защита предоставляется во всех случаях, не допускаются иски о выдаче предмета, распоряжения об аресте, залоге, конфискации как в гражданско-процессуальном, так и в уголовно-процессуальном производстве, в порядке так называемой предварительной защиты (einstweiliger Rechtschutz).

В Швейцарском законе от 20 июня 2003 г. предусмотрено предоставление гарантий возврата временно ввезенных культурных ценностей. Согласно ст. 10 этого Закона в случае, если культурная ценность ввозится в Швейцарию в музей или в иное культурное учреждение для экспонирования на выставке, из государства -- участника Конвенции ЮНЕСКО 1970 г., то учреждение может на основании договора безвозмездного пользования обратиться в соответствующий государственный орган для того, чтобы он предоставил гарантию возвращения в течение срока проката, предусмотренного в договоре. Заявка публикуется в официальном государственном издании, в ней дается описание предмета и указывается страна его происхождения. Если заявка не отвечает требованиям, предъявляемым к гарантии возвращения, то она отклоняется и не публикуется.

Гарантия согласно ст. 12 Закона предоставляется при наличии следующих условий: 1) никто не реализовал титул собственности на культурную ценность; 2) ввоз культурной ценности не был незаконным; 3) в договоре проката было предусмотрено, что культурная ценность после закрытия выставки должна быть возвращена в страну, из которой она была предоставления для проката (выставки).

Действие гарантии, согласно ст. 13, состоит в том, что частные лица и государственная власть не могут осуществлять правовые притязания на культурную ценность до тех пор, пока ценность находится в Швейцарии.

В последние годы в практике проведения российскими музеями выставок за рубежом имел место ряд случаев, когда делались попытки обращения к судам с целью наложения ареста на ввезенные культурные ценности. Остановимся на нескольких случаях такого рода. В июне 2000 г. внук СИ. Щукина -- французский гражданин Анд-ре-Марк Делок-Фурко обратился в Гражданский трибунал Рима с требованием о наложении ареста на всемирно известное полотно Анри Матисса «Танец», которое было написано художником специально для особняка Щукина в Москве. Картина была отправлена Эрмитажем на выставку «Сто шедевров импрессионистов» в Рим. В отношении этой выставки была предоставлена гарантия неприкосновенности всех экспонатов муниципальными властями Рима. Хотя суд принял исковое заявление и даже назначил дату слушания для его рассмотрения, полотно было спешно возвращено в Санкт-Петербург. Однако суд вынес решение в соответствии с рассмотренной нами выше Директивой ЕС, согласно которой иски такого рода не подлежат рассмотрению на территории ЕС.

В декабре 2002 г. тот же Андре-Марк Делок-Фурко предъявил претензию на картины французских художников из собрания Государственного музея изобразительных искусств им. А.С. Пушкина, привезенные на выставку в Хьюстон (США). Среди 76 картин, которые были выставлены в Хьюстоне, 24 были из собрания С. И. Щукина. По данным газеты «Вашингтон пост» Государственный департамент еще в августе 2002 г. предоставил картинам из российского музея иммунитет от юридических притязаний на том основании, что эта выставка имеет большое культурное значение и ее проведение отвечает национальным интересам США, поэтому его претензия не была принята.

В июне 2003 г. Французская ассоциация держателей облигаций царских займов (АФПЕР) предъявила в Парижском суде Большой инстанции иск с требованием наложить арест на российские произведения искусства, помещенные на выставке «Когда Россия говорила по-французски». В экспозиции выставки были представлены произведения из коллекций Эрмитажа и музея в Павловске, музеев Кремля и Государственного исторического музея в Москве, Государственного архива РФ.

Министерство иностранных дел Франции и Министерство культуры РФ подписали документ, гарантирующий своевременное возвращение коллекции и ее неприкосновенность, в том числе, и от ареста в случае судебного иска. В июле 2003 г. в связи с выставкой из собрания музея им. А.С. Пушкина в Лос-Анджелесе, на которой из 76 полотен 24 входили в коллекцию С.И. Щукина, тот же внук предъявил иск, в котором потребовал заблокировать выставку, если эти картины не будут исключены из экспозиции или если ему не будет выплачена соответствующая компенсация. И в этом случае выставка и все ее экспонаты в соответствии с законодательством США пользовались иммунитетом.

В сентябре 2004 г. в связи с проведением в Государственном музее изобразительных искусств им. А.С. Пушкина выставки «Выбор Сергеям Ивановича Щукина», посвященной 150-летию со дня рождения С.И. Щукина, его внук Андре-Марк Делок-Фурко подарил музею шесть произведений французских авторов из числа последних приобретений, сделанных его дедом в эмиграции.

В своем интервью Фурко сказал: «Иски исками, дружба -- дружбой. Конфликты решаются в суде, но суды не мешают нормальному общению. Это и есть цивилизованное решение споров» [30, c. 249].

2.3 Правовое регулирование возврата культурных ценностей музеев

Федеральный Закон от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (далее Закон 1998 г.) установил жесткий порядок предъявления, рассмотрения и удовлетворения претензий о возврате культурных ценностей. Эти претензии, согласно п. 1 ст. 18, могут быть заявлены правительством соответствующего государства только Правительству РФ. В Законе сказано, что претензии физических и юридических лиц, муниципальных органов, общественных и иных организаций и объединений к рассмотрению не принимаются.

В первоначальной редакции Закона, принятой в 1998 г., существенным (принципиальным) элементом установленной им системы рассмотрения претензий иностранных государств на перемещенные культурные ценности было правило о том, что «Передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности осуществляется на основе федерального закона. Федеральный закон о передаче перемещенной культурной ценности принимается на основе законопроекта, вносимого Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью» (п. 2 ст. 18).

«Без принятия соответствующего федерального закона, -- согласно п. 3 ст. 18 -- перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц».

Рассматривая эти нормы, Конституционный Суд отметил, что из положений п. 2 и 3 ст. 18 следует: принятие специального федерального закона требуется в отношении каждой конкретной отчуждаемой и передаваемой культурной ценности. По мнению Суда тем самым допускается неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом. Суд исходил из того, что на основе принятия специального федерального закона могут передаваться не все ценности, а только те, которые имеют уникальный характер, особо важное культурно-историческое значение.

Кроме того, Суд исходил из того, что претензии о передаче ценностей могут рассматриваться и разрешиться не только на межправительственном уровне, т.е. в рамках внесудебной процедуры, но и в судебном порядке. В случае же использования судебной процедуры положения п. 2 и 3 ст. 18 Закона неприменимы. «Иное не согласуется с самостоятельностью и независимостью судебной власти и основанной на этом обязательностью судебных решений» [29].

Кроме того, Суд обратил внимание на то, что в соответствии с Конституцией не исключается возможность решения таких вопросов посредством международных договоров, подлежащих в установленных законом случаях ратификации. Исходя из приведенных выше соображений, Конституционный Суд признал, что положения, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 18 Закона, не соответствуют Конституции РФ (ст. 10, ПО (ч. 1) и 114 (п. «г» ч. 1) в той мере, в какой они предполагают принятие специального федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного культурно-исторического значения (п. 9 постановляющей части постановления КС).

Приведенные выше положения ст. 18 Закона были подвергнута справедливой критике в нашей литературе. При этом отмечалось, что возврат конкретной ценности, если это предписано Законом 1998 (в ред. 2000 г.), не следовало увязывать с принятием еще одного федерального закона [44, c. 206].

В редакции 2000 г. Закона 1998 г. в ст. 18 было дополнительно предусмотрено: «претензия подается в Правительство Российской Федерации правительством государства, заявившего претензию, на государственном языке Российской Федерации», и далее: «передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, имеющей уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, осуществляется на основе федерального закона. Проект федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью.

Критерии и порядок отнесения перемещенных культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, либо к культурным ценностям, не имеющим такого характера и значения, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного исторического, художественного, научного или иного культурного значения, осуществляется на основе постановления, издаваемого Правительством Российской Федерации, после согласования с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью, а также после уведомления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования» (п. 2 ст. 18) [23].

В новой редакции ст. 18 Закона предусмотрено также, что без принятия соответствующего федерального закона или постановления Правительства Российской Федерации перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц.

Передача перемещенной культурной ценности, являющейся объектом претензии, государству, заявившему претензию, осуществляется с возмещением указанным государством расходов по ее идентификации, экспертизе, хранению, реставрации, а также расходов на ее передачу (транспортных и др.). законный правовой культурный музейный

На основе федерального закона или постановления Правительства Российской Федерации о передаче перемещенной культурной ценности федеральный орган дает указание учреждению культуры, в оперативном управлении которого находится перемещенная культурная ценность, являющаяся объектом претензии, заключить с организацией (учреждением или отдельным лицом), уполномоченной на то правительством государства, заявившего претензию, договор, в соответствии с которым производятся возмещение расходов, предусмотренных этой статьей, и фактическая передача ценности (реликвии).

Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда, правило о предъявлении претензий правительствами соответствующих государств только Правительству Российской Федерации не может толковаться как исключающее судебный порядок установления и защиты права собственности на конкретные перемещенные культурные ценности, находящиеся на территории Российской Федерации, и, следовательно, не допускающее право на обращение в суды Российской Федерации для лиц, которым принадлежали культурные ценности, обозначенные в Законе как собственность заинтересованных государств. Равным образом не могут быть лишены права на судебную защиту и собственники в бывших неприятельских государствах тех находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 г. и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии.

В отношении установленной Законом 1998 г. в его первой редакции необходимости принятия в каждом отдельном случае федерального закона в отношении передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц (п. 2, 3 ст. 18) следует отметить, что Конституционный Суд признал такой порядок не соответствующим Конституции, если речь идет о передаче перемещенной культурной ценности, «не имеющей уникального характера, особо важного культурно-исторического значения».

Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. с целью реализации этих положений Закона было утверждено специально Положение об отнесении перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, научное или иное культурное значение [24].

В соответствии с этим Положением Министерство культуры РФ и Федеральная архивная служба России в целях выработки заключения об отнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным культурным ценностям образуют экспертные советы и определи ют порядок их работы. Экспертные советы при рассмотрении вопроса об отнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным культурным ценностям руководствуются критериями уникальности, исторической, художественной, научной или иной культурной значимости.

Уникальными считаются перемещенные культурные ценности, обладающие редкими, единственными в своем роде отличительными особенностями, свойствами и качествами. Исторически значимыми являются перемещенные культурны ценности, имеющие прямое отношение к ранним историческим периодам, а также к значительным историческим событиям или известным личностям, сыгравшим выдающуюся роль в мировой истории науке и культуре. Художественно значимыми являются перемещенные культурные ценности, представляющие собой выдающиеся творения мировой культуры.

Научно значимыми являются перемещенные культурные ценности, которые признаются важнейшими в изучении всемирной истории, истории искусства, отдельных художественных и научных на правлений и школ. В отношении научно-технической документации этот критерий используется для выявления документов, отражающих на момент их создания принципиально новые этапы в развитии все, мирного научно-технического прогресса, в различных отраслях науки техники и т.д.

Иными культурно значимыми признаются перемещенные культурные ценности, обладающие специально-ценностными качествами.

Межведомственный совет по вопросам культурных ценностей рассматривает заключения экспертных советов и дает соответствующие рекомендации.

Министерство культуры и Федеральная архивная служба России на основании заключений экспертных советов и рекомендаций этого Межведомственного совета принимают соответствующие решения об отнесении или неотнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным.

От этого зависит практическое решение очень важного вопроса, а именно: на основании какого акта перемещенная культурная ценность может быть передана иностранному государству -- специального федерального закона или постановления Правительства РФ.

Как уже отмечалось, в Законе 1998 г. (в ред. 2000г.) проводится различие между собственностью бывших неприятельских государств и собственностью так называемых заинтересованных государств, под которыми понимаются государства, территории которых были полностью или частично оккупированы войсками бывших неприятельских государств. В собственность заинтересованных государств, входит собственность государственная, частная, муниципальная, общественных и иных организаций и объединений в этих государствах.

Напомним, что эту собственность действие принципа компенсаторной реституции не распространяется. Законом 1998 г. (в ред. 2000 г.) установлен особый порядок передачи заинтересованным государствам культурных ценностей, которые были насильственно изъяты и незаконно вывезены с их территорий бывшими неприятельскими государствами (пп. 1 ст. 8), а также ценностей, которые являлись собственностью религиозных организаций и приравненных к ним (пп. 2 ст. 8) и ценностей, принадлежавших лицам, которые были лишены их в связи с их участием в национальном сопротивлении оккупационным и коллаборационистским режимам, и (или) в связи с их расовой, религиозной или национальной принадлежностью (пп. 3 ст. 8).

В отношении передачи культурных ценностей заинтересованным государствам предусмотрены следующие правила.

- Такая претензия в отношении точно обозначенных культурных ценностей (культурной ценности) может быть заявлена заинтересованным государством в любое время, как только ему станет известно, что эти ценности (ценность) находятся (находится) на территории Российской Федерации, однако не позднее 18 месяцев со дня опубликования федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ возложено государственное регулирование в области сохранения культурных ценностей, сведений об этих ценностях (ценности) в источнике информации, установленном Правительством РФ.

- Претензии, не заявленные в срок, указанный выше, к рассмотрению не принимаются, что не лишает физических и юридических лиц заинтересованного государства права искать удовлетворения своих претензий в судебном порядке в сроки, определенные законодательством Российской Федерации.

- Согласно п. 3 ст. 9, перемещенные культурные ценности, подпадающие под действие ст. 8 Закона, не востребованные заинтересованным государством в порядке и на условиях, установленных этим Законом, либо физическими или юридическими лицами указанного государства на основе вступившего в силу судебного решения, зачисляются в специальный фонд (реестр) культурных ценностей, предназначенных для обмена на культурные ценности Российской Федерации, разграбленные бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны, и находящиеся на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности. Положение о специальном фонде (реестре) культурных ценностей, было утверждено постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г.

Создание такого специального Фонда культурных ценностей было подвергнуто в нашей литературе критике, прежде всего потому, что в соответствии с постановлением Конституционного Суда культурные ценности, являющиеся собственностью заинтересованных государств, не могут быть обращены в федеральную собственность России и использоваться в качестве компенсации за ущерб, нанесенный культурному достоянию России государством-агрессором [44, c. 230].

Особый порядок подачи ходатайств о возвращении культурных ценностей был установлен также в отношении семейных реликвий. Такие ходатайства могут подаваться имеющими надлежащие правомочия представителями семей, которым ранее принадлежали эти ценности (реликвии), в федеральный орган (ст. 19). В случае признания ходатайства подлежащим удовлетворению федеральный орган принимает решение о передаче семейной реликвии, являющейся объектом ходатайства, семье, которой она ранее принадлежала, при условии оплаты ее стоимости, а также возмещения расходов на ее идентификацию, экспертизу, хранение, реставрацию и расходов на ее передачу (транспортных и других).

Учреждение культуры, в оперативном управлении которого находится перемещенная культурная ценность, являющаяся объектом ходатайства, заключает на основе поручения федерального органа с имеющим надлежащие правомочия представителем семьи, которой ранее принадлежала эта культурная ценность (реликвия), договор, в соответствии с которым производятся оплата ее стоимости, возмещение предусмотренных расходов и фактическая передача ценности (реликвии). После принятия Закона 1998 г. создан механизм, призванный обеспечить реализацию ряда его положений. Была осуществлена работа по определению бывшей государственной принадлежности перемещенных ценностей (как культурных ценностей, относящихся к собственности бывших неприятельских государств, так и культурных ценностей, относящихся к собственности заинтересованных государств). Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. установлено, что сведения о наличии на территории РФ перемещенных культурных ценностей подлежат опубликованию в издаваемом Министерством культуры специальном каталоге.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. организован Межведомственный совет по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, и утверждено Положение об этом Совете. Совет является коллегиальным совещательным органом [24]. Дополнительно постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2001 г. № 617 состав Межведомственного совета изменен, и ему придан более высокий статус, поскольку в него вошли заместители руководителей заинтересованных ведомств [25].

Совет является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, связанных с урегулированием взаимных претензий России и иных государств в отношении перемещенных в результате Второй мировой войны культурных ценностей и подготовку соответствующих рекомендаций.

Основными задачами Межведомственного совета являются:

- предварительное рассмотрение вопросов, связанных с возвратом российских культурных ценностей, разграбленных и незаконно вывезенных с территории Союза ССР оккупационными войсками бывших неприятельских государств и находящихся за пределами территории Российской Федерации, для подготовки рекомендаций с целью предъявления соответствующих претензий иностранным государствам;

- предварительное рассмотрение претензий иностранных государств и ходатайств иностранных граждан в отношении перемещенных культурных ценностей, которые находятся или могут находиться на территории Российской Федерации, и подготовка соответствующих рекомендаций;

- с включением в специальный фонд (реестр) находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, не востребованных заинтересованными государствами либо физическими или юридическими лицами этих государств на основе вступившего в силу судебного решения;

- с обменом перемещенных культурных ценностей на культурные ценности Российской Федерации, находящиеся за ее пределами;

- с отнесением перемещенных культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение.

Полномочный федеральный орган по сохранению культурных ценностей должен осуществлять контроль за сохранностью, перемещенных культурных ценностей и подготовка решений по вопросам, касающимся прав собственности на эти ценности. На федеральный орган также возложено рассмотрение претензий иностранных государств и ходатайств иностранных граждан, подготовка решений по этим претензиям и принятие решений по этим ходатайствам.

Таким образом, в принятом в 1998 г. Законе была сделана попытка урегулировать ситуацию, относящуюся к периоду окончания Второй мировой войны. Перед законодателем стояла трудная задача сформулировать позицию российского государства в отношении обстоятельств почти полувековой давности, относящихся к периоду 1945-1948 гг. (что было сделано тогда рядом стран). Практика применения Закона показала, что в его тексте имеются определенные пробелы, а в некоторых случаях -- положения, нуждающиеся не только в толковании, но и в уточнении (возможно, не путем внесения поправок, а посредством принятия постановления правительства о ходе реализации этого законодательного акта).

Принятие Закона 1998 г. означает, и об этом прямо в нем говорится, что Россия будет вести переговоры с другими государствами (имеется в виду прежде всего ФРГ) и заключать международные договоры, способствующие достижению его целей. Однако позиции сторон на этих переговорах не совпадают, что, естественно, затрудняет их проведение. Наиболее четко отношение германской стороны к этому Закону сформулировала государственный министр по делам культуры ФРГ Кристина Вайс: мы не можем «изменить российский Закон о перемещенных культурных ценностях, но мы и не можем его признать» [33, c. 4]. Согласно ее точке зрения (а она является в ФРГ господствующей) Закон 1998 г. не соответствует нормам международного права.

С этим утверждением нельзя согласиться. Как отмечал А. Бовин, «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Германия была обязана возместить причиненный ущерб (репарации), возвратить награбленные культурные ценности (реституция), а если по каким-либо причинам возвращение невозможно, заменить похищенное равнозначными ценностями (компенсаторная реституция). Поскольку единственно легитимной властью на территории послевоенной Германии была Союзная Контрольная Администрация, то именно она, действуя на законных, неоспоримых основаниях, реализовывала обязательства побежденной Германии. В зоне, оккупированной советскими войсками, этим же на столь же законных, правомерных основаниях занималась Советская Военная Администрация. В реальной ситуации того времени практически было невозможно избежать вандализма и злоупотреблений. Но такие случаи ни в коей мере не позволяют ставить под сомнение полное и безусловное право Советского Союза компенсировать свои потери. В том числе -- и потери культурных ценностей» [31, c. 7].

Не следует забывать, что в связи с подписанием Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 г. министры иностранных дел ФРГ и ГДР направили в тот же день министрам иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции письмо, в котором было указано следующее: «Меры по изъятию имущества, принятые на основе прав и верховенства оккупационных властей (1945-1949 гг.), являются необратимыми», и ФРГ «не будет издавать нормативных актов, которые противоречили бы приведенному выше заявлению».

3. Правовое регулирование музейной деятельности в зарубежных странах

3.1 Опыт США и Великобритании в правовом регулировании охраны и защиты культурного наследия

Первым законом об охране памятников истории и музейной деятельности в США стал Закон 1906 года «О древностях», наделивший Президента полномочием относить к категории охраняемых памятников объекты, находящиеся на земле, принадлежащей федеральной администрации.

В настоящее время федеральное законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры кодифицировано в Своде законов США - раздел «Охрана (консервация)», главы «Национальные парки, военные парки, монументы и морское побережье» и «Исторические места, здания, объекты и древности» [50, c. 38].

Основными нормативными актами являются:

1) закон от 21 августа 1935 года «Об американских исторических местах, зданиях и древностях»;

2) закон от 26 октября 1949 года «О Национальном тресте по охране памятников истории в Соединенных Штатах»;

3) закон от 15 октября 1966 года «Об охране памятников истории, имеющих национальное значение».

Закон 1966 года является наиболее значительным федеральным актом, регулирующим охрану памятников истории и культуры.

В н?м Федеральное правительство заявляет о стоящих перед ним задачах, в том числе «оказывать помощь штатам, местным муниципалитетам, индейским племенам, организациям коренного гавайского населения и Национальному тресту по охране памятников истории США для расширения их деятельности и реализации программ по охране и использованию памятников истории».

В Своде законов США содержится ряд определений, связанных с музейной деятельностью и памятниками истории и культуры:

1 Памятники истории - это районы, территории, здания, сооружения, объекты, внес?нные в Национальный реестр.

2 Сохранение памятников - это их идентификация, оценка, составление описи и документации, приобретение, охрана, управление, реабилитация, реставрация, использование, реконструкция.

3 Ответственность за сохранение национальных памятников истории и культуры возложена на Министра внутренних дел.

В его полномочия входит:

-аккумулировать, сопоставлять и хранить планы, схемы, рисунки, фотографии и другую информацию об исторических местах, зданиях и иных объектах, а также об объектах, имеющих национальное значение с точки зрения их археологической ценности;

-составлять обзор исторических мест, зданий и археологических объектов для определения того, какие из них обладают исключительной ценностью как памятники или объекты, иллюстрирующие историю США;

- проводить необходимые исследования и изыскания для получения верных и точных сведений об определ?нных местах, зданиях и объектах;

-приобретать собственность, представляющую исторический или археологический интерес;

-заключать контракты и соглашения со штатами, муниципальными подразделениями, корпорациями, ассоциациями и отдельными лицами по вопросу о защите, сохранении, содержании или использовании в публичных целях исторических или археологических объектов;

-вести работу по восстановлению, реконструкции, реабилитации, сохранению и содержанию исторических мест, зданий и объектов, а также исторической или археологической собственности национального значения и в случае необходимости открывать и содержать музеи;

-устанавливать памятные доски и памятные знаки;

-образовывать корпорации по восстановлению, реконструкции, использованию и сохранению какого-либо определ?нного исторического или археологического объекта;

-развивать учебные программы, связанные с историческими и археологическими объектами национального значения;

-распространять соответствующие сведения и информацию;

-принимать все необходимые меры для реализации своих полномочий в данной области, издавать соответствующие правила и постановления.

4 На Министра внутренних дел возложена обязанность составлять Национальный реестр, внося в него районы, территории, здания, сооружения и другие объекты, имеющие ценность с точки зрения американской истории, архитектуры, археологии, техники и культуры.

5 Список охраняемых памятников истории и культуры федерального уровня постоянно пополняется. Только в 1990-2000 годах Конгрессом США были приняты более 40 актов, объявляющих новые «исторические места национального значения» [55, c. 115].

Финансирование программ по охране памятников истории и культуры осуществляется Министерством внутренних дел. Государственные субсидии предоставляются на определенных условиях и в размере, не превышающем 70 % общих издержек. Для их получения необходимы согласование мероприятий с общим планом деятельности по охране памятников истории, одобренным Министром; предоставление отч?тов о проводимых мероприятиях; принятие на себя расходов по содержанию объекта после завершения программы.

Периодически, но не реже одного раза в четыре года, Министр внутренних дел должен оценивать результаты осуществления штатами программ по охране памятников. Офицер по охране памятников истории штата уполномочен: вести общий обзор памятников истории, находящихся на территории штата, в сотрудничестве с федеральными и штатными агентствами, местными муниципалитетами, частными организациями и отдельными лицами; представлять памятники для включения их в Национальный реестр; разрабатывать и осуществлять общий план сохранения памятников истории штата и др.

Охраной памятников истории и культуры в США занимается также ряд органов и специализированных организаций. Главную роль в координации мер по сохранению наследия прошлого и привлечению к этой деятельности общественности призван играть Национальный трест охраны памятников истории (1949 год). Его основные функции:

- пропаганда национального наследия,

- консультативная и научно-исследовательская деятельность.

В 1966 году был образован Консультативный совет по сохранению памятников истории. В его состав входят: председатель, назначаемый Президентом США из представителей общественности; В 1966 году был образован Консультативный совет по сохранению памятников истории. В его состав входят: председатель, назначаемый Президентом США из представителей общественности; Министр внутренних дел; архитектор Капитолия; пять министров, в ведении которых находятся памятники истории и др. Совет консультирует Президента и Конгресс США по вопросам, связанным с охраной исторических памятников, рекомендует мероприятия по координации деятельности федеральных, штатных и местных органов, частных организаций и отдельных лиц. Консультативный совет по сохранению памятников истории располагает значительными финансовыми средствами.

С августа 1916 года в системе Министерства внутренних дел США действует Служба национальных парков, создано Консультативное управление системы национальных парков. В августе 1955 года было образовано Консультативное управление национальных святынь г. Нью-Йорка. С 1910 года в США действует Комиссия по вопросам изящных искусств, она консультирует Президента США, членов Конгресса и различные правительственные агентства по вопросам, связанным с произведениями искусства и памятниками истории и культуры. В 1978 году при Министерстве внутренних дел была образована Служба охраны и восстановления национального наследия. Законом 1985 года «О международной безопасности и развитии сотрудничества» была образована Комиссия по сохранению культурного наследия США за рубежом. Е? целью является охрана и восстановление кладбищ, монументов и исторических сооружений.

Общественный интерес к памятникам Средневековья в Англии отч?тливопроявился в начале XVIII века. Первый специальный Закон о памятниках старины был принят в 1882 году. В настоящее время в Великобритании нет единого законодательного акта об охране и использовании памятников истории и культуры. Основные положения об охране памятников содержатся в законодательных актах, принятых за последние 40 лет. Среди них:

- Закон о правах местных органов управления в отношении исторических зданий 1962 года.

- Закон о пустующих церквах и иных культовых сооружениях 1969 года.

- Законы о планировании городского и сельского строительства 1971, 1972 и 1974 годов.

- Закон о Национальном тресте 1971 года, Закон о памятниках старины 1972 года. Закон о памятниках на полях сражений 1972 года.

- Закон о благоустройстве городских и сельских районов 1974 года.

- Закон о памятниках старины и археологических зонах 1979 года.

- Законы о национальном наследии 1980, 1983 и 1985 годов [42, c. 102].

На основе этих законов издан ряд правительственных и ведомственных постановлений, приняты резолюции правительственными и научно-консультационными органами, а также некоторыми общественными организациями.

В настоящее время различные аспекты охраны памятников находятся в сфере ведения Государственного секретаря по вопросам окружающей среды, транспорта и регионов, Госсекретаря по вопросам культуры, средств массовой информации и спорта и частично Госсекретаря по делам Уэльса. Государственный секретарь и местные муниципалитеты уполномочены решать вопросы финансирования археологических изысканий и раскопок в районах, представляющих археологический или исторический интерес.

В Законе о памятниках старины и археологических зонах даются различные определения понятий «памятник» и «памятник старины». Одно из определений гласит, что памятниками старины считаются «памятники, включ?нные в реестры, а также другие памятники, представляющие, по мнению Государственного секретаря, общественный интерес по причине их исторической, архитектурной, традиционной, художественной или археологической ценности».

Местонахождение памятника включает в себя не только участок земли, на котором он находится, но и прилегающую к нему территорию, которая, по мнению Государственного секретаря, Комиссии по историческим строениям и памятникам Англии или местных муниципалитетов, необходима для охраны и содержания памятника.

Данный Закон возлагает на Государственного секретаря обязанность составлять и публиковать реестры охраняемых памятников. В них должны включаться все выявленные памятники, имеющие национальное значение, а также памятники, уже взятые на уч?т в соответствии с Законом об охране памятников старины 1913 года. Государственный секретарь должен информировать владельца памятника о включении данного объекта в реестр. Он также надел?н правом исключать памятник из реестра.

Государственный уч?т памятников градостроительства и архитектуры был установлен Законом о планировании городского и сельского строительства 1947 года (до этого существовала регистрация памятников старины в целом).